Założenia i zasady funkcjonowania polityki regionalnej
Poprzez politykę regionalną należy rozumieć szeroko pojętą, świadomą i celową działalność organów władzy publicznej, mającą na celu optymalne wykorzystanie zasobów regionów dla trwałego wzrostu. Podstawowym przedmiotem wspólnotowej polityki regionalnej jest zmniejszanie istniejących dysproporcji regionalnych i przeciwdziałanie powstawaniu nowych nierówności poprzez transfer środków wspólnotowych do regionów, za pomocą instrumentów finansowych.
Funkcjonowanie instrumentów realizacji polityki regionalnej Unii Europejskiej jest określane przez następujące ważniejsze zasady:
zasada koncentracji środków - zasada ta opiera się na założeniu, że środki pomocowe Unii Europejskiej powinny trafiać szczególnie do tych regionów, które wymagają największego wsparcia, a mianowicie regionów zacofanych, poszkodowanych i znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji ekonomicznej, w celu pobudzenia ich rozwoju i tworzenia w nich nowych miejsc pracy;
zasada programowania - polega na założeniu, iż środki pomocowe mają służyć trwałemu rozwiązywaniu problemów danej gałęzi gospodarki, co w praktyce oznacza konieczność tworzenia stabilnych, wieloletnich planów rozwoju regionalnego i wykorzystania środków publicznych, opracowywanych na drodze wzajemnych konsultacji. Realizacja poszczególnych projektów ma doprowadzić do osiągnięcia ustalonego wcześniej celu długoterminowego;
zasada pomocniczości - zgodnie z tą zasadą wszelkie działania powinny być podejmowane, a problemy rozwiązywane na możliwie najniższym szczeblu. Oznacza to, że w gestii instytucji Unii Europejskiej leży realizacja wyłącznie tych zadań, które nie mogą być rozwiązywane ani przez regiony, ani przez państwa członkowskie. W rezultacie następuje przeniesienie podejmowania decyzji ze szczebla centralnego na szczebel lokalny, bądź regionalny. Jednym z najważniejszych założeń tej zasady jest to, że jednostki na najniższych szczeblach najlepiej znają potrzeby grup ludności, a także dysponują zasobem informacji niezbędnych do przeprowadzania konkretnych działań oraz rozwiązywania problemów lokalnych. Innymi słowy, działalność na poziomie regionalnym lub lokalnym uznawana jest za bardziej efektywną i wydajną, niż działalność na szczeblu centralnym;
zasada partnerstwa - nawiązuje ona do partnerstwa instytucjonalnego i polega na pełnym dialogu, wzajemnych konsultacjach i zaangażowaniu w proces przygotowywania, wdrażania, monitorowania oraz oceny wpływu działań na rozwój regionalny wszystkich zainteresowanych stron. Chodzi tu o szeroko rozumianą współpracę Komisji Europejskiej z odpowiednimi władzami państwowymi, a także z podmiotami ze szczebla lokalnego, regionalnego oraz partnerami ze środowiska społeczno-gospodarczego. Zgodnie z tą zasadą wszystkie zaangażowane podmioty łączy równość kompetencji i prawa głosu, jak również współodpowiedzialność za prowadzone działania. Zasada ta zmierza do stworzenia optymalnych warunków do pogłębienia demokracji społecznej i instytucjonalnej oraz tworzenia społeczeństwa obywatelskiego;
zasada kompatybilności (zgodności) - zasada ta wymaga, aby polityka regionalna Unii Europejskiej była spójna z innymi politykami wspólnotowymi oraz ustawodawstwem unijnym dotyczącym polityki ochrony konkurencji, przejrzystości zamówień publicznych, ochrony środowiska, równouprawnienia kobiet i mężczyzn na rynku pracy, jak również tworzenia społeczeństwa informacyjnego;
zasadzie współfinansowania - zasada ta oznacza, że środki wspólnotowe mają jedynie uzupełniać, a nie zastępować wydatki ponoszone przez państwa członkowskie w celu przyspieszenia wyrównania dysproporcji rozwojowych. Wielkość współfinansowania ze strony Unii Europejskiej jest jasno określona. W okresie programowania 2007-2013 sięga maksymalnie do 85% całości inwestycji.
Zasady te zostały sformułowane podczas pierwszej reformy funduszy strukturalnych w 1988 roku. Są one wynikiem doświadczeń zdobytych przez Komisję Europejską, w procesie koordynacji i wspierania polityk regionalnych państw członkowskich. Wraz z ewolucją i reformowaniem polityki regionalnej są one dopracowywane i doskonalone.
1.5. Polityka regionalna Unii Europejskiej w perspektywie 2007-2013
Wraz z debatą na temat nowej perspektywy finansowej na lata 2007-2013 w Unii Europejskiej toczyła się dyskusja nad zmianami w polityce regionalnej. Głównym powodem było ukazanie przez raport „Nowe partnerstwo dla spójności. Konwergencja, konkurencyjność, współpraca” niezadowalających efektów polityki unijnej poprzedzających analizę, w odniesieniu do większości państw i regionów. Przyczyną wielu problemów było spowolnienie gospodarcze z początku XXI wieku, czego rezultatem była niska konkurencyjność i innowacyjność gospodarek, niski wzrost wydajności pracy, rosnące bezrobocie, niezbyt szybki rozwój technologii informacyjnych czy niskie nakłady na rozwój zasobów ludzkich.
W marcu 2005 roku na szczycie Rady Unii Europejskiej przyjęto dokument „Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek Strategii Lizbońskiej” modyfikujący oryginalną strategię. Jako priorytet działań Unii Europejskiej przyjęto:
- uczynienie z Europy bardziej atrakcyjnego miejsca do lokowania inwestycji i podejmowania pracy;
- rozwijanie wiedzy i innowacji służących wzrostowi;
- tworzenie większej liczby trwałych miejsc pracy.
Celami podstawowymi są więc: trwały wzrost gospodarczy oraz poprawa sytuacji na rynku pracy. Akcent działań tej polityki został przesunięty z wspierania jedynie biednych regionów na pomoc dla gospodarek państw całej Unii Europejskiej. Służyć temu ma nie tylko wyrównywanie poziomu rozwoju regionów, ale również wzmacnianie konkurencyjności regionów.
Niemal jednocześnie - 11 lipca 2006 roku przyjęto Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 regulujące wykorzystanie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na latach 2007-2013, uchylające Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1260/1999.
Do podstawowych założeń przyjętej reformy polityki regionalnej na nowy okres programowania 2007-2013 zaliczono:
utrzymanie dotychczasowej wagi i budżetu polityki regionalnej (utrzymanie nakierowania jej na wszystkie państwa członkowskie oraz utrzymanie budżetu polityki na poziomie ponad 1/3 całego budżetu Unii Europejskiej);
koncentrację działań nastawionych na realizację trzech nowych celów priorytetowych:
- konwergencja,
- konkurencyjność regionalna i zatrudnienie,
- europejska współpraca terytorialna;
ograniczenie liczby funduszy strukturalnych z czterech do dwóch: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego oraz zachowanie Funduszu Spójności, który został włączony do głównego nurtu programowania i funkcjonuje na podobnych zasadach jak fundusze strukturalne;
przesunięcie finansowania działań w rolnictwie i rybołówstwie do wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybackiej;
zlikwidowanie Inicjatyw Wspólnotowych (EQUAL, INTERREG, LEADER, URBAN) i włączenie ich specyficznych dziedzin wsparcia do trzech nowych celów;
uproszczenie systemu wdrażania funduszy strukturalnych za pomocą nowych dokumentów programowych, rezygnacji z uzupełnień programów operacyjnych, jednofunduszowe programowanie, zarządzanie oraz alokowanie środków na poziomie priorytetów a nie działań, wprowadzenie krajowych reguł kwalifikowalności kosztów (zamiast wspólnotowych);
zachowanie podstawowych zasad: wieloletniego programowania, dodatkowości środków pomocowych, partnerstwa, współfinansowania i ewaluacji;
podniesienie pułapu możliwego do uzyskania maksymalnego dofinansowania z dotychczasowych 75% do 85%.
Tak jak wspomniałam powyżej w nowym okresie programowania obejmującym lata 2007-2013 Komisja Europejska zaproponowała trzy nowe cele priorytetowe polityki regionalnej. Cele te będą osiągane dzięki realizacji różnorodnych programów finansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz innych instrumentów wsparcia. Nowe cele polityki regionalnej Unii Europejskiej w pewnym stopniu odpowiadają zakresowi przedmiotowemu celów obowiązujących w poprzednim okresie programowania oraz inicjatywie wspólnotowej INTERREG.
Tabela 1.3. Pochodzenie środków strukturalnych w obrębie celów priorytetowych
2007-2013 |
|
CEL 1 |
EFRR, EFS, Fundusz Spójności |
CEL 2 |
EFRR, EFS |
CEL 3 |
EFRR |
Źródło: Opracowanie własne.
CEL 1 - Konwergencja - wspieranie wzrostu i tworzenie nowych miejsc pracy w państwach i regionach najbiedniejszych oraz regionach tzw. efektu statycznego. Środki na ten cel pochodzą z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, jak również Funduszu Spójności. Cel ten pokrywa się z Celem 1 z poprzedniego okresu programowania. Skierowany jest to najmniej rozwiniętych krajów członkowskich oraz regionów. Cel ten jest najważniejszy, ponieważ kwestia wyrównywania dysproporcji rozwojowych biedniejszych obszarów Unii Europejskiej nadal stanowi priorytet w działaniach polityki regionalnej. Po przystąpieniu do Wspólnoty dziesięciu nowych państw, różnica PKB na mieszkańca w 10% najzamożniejszych regionach oraz 10% najbiedniejszych, uległa podwojeniu. Obecnie aż 123 miliony obywateli całej Unii Europejskiej zalicza się do grupy, w której PKB na mieszkańca wynosi poniżej 75% średniej Wspólnoty. Zadaniem Celu Konwergencja jest zatem przyspieszenie spójności państw członkowskich oraz najsłabiej rozwiniętych terenów poprzez poprawę warunków wzrostu i zatrudnienia, podnoszenie wartości inwestycji w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwój innowacyjności i społeczeństwa informacyjnego, ochronę i poprawę środowiska naturalnego oraz podnoszenie efektywności administracji. Pomoc w ramach tego celu dostępna jest jedynie dla regionów, w których PKB na mieszkańca nie przekracza 75% średniej unijnej. Działania w ramach tego celu mają wspierać wzrost gospodarczy, podnoszenie konkurencyjności oraz tworzenie nowych miejsc pracy. Pomyślano również o ówczesnych słabiej rozwiniętych regionach, które przestały być tak hojnie wspierane przez Unię Europejską po akcesji dziesięciu nowych członków - obecnie tereny te mogą być wspierane w ramach tzw. mechanizmów przejściowych (phasing out). Państwa które odnotowały PNB poniżej poziomu 90% średniej Wspólnoty, określane jako najmniej rozwinięte, otrzymają wsparcie w ramach CELU 1 z Funduszu Spójności.
CEL 2 - Konkurencyjność i zatrudnienie - wspieranie zmian strukturalnych w regionach nie kwalifikujących się do uzyskania pomocy w ramach CELU 1 ze względu na przekroczenie wskaźnika 75% średniego unijnego PKB na mieszkańca oraz wspieranie rynku. Środki przeznaczone na realizację tego celu pochodzą z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego. Cel ten ma za zadanie poprzez programy rozwoju regionalnego (finansowane przez EFRR) wzmocnić konkurencyjność i atrakcyjność regionów, przewidując jednocześnie zmiany gospodarcze i społeczne oraz wspierając innowację, społeczeństwo oparte na wiedzy, przedsiębiorczość, ochronę środowiska i zapobieganie ryzyku. Z drugiej strony, na bazie europejskiej strategii zatrudnienia, poprzez programy krajowe lub terytorialne (finansowane przez EFS) wzmocnić zdolności dostosowawcze pracowników i przedsiębiorstw oraz rozwój rynków pracy zorientowanych na przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu. Cel Konkurencyjność i zatrudnienie jest ściśle związany z wdrażaniem Strategii Lizbońskiej. Ma on odegrać kluczową rolę w uniknięciu nowych dysproporcji mogących się pojawić w regionach, które nie dysponując wystarczającą pomocą publiczną, ucierpiałaby z powodu niekorzystnych czynników społeczno-gospodarczych. Wszystkie obszary nieobjęte Celem Konwergencja będą mogły korzystać z pomocy w ramach CELU 2 . Regiony z CELU 1 z okresu programowania 2000-2006, które od 2007 roku nie kwalifikują się do Celu Konwergencja z powodu ich postępów gospodarczych, otrzymały do 2013 roku w ramach Celu Konkurencyjność i zatrudnienie, specjalną malejącą pomoc przejściową (phasing in) w celu skonsolidowania swoich wysiłków w wyrównywaniu poziomu gospodarczego.
CEL 3 - Europejska współpraca terytorialna - wspieranie terytorialnej konkurencyjności oraz promowanie harmonijnego i zrównoważonego rozwoju terytorium Unii Europejskiej poprzez zaangażowanie we współpracę między jej różnymi obszarami w sprawach istotnych dla całej Wspólnoty, na szczeblu przygranicznym, transnarodowym i międzyregionalnym. Działania te, finansowane jedynie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego koncentrują się na programach zintegrowanych, zarządzanych przez pojedynczą władzę, a nakierowanych na realizację kluczowych priorytetów Wspólnoty związanych z Strategią Lizbońską oraz Goeteborską. Uznano, że współpraca transgraniczna jest sferą o bardzo wysokiej wartości dodanej w skali całej Unii Europejskiej. Wszystkie regiony położone wzdłuż wewnętrznych granic lądowych Wspólnoty, niektóre z regionów położonych wzdłuż zewnętrznych granic lądowych Unii Europejskiej oraz niektóre regiony położone wzdłuż jej granic morskich, kwalifikują się do wsparcia w ramach komponentu współpracy transgranicznej. Programy współpracy transgranicznej promują wspólne rozwiązania problemów sąsiadujących ze sobą obszarów przede wszystkim przez:
stymulowanie przedsiębiorczości, rozwój MŚP, turystykę, kulturę, wymianę
handlową;
ochronę środowiska naturalnego i zarządzanie jego zasobami;
rozwój obszarów miejskich i wiejskich;
poprawę dostępu do transportu, usług i sieci komunikacyjnych oraz informatycznych, wspólne zarządzenie odpadami, zasobami wodnymi i energetycznymi;
współpracę i wspólne użytkowanie infrastruktury w takich sektorach, jak służba zdrowia, edukacja czy kultura.
Programy w ramach współpracy transnarodowej realizowane są na określonych przez Komisję Europejską obszarach ponadnarodowych i obejmują także współpracę bilateralną regionów nadmorskich. Ich celem jest wspieranie zintegrowanego rozwoju obszarów współpracy przesz realizację ponadnarodowych działań w zakresie:
gospodarki wodnej;
poprawy dostępności regionów i wspierania zaawansowanych technologii komunikacyjno-informatycznych;
przeciwdziałania katastrofom naturalnym i technologicznym;
sieci współpracy naukowej i technologicznej.
Współpraca międzyregionalna ma poprawić efektywność działania polityki regionalnej poprzez promocję sieci współpracy oraz wymianę doświadczeń między regionami terytorium całej Unii Europejskiej.
Cechą odróżniającą działania w ramach CELU 3 od innych działań dotyczących zmian strukturalnych jest fakt, iż są one przygotowywane i realizowane we współpracy partnerskiej dwóch lub kilku krajów. Warto przy tym zauważyć, że programy CELU 1 i 2 obejmują specjalne międzyregionalne działania w ramach współpracy pomiędzy władzami uczestniczącymi w danym programie a władzami co najmniej jednego innego państwa członkowskiego.
Rozdział II
Instrumenty prawno-finansowe wspólnotowej polityki regionalnej
Zgodnie z Traktatem Rzymskim, ustanawiającym Wspólnotę Europejską, zasadniczym celem polityki strukturalnej Unii Europejskiej jest wzmacnianie spójności i zmniejszanie różnic gospodarczych oraz społecznych między najbiedniejszymi i najbogatszymi regionami Unii.
W okresie programowania 2007-2013 instrumentami prawno-finansowymi wspierającymi realizację tej polityki są fundusze strukturalne, Fundusz Spójności oraz Europejskie Ugrupowanie Współpracy Gospodarczej. Instrumenty te stanowią okresowe działania prawne i instytucjonalne, regulujące na podstawie norm prawnych, zasady oddziaływania polityki Unii Europejskiej oraz działania, za pomocą których dochodzi do powstawania struktur instytucjonalnych, służących realizacji tejże polityki. Ponadto instrumenty prawno-finansowe odgrywają znaczącą rolę w całym procesie programowania, ponieważ wspierają dokonywanie unijnej interwencji finansowej za pomocą wspólnotowych środków budżetowych oraz pozabudżetowych.
2.1. Fundusze strukturalne instrumentami finansowymi polityki regionalnej Unii Europejskiej
Podejmując próbę scharakteryzowania funduszy strukturalnych, należy zwrócić uwagę na ich wspólną genezę, dosyć ściśle związaną z rozwojem polityki regionalnej. Główną przyczyną inicjatywy utworzenia funduszy strukturalnych była potrzeba wprowadzenia odrębnego instrumentu finansowego, którego zadaniem byłoby umacnianie spójności ekonomicznej i społecznej, jak również wyrównanie dysproporcji rozwojowych krajów Wspólnoty. Potrzeba ta wynikała z pojawiania się coraz głębszych rozbieżności w rozwoju regionów i stawała się coraz bardziej widoczna wraz ze stopniowym rozszerzaniem się procesu integracyjnego w ramach Unii Europejskiej.
Do cech charakteryzujących fundusze strukturalne, można z pewnością zaliczyć wspólne cele, do jakich zmierzają. Ponadto fundusze strukturalne są instrumentami finansowymi o zasięgu regionalnym, a zatem mają za zadanie poprawiać warunki życia w najbiedniejszych obszarach Unii Europejskiej oraz w obszarach stojących w obliczu zmian społeczno-gospodarczych. Oznacza to, iż środki z funduszy strukturalnych są rozdzielane na mniejsze jednostki terytorialne, określane mianem regionów, a nie alokowane na całe państwa członkowskie. Są to jednak tylko te regiony, które spełniają określone kryteria.
Zregionalizowany charakter funduszy strukturalnych właściwie jako jedyny pozwala odróżnić je od Funduszu Spójności, będącego także instrumentem polityki regionalnej Unii Europejskiej. Fundusz Spójności wspiera bowiem teren całego państwa członkowskiego, a zatem o udzieleniu wsparcia przez ten fundusz decyduje kondycja gospodarczo-finansowa całego kraju, a nie jak w przypadku funduszy strukturalnych - pojedynczego regionu.
Otrzymanie pomocy z funduszy strukturalnych wymaga opracowania dokumentów programowych w postaci Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, a następnie programów operacyjnych. Wybór projektów, które zostaną zrealizowane odbywa się po uprzednim wejściu w życie programu operacyjnego w oparciu o specjalne procedury konkursowe.
Fundusze strukturalne stanowią pozycje budżetu Unii Europejskiej, przeznaczone na finansowanie polityki regionalnej Wspólnoty. W okresie programowania 2007-2013 środki finansowe, przeznaczone na finansowanie działań w Polsce w ramach celów funduszy strukturalnych osiągną łącznie wartość około 40 mld euro. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż państwa członkowskie otrzymują w ich ramach wsparcie finansowe, bez podziału na dwa rodzaje funduszy. Dokonuje się go dopiero na podstawie zapisów w dokumentach programowych - programach operacyjnych. Pomoc udzielana ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych, przybiera w większości przypadków formę bezzwrotnej pomocy finansowej stanowiącą refundację wydatków, które państwo członkowskie poniosło wcześniej.
Warto jest również wspomnieć, iż instrumenty finansowe funkcjonują w oparciu o tę samą podstawę prawną, którą stanowi już wcześniej wspomniane - Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku, natomiast szczegółowe rozwiązania dotyczące poszczególnych funduszy, znajdują się w rozporządzeniach, określających zakres ich finansowania. Pomimo tego, iż fundusze strukturalne udzielają pomocy różnym dziedzinom i sektorom gospodarki, bez wątpienia oba instrumenty działają w oparciu o te same zasady.
W obecnej perspektywie finansowej Unii Europejskiej funkcjonują dwa fundusze strukturalne:
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego,
Europejski Fundusz Społeczny.
2.1.1. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego - EFRR (ang. European Regional Development Fund - ERDF). Został utworzony w 1975 roku zgodnie z art. 160 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Jego celem jest ”przyczynianie się do korygowania podstawowych dysproporcji regionalnych we Wspólnocie poprzez udział w rozwoju i dostosowaniu strukturalnym regionów opóźnionych w rozwoju oraz przekształcaniu upadających regionów przemysłowych”.
W momencie jego utworzenia zdecydowano, że każde państwo członkowskie otrzyma określoną kwotę środków finansowych w ramach EFRR. Wsparcie z funduszu było wówczas przeznaczane na finansowanie działań inwestycyjnych w zakresie rozbudowy infrastruktury oraz działalności usługowej i przemysłowej.
Po pięciu latach od utworzenia Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego zmodyfikowano zasady transferów z jego tytułu. Najważniejszą z tych zmian okazało się skierowanie wsparcia w ramach EFRR na mniej uprzywilejowane obszary, które charakteryzował przede wszystkim: długotrwały niedorozwój, peryferyjne położenie, niekorzystna sytuacja na rynku pracy, niski poziom dochodów oraz wysoki wskaźnik migracji.
Do kolejnej zmiany dotyczącej rozdysponowania środków EFRR doszło w 1985 roku, podczas której ustalono przydziały procentowe - minimalne i maksymalne granice finansowania regionów w poszczególnych państwach członkowskich w ramach tego funduszu. Za szczególnie ważne zostały uznane programy inicjowane przez Komisję Europejską, a także inwestycje krajowe, mające kluczowe znaczenie dla całej Wspólnoty.
Kolejna modyfikacja nastąpiła trzy lata później, w 1988 roku w ramach tzw. pakietu Delorsa. Wprowadziła ona znaczne zwiększenie sumy środków wspierających rozwój regionalny i ich programowanie w ramach funduszy strukturalnych w wieloletnim horyzoncie czasowym.
Obecnie zasady działania omawianego funduszu określa Rozporządzenie (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiające przepisy ogólne dotyczące EFRR oraz Rozporządzenie (WE) Nr 1080/2006 z dnia 5 lipca 2006 roku w sprawie EFRR.
Obszary działalności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego:
inwestycje produkcyjne oraz działalność małych i średnich przedsiębiorstw - w ramach tego obszaru EFRR realizuje różnego rodzaju projekty w sektorze przedsiębiorstw. Przede wszystkim finansuje projekty inwestycyjne, które dotyczą zarówno majątku trwałego, czyli maszyn, budynków, mebli, nowych technologii, jak również wartości niematerialnych i prawnych, czyli licencji lub patentów. Cechą charakterystyczną projektów inwestycyjnych, jest to, iż mogą one wspierać większe grupy przedsiębiorstw, na przykład parki technologiczne. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego finansuje również projekty doradcze, takie jak doradztwo dotyczące badań marketingowych, planowania działalności, transferu technologii lub też rozwoju eksportu. Pomoc dla przedsiębiorstw, a w rezultacie znaczna poprawa konkurencyjności regionu, w którym funkcjonują, może być także prowadzona w formie działań na rzecz ochrony i poprawy środowiska w tym regionie. Działania te najczęściej wspierają różne instytucje otoczenia biznesu, na przykład fundacje, podmioty o charakterze komercyjnym oraz stowarzyszenia, których nadrzędnym zadaniem jest pobudzanie lokalnej przedsiębiorczości. Bezpośrednim odbiorcą tego typu pomocy mogą być także podmioty świadczące usługi finansowe m.in. fundusze poręczeń kredytowych lub fundusze pożyczkowe, obsługujące w większości przypadków małe i średnie przedsiębiorstwa;
środowisko inwestycji infrastrukturalnych, wspierające rozwój regionów - EFRR finansuje projekty infrastrukturalne przyczyniające się do tworzenia i udoskonalania transeuropejskich sieci w dziedzinie telekomunikacji, transportu oraz infrastruktury energetycznej, takie jak linie telekomunikacyjne, sieci kolejowe i autostrady. Należy zauważyć, iż priorytetem tego rodzaju projektów infrastrukturalnych, jest łączenie poszczególnych, oddalonych od siebie obszarów Unii Europejskiej. Drugim rodzajem projektów są projekty infrastrukturalne o charakterze lokalnym i regionalnym, których głównym zadaniem jest odnowa upadających terenów gospodarczych i przemysłowych. Wsparcie finansowe dotyczy także działań infrastrukturalnych przyczyniających się do zwiększenia dostępu do obszarów wiejskich, jak również obszarów zależnych od rybołówstwa. Niezwykle ważną rolę odgrywają w tym obszarze także projekty infrastrukturalne dotyczące ochrony środowiska, takie jak projekty budowy elektrowni wiatrowych, bądź też oczyszczalni ścieków;
rozwój turystyki i inwestycji w dziedzinie kultury - Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego przeznacza środki finansowe na działania mające na celu rozwój turystyki, inwestycji kulturalnych, jak również ochronę dziedzictwa kulturowego i naturalnego (np. pomoc w zakresie renowacji zabytków kultury i sztuki, takich jak muzea, kościoły, skanseny oraz pomoc w zakresie konserwacji obiektów przyrodniczych). Podczas realizacji tych projektów należy spełnić jeden podstawowy warunek, a mianowicie - należy tworzyć nowe miejsca pracy. W tym zakresie EFRR wspomaga tworzenie oraz modernizację lokalnej i regionalnej infrastruktury turystycznej (m.in. infrastruktury gastronomicznej lub komunikacyjnej). W ramach tego obszaru realizowane są także inne projekty mające zwiększyć atrakcyjność turystyczną danego regionu, np. działania promocyjne;
rozwój technologiczny i badania naukowe - w ramach tego obszaru Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego finansuje badania naukowe i transfer technologii, dzięki czemu w dużej mierze osiąga swój główny cel - wzrost gospodarczej atrakcyjności najbiedniejszych regionów. Wyżej wymieniona pomoc przejawia się w postaci dotowania projektów badawczych w dziedzinie innowacji i nowych technologii, prowadzonych przez różnego rodzaju jednostki naukowe, przedsiębiorstwa, lecz przede wszystkim instytucje badawczo-rozwojowe. Finansowa pomoc z EFRR, napływająca do tych regionów może być również przeznaczana na wdrażanie nowych technologii, produktów innowacyjnych w przedsiębiorstwach oraz refundowanie większości kosztów zakupu;
ochrona i poprawa środowiska - jak wiadomo działania dotyczące tego obszaru stanowią jeden z priorytetowych celów Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Środki finansowe pochodzące z EFRR otrzymują zatem zarówno przedsiębiorcy - m.in. na zakup nowych technologii ograniczających negatywny wpływ na środowisko, jak również jednostki realizujące projekty środowiskowe (administracja centralna i lokalna) - m.in. na oczyszczalnie ścieków;
rozwój społeczeństwa informacyjnego - w ramach tego obszaru EFRR finansuje działania zapewniające mieszkańcom wspieranych regionów, dostęp do szeregu informacji i wiedzy, za pośrednictwem wielu innowacyjnych środków komunikacji. Mam tu na myśli przede wszystkim Internet, lecz także różnego rodzaju technologie teleinformacyjne będące w stanie przekazywać dane na odległość. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego wspierając rozwój społeczeństwa informacyjnego, wprowadza w życie projekty przyspieszające rozwój gospodarki elektronicznej, budowę elektronicznych platform dla przedsiębiorstw, a także zapewnia szkołom internetowe łącza;
wspieranie współpracy przygranicznej - EFRR wspiera powstawanie i stały rozwój współpracy transgranicznej, międzynarodowej i międzyregionalnej. W związku z tym prowadzi działania, sprzyjające nawiązywaniu współpracy między graniczącymi ze sobą regionami krajów członkowskich Unii Europejskiej oraz integracji regionalnej pomiędzy wybranymi regionami Wspólnoty. Do przykładowych projektów realizujących te cele należy zaliczyć na pewno projekty badawczo-rozwojowe o charakterze międzynarodowym, promocję regionów, wspieranie strategii rozwoju, projekty poprawiające infrastrukturę regionów położnych niedaleko granic, a także wymianę wspólnych doświadczeń dotyczących dziedzin życia społeczno-gospodarczego.
Środki EFRR w omawianym okresie trafiły do najbiedniejszych regionów w Unii Europejskiej - regionów objętych priorytetowym CELEM 1, do regionów wymagających restrukturyzacji regionalnej - objętych priorytetowym CELEM 2 oraz do regionów CELU 3 - ukierunkowanych na umacnianie współpracy transgranicznej poprzez wspólne inicjatywy lokalne i regionalne.
W całym okresie programowania 2007-2013 pula przewidzianych dla Polski środków finansowych w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wyniesie około 30,9 mld euro.
2.1.2. Europejski Fundusz Społeczny
Europejski Fundusz Społeczny - EFS (ang. European Social Fund - ESF). Jest on najstarszym funduszem strukturalnym, powstał 20 września 1960 roku na mocy art. 123 Traktatu Rzymskiego. Jego głównym celem jest zapobieganie i przeciwdziałanie bezrobociu oraz rozwijanie potencjału kadrowego i społecznej integracji rynku pracy. Ponadto EFS wspiera rozwój spójności ekonomiczno-społecznej, zapewnia wzrost poziomu zatrudnienia, a także wspomaga wyrównywanie szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy.
Europejski Fundusz Społeczny skierowany jest głównie do kadr przedsiębiorstw oraz ludzi młodych, zagrożonych długotrwałym bezrobociem, bądź też wykluczeniem społecznym.
Obecnie działalność EFS reguluje Rozporządzenie (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiające przepisy ogólne dotyczące EFS oraz Rozporządzenie (WE) Nr 1081/2006 z dnia 5 lipca 2006 roku, zgodnie z którym w ramach tego funduszu w okresie programowania 2007-20013 sfinansowanych zostanie pięć jego głównych założeń:
aktywna polityka na rynku pracy - EFS poprzez wspieranie aktywnej polityki na rynku pracy, zmniejsza istniejący poziom bezrobocia, ułatwiając długotrwale bezrobotnym ponowną integrację z rynkiem pracy oraz popierając aktywizację zawodową młodzieży i ludzi, którzy przez znaczny okres czasu nie uczestniczyli w rynku pracy. Aktywna polityka realizowana jest głównie za pomocą projektów i programów z zakresu pośrednictwa pracy i pośrednictwa zawodowego, których zadaniem jest pomoc wielu osobom w znalezieniu właściwego zajęcia. Środki finansowe w ramach tego obszaru przeznaczane są również na pomoc osobom nie posiadającym pracy, a chcącym otworzyć własną działalność gospodarczą. Ponadto EFS finansuje poszczególne projekty stażów absolwenckich w przedsiębiorstwach oraz szkolenia dla ludzi bezrobotnych, w celu podniesienia poziomu ich kwalifikacji zawodowych;
przeciwdziałanie zjawisku wykluczenia społecznego oraz promowanie społecznej integracji poprzez zapewnienie równości szans w dostępie do rynku pracy - działania Europejskiego Funduszu Społecznego mają na celu przygotowanie do wejścia na rynek pracy i utrzymania zatrudnienia osób poszkodowanych lub wykluczonych społecznie. Na to zjawisko szczególnie narażone są osoby, które nie posiadają własnych dochodów - w szczególności te nie mające prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, renty socjalnej, renty strukturalnej oraz renty z tytułu niezdolności do pracy lub emerytury. Osoby te, ze względu na skomplikowaną sytuację życiową mają trudności w integracji ze społeczeństwem i nie potrafią samodzielnie odnaleźć się na rynku pracy. Ponadto w ramach tego obszaru wsparcia, projekty kierowane są do następujących grup społecznych:
- osób niepełnosprawnych i chorych psychicznie,
- imigrantów, uchodźców, mniejszości narodowych i etnicznych,
- byłych więźniów i recydywistów,
- osób uzależnionych od alkoholu, narkotyków i innych środków
odurzających,
- osób bezdomnych,
- matek samotnie wychowujących dzieci,
- młodzieży patologicznej.
Promocja równości szans odbywa się m.in. poprzez realizację takich
projektów jak doradztwo zawodowe, szkolenia oraz wspieranie
subsydiowanego zatrudnienia;
promowanie kształcenia ustawicznego - oznacza to, iż ze względu na zmieniające się warunki życia gospodarczego, wymagające ciągłego pogłębiania wiedzy, w regionach objętych wsparciem należy podnieść jakość usług edukacyjnych, lecz przede wszystkim zwiększyć efektywność kształcenia ustawicznego - kształcenia przez całe życie. Rezultatem braku umiejętności niezbędnych do wykonywania nowych zadań jest bowiem duże ryzyko utraty zatrudnienia. Wspieranie systemu edukacji ustawicznej osób odbywa się głównie poprzez zwiększanie dostępu do szkoleń zawodowych, kursów edukacyjnych oraz doradztwa, przyczyniających się do podnoszenia kwalifikacji i umiejętności siły roboczej. Ponadto działania EFS zmierzają do wzmacniania wzajemnych powiązań pomiędzy ośrodkami szkoleniowymi a rynkami pracy;
doskonalenie kadr i rozwój przedsiębiorczości - wsparcie Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach tego obszaru wprowadza przede wszystkim modernizację metod i organizacji pracy oraz adaptacji do nowych technologii i zmieniających się potrzeb rynkowych. Ponadto wspiera przedsiębiorczość i rozwija warunki sprzyjające tworzeniu nowych miejsc pracy, a także udziela pomocy osobom chcącym rozpocząć działalność gospodarczą. W ramach doskonalenia kadr EFS finansuje zwiększanie dostępu do wiedzy w zakresie telekomunikacji, informatyki oraz transferu informacji, a także wspiera rozwój potencjału ludzkiego w sferze badań, nauki i technologii;
zwiększenie dostępu i uczestnictwa kobiet w rynku pracy - EFS prowadzi wyspecjalizowane działania zwiększające dostęp kobiet do rynku pracy, realizując programy edukacyjne i promocyjne, mające na celu zwiększenie liczby działań na rzecz kobiet. W ramach tego obszaru dochodzi do zwalczania nierówności na rynku pracy, których podstawą jest dyskryminacja ze względu na płeć. Wspierane są działania, zwiększające dostęp kobiet do oświaty i kształcenia, a także możliwości rozwijania przez nie karier zawodowych. Ponadto wzmacnia się działania ułatwiające kobietom połączenie pracy zawodowej z obowiązkami domowymi, w szczególności z opieką i wychowaniem dzieci.
EFS wspiera głównie działania podejmowane zgodnie z Europejską Strategią Zatrudnienia oraz przygotowywanymi corocznie „Wytycznymi w Sprawie Zatrudnienia”.
Środki finansowe w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego przeznaczone zostały na pomoc dla najbiedniejszych regionów Wspólnoty - regionów CELU 1 oraz dla obszarów borykających się z problemami społeczno-gospodarczymi - regionów CELU 2.
Na działania pomocowe dla Polski w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w perspektywie finansowej 2007-2013 Unia Europejska przeznaczyła około 8,8 mld euro.
2.2. Fundusz Spójności
Fundusz Spójności, zwany też Funduszem Kohezji, został utworzony w 1992 roku na mocy postanowień Traktatu z Maastricht, w celu wzmocnienia gospodarczej i społecznej spójności państw Unii Europejskiej.
Do 2006 roku system wdrażania Funduszu Spójności oparty był na pojedynczych projektach, z których każdy musiał zostać zatwierdzony oddzielną decyzją Komisji Europejskiej.
W aktualnym, obowiązującym okresie programowania 2007-2013 zasady dotyczące założeń i funkcji funduszu zostały ujęte w Rozporządzeniu (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Funduszu Spójności oraz Rozporządzeniu (WE) Nr 1084/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku. Rozporządzenia te ujednolicają przepisy dotyczące tego funduszu, wprowadzając zasady, jakie do tej pory obowiązywały jedynie w odniesieniu do funduszy strukturalnych.
Środki finansowe dostępne w ramach Funduszu Spójności, przeznacza się na dwie główne kategorie wielkich inwestycji w zakresie:
ochrony środowiska,
infrastruktury transportowej (ze szczególnym uwzględnieniem sieci o charakterze transeuropejskim).
Tak określony zakres przedmiotowy ma na celu stworzenie jak najlepszych warunków rozwoju peryferyjnych obszarów Wspólnoty, poprzez powiązanie ich z regionami znajdującymi się na wyższym poziomie rozwoju, za pomocą rozbudowanej sieci komunikacyjnej. W konsekwencji ma to ułatwić proces wymiany handlowej i przepływu ludności. W zakresie projektów dotyczących ochrony środowiska, niezbędnych do osiągnięcia zrównoważonego rozwoju regionów, Fundusz Spójności podejmuje się finansowania działań związanych z gospodarka wodną, ochroną powietrza, jak również produkcją i dostawą energii (w tym energii ze źródeł odnawialnych). Chodzi tu o projekty polegające m.in. na rozbudowie infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, budowie oczyszczalni ścieków, wysypisk komunalnych oraz spalarni odpadów. Ponadto środki funduszu mogą być przeznaczone na pomoc techniczną, związaną z przygotowaniem projektów, ich wdrażaniem, monitoringiem i ewaluacją.
Środki finansowe z Funduszu Spójności powinny w równym stopniu wspierać obydwa obszary priorytetowe, dlatego też pomiędzy projektami z zakresu ochrony środowiska i infrastruktury transportowej musi być zachowana równowaga podziału funduszy, która została ustanowiona na poziomie 50% dla każdego sektora.
Projekty finansowane z Funduszu Spójności powinny być zgodne z postanowieniami traktatów, przyjętymi wraz z nimi instrumentami oraz politykami wspólnotowymi, łącznie z polityką ochrony środowiska, polityką transportową w dziedzinie sieci transeuropejskich, polityką konkurencji oraz polityką zamówień publicznych.
Biorąc pod uwagę fakt, iż celem omawianego funduszu jest wspieranie obszarów peryferyjnych, to zakres terytorialny jego działania został ograniczony do najuboższych krajów, będących członkami Unii Europejskiej, w których poziom PKB na jednego mieszkańca nie przekracza 90% średniego poziomu PKB wśród krajów Wspólnoty. Należy pamiętać, że kraje kwalifikujące się do wsparcia w ramach Funduszu Spójności, spełniające powyższy warunek, mają ponadto obowiązek spełnić warunek makroekonomiczny, jakim jest realizacja programu gospodarczego spełniającego tzw. kryteria konwergencji. W przeciwnym razie pomoc z funduszu będzie zawieszana.
Do maja 2004 roku środki finansowe Funduszu Spójności dostępne były jedynie dla czterech krajów Wspólnoty: Grecji, Irlandii, Portugalii i Hiszpanii - która otrzymała największą sumę środków, bo aż 55% całej kwoty przewidzianej w ramach tego funduszu. Po rozszerzeniu Unii o kolejne państwa członkowskie, wszystkie z nich stały się beneficjantami pomocy pochodzącej z Funduszu Spójności.
Mimo tego, iż Fundusz Spójności stanowi instrument polityki regionalnej i w związku z tym współuczestniczy w dążeniu Wspólnoty do zlikwidowania nierówności rozwojowych pomiędzy poszczególnymi jej regionami, nie zalicza się do funduszy strukturalnych, bowiem w odróżnieniu od funduszy strukturalnych, zakres jego działania jest czasowy i obejmuje pomoc o zasięgu krajowym, a nie regionalnym.
Zgodnie z pierwotnymi założeniami dotyczącymi Funduszu Spójności, wsparcie dla wybranych członków zaplanowano na lata 1993-1999. Fundusz ten okazał się jednak sprawnie działającym instrumentem, a zatem jego działalność przedłużono na lata 2000-2006, przeznaczając dodatkowe 18 mld euro właśnie na ten okres jego programowania. W obecnych ramach budżetowych 2007-2013 Unia Europejska przeznaczyła na pomoc w ramach Funduszu Spójności około 19,35 mld euro - jedynie dla Polski.
Najważniejsze zmiany dotyczące funkcjonowania Funduszu Spójności w aktualnym okresie programowania:
nie wszystkie projekty współfinansowane z Funduszu Spójności muszą być zatwierdzane przez Komisję Europejską - jedynie duże projekty (o wartości 25 mln euro w sektorze środowiska i 50 mln euro w pozostałych sektorach). Mniejsze projekty wymagają jedynie zatwierdzenia przez odpowiednie organy polskie;
zniesiony został próg minimalnej wartości projektu, ustalony do tej pory dla projektów funduszu na poziomie 10mln euro. Można zatem wspierać z Funduszu Spójności projekty o mniejszej wartości, choć każde państwo członkowskie może wprowadzać tutaj swoje ograniczenia;
okres kwalifikowalności wydatków nie jest jak dotąd ustalany odrębnie dla każdego projektu, ale jest identyczny z okresem kwalifikowalności całego programu operacyjnego. Istnieje zatem możliwość refundacji nawet tych wydatków, które zostaną poniesione przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, także w przypadku dużych projektów.
Wprowadzone zmiany ułatwiają zarządzanie projektami i zwiększają swobodę państw członkowskich w wyborze projektów do wsparcia. Jednocześnie zwiększają odpowiedzialność oraz nakładają ograniczenia, których spełnienie wymaga dobrego przygotowania projektów i sprawnej ich realizacji.
K. Żukrowska, J. Stryjek, Polska w Unii Europejskiej, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2004,
s. 241.
Por. J. W. Tkaczyński, R. Willa, M. Świstak, Fundusze Unii Europejskiej 2007-2013. Cele, działania,
środki, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2008, s. 78-84.
Polityka gospodarcza Polski po akcesji do Unii Europejskiej, red. S. Zięba, E. Mazurkiewicz,
Almamer, Warszawa 2007, s. 229.
Polska pięć lat w Unii Europejskiej, red. S. Konopacki …, op. cit., s. 242.
Por. J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Integracja …, op. cit.,
s. 263-264.
J. Ładysz, Polityka strukturalna …, op. cit., s. 136.
Por. K. Tomaszewski, Regiony w procesie integracji europejskiej, Wolters Kluwer Polska, Kraków
2007, s. 219-220.
J. W. Tkaczyński, R. Willa, M. Świstak, Fundusze Unii …, op. cit., s. 63-64.
Por. J. Śliwa, Fundusze unijne bez tajemnic. Podręcznik dla studentów, Wydawnictwo Naukowe
Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2008, s. 18-19.
Por. M. Jankowska, A. Sokół, A. Wicher, Fundusze Unii Europejskiej dla przedsiębiorców 2007-2013,
Cedetu, Warszawa 2009, s. 13.
J. Zombirt, Mechanizmy rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, Centrum Doradztwa i Informacji
Difin, Warszawa 2008, s.380-381.
J. Ładysz, Polityka strukturalna …, op. cit., s. 141.
Por. J. Zombirt, Mechanizmy rynku …, op. cit., s. 383-385.
J. Ładysz, Polityka strukturalna …, op. cit., s. 141-142.
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Art. 160, Rzym 1957.
Por. A. Jankowska, T. Kierzkowski, R. Knopik, Fundusze strukturalne Unii Europejskiej,
Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 28-31.
S. Naruszewicz, Polityka spójności Unii Europejskiej, wybrane zagadnienia, Difin, Warszawa 2004,
s. 90.
Por. J. Ładysz, Polityka strukturalna …, op. cit., s. 158-159.
A. Jankowska, T. Kierzkowski, R. Knopik, Fundusze strukturalne …, op. cit., s. 19.
K. Szafarski, Procedury przetargowe oraz system zarządzania finansowego i kontroli wydatkowania
funduszy Unii Europejskiej, Górnośląska Wyższa Szkoła Handlowa im. Wojciecha Korfantego,
Katowice 2005, s. 59.
Kryteria konwergencji - są to ustalone na mocy Traktatu z Maastricht, wskaźniki ekonomiczne
i zasady, jakie powinna spełniać polityka gospodarcza danego państwa, aspirującego do członkostwa
dane państwo musi spełnić 5 warunków odnoszących się do inflacji, deficytu budżetowego,
długoterminowych stóp procentowych, długu publicznego oraz uczestnictwa w Europejskim Systemie
Walutowym.
A. Szymańska, Fundusze unijne i europejskie 2007-2013 dla samorządu terytorialnego, PLACET,
Warszawa 2008, s. 31-32.