Geneza i istota samorządu terytorialnego
Samorząd terytorialny ma długa historię i dziś nie sposób jednoznacznie
i dokładnie wskazać jako początku. Zwolennicy teorii naturalistycznej samorządu postrzegali gminę jako pierwszą i starszą niż państwo formę organizacji społeczeństwa.
W ramach działających instytucji państwowych, początek rozwiązań uważanych za bliskie idei samorządu terytorialnego nastąpił już w starożytności. Przypisuje się go samodzielności nadawanej krajom podporządkowanym przez ówczesne, dominujące imperia.
W średniowieczu powstały komuny stanowe oraz samorząd miejski. Te instytucje dalekie były od współcześnie rozumianego samorządu, wywarły jednak wpływ na późniejsze rozwiązania w tym zakresie. Większość autorów zajmujących się tą tematyką uważa, że nowoczesny samorząd powstał po upadku państwa feudalnego. Nie sposób się nie zgodzić z tym poglądem i wskazaniem Wielkiej Rewolucji Francuskiej z 1789 r. jako tego momentu, od którego nastąpił dynamiczny rozwój samorządu. W jej wyniku został obalony ustrój stanowy, obywatele zostali uznani za równych wobec prawa, a także zapewniono m.in. wolność wyznania i słowa oraz nienaruszalność prawa własności. Wprowadzona Konstytuanta zapewniła gminom miejskim i wiejskim szereg praw i wolności. Prawa te, związane były koncepcyjnie ze wspomnianą teorią naturalistyczną samorządu i generalnie starano się uniezależnić interesy lokalne od interesów państwa. Przykładem może być ograniczony nadzór państwa nad francuskimi gminami. Pomimo to, poza własnymi zadaniami, powierzono gminom realizację pewnych funkcji państwa. Warto wspomnieć
o uchwalonej w czasie wojny z Anglią, amerykańskiej "Deklaracji Niepodległości" z 1776 r. autorstwa Thomasa Jeffersona, choć jej wpływ na europejską drogę do nowoczesnego samorządu był raczej znikomy. W Polsce pierwsze przejawy samodzielności lokalnej można zauważyć
w ordynacji miejskiej z 18.4.1791 r. W ordynacji tej, włączonej później do Konstytucji 3 Maja ustanowiono, że miasta królewskie mogły wybierać swe organy w postaci magistratów, burmistrzów i wójtów. Na terenach wiejskich funkcjonowały gromady. Niestety, Konstytucja 3 Maja nie przyniosła oczekiwanej wolności wszystkim, pozostawiając istotny relikt feudalny
w postaci poddaństwa chłopów. Doktryna rewolucji francuskiej z przydzieloną szeroką samodzielnością gmin i uznawaniem ich za twór niezależny od państwa, została stopniowo modyfikowana i ostatecznie zmieniona reformami Napoleona. Wprowadzone we Francji ustawą
z dnia 17.02.1800 r. zmiany określiły gminy jako rządowe organy administracyjne
w scentralizowanym systemie zarządu lokalnego. Nie obowiązywał już podział na zadania własne i zlecone. Trzeba podkreślić, że był to swojego rodzaju „krok wstecz", a koncepcja ta trwała praktycznie niezmieniona do reformy administracji w 1982 r. Pomimo wszystko, idee rewolucji,
a później zwycięstwa wojsk napoleońskich wpłynęły znacząco na świadomość mieszkańców Europy, wywarły wpływ na ruch antyfeudalny w innych krajach, były wzorem dla konstytucji wielu państw oraz w jakiejś mierze stworzyły polityczne i ekonomiczne podstawy ustroju demokratycznego. W konsekwencji rozwiązania bliskie modelom francuskim, rozpowszechniły się w innych krajach. Napoleon w 1807 r. nadał Księstwu Warszawskiemu Konstytucję, która zniosła poddaństwo chłopów oraz wprowadził administrację na wzór francuski. Po klęsce Prus, tamtejszy reformator Karl von Stein, wprowadził ordynację miejską z 19.11.1808 r., zakładającą dynamiczny rozwój życia gospodarczego i publicznego poprzez organy samorządu, pochodzące
z wyborów opartych na zasadzie reprezentacji oraz prawo samodzielnego zarządzania sprawami miasta. Tutaj też władze lokalną nazwano Selbstverwaltung, który to wyraz jest skrótem od słów Selbstaendige i Verwaltung, co w języku polskim oznacza samodzielny zarząd. Z tamtego okresu pewne elementy polskich rozwiązań dotyczących samorządu można zaobserwować w ustroju gminy wiejskiej na obszarze Rzeczpospolitej Krakowskiej. Generalnie jednak utrata niepodległości uniemożliwiła właściwy rozwój polskiej drogi do samorządu
a istniał on tylko w granicach narzuconych przez państwa zaborcze. W zaborze pruskim samorząd występował w gminie (jednowioskowej), powiecie oraz prowincji. Natomiast
w zaborze austriackim samorząd funkcjonował w granicach autonomii "krajów koronnych", np.
w Galicji i Śląsku. Trzeba też podkreślić, że w zaborze rosyjskim do roku 1905 r. samorząd nie istniał z wyjątkiem gminy wiejskiej na terenie Królestwa Polskiego.
W końcu XIX w. idea samorządu była powszechnie znana i odbierana
w Europie jako wyraz demokracji obywatelskiej. Dalszy, silny rozwój samorządu nastąpił po
I wojnie światowej. W Polsce instytucje państwowe próbowały stworzyć samorząd praktycznie od podstaw oraz starały się wprowadzić jednolite zasady wśród różnorodnych rozwiązań, stosowanych przez zaborców. Wstępnie korzystano z dekretów, przyjętych na przełomie 1918
i 1919 r. Następnie samorząd znalazł oparcie w Konstytucji Marcowej
z 1921 r., gdzie zapowiedziano wprowadzenie podziału kraju na gminy wiejskie, miejskie, powiaty i województwa. W praktyce reforma polegająca na wprowadzeniu jednolitych rozwiązań na terenie całego kraju trwała aż do wejścia w życie Ustawy z dnia 23.03.1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego. Samorząd wojewódzki istniał jedynie w województwie pomorskim i poznańskim. "Na pozostałych terenach na szczeblu wojewódzkim na podstawie regulacji z 1928 r. istniała jedynie namiastka samorządu w formie opiniodawczych organów wojewody, składających się z członków wyłonionych przez rady powiatowe i rady miejskie miast powiatowych". Ponadto nie udało się wprowadzić samorządu wojewódzkiego na terenie całego kraju a wybory do rad powiatowych odbywały się pośrednio przez członków rad gminnych
i miejskich. W okresie międzywojennym dyskutowano też czy gminy mają być jedno - czy wielowioskowe. Po okresie okupacji niemieckiej w 1944 r. wprowadzono regulacje, pochodzące
z Konstytucji marcowej. Ponadto wprowadzono samorząd województwa na terenie całego kraju
i powstał nowy organ w postaci rad narodowych. Pierwotnie w radach narodowych miały być również reprezentowane partie opozycyjne, ale już w 1948 r. w wyniku manipulacji i braku demokratycznych wyborów, zapewniono dominację zwolenników ustroju socjalistycznego. Nadzór nad radami był bardzo rozbudowany. Uchwały rad niższych szczebli musiały być zatwierdzane przez prezydia rad wyższego stopnia. Ustawa z 20.03.1950 r. o jednolitych organach władzy państwowej zniosła nawet te niewielkie przejawy samodzielności. Prawdziwy powrót do faktycznego zarządu lokalnego przez demokratycznie wybrane organy, nastąpił w 1990 r., po zmianie Konstytucji RP i uchwaleniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Do wprowadzenia trójstopniowego podziału administracyjnego kraju, funkcjonował jeszcze dualizm administracji w postaci organów samorządowych i rządowych w terenie.
Różnie definiuje się pojecie samorządu w literaturze i w prawie.
W szerokim znaczeniu, obejmuje również np. samorząd zawodowy czy inne zrzeszenia podmiotów prawa czy obywateli. W węższym znaczeniu dotyczy on samorządu terytorialnego. Jeżeli mówimy o samorządzie terytorialnym to należałoby wskazać na cechy, określające jego istotę. Podstawą takiej charakterystyki powinny być unormowania prawne, „Jednak żaden
z ustawodawców zachodnioeuropejskich nie określa expreessis verbis samorządu terytorialnego”. W Polsce Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej oraz ustawy samorządowe wskazują na charakter korporacyjny samorządu, związany ze społecznością, zamieszkującą określone terytorium, przynależną do niego obligatoryjnie z mocy ustawy. Ponadto samorząd terytorialny powoływany jest przez państwo i wykonuje zadania z zakresu władzy publicznej na zasadzie decentralizacji. Wykonywanie administracji państwowej musi być związane ze sprawowaniem nadzoru przez państwo, ale nie powinien on nadmiernie ograniczać samodzielności w podejmowaniu decyzji, która podlega ochronie sądowej. Konstytucja wskazuje też na podmiotowość prawną jednostek samorządu terytorialnego, dzięki której mogą funkcjonować w obrocie cywilno prawnym. Za niezwykle trafny uważam pogląd, że konieczna jest samodzielność finansowa jednostek samorządowych. „Jeżeli samorząd nie będzie miał materialnego zabezpieczenia, pozostanie instytucją martwą”. Bezdyskusyjny jest fakt wymogu demokratycznego sposobu wyboru organów przez mieszkańców.
Reasumując: samorząd podlegał (i podlega) ewolucji. Różne są też współczesne modele samorządu w Europie. Można uznać, że nowoczesny samorząd, ukształtowany został w pełni, gdy jednostka otrzymała podmiotowe prawa publiczne, a państwo uzyskało status państwa prawnego. Konieczna też była ewolucja samorządu, począwszy od niezależnego od państwa (wg teorii praw natury), poprzez zależnego od państwa (wg koncepcji Napoleona i systemów totalitarnych) do podmiotu tworzonego przez państwo, ale niezależnego od państwa hierarchicznie (teoria państwowa samorządu). Określenie samorządu jako "[...] organizacyjnie i prawnie wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji państwowej, wyposażony w materialne środki na realizację nałożonych zadań" oddaje jego istotę.
Aktem najwyższej rangi związanym z funkcjonowaniem samorządu jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Już w preambule znajdujemy zasadę pomocniczości, która ma zwiększać uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Rozwinięcie tej zasady znajdujemy w innych artykułach Konstytucji, w tym w art. 15, ust.1 stanowiącym, że „ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej”.
W art. 16, ust. 2 przyznano samorządowi „istotną część zadań publicznych” i zagwarantowano uczestnictwo „w sprawowaniu władzy publicznej”. Artykuł 163 znajdujący się w rozdziale VII zatytułowanym „Samorząd Terytorialny” zawiera domniemanie zadań publicznych na rzecz samorządu. Inne przepisy Rozdziału VII uściślają zasady odnoszące się do samorządu, określając m.in. formy ochrony samodzielności jednostek samorządu, formy i granice nadzoru, wskazują organy właściwe do rozstrzygania sporów kompetencyjnych oraz przyznają prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych. Szereg ogólnych reguł, dotyczących rozwiązań samorządowych, zawiera ratyfikowana umowa międzynarodowa, zatytułowana: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego. Karta zobowiązuje państwa członkowskie Rady Europy do przyjęcia tych postanowień. Należy podkreślić, że Konstytucja i ustawodawstwo RP realizują zasady Karty. Szczególne znaczenie wśród aktów prawnych mają tzw. „ustawy samorządowe”. Wśród nich zostaną wymienione te najważniejsze:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa,
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza
i prezydenta miasta,
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym,
Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Określają one zasady organizacji i ustroju poszczególnych jednostek samorządu oraz
wraz z ustawami prawa materialnego o zakresie ich działania.
Konsekwencją wspomnianej wyżej zasady pomocniczości w ustroju RP było przekazanie jednostkom samorządu terytorialnego istotnej części zadań. W praktyce oznacza to, że powinny one być realizowane „[...] na najniższym z możliwych szczebli [...]” i jak najbliżej obywatela poziomie. Przekazanie zadań miało na celu nie tylko demokratyzację czy zwiększenie udziału obywateli w zarządzaniu państwem, ale oznaczało też pewnego rodzaju podejście „praktyczne”. Okazuje się bowiem, że małe zbiorowości ludzkie potrafią lepiej się organizować, zaspokajać swoje potrzeby, lepiej gospodarować środkami finansowymi oraz dysponują silniejszą kontrolą społeczną. Informacje określające np.: potrzeby lub problemy wspólnoty bardzo szybko docierają do organów zarządzających. Tam możliwa jest właściwa ocena tych informacji oraz równie szybkie wydanie stosownych decyzji, lub przekazanie odpowiednich środków finansowych.
W dużych strukturach społecznych i organizacyjnych często dochodzi do zakłóceń na linii wspólnota - ośrodki decyzyjne. Prowadzić to może do niewłaściwej oceny sytuacji. Obecnie nie tylko w Polsce, ale praktycznie w każdym państwie demokratycznym samorząd wykonuje określony zakres zadań publicznych. Znaczenie samorządu gminnego w ich realizowaniu publicznych jest bardzo duże; jest on niewątpliwie najwcześniejszą formą zarządu lokalnego. Teren gminy doskonale odzwierciedla strukturę stanu całego społeczeństwa, jego podziałów, preferencji i potrzeb oraz wszelkich wartości. Jest to pewien obraz państwa w mikroskali. „Konstytucja RP nie tylko potwierdza [...] gwarancję podstawowego charakteru gminy - pośród innych jednostek samorządu terytorialnego, lecz jeszcze ją rozbudowuje i precyzuje. Wzmacnia ją nadto, poprzez podniesienie do rangi generalnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP) oraz wykonywania przez samorząd terytorialny istotnej części zadań publicznych w imieniu własnym
i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Należy podkreślić, iż zasady decentralizacji władzy publicznej oraz uczestniczenia przez samorząd
w wykonywaniu istotnej części zadań publicznych, to zasady organizacji i ustroju całego państwa, a nie tylko samego samorządu terytorialnego”. Rozdział VII Konstytucji, przedstawia w art. 164, ust. 1 gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego. Inne jednostki (powiat i województwo samorządowe) zostały, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, określone w ustawie. Domniemanie kompetencji samorządu w wykonywaniu zadań publicznych z art.163 zostało uściślone w art.164, ust.3. Stanowi on, iż gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Gminy ponadto mogą wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej jako tzw. zadania zlecone oraz innych szczebli samorządu w drodze porozumień. Warto podkreślić, iż w ustawie
o samorządzie gminnym nie znajdziemy podstawy do przekazywania powiatom czy województwom samorządowym swoich zadań. Natomiast zapisy art. 4, ust 6 ustawy
o samorządzie powiatowym zabraniają naruszania zakresu działania gmin. Oznacza to, ze zadania powinny być przekazywane na wyższy stopień, gdy nie mogą być rozwiązane na niższym szczeblu.
Silna pozycja gminy w strukturze administracji publicznej w ma zatem oparcie
w odpowiednich normach Konstytucji i ustawach ustrojowych. Niestety za normami
i przekazywanymi zadaniami nie idą środki finansowe. Powoduje to pauperyzację gmin, przez co brak jest środków na konieczne inwestycje czy nawet realizację zadań. Pozycję gminy
w strukturze administracji publicznej w jakimś stopniu osłabiło reaktywowanie powiatów. Tendencja do przekazywania jak największej ilości zadań do gminy będąca „[...] pochodną rozwoju historycznego, wynikiem „walki” z władzą centralną [...], w chwili obecnej działa
w druga stronę. Część zadań przekazywanych kiedyś gminom w drodze porozumień przez urzędami rejonowe, „wraca” do powiatów. Znów obywatel jest zmuszony załatwiać sprawy
w wysmukłych strukturach organizacyjnych. Szereg zadań przekazywanych jest nie jako „na siłę”, sprawiając wrażanie powrotu do centralizacji. Profesor Hubert Izdebski wyraził pogląd, iż „[...] można mieć zasadnicze wątpliwości co do zadań powiatów. W wielu przypadkach zadania te, jak można sądzić, mogłyby być wykonywane przez gminy [...]. Analiza zadań i kompetencji powiatu nakazuje [...] postawić pytanie, czy z tego punktu widzenia trafna była teza o potrzebie ponadgminnej jednostki samorządu lokalnego”. Pozycja gminy w strukturze administracji publicznej ma jeszcze aspekt społeczny. Państwo prawne wyodrębniając z mocy prawa ze swojej struktury, związek lokalnego społeczeństwa opierało się na tej więzi terytorialnej
i społecznej. Koncepcje związane ze społeczeństwem wskazują, że jednym ze znaczących składników jego struktury są społeczności lokalne. Zbiorowość jaką jest niewątpliwie wspólnota samorządowa związana jest silnie z konkretnym, wspólnym terytorium. "Rola terytorium bardzo istotna jest w funkcjonowaniu zbiorowości narodowych, regionalnych, lokalnych na podstawie którego tworzą się odpowiednia, często specyficzna gospodarka, konsumpcja, kultura, systemy wartości, sposób komunikowania się, odpowiednie wzory zachowań tych zbiorowości". Pomimo, że często jednostki w danej wspólnocie, np. gminie nie mają bezpośredniej styczności, silna jest więź zamieszkiwania określonego terenu, a większość spraw jednostki realizowana jest na styku z jej interesów z interesami innych ludzi na tym terenie. Tam znajduje się większość instytucji publicznych, politycznych, religijnych, dotyczących infrastruktury i podstawowych potrzeb. Na określonym terytorium poza wartościami uniwersalnymi, takimi jak bezpieczeństwo, zdrowie, tworzą się również pewne, charakterystyczne wartości. Mogą to być, dialekt
w ramach języka narodowego (dialekt kaszubski), miejsca kultu religijnego (Kalwaria Wejherowska) czy powstała z uwarunkowań gospodarczo geograficznych, np. kultura rolnicza, turystyczna. Zaistnieć też mogą lokalni liderzy, którzy uzyskują wysoki prestiż
w swojej społeczności a nie są znani poza swoim terytorium. Właściwości te, tj.: terytorium, zespół instytucji niezbędnych dla codziennego życia mieszkańców, możliwość bezpośrednich kontaktów, możliwość "zaistnienia" w ramach zbiorowości oraz poczucie pewnej odrębności charakteryzują społeczność lokalną jaką jest gmina. Wydaje się, że znaczenie wspólnoty samorządowej będzie rosnąć w ramach Unii Europejskiej gdzie istnieje duży nacisk na rozwój regionów oraz zarządu i demokracji lokalnej.
Piotr Czerwiński
Bardziej szczegółowo w pracy zbiorowej pod red. S.Wykrętowicza „Samorząd w Polsce, istota,
formy, zadania” Poznań 2001, s.43
Z. Leoński: „Samorząd Terytorialny w RP”, Warszawa 2001, s.3
Obecnie ustawa nosi tytuł : „o samorządzie gminnym”
„Samorząd Terytorialny - ustrój i gospodarka”, pod red. Z.Niewiadomskiego, Bydoszcz 2001, s.18
in fine
Ibidem, s.21
Ibidem s.22
„Europejska Karta Samorządu Terytorialnego”, sporządzona w Strasburgu dnia 15
października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), ratyfikowana przez Polskę 26
kwietnia 1993 r.
H. Izdebski „Samorząd terytorialny - Podstawy ustroju i działalności” Warszawa 2003, str.91
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 4 maja 1998 r. K. 38/97, OTK 1998/3 poz. 31
op. cit Z. Leoński, s. 33
op.cit H. Izdebski, s. 106
op. cit pod red. Z. Niewiadomskiego