Partie polityczne w kontekście zasad naczelnych Konstytucji RP z 1997r.

Truizmem jest stwierdzenie, że zasady naczelne Konstytucji stanowią fundament rozwiązań ustrojowych danego państwa. Większość z nich jest zazwyczaj wprost wyrażona w Ustawie Zasadniczej, niektóre zaś wynikają bezpośrednio z innych zasad. Jednakże pomimo wyraźnej artykulacji mogą pojawić się problemy interpretacyjne dotyczące zakreślenia możliwych sposobów ich pojmowania. Wśród zasad, które w najszerszym zakresie dotyczą stronnictw politycznych należy wskazać zasadę suwerenności narodu, reprezentacji oraz zasadę pluralizmu politycznego. Przyjęcie konkretnego modelu tych właśnie trzech odmian „fundamentów” implikuje w największym stopniu status partii politycznych.

Przystępując do prezentacji determinantów zasad ogólnych regulujących status partii politycznych należy przyjąć pewne założenia a priori :

• żadna z wymienionych zasad nie reguluje pozycji prawnej samoistnie i komplementarnie (wyczerpująco), pozycja ustrojowa partii znajduje „zakotwiczenie” we wszystkich przywołanych ideach naczelnych,

• wszystkie wskazane zasady naczelne oddziałują na siebie, co w zasadzie przesądza o ich dynamicznym charakterze (pomimo statycznego rdzenia, niezmiennej istoty danej zasady),

• dopiero ujęcie komplementarne pozwala odtworzyć status partii w kontekście zasad naczelnych Konstytucji.

W jednym z pierwszych przepisów Ustawy Zasadniczej ustrojodawca expressis verbis określił podmiot władzy zwierzchniej w państwie. Jednakże wyrażenie zawarte w art. 4 Konstytucji, stwierdzające, iż władza zwierzchnia należy do Narodu, nie precyzuje jednocześnie sposobu pojmowania suwerena. Dopiero w świetle preambuły Ustawy Zasadniczej oraz jednolitego stanowiska przedstawicieli doktryny w tym zakresie, nie budzi wątpliwości spostrzeżenie, że pojęcie Narodu należy odnieść do wszystkich obywateli Rzeczypospolitej. Należy zatem odczytywać je w sensie prawnym i politycznym, a nie etnicznym. Kwestią rozstrzygającą i jedyną w tym zakresie jest przesłanka posiadania obywatelstwa polskiego. Jak podkreśla M. Gulczyński „chociaż we współczesnej Polsce (mniejszości narodowe- M.P.) są statystycznie marginalne, nie są marginalizowane w prawach do sprawowania władzy. Nie tylko nie ma tendencji do pozbawiania kogokolwiek uprawnień politycznych ze względów etnicznych, ale wręcz przeciwnie: mniejszościom narodowym zapewnia się możność reprezentacji w Sejmie dzięki odpowiedniemu do ich statystycznie małej liczebności obniżeniu w ordynacji wyborczej progów wymaganych zarówno przy zgłaszaniu kandydatów, jak i przy uzyskiwaniu mandatów przez mniejszościowy komitet wyborczy.”

W nowym świetle zasadę suwerenności narodu, w związku z akcesją Polski do Unii Europejskiej, ukazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 2004r., w którym wyraźnie zaznaczono, iż dotyczy ona wyłącznie źródeł i mechanizmu władzy jedynie w Rzeczypospolitej. Zatem nie można zasady tej zastosować nawet w drodze analogii do organów Unii Europejskiej, bowiem sposób legitymizowania tych organów „nie należy do materii polskiej Konstytucji, lecz do materii prawa Unii Europejskiej i prawa polskiego realizującego zasady Unii w sferze jurysdykcji Państwa Polskiego.”

Opisując znaczenie tej zasady dla statusu partii politycznych, poza określeniem suwerena, należy ponadto dokonać semantycznej analizy sformułowania terminu „władza zwierzchnia”, w czym się wyraża, i w jaki sposób Naród ją sprawuje. Pomijając różne historyczne koncepcje suwerenności, współcześnie wydaje się oczywiste, że wszyscy obywatele państwa nie mogą sprawować władzy we wszystkich płaszczyznach życia państwowego. Dlatego rozumienie przynależności atrybutu (niezbywalnego) władzy zwierzchniej należy ograniczyć jedynie do stanu stałego dzierżenia tej władzy, w przeciwieństwie do rzeczywistego aktu rządzenia, polegającego na rozstrzyganiu konkretnych stanów faktycznych z bezpośrednim wykorzystaniem imperium państwa.

Należy jednak podkreślić, iż partie polityczne zdominowały wszystkie fazy demokratycznego procesu; począwszy od typowania kandydatów , formowania programów i list wyborczych, poprzez wprowadzenie dyscypliny parlamentarnej, aż po działalność samego parlamentu i tworzenie oraz funkcjonowanie rządu . W literaturze prawa konstytucyjnego ten stan rzeczy określany jest terminem ,,państwo partii''. Rezultatem takiego stanu rzeczy jest ograniczenie roli parlamentu. G. Leibholz uważa wręcz, że wraz z pojawieniem się ,,państwa partii'' nie można już mówić o demokracji przedstawicielskiej, lecz o demokracji plebiscytowej sprawowanej przez partie polityczne. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest zachwianie klasycznej koncepcji podziału władz. Szczególnie w sytuacji, gdy parlament (władza ustawodawcza) działa pod dyktando, wedle wytycznych partii rządzącej, która również tworzy gabinet (władzę wykonawczą).

Taka jest rzeczywistość. Istnieje zatem poważne niebezpieczeństwo zniesienia fundamentów teoretycznych współczesnych demokracji parlamentarnych. Problem, czy następuje naturalny proces ewolucji założeń doktrynalnych, czy w ich miejsce weszły już inne, budzi spory wśród przedstawicieli nauki prawa. Trudno jest obronić tezę, że nadal mamy do czynienia z demokracją przedstawicielską (klasyczną) w przypadku, gdy deputowani praktycznie od momentu umieszczenia ich na listach wyborczych wyrażają wolę przede wszystkim kierownictwa partyjnego. Następnie, w toku działalności parlamentarnej rozbieżność pomiędzy głoszonymi hasłami wyborczymi, na które głosowali wyborcy, a praktyką polityczną jest tak duża, że nie można jej w żaden sposób pogodzić. Nie chodzi bynajmniej o to , że deputowany jest niezależny wobec wyborców, co również mieściło się w modelu klasycznej reprezentacji, ale o to, że często są to działania wręcz przeciwstawne. Jak konstatuje J. Zakrzewska „nieszczęście (...) nie polega na tym, że pewne decyzje zapadają w łonie partii politycznych (gniewanie się o to byłoby gniewaniem się na rzeczywistość), ale na tym, że szereg celowo zamierzonych deformacji procesu reprezentacji prowadzi do zniekształcenia odbicia woli wyborców w strukturach i składzie organów państwa.”

Ustrojodawca dopuszcza dwie formy sprawowania władzy zwierzchniej przez Naród : bezpośrednią oraz poprzez swoich przedstawicieli. Analiza przepisów konstytucyjnych niewątpliwie prowadzi do wniosku, że instytucja referendum ma charakter uzupełniający (incydentalny) w procesie wykonywania władzy zwierzchniej, natomiast formą podstawową jest demokracja przedstawicielska. Należy jednak uściślić, że w Polsce suweren nie może zainicjować procesu zarządzenia referendum, działania takie może zainicjować Sejm lub Prezydent za zgodą Senatu. Dlatego bardziej poprawne wydaje się stwierdzenie, że obywatele mają prawo do udziału w referendum, a nie prawo do referendum.

Pomimo, że istota partii politycznych jest nieodłącznie związana z formą pośrednią sprawowania władzy przez Naród, nie oznacza to, że partie w kampanii referendalnej nie odgrywają żadnej roli.

Do przyjęcia takich wniosków skłania również praktyka funkcjonowania systemu politycznego. O ile bowiem trudno jest sobie wyobrazić funkcjonowanie przedstawicielskiej formy rządów bez udziału partii politycznych, o tyle ich rola w przeprowadzeniu referendum często jest w piśmiennictwie niedoceniana. Oprócz bowiem funkcji formowania i krystalizowania poglądów, to właśnie partie przede wszystkim dysponują możliwością mobilizacji społeczeństwa do udziału w głosowaniu, szczególnie w przypadku silnego utożsamiania przedmiotu referendum z własnym programem. Wówczas głosowanie „za” bądź „przeciw” staje się bardziej atrakcyjne dla wyborców, którzy, jak się wydaje, preferują konotacje personalne od stricte przedmiotowych podczas dokonywania swoich rozstrzygnięć. Konkurencyjna walka partii politycznych w tak przemożnym stopniu determinuje kształt demokracji bezpośredniej, która zatraciła swój pierwotny charakter przypisany przez J. J. Rousseau, że ,,trzeba by mieć bardzo wiele fantazji nie skrępowanej znajomością rzeczywistych układów politycznych, by móc sobie wyobrazić, iż to obywatele mogą być inspiratorami, inicjatorami i realizatorami praw teoretycznie przyznanych każdemu z nich''.

Przedstawiając prawne możliwości wykonywania przez obywateli władzy zwierzchniej nie sposób pominąć również prawa do inicjatywy ustawodawczej przysługującej grupie co najmniej 100.000 obywateli mających czynne prawo wyborcze do Sejmu (art. 118 ust. 2 Konstytucji). Uwagi poczynione do roli partii politycznych przy okazji referendum również w przypadku inicjatywy ludowej zachowują pełną aktualność. Należy także podkreślić, iż prawo do inicjowania procesu ustawodawczego jest z punktu widzenia podmiotu władzy zwierzchniej tym cenniejsze, że rzadko występuje w ustawach zasadniczych innych państw.

Rzeczywistość współczesnego systemu politycznego sprawia, że wydaje się prawdziwe twierdzenie, że wykonywanie władzy zwierzchniej przez suwerena bez pośrednictwa partii politycznych jest praktycznie niewykonalne. Warunki na jakich to pośrednictwo partii jest wykonywane określa zasada pluralizmu politycznego. Nie wystarczy bowiem ogólna konstatacja o heterogenicznym charakterze społeczeństwa, w którym ścierają i uwidaczniają się różne tendencje doprowadzając w efekcie do uzewnętrzniania konfliktu interesów. Kryteria dla przyjęcia demokratycznego kształtu politycznego wymagają, żeby indywidualne gwarancje w zakresie swobody wyrażana woli oraz równości wobec prawa przeniesione zostały o jeden poziom wyżej, mianowicie na rywalizację organizacji społecznych, które uzewnętrzniają i wyrażają interes danej grupy społecznej. Dlatego zapewnienie tych gwarancji na poziomie konstytucyjnym jest tak ważne dla przyjęcia i funkcjonowania wielu różnorodnych form w ramach systemu demokratycznego.

Chociaż w polskim porządku prawnym zasada pluralizmu politycznego nie została wyartykułowana expressis verbis wśród innych zasad naczelnych Konstytucji z 1997r., wydaje się uprawnione stwierdzenie, że należy ona do fundamentów naszego systemu politycznego. Treść tej zasady można odtworzyć z tych przepisów Ustawy Zasadniczej, które traktują nie tylko o partiach politycznych (art. 11 i 13 Ustawy zasadniczej), lecz również o wolnościach i prawach obywatelskich i politycznych. Wolność zakładania i działania stronnictw politycznych jest bowiem jedną z postaci (nie jedyną) ogólnej wolności zrzeszania się pluralistycznego społeczeństwa, chociaż w sposób wyjątkowy traktowana przez ustrojodawcę. Żadną jednak miarą nie można jej ograniczyć wyłącznie do problematyki partii.

Dostrzegając rolę partii ustawodawca, nie decydując się wprawdzie na wyraźną artykulację zasady pluralizmu, zdefiniował jednocześnie jej treść poprzez wskazanie cech immanentnych : dobrowolności członkostwa, wzajemnej równości oraz wymogu demokratycznych metod działania. Wskazane powyżej cechy należy rozpatrywać łącznie jako warunek sine qua non w odniesieniu do tworzenia i działania wszelkich partii politycznych działających na terytorium Polski. Natomiast konkretną ich treść można odczytać w oderwaniu od pozostałych. Z tego względu kwestię dobrowolności członkostwa, należy rozpatrywać jako konkretną postać uprawnienia wywodzącego się z ogólnej wolności zrzeszania się.

Należy jednak zwrócić uwagę na zastrzeżenie poczynione przez Trybunał Konstytucyjny, który potwierdził, że uprawnienie do członkostwa stanowi konkretną realizację prawa do zrzeszania się, z tym jednak zastrzeżeniem, że „prawo do członkostwa w partiach politycznych postrzegać należy przede wszystkim nie w kategoriach wolności zrzeszania lecz, z uwagi na konstytucyjne określenie celów i zadań partii politycznych, w kategoriach prawa do wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.”

W każdym bądź razie treść zasady dobrowolności członkostwa zawsze przesądza o tym, że obywatel nie może być w jakikolwiek sposób przymuszany do wstąpienia do organizacji partyjnych, jak również, że zapewniona jest wolność wystąpienia z niej. Samo zaś członkostwo nie może wiązać się z przywilejami w życiu publicznym, bądź odwrotnie - nie może wiązać się z negatywnymi konsekwencjami.

Reguła wzajemnej równości oznacza, że organy władzy publicznej mają obowiązek jednakowego traktowania partii politycznych. Obowiązek ten powinien być realizowany we wszystkich aspektach ich funkcjonowania, zarówno w procesie zakładania, jak również na etapie ich późniejszego działania.

Z uwagi jednak na faktyczne zróżnicowanie majątkowe i organizacyjne, różny poziom poparcia społecznego, L. Garlicki zgodnie z wskazanymi wcześniej ogólnymi regułami, proponuje uściślenie terminologiczne precyzując, iż de facto mamy do czynienia z zasadą proporcjonalnych szans. Reguła ta szczególnie wyraziście ujawnia się w przyjętym systemie finansowania stronnictw, w którym wysokość dotacji jest uzależniona od wyniku wyborczego. W takim przypadku należy uznać, iż zasada równości jest spełniona jeżeli środki finansowe przyznawane są w oparciu o czytelne kryteria jednakowe dla wszystkich partii, ustanowione w dodatku przed przeprowadzeniem plebiscytu (wyborów).

Tak zakreślone pojmowanie reguły równości w odniesieniu do idei pluralizmu politycznego dodatkowo „komplikuje” orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 1996r. (sygn. akt W. 14/95 zachowujące w tym zakresie swoją aktualność), zgodnie z którym członkostwo i struktura wewnętrzna partii mają być także urządzone na zasadach równości. Wydaje się jednak, że w tym kontekście, wymóg równości wewnętrznej należy traktować jedynie jako postulat, którego adresem jest partia jako struktura organizacyjna mająca zapewnić członkom pewien poziom demokracji wewnętrznej. Natomiast odniesienie w całej rozciągłości zasady równości, ujętej w art. 31 Konstytucji doprowadziłoby do sprzeczności dysfunkcjonalnej pomiędzy stronnictwem jako organizacją (ściślej strukturą oligarchiczną w ujęciu R. Michelsa), a szeregiem warunków i gwarancji konstytucyjnych, które musiałyby być bezpośrednio recypowane na grunt wewnętrzny partii. Te dwie sfery z natury rzeczy wzajemnie się wykluczają. Zatem pełne zastosowanie dobrodziejstw płynących z konstytucyjnie przyznanej wolności zrzeszania się należy ograniczyć jedynie do momentu swobodnej, niczym nie skrępowanej decyzji o wstąpieniu w szeregi danego stronnictwa.

Odnosząc się do trzeciej z wymienionych konstytutywnych przesłanek zasady pluralizmu politycznego należy na wstępie uczynić zastrzeżenie, że partie polityczne nie są jedynymi podmiotami, które dążą do uzyskania wpływu na władzę państwową, aczkolwiek wśród nich wyraźnie się wyróżniają. Również inne organizacje społeczne mogą być zainteresowane konkretnym rozstrzygnięciem władzy publicznej bądź nawet uzyskaniem dłuższego wpływu na szereg decyzji państwowych (interesujących ją zagadnień). Powyższy pogląd potwierdzony został cytowanym wyrokiem z dnia 27 maja 2003r. (sygn. K.11/03), w którym Trybunał Konstytucyjny expressis verbis stwierdził, że partie nie są jedynymi podmiotami (zbiorowymi) uprawnionymi do wpływania na politykę państwa. Dlatego koncepcja przyznająca monopol stronnictwom na wpływania na władzę publiczną nie znajduje uzasadnienia w przepisach Ustawy Zasadniczej, bowiem „Konstytucja tworzy przesłanki dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, w którym właśnie obywatele, zorganizowani w różnych strukturach formalnych (partie polityczne, stowarzyszenia, organizacje społeczne, fundacje) realizują swoje cele wpływając na sprawy publiczne. System demokratyczny tym m.in. różni się od totalitarnego, że wyklucza monopol partii politycznych na wpływanie na politykę państwa. Partie polityczne mają wprawdzie szczególny status, ze względu na swe funkcje w demokracji parlamentarnej, ale są jednym z wielu elementów struktury życia publicznego. Nie są ani elementem jedynym, ani nie mają monopolu, nie mogą ponadto ograniczać działalności innych struktur życia publicznego.” Zawsze jednak wywieranie wpływu na władzę państwową, niezależnie od statusu prawnego i rodzaju podmiotu, ograniczone jest do przyjęcia demokratycznych reguł działania, w żadnym razie nie mogą być to metody dowolne.

Jednakże, jak się wydaje, uważna lektura dalszej części uzasadnienia może skłaniać do przyjęcia poglądu, iż istnieje jednak pewna różnica (której Trybunał nie wyartykułował) pomiędzy wyraźnie zapisanym wymogiem demokratycznych metod działania przewidzianym dla partii oraz wymogiem wyrażonym implicite dla innych zbiorowych form zrzeszania się obywateli. Otóż, wydaje się, że „wymóg oddziaływania partii na kształtowanie polityki państwa metodami demokratycznymi polega nie tylko na zapewnieniu partiom politycznym prawnych warunków (podkr. M.P.) umożliwiających im swobodne wypełnianie demokratycznej funkcji kształtowania polityki państwa, w szczególności za pośrednictwem parlamentu”, lecz także niesie ze sobą pewną treść aksjologiczną, która wyraża się m. in. w bardziej aktywnym kształtowaniu statusu stronnictw. Właśnie ze względu na szczególną rolę partii w systemie politycznym państwa wymóg demokratycznych metod działania nie ogranicza się jedynie do ukształtowania warunków, lecz zakłada także możliwość ostrożnej ingerencji organu nadzoru dla zapewnienia demokratycznych reguł działania wewnątrz struktury organizacyjnej partii.

Ponadto podstawy dla dokonania rozróżnienia wymogów odnoszących się wyłącznie do partii oraz innych organizacji można dopatrywać się w sposobie unormowania tych kwestii w Ustawie Zasadniczej. W przypadku partii bowiem ustrojodawca zdecydował się na wyraźne sformułowanie konstytucyjne (art. 11 oraz 13).

Zasygnalizowana dopuszczalna ingerencja w wewnętrzne struktury powinna być jednak na tyle wyważona żeby w efekcie nie niwelowała swobody w zakresie uregulowania wewnętrznej struktury partii. Z pewnością zaś instrument ten powinien być pozostawiony dla przypadków ekstremalnych, dotyczących rażących naruszeń demokratycznych standardów.

Takie zastrzeżenia wyraził Trybunał Konstytucyjny w precedensowym wyroku z dnia 8 marca 2000r. (sygn. Pp 1/99), w którym docenił wagę zagwarantowania odpowiedniego poziomu demokracji wewnątrzpartyjnej - podnosząc w uzasadnieniu, że istnieją funkcjonalne powiązania „między wewnętrznymi strukturami i metodami działania partii politycznych a wypełnianiem przez partie ich konstytucyjnej roli oraz demokratycznością metod wpływania na kształtowanie polityki państwa. Powiązania te mają jednak charakter względny a podporządkowanie wewnętrznych struktur i metod działania partii politycznych ich roli lub metodom kształtowania polityki państwa nie ma charakteru koniecznego. Niedemokratyczne elementy wewnątrzorganizacyjne nie zawsze muszą mieć bezpośredni i istotny wpływ na wypełnianie przez partię jej roli ustrojowej lub stosowane przez nią zewnętrzne metody działania. W związku z tym swoboda kształtowania wewnętrznych struktur i zasad funkcjonowania partii nie może być ograniczana jak długo nie zagraża wypełnianiu przez partię jej konstytucyjnej roli lub jak długo nie wyklucza demokratyczności metod, jakimi partia zamierza wpływać lub wpływa na kształtowanie polityki państwa. Brak demokracji wewnątrzorganizacyjnej musi natomiast być brany pod uwagę przy orzekaniu o zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych, jeżeli uniemożliwia lub choćby tylko w istotny sposób ogranicza spełnianie prze partię jej konstytucyjnej roli lub przekłada się bezpośrednio na zakładane lub stosowane przez nią metody kształtowania polityki państwa.” Analiza dalszego fragmentu uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził ogólnie wyrażone (które są rozstrzygane w konkretnym przypadku) wymogi przyjęcia demokratycznych zasad działania, w odniesieniu do wszystkich form zbiorowego zrzeszania się, jeśli tylko ich celem jest wywieranie wpływu na władzę państwową.

Zasada reprezentacji

Konstatacja, że możliwość bezpośredniego wykonywania władzy zwierzchniej przez naród we współczesnym świecie jest praktycznie niewykonalna nie jest odkryciem. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż podstawową formą sprawowania władzy przez suwerena jest forma pośrednia. Zatem zasadniczą rolę w tym zakresie spełniają : Sejm, Senat, Prezydent, oraz na szczeblu lokalnym organy samorządu terytorialnego.

Doktrynalne uzasadnienie dla legitymacji rozstrzygnięć podejmowanych przez wskazane instytucje odnaleźć można właśnie w koncepcji reprezentacji. Nie wdając się w szczegółowe zagadnienia stwierdzić należy, iż podstawą demokracji przedstawicielskiej jest konstrukcja zarachowania (fikcja prawna), która „przypisuje” Narodowi czynności podejmowane przez wyłonionych przez niego reprezentantów jako jego własne.

Istotnym zagadnieniem, które należy rozstrzygnąć przyjmując ową fikcję prawną jest określenie wzajemnych relacji pomiędzy reprezentantem a reprezentowanym. W literaturze dominują dwa przeciwstawne ujęcia tych relacji : określonych konstrukcją mandatu imperatywnego oraz jakościowo odmienną konstrukcją mandatu wolnego.

Zgodnie z doktrynalną koncepcją mandatu związanego, która zakłada istnienie pewnej więzi prawnej między deputowanym a wyborcami, reprezentant może zostać odwołany w sytuacji, gdyby nie realizował postawionych jemu na mocy aktu wyborczego zadań. Dostrzegając fakt, że konstrukcja ta współcześnie została niemal całkowicie zarzucona, a zatem dokonując oceny funkcjonowania na płaszczyźnie historycznej, wydaje się, że miała ona większe znaczenie jako postulat aksjologiczno-polityczny, niż jako realny instrument kontroli deputowanych. Mimo, że zasada ta często przybierała postać normatywną de facto okazała się, jak wymownie ujął to G. Bacot, „prawdziwym mitem konstytucjonalizmu”.

Zgodnie z przyjętą w Polsce koncepcją mandatu wolnego (którego podstawy doktrynalne wykształciła właśnie tzw. klasyczna zasada przedstawicielstwa) przedstawiciel reprezentuje naród jako zbiorowość pojmowaną jako pewną całość. Nie jest zatem związany partykularnymi interesami poszczególnych grup. Zarysowana koncepcja znajduje normatywne potwierdzenie w treści art. 104 ust.1 Konstytucji, chociaż jak zaznacza W.Skrzydło jest to w zasadzie konstrukcja prawna, natomiast sytuacja faktyczna może zasadniczo od niej odbiegać „gdyż członkowie parlamentu mają poczucie więzi z określonym środowiskiem politycznym, przede wszystkim z partią, która usiłuje uzależnić posłów czy senatorów w różny sposób.”

W świetle powyższego przyjąć należy, że suweren przekazuje jedynie pewne atrybuty władzy zwierzchniej na rzecz swoich reprezentantów. Dlatego w tym znaczeniu nie można mówić o ograniczeniu roli suwerena przez demokratycznie wybranych przedstawicieli.

Jak wskazałem powyżej, próby określenia natury reprezentacji, jej istoty stanowiły przedmiot dociekań wielu wybitnych autorytetów z dziedziny prawa konstytucyjnego oraz doktryn polityczno-prawnych, co „zwalnia” mnie od wgłębiania się w te zagadnienia. Z jednym wszakże wyjątkiem, wiele bowiem opracowań poprzestaje na ogólnej konstatacji, że głównym motorem owych zmian są stronnictwa polityczne, które doprowadziły w rezultacie do zmiany całego systemu politycznego państwa w kierunku tzw. parlamentaryzmu zracjonalizowanego, bez wyraźnej artykulacji przyczyn takiego stanu rzeczy. Wskazać jednakże należy, iż współczesna rola stronnictw, podobnie jak sam fakt powstania partii nie wynika z bliżej nieokreślonego metafizycznego ideału współrządzenia (partycypacji w procesie sprawowania władzy jako idei najbardziej sprawiedliwej), jako najdoskonalszej formy wpływu obywateli na władzę państwową. Jak trafnie zauważył w swojej rozprawie doktorskiej W. Skrzydło „powstanie partii politycznych nie jest (...) spowodowane jakimś mitycznym popędem ludzi do zrzeszania się, mającym swe źródło w naturze ludzkiej. Nie jest również wywołane kaprysem jednostek, lecz stanowi wynik określonych procesów i tendencji narastających w łonie określonego środowiska społecznego, w łonie klasy społecznej. Jest ono wynikiem dążenia do realizacji, w drodze zdobycia władzy państwowej, określonego programu społeczno-politycznego, wyrażającego interes i dążenia określonej klasy społecznej.” Od momentu bowiem przeniesienia problemu władzy z płaszczyzny struktury władzy na płaszczyznę legitymacji władzy i wskazanie narodu jako jedynego suwerena w państwie, teoria reprezentacji „zrobiła gwałtowną karierę” -właśnie jako podstawa doktrynalna dla legitymizacji rządzących. Zatem, w pewnym uproszczeniu, zasadę reprezentacji można ograniczyć jedynie do problemu legitymizacji podmiotu władzy, a ściślej do rozwiązania zagadnienia posiadania inwestytury do rządzenia. Współcześnie szczególną rolę w procesie legitymizacji spełniają partie polityczne, które jednocześnie, jak zaznacza W.Sokół, z drugiej strony same stały się przedmiotem tych zabiegów.

Przez długi okres pośrednikami pomiędzy narodem, ujmowanym jako byt abstrakcyjny niezdolny do sprawowania władzy, a parlamentem jako podstawową instytucją życia politycznego, były ugrupowania korporacyjno-stanowe, które zdaniem H.Kelsena jeszcze w większym stopniu niż partie opierały się na kryterium interesu. Począwszy od drugiej połowy XIX wieku, wraz z upowszechnianiem się praw wyborczych zadania te spełniały dopiero co powstające partie masowe. Podstawowym warunkiem aktywnego uczestnictwa w życiu politycznym była nie tylko konsolidacja członków (których liczba okazała się niewystarczająca do wygrania wyborów), lecz uzyskanie szerszego poparcia społecznego. Wskazać przy tym należy, że zastąpienie grup o charakterze korporacyjno-stanowym przez partie polityczne powodowało również skutek w postaci pewnej unifikacji programu w podstawowych kwestiach (np. odnoszących się do republikańskiej formy rządów), paradoksalnie doprowadzając nie tyle do zatarcia sprzeczności interesów, co akcentując wyraźniej potrzebę osiągnięcia kompromisu. Zastąpienie stanowych grup interesów partiami politycznymi spowodowane było zatem konkretnymi czynnikami : upowszechnianiem praw wyborczych, rozwojem świadomości społecznej spowodowanej postępem technicznym, komunikacyjnym, informacyjnym, etc.,( których nie sposób wszystkich teraz wskazać). Z całą jednak pewnością trudno było wówczas przypuszczać, że stronnictwa tak diametralnie odmienią zastany system polityczny, przekształcając „jakościowo” w system państwa de facto partyjnego, w którym wola narodu utożsamiana jest z wolą większości partyjnej zasiadającej w rządzie i w parlamencie.

Wykształcenie się partii masowych, które „wzięły na siebie” ciężar selekcji kandydatów, organizacji wyborów, czy przygotowania konkretnych platform wyborczych składających się z wielu różnych punktów, gdzie głosujący mają jedynie prostą alternatywę zagłosowania na wszystkie propozycje lub odmowy udzielenia poparcia w ogóle, nieodwracalnie zmieniły również samą zasadę reprezentacji, nadając jej nowe znaczenie. Dodatkowo deputowany tak silnie związany jest z partią, że w istocie prawie zawsze zobligowany jest głosować zgodnie z dyscypliną partyjną.

Jak można zauważyć są to zmiany symptomatyczne do tego stopnia, iż wydaje się, że współcześnie naród udziela poparcia czy mandatu nie tylko konkretnemu kandydatowi, lecz przede wszystkim danej partii politycznej. Aktualnie tezę tę dodatkowo utwierdza rozpowszechniony proporcjonalny sposób rozdzielania mandatów w wyborach do Sejmu. Charakterystyczny jest jednak fakt, że niezaprzeczalna dominacja w sferze stosunków faktycznych na linii partia - deputowany, nie przenosi się w takim samym stopniu na grunt konstrukcji prawnych (przynajmniej w obrębie konstrukcji reprezentacji). Otóż, paradoksalnie partia, która zdominowała prawie każdy przejaw demokratycznych zachowań obywateli „nie potrafi” jednocześnie wyraźnie usankcjonować prawnie swojej pozycji, chociażby w odniesieniu do deputowanego.

Z zasadą reprezentacji w nierozerwalnym związku pozostaje pojęcie „mandatu” do sprawowania władzy. Konstytucja z 1997r., podobnie jak uprzednio obowiązująca Mała Konstytucja z 1992r., przyjęła koncepcję mandatu wolnego - jako pełnomocnictwa udzielonego w następstwie aktu wyborczego o charakterze generalnym, niezależnym i nieodwoływalnym. Przyjęcie tej koncepcji powoduje, że deputowany :

• jest reprezentantem całego narodu (a nie grupy wyborców, która go wybrała), w związku z tym powinien mieć na uwadze interes ogółu obywateli,

• nie jest związany żadnymi instrukcjami wyborców, którzy nie mogą wydawać dla niego wiążących poleceń,

• nie może zostać przez wyborców odwołany przed wygaśnięciem mandatu - zatem w sensie prawnym jest nieodpowiedzialny za swoje działania i zaniechania.

Prawidłowa realizacja (w gruncie rzeczy tylko formalna) wskazanych założeń wymaga wprowadzenia pewnych gwarancji instytucjonalnych. W literaturze przedmiotu do takich instytucji o charakterze gwarancyjnym przewidzianych w Ustawie Zasadniczej zaliczane są : niepołączalność funkcji parlamentarzysty ze sprawowaniem określonych funkcji publicznych (art. 102 oraz 103), instytucja immunitetu parlamentarnego (zarówno materialnego i formalnego; art. 105), czy zakaz prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej (art.107).

Doprecyzować jednakże należy, iż powyższe spostrzeżenia zachowują aktualność jedynie na płaszczyźnie prawnej. Faktycznie deputowany ponosi odpowiedzialność polityczną nie tylko względem swoich wyborców, lecz również względem partii, z której listy startował w wyborach. Może się bowiem okazać, że w rewanżu za „brak lojalności” zostanie wykluczony z partii, co w konsekwencji może dla niego oznaczać koniec kariery politycznej.

Przywołane powyżej zasady naczelne wyznaczają pewne standardy dla sposobu pojmowania terminu „partia polityczna”. Niemniej jednak konkretnych desygnatów tego pojęcia należy szukać w poszczególnych przepisach odnoszących się bezpośrednio lub pośrednio do partii politycznych. Z tego względu odrębna prezentacja problematyki partii politycznych na gruncie Konstytucji z 1997r., poprzez przedstawienie jej w kontekście zasad naczelnych oraz następnie - w odniesieniu do norm regulujących w sposób bezpośredni lub pośredni konstytucyjny status partii politycznych, wydaje się uzasadniona. Zabieg ten jest celowy, i to pomimo faktu, że często źródłem obu regulacji jest wspólny konkretny przepis Ustawy Zasadniczej.

Jako przykład może posłużyć art.11 konstytuujący jednocześnie zasadę pluralizmu politycznego (w węższym znaczeniu) oraz definiujący pojęcie partii politycznej in concreto poprzez wskazanie jej cech konstytutywnych. Pomimo wspólnego źródła, poziom ogólności wskazanych aspektów jest trochę odmienny. Inna będzie wartość normatywna zasady naczelnej, która może być interpretowana ramowo, poprzez wyznaczenie pewnej sfery powstrzymania się państwa od ingerencji, bądź odwrotnie - poprzez wyznaczenie pewnych granic dla form lub zasad działalności obywateli (w przypadku dokonywania wykładni wolności obywatelskiej). Nieco odmienna natomiast będzie wartość normatywna konkretnego sformułowania „finansowanie partii jest jawne” (również zawartego w art.11), którego proces sądowego „unormatywnienia” polega na wydobyciu konkretnie zarysowanych konsekwencji - zatem konkretnej treści normatywnej.

Przystępując do prezentacji statusu partii politycznych na gruncie Konstytucji z 1997r. stwierdzić należy, iż koncepcja praw i instytucji wyrażona w normach ogólnych jest zgodna z prawem międzynarodowym. Pewne różnice tkwią natomiast w przyjętych rozwiązaniach szczegółowych. Poza dziedzictwem ogólnoeuropejskim i ogólnoświatowym każdy kraj posiada własne uwarunkowania, które wpływają na ostateczny kształt przyjmowanych rozwiązań.

Znamienny w tym względzie jest fakt, że chociaż Polska jako pierwsza rozpoczęła demokratyczne przemiany w Europie Środkowej i Wschodniej, jako jedna z ostatnich państw w tym regionie uchwaliła nową Konstytucję.

W sposób bezpośredni do partii politycznych na gruncie Ustawy Zasadniczej odnoszą się dwa artykuły : 11 oraz 13. Przepisy te zostały umiejscowione w rozdziale I Konstytucji zatytułowanym „Rzeczpospolita”, wespół z zasadami o fundamentalnym znaczeniu dla ustroju państwa, co niewątpliwie, przy uwzględnieniu reguł wykładni systemowej, świadczy o docenieniu przez ustrojodawcę szczególnej roli partii politycznych. Na uwagę zasługuje również fakt „rozbudowania” przepisów konstytucyjnych traktujących o partiach politycznych w odniesieniu do regulacji przepisów utrzymanych w mocy Konstytucji z 1952r.

Chociaż, jak można zauważyć analizując treść art. 11 Ustawy Zasadniczej, ostatecznie ustrojodawca zdecydował się na przyjęcie rozwiązań nieznacznie tylko odbiegających od zmian wprowadzonych nowelą grudniową z 1989r., decydując się dodatkowo na bardziej wyraźną artykulację zasady pluralizmu politycznego oraz konstytucjonalizację jawności finansowania stronnictw politycznych :

„1. Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.

2. Finansowanie partii politycznych jest jawne.”

Przyjęty explicite (chociaż nie expressis verbis) pluralizm w odniesieniu do partii politycznych wyraża się w zapewnieniu wolności tworzenia oraz działania stronnictw politycznych. Wyrażona ogólna wolność, jej treść normatywna zostaje wydobyta w ramach sądowego „unormatywnienia” zasady, szczególnie poprzez wskazanie dopuszczalnych ograniczeń tej wolności. Z jedną wszakże uwagą, traktującą, iż treść normatywną artykułu 11 Konstytucji należy rozpatrywać w ścisłym powiązaniu z innymi zasadami ustrojowymi oraz fundamentalną zasadą wolności wyrażoną w art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wskazać jednak należy, iż przywołany przepis konstytucyjny (wyrażony w art. 31 ust.3) modyfikuje te ogólne reguły statuując, że :

• wolność tworzenia i działania partii politycznych zapewnia się tylko obywatelom polskim,

- obywatele ci mogą zrzeszać się w partie polityczne jedynie na zasadach dobrowolności i równości;

- celem partii politycznych jest wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa;

- ograniczenia w korzystaniu z wolności tworzenia i działania partii politycznych mogą wynikać jedynie wprost z postanowień Konstytucji; ich źródłem nie mogą być natomiast ustawy, które mogą je co najwyżej konkretyzować.

Wyraźne ograniczenia zawiera również art. 13 Konstytucji stanowiąc, iż „zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.” (podkr. M.P.)

Powyższy zakaz (art. 13) skonstruowany jest dwutorowo : z jednej strony dotyczy partii oraz innych organizacji, które w swoich programach odwołują się (wyraźnie wyartykułowane) do metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, z drugiej zaś strony dotyczy partii, których program lub działalność zakłada lub nawet dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy (jako ostre przeciwieństwo demokratycznych metod) albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa (jako potencjalna możliwość).

Jak słusznie wskazują przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego taka redakcja wzbudza szereg wątpliwości - w szczególności, czy zakaz został dostatecznie precyzyjnie sformułowany. Konstytucja bowiem, poza ustanowieniem zakazu, nie definiuje jednocześnie jego głównego wyznacznika - programu. Co prawda konkretyzacja programu może nastąpić w drodze procesu stosowania prawa, ale w takim przypadku interpretacja może być dokonywana w oparciu o wybrane przez sędziego kryteria, co z uwagi na ogólny charakter zasad naczelnych oraz poszczególnych praw i wolności konstytucyjnych trudne byłoby do zaakceptowania.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego „pojęcie programu” w rozumieniu art. 13 Konstytucji ma charakter najbardziej ogólny, obejmujący wszelkie formy wyrażania sprzecznej z Konstytucją treści.” Jednakże, jak się wydaje, pojęcie to powinno zostać zinterpretowane głównie przez pryzmat statutu (co podkreśla dodatkowo normatywny charakter tego dokumentu, w którym dodatkowo określone są cele danej partii).

Podobne wątpliwości można wysunąć wobec trudności precyzyjnego zakreślenia wszelkich desygnatów użytych w Ustawie Zasadniczej nazw : „nazizm”, „faszyzm”, „komunizm”, których treść znaczeniowa może różnić się w zależności od przyjętej optyki : prawnej, politycznej, czy historycznej.

Kolejna wątpliwość uwidacznia się w odniesieniu do koncepcji Trybunału Konstytucyjnego jako „sądu prawa”, którego celem jest badanie zgodności przepisów zgodnie z przyjętą hierarchią źródeł prawa : przepisów niższego rzędu w relacji z przepisami wyższego rzędu, a przede wszystkim norm ustawowych z Ustawą Zasadniczą jako supremum lex. Badanie zaś programu partii politycznej jest analizą stosunków stricte faktycznych, które muszą w toku postępowania być na tyle wyjaśnione by nie budziły wątpliwości. W tym też zakresie przyjęta koncepcja Trybunału jako „sądu prawa” ulega załamaniu.

Wprowadzając nowe regulacje dotyczące ustroju państwa ustawodawca zdecydował się na konstytucjonalizację zasady jawności finansów partii politycznych. Ogólna konstatacja, wyznaczająca pewien standard funkcjonowania stronnictw, jest konkretyzowana przepisami obowiązującej ustawy o partiach politycznych oraz ordynacji wyborczej do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej. W literaturze przedmiotu dość powszechnie wskazuje się szczególną rolę tej zasady, zwłaszcza w kontekście umieszczenia jej wśród innych fundamentalnych zasad ustroju politycznego. Pomimo lapidarnego sformułowania konstytucyjnego (które bez względu na przyjęty kształt tego unormowania należy ocenić jednoznacznie pozytywnie - jako podstawowego determinantu szeregu rozwiązań szczegółowych) podejmowane są próby odtworzenia treści normatywnej tej regulacji.

Zdaniem M.Chmaja nadanie tej zasadzie rangi konstytucyjnej niewątpliwie implikuje szereg innych rozwiązań dotyczących finansowania stronnictw politycznych, takich jak :

• nakaz ujawnienia źródeł finansowania,

• transparencja majątku,

• określenie zasad dofinansowania partii z budżetu państwa przepisami prawa powszechnie obowiązującego,

• szczegółowość sprawozdań finansowych składanych przez partie właściwym organom,

• nadzór nad finansami stronnictw ze strony organów państwa.

Natomiast S.Gebethner rozciąga konstytucyjny wymóg jawności finansowania również na udział w kampaniach wyborczych do parlamentu, obieralnych zgromadzeń samorządu terytorialnego oraz na udział w prezydenckiej kampanii wyborczej, a więc praktycznie na wszelkie postępowania wyborcze. W ocenie autora ogólna reguła wyrażona w Ustawie Zasadniczej implikuje wyodrębnienie na gruncie prawa wyborczego kolejnych dwóch zasad szczegółowych :

• zasady jawności finansowania kampanii wyborczych oraz działalności partii politycznych,

• zasady publicznej kontroli finansów stronnictw politycznych uczestniczących w wyborach.

Wydaje się, że tak szerokie ujęcie konstytucyjnej zasady jawności jest uzasadnione nie tylko formalnie - samymi przepisami ordynacji wyborczej z 2001r., lecz także wynika ze szczególnej roli partii politycznych, która ujawnia się właśnie podczas kampanii wyborczych. Reguła odnosząca się do działalności stronnictw nie może przecież pominąć jednego z najważniejszych aspektów ich funkcjonowania. Pewne wątpliwości wzbudza natomiast ścisłe powiązanie działalności komitetów wyborczych z konstytucyjną zasadą jawności finansowania. O ile bowiem należy zgodzić się z twierdzeniem o zbieżności funkcji komitetów i stronnictw w wyborach (ujęcie funkcjonalne), o tyle trudno bezpośrednio wymóg przejrzystości oraz publicznej kontroli finansów wyprowadzić z konstytucyjnej zasady jawności dotyczącej przecież expressis verbis jedynie partii politycznych. W tym przypadku podstawą normatywną będą tylko regulacje prawa wyborczego.

Dokonując oceny faktu konstytucjonalizacji zasady jawności finansów partii stwierdzić należy, że ustawodawca docenił rolę pieniędzy w funkcjonowaniu konkretnych stronnictw politycznych, systemu partyjnego, czy w końcu całego systemu politycznego kraju. Ponadto ustanowienie zasady jawności finansów partii jest wynikiem nie tylko zamierzeń ustawodawcy do ograniczania wydatków na kampanie wyborcze, ale efektem postępującego procesu instytucjonalizacji, którego głównym trzonem są współcześnie zagadnienia związane z finansowaniem, zaś „produktem finalnym” tego procesu jest postępująca etatyzacja partii. Zatem, jak można zauważyć, poddawanie kontroli państwa coraz to szerszych obszarów działalności stronnictw, skutkuje zacieśnianiem więzów państwa i stronnictw politycznych. Niewątpliwie jest to również wynik dominującego systemu finansowania partii przez państwo.

Jednakże mechanizm ten działa jak miecz obosieczny - w obie strony. W zamian za przyznane środki państwo ze swej strony „domaga się” szczegółowego rozliczenia na zasadach zbliżonych do tych, rządzących gospodarowaniem środkami publicznymi. Przyjmuje się bowiem, że postulowana przejrzystość zapewni partiom finansową niezależność, szczególnie wobec niepopularnego w Polsce zjawiska lobbingu. Wydaje się, że to co w innych krajach jest nie tylko akceptowane, ale również zinstytucjonalizowane - głównie także poprzez ustanowienie zasady jawności, w Polsce jest właśnie tą zasadą zwalczane.

Podejmując problematykę statusu partii politycznych na gruncie Ustawy Zasadniczej nie sposób pominąć również zagadnienia nadzoru nad ich działalnością sprawowaną przez Trybunał Konstytucyjny. Normatywną podstawę kompetencji Trybunału w tym zakresie stanowi art. 188 ust. 4 Konstytucji z 1997r., o następującym brzmieniu : „Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach (...) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych” (podkr. M.P.). Jak można zauważyć gramatyczna redakcja aktualnego przepisu różni się od regulacji przyjętej uprzednio w art. 4 ust. 2 przepisów utrzymanych w mocy Konstytucji z 1952r. Ówczesna redakcja zawierała sformułowanie „ o sprzeczności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznej orzeka Trybunał Konstytucyjny.” (podkr. M.P.).

Należy również zwrócić uwagę, iż podobne wyrażenia zawiera również art. 42 aktualnie obowiązującej ustawy o partiach politycznych : „Rozpoznawanie spraw o stwierdzenie sprzeczności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych należy do właściwości Trybunału Konstytucyjnego.” Pomimo, jak się wydaje, tej samej treści semantycznej obu sformułowań - rozpatrywanych może tylko z innej perspektywy, należy zgodzić się z M. Granatem, iż regulacje te są niespójne. Ustawodawca bowiem regulując tą samą materię na różnych poziomach legislacji powinien używać tej samej siatki terminologicznej, starając się tym samym zachować przyjętą konwencję, nawet jeśli różnice dotyczą kwestii w zasadzie formalnych czy redakcyjnych.

Pomimo faktu że, jak sygnalizowano powyżej, kompetencje do orzekania w sprawie zgodności (sprzeczności) z Konstytucją wprowadzono podczas dokonywania nowelizacji Konstytucji już w grudniu 1989r., należy zaznaczyć, iż nie przewidziano wówczas zasad procedowania podczas badania celów lub działalności z Ustawą Zasadniczą.

Wydawało się, iż zagadnienie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie nadzoru nad partiami politycznymi nie wzbudza większych wątpliwości w doktrynie. Jednakże przyjęty w 1989r. model konstytucjonalizacji, jak się okazało podczas prac w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, nie był wcale przesądzony. Wątpliwości ekspertów Komisji wzbudzał przede wszystkim zakres przedmiotowy kognicji Trybunału - określony jako cele i działalność partii politycznej. Zdaniem bowiem H. Groszyka Trybunał Konstytucyjny powinien posiadać uprawnienie jedynie do badania samych celów statutowych stronnictwa (a nie celów partii w ogóle czy działalności). Szerszy zakres kompetencji zdaniem eksperta „rozsadza” koncepcję Trybunału jako sądu prawa ponieważ działalność stronnictw politycznych może być oceniana jedynie na podstawie czynności faktycznych podejmowanych przez partie polityczne.

Charakterystyczne, że argumentację powyższą poparł również przedstawiciel Trybunału Konstytucyjnego J. Trzciński, który stwierdził, iż „w praktyce Trybunał Konstytucyjny nie ma i nie będzie miał żadnych instrumentów, które pozwalałyby na ustalenie, że działalność danej partii politycznej jest działalnością niekonstytucyjną.”

Odmienny podgląd natomiast wyrazili: L. Wiśniewski oraz P. Sarnecki, którzy w przeciwieństwie do stanowiska H. Groszyka, argumentowali, że nie można rozdzielić celów partii od ich działalności - jako kryteriów badania zgodności z Konstytucją. Pogląd ten podzielił także P. Winczorek, który jeszcze wyraźniej zaakcentował swoje stanowisko stwierdzając, że „tak naprawdę liczy się tylko działalność danej partii, jeżeli działalność ta zagraża innym, a nie wypowiedzi zawarte w tekstach, do których potem na ogół nie przywiązuje się wagi, czy też zapomina się, że w ogóle kiedykolwiek je formułowano.”

Efektem finalnym dyskusji był projekt, który zachowywał dotychczasowe status quo w tym zakresie utrzymując kompetencje Trybunału do badania zarówno celów jak i działalności partii politycznych.

Zarysowując problematykę nadzoru Trybunału Konstytucyjnego nad partiami politycznymi należy podkreślić, iż jedynym kryterium w świetle którego można dokonywać oceny celów lub działalności stronnictw jest wyłącznie Konstytucja. Zatem podstawowymi regulacjami w tym zakresie jest przede wszystkim treść normatywna art. 11 i 13 Konstytucji w relacji z ogólną zasadą wolności zrzeszania się wyrażoną w art. 58 Ustawy Zasadniczej.

Przywołana regulacja, oprócz konstytucjonalizacji generalnej wolności zrzeszania się, jednocześnie w zdaniu drugim art. 58 wprowadza ogólny zakaz funkcjonowania zrzeszeń (a więc i stronnictw politycznych), „których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą.” Materialnoprawną podstawę kontroli zgodności stanowi art. 188 ust. 4 Konstytucji, natomiast tryb procedowania określa ustawa o partiach politycznych oraz ustawa o Trybunale Konstytucyjym. Przepisy ustawowe nie mogą więc służyć jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięć w procesie delegalizacji partii. W tym znaczeniu, w przypadku stronnictw politycznych ogólna formuła wyrażona w art. 58 Konstytucji jest konkretyzowana przez te przepisy konstytucyjne, które odnoszą się do nich bezpośrednio (jako zrzeszeń o szczególnej roli w systemie politycznym państwa), które ograniczają zakaz tam wyrażony do zgodności jedynie z Ustawą Zasadniczą.

Teza ta została potwierdzona następnie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 marca 2000r. : „ogólne określenie wolności zrzeszania się oraz jej granic jako wolności politycznej zawarte jest w art. 58 i art. 31 ust. 3 konstytucji. Postanowienia pierwszego z nich zapewniają każdemu wolność zrzeszania się (ust. 1). Przy czym zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z konstytucją lub ustawą, a o odmowie rejestracji lub zakazie działania takiego zrzeszenia orzeka sąd (ust. 2). Z kolei rodzaje zrzeszeń podlegających sądowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz formy nadzoru nad tymi zrzeszeniami powinna określić ustawa (ust. 3). Nie ma wątpliwości, że część tych postanowień odnosi się również do partii politycznych jednak z następującymi modyfikacjami wynikającymi z art. 11 ust. 1 i art. 13 (...) :

- ograniczenia w korzystaniu z wolności tworzenia i działania partii politycznych mogą wynikać jedynie wprost z postanowień konstytucji; ich źródłem nie mogą być natomiast ustawy, które mogą je co najwyżej konkretyzować.” (podkr. M.P.). Natomiast na gruncie Konstytucji konkretyzacją ogólnego zakazu - w odniesieniu do partii politycznych są postanowienia art. 11 i 13. Zatem, zgodnie z ogólną regułą wnioskowania lex specialis derogat legi generali, unormowania szczegółowe w odniesieniu do wolności zrzeszania się w formie stronnictw politycznych - przewidujące znacznie ostrzejsze wymogi dla możliwości wprowadzenia ograniczeń dla tych form - wyłączają w tym zakresie ogólne ograniczenie określone w art. 58 Konstytucji (w kontekście dopuszczalności ograniczeń ustawowych).

Jak można zauważyć przedmiotem badania Trybunału są de facto „cele” lub „działalność” partii politycznej. Pojęcia te nie zostały zdefiniowane w przepisach Ustawy Zasadniczej, która wskazuje jedynie kryteria ograniczające w zakresie swobody konstruowania programu lub celu partii. Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że ustawodawca nie określił formy w jakiej należy określić przedmiot podlegający kontroli przez Trybunał Konstytucyjny. Brak wyznaczenia precyzyjnych reguł interpretacyjnych może w praktyce rodzić pewne wątpliwości.

Z uwagi na materię podlegającą badaniu (konstytucyjnie przyznana sfera wolności zrzeszania się), proces „unormatywnienia” nie może opierać się na dowolnych kryteriach, nawet maksymalnie zobiektywizowanych dokonywanych przez niezawisły i niezależny organ sądowy. Wydaje się, że podstawowe znaczenie w tym zakresie należy przypisać statutowi partii, traktując go jako dokument nie tylko zawierający elementy programowe, lecz również regulacje dotyczące organizacji i wewnętrznej struktury.

W świetle powyższego cele lub działalność partii nie są zgodne z Konstytucją jeżeli stronnictwo :

• organizuje swoją strukturę w sprzeczności z zasadami dobrowolności (w zakresie zarówno wstąpienia jak i wystąpienia) oraz równości,

• wpływa lub nawet dopuszcza możliwość wpływania metodami niedemokratycznymi na kształtowanie polityki państwa (w programie lub statucie),

• utajnia sposób finansowania (przy czym chodzi raczej o systemowe utajnianie, celowe naruszania konkretnych zasad wyprowadzanych z konstytucyjnej zasady jawności, np. zataja źródła finansowania, uniemożliwia przeprowadzenie skutecznej kontroli),

• odwołuje się w swoim programie do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu,

• dopuszcza w swoim programie lub w swojej działalności nienawiść rasową lub narodowościową (pomimo, że w tekście Konstytucji występuje koniunkcja niewątpliwie opisany zakaz dotyczy alternatywnego założenia),

• zakłada stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa,

• przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Konstytucyjnie przyznana kompetencja Trybunału Konstytucyjnego w zakresie badania zgodności z Ustawą zasadniczą celów lub działalności partii może odbywać się w formie nadzoru prewencyjnego oraz w formie nadzoru represyjnego.

Kwestią rozstrzygającą o zastosowaniu jednego z wymienionych trybów jest odpowiedź na pytanie, czy partia jest oceniana „w działaniu”, czy na etapie rejestracji, względnie zmian danych w ewidencji. W przypadku bowiem badania celów lub zasad działania partii określonych w statucie, na etapie rozpatrywania wniosku o wpis (na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o partiach politycznych) lub wniosku o dokonanie wzmianki (na zasadzie art. 21 ust. 1 wcześniej wspomnianej ustawy), Trybunał korzysta ze swoich kompetencji w ramach nadzoru prewencyjnego. Zaznaczyć także należy, iż procedura dokonania wzmianki w statucie zrównana jest, zarówno w skutkach materialnoprawnych jak i procesowych (w odniesieniu do zasad nadzoru sprawowanego przez TK), z czynnością dokonania pierwszego wpisu.

Jedynym podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania w ramach nadzoru meldunkowego jest Sąd Okręgowy w Warszawie. W przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny wydaje orzeczenie o niezgodności celów lub zasad działalności wyrażonych w statucie lub programie - sąd rejestrowy jest tym wyrokiem związany i wydaje postanowienie o odmowie wpisu partii do ewidencji.

W odróżnieniu natomiast od kontroli prewencyjnej badanie zgodności celów lub działalności partii już wpisanych do ewidencji może być skutkiem wszczęcia procedury następczej przez którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem wydania orzeczenia o niezgodności celów lub działalności stronnictw wpisanych do ewidencji jest ich delegalizacja. W następstwie tego orzeczenia Sąd Okręgowy w Warszawie wydaje postanowienie o wykreśleniu partii z ewidencji i zarządza jej likwidację.

Podejmując próbę zakreślenia pozycji ustrojowej partii politycznych w świetle Konstytucji z 1997r. nie sposób pominąć tych regulacji, które obejmują swym zakresem szeroko rozumianą problematykę wyborczą, w której stronnictwa odgrywają przecież pierwszorzędną rolę. Wśród tych przepisów na plan pierwszy wysuwana jest zasada proporcjonalności wyrażona expressis verbis w art. 96 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, iż : „wybory do Sejmu są powszechne, równe, bezpośrednie i proporcjonalne oraz odbywają się w głosowaniu tajnym.” (podkr. M.P.) Jak można zauważyć wskazana regulacja ma charakter na tyle ogólny, iż można ją odczytywać jako zasadę, którą należy się kierować podczas rozdzielania mandatów.

Wyraźna artykulacja zasady proporcjonalnej, nawet na poziomie konstytucyjnym, nie przesądza jednakże automatycznie o funkcjonowaniu systemu proporcjonalnego w praktyce ustrojowej. W literaturze przedmiotu wskazuje się na dodatkowe warunki, które powinny być łącznie spełnione, pozwalające na stwierdzenie, że w danym państwie występuje system proporcjonalny :

• istnienie wieloosobowego zgromadzenia (instytucjonalnej formy organu przedstawicielskiego),

• wielomandatowe okręgi wyborcze (co najmniej dwumandatowe),

• proporcjonalna formuła wyborcza (rozumiana jako sposób obliczania wyników wyborów, rozdzielania mandatów),

• głosowanie na listy kandydatów (zazwyczaj na partie polityczne).

Konkretny model (formuła) przyznawania mandatów w ramach konstytucyjnej zasady proporcjonalności wskazany jest w ordynacji wyborczej.

Zasada proporcjonalności powinna być rozpatrywana w bezpośrednim związku z zasadą równości wyborów zarówno w sensie formalnym (zgodnie z którą każdy wyborca ma jeden głos), jak i materialnym (określającą, iż każdy głos ma tę samą wartość, „siła” każdego głosu jest równa). Obie zaś zasady znajdują swe źródło w fundamentalnej idei wyrażonej w art. 32 Konstytucji in principio : „wszyscy są według prawa równi”.

Należy również podkreślić, iż pomimo konstytucyjnego umocowania zasady proporcjonalności, w doktrynie oraz w orzecznictwie podnosi się, iż zapewnienie stabilności sytemu politycznego państwa oraz potrzeba wyłonienia rządu opartego na solidnej większości parlamentarnej „stanowi wartość nadrzędną wobec matematycznie precyzyjnie realizowanych zasad równości i proporcjonalnej reprezentacji.” Wyrazem takiego ograniczenia jest niewątpliwie instytucja progów wyborczych.

W mniejszym zaś stopniu rola partii uwidacznia się w wyborach do Senatu Rzeczypospolitej. Dzieje się tak nie tylko ze względu na pozycję ustrojową tej izby parlamentu. Istotne znaczenie ma również przyjęta formuła większościowa obliczania wyników wyborów. Ustrojodawca w art. 97 ust. 2 Konstytucji określającym zasady wyborów do Senatu, w odróżnieniu od wyborów do Sejmu, zrezygnował z zasady równości (w sensie materialnym) oraz proporcjonalności.

Wybór konkretnej formuły proporcjonalnej lub większościowej pociąga za sobą brzemienne skutki w praktyce, implikuje bowiem w znacznym stopniu kształt systemu partyjnego danego państwa. W doktrynie podnosi się, iż przyjęcie zasady proporcjonalnego rozdziału mandatów umacnia funkcjonowanie systemu wielopartyjnego, w odróżnieniu od formuły większościowej, która „faworyzuje” system dwupartyjny. Natomiast sam fakt konstytucjonalizacji konkretnego sposobu obliczania wyników wyborczych zapewnia względną trwałość przyjętych rozwiązań, co z uwagi na szczególną podatność na koniunkturalne zmiany regulowanej materii, ma istotne znaczenie dla stabilności całego systemu politycznego kraju.

Ponadto wyrazem uznania szczególnej roli partii politycznych w procesie wyborczym jest podniesienie do rangi konstytucyjnej uprawnienia stronnictwa do zgłaszania kandydatów na posłów i senatorów (art. 100 ust. 1 Konstytucji). Powyższe uregulowanie spotkało się z wyraźną aprobatą przedstawicieli doktryny, którzy w upartyjnieniu aktu zgłoszenia dostrzegają nie tylko wyraz akceptacji istniejącej sytuacji faktycznej, lecz również pozytywną stymulację rozwoju systemu partyjnego w Polsce.

Zarysowując konstytucyjny status partii politycznych należy również wskazać funkcję artykulacji oraz integracji poglądów opinii publicznej jaką spełniają stronnictwa nie tylko w wyborach parlamentarnych, lecz także prezydenckich. W związku z faktem, że Prezydent wybierany jest przez Naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich (art. 127 ust. 1 Konstytucji) wykształcenie opinii dotyczących poszczególnych kandydatów przypada w udziale właśnie partiom politycznym. Należy również podkreślić, iż kandydatami w krótkiej powojennej praktyce wyborów prezydenckich byli głównie liderzy partyjni.

Poza funkcją integracyjną wpływania i kształtowania postaw wyborców partie spełniają nie mniej ważną rolę polegającą na wsparciu technicznym i organizacyjnym konkretnego kandydata. Zazwyczaj bowiem pretendenci do fotela prezydenckiego korzystają z komórek organizacyjnych partii politycznych, z ich zorganizowanej struktury i sprawnego aparatu terenowego. Takiej praktyce sprzyja także przyjęty w Konstytucji sposób zgłaszania kandydatów, przyznający takie uprawnienie jedynie grupie co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu.

Na analogiczne funkcje stronnictw politycznych można wskazać zakreślając rolę partii podczas udziału obywateli w referendum oraz korzystania z konstytucyjnego uprawnienia w zakresie inicjatywy ustawodawczej (odpowiednio art. 125 oraz 118 ust. 2 Konstytucji). Dodatkowo, w przypadku wskazanych form demokracji bezpośredniej, partie polityczne mogą wykorzystać wymienione instytucje do zdobycia większego poparcia opinii publicznej poprzez odwołania się do volonte genéralé narodu w newralgicznych sprawach, których nie udało się wcześniej przeforsować w parlamencie.

Niejako w opozycji do rozważań powyższych ukazujących wpływ partii politycznych na system polityczny, ustrojodawca jednocześnie pragnie ograniczyć wpływ partii politycznych na niektóre ograny państwa, ustanawiając konstytucyjny zakaz przynależności do partii politycznych osób zajmujących określone stanowiska. Niewątpliwie wyraźna artykulacja przepisami najwyższej rangi prawnej ma na celu nie tylko wyznaczenie pewnych reguł demokratycznego państwa prawnego, lecz również zapewnienie stabilności i trwałości dla przyjętych standardów. Ponadto, jak się wydaje, jako podstawę dogmatyczną wprowadzania ograniczeń dla osób piastujących określone stanowiska publiczne można wskazać zasadę zaufania obywateli do państwa pojmowanego jako dobro wspólne wszystkich obywateli. Z punktu widzenia realizacji postulatów powyższych wydawałoby się, (dla realizacji zasad demokratycznego państwa prawnego oraz zasady zaufania obywateli do państwa, którzy oczekują bezstronnego działania organów publicznych), że wystarczyło przyjęcie jedynie wymogu apolityczności. Jednakże, jak słusznie wskazuje się w doktrynie, zagwarantowanie apolityczności nie jest możliwe bez wprowadzenia wymogu apartyjności. W związku z tym Konstytucja wprowadza wyraźny zakaz przynależności do partii osób pełniących następujące funkcje publiczne :

• sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych (art. 178 ust. 3),

• sędziów Trybunału Konstytucyjnego (art. 195 ust. 3),

• Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (art. 205 ust. 3),

• Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 209 ust. 3),

• członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 214 ust. 2),

• Prezesa Narodowego Banku Polskiego (art. 227 ust. 4).

Wymieniony katalog stanowisk objętych wymogiem apartyjności nie ma charakteru zamkniętego. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny chociaż wspomniane regulacje dotyczą jedynie organów konstytucyjnych „podobieństwo zadań wypełnianych przez organy tworzone w trybie ustawowym do zadań organu konstytucyjnego, stanowić może argument za obowiązywaniem zakazu członkostwa w partiach politycznych, jeżeli zakaz taki ustanawia Konstytucja w odniesieniu do osób sprawujących urząd konstytucyjny.”

Wprowadzenie zakazu przynależności do partii nie oznacza, że osoby będące członkami stronnictw politycznych nie mogą ubiegać się o stanowiska objęte wymogiem apartyjności. Dopiero bowiem z chwilą dokonania wyboru przez uprawniony podmiot, ustanowiony zakaz na poziomie konstytucyjnym lub ustawowym zaczyna obowiązywać. Przyjęcie stanowiska rozszerzającego niezgodne by było z ogólnymi dopuszczalnymi przesłankami ograniczania wolności zrzeszania się. Zatem dopiero wybór kandydata oznacza, że powinien on zrezygnować z członkostwa w danej partii (wystąpić z jej struktur). Nie wystarcza formalne „zawieszenie” członkostwa polegające na czasowym ograniczeniu wykonywania statutowo przyznanych praw członka tej organizacji. Z chwilą dokonania wyboru powinno nastąpić formalne zerwanie wszystkich więzi z partią, a więc zarówno organizacyjnych jak i politycznych.

Wykaz przywoływanych orzeczeń:

• Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 1993r. (sygn. akt W.15/92, OTK 1993/2/49).

• Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dna 24 kwietnia 1996r. (sygn. akt W. 14/95, OTK 1996/2/14).

• Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 listopada 1998r. (sygn. akt K. 42/97, OTK 1998/7/113).

• Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 marca 2000r. (sygn. akt Pp. 1/99, OTK 2000/2/58).

• Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2002r. (sygn. akt K. 26/00, OTK-A 2002/2/18).

• Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2003r. (sygn. akt K. 11/03, OTK A 2003/5/43).

• Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 2004r. (sygn. akt K . 15/04, OTK-A 2004/5/47).

Z zastrzeżeniem szczególnej roli nie wymienionej powyżej zasady demokratycznego państwa prawa, która w odniesieniu do pozostałych pełni rolę podstawową, będąc swoistym „fundamentem fundamentów”. Por. M. Wyrzykowski: „Zasada demokratycznego państwa prawnego” (w:) W. Sokolewicz (red.) „Zasady podstawowe polskiej Konstytucji”, Warszawa 1998, s. 65 i nast.

Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że same partie polityczne mogą oddziaływać na treść i charakter konstytuujących je zasad, doprowadzając w rezultacie do ich zmiany. Jako przykład może posłużyć zapoczątkowany na początku XX wieku proces przekształcenia tzw. klasycznego parlamentaryzmu w kierunku parlamentaryzmu zracjonalizowanego, w którym rola partii nie tylko nie jest kwestionowana, ale odgrywa rolę podstawową.

Por. W. Skrzydło komentarz do art. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w:) „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Kraków 2002.

Por. M.Gulczyński „Konstytucjonalizacja nowego ładu społecznego w Polsce” (w:) W.Sokolewicz (red.) „Zasady podstawowe...”, op. cit., s.256.

Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 2004r. (sygn. akt K. 15/04, OTK-A 2004/5/47).

Zob. Ibidem.

Nawet twórca nowożytnej koncepcji suwerenności ludu-narodu Jan Jakub Rousseau opowiadając się za niezbywalnym i niepodzielnym charakterem władzy zwierzchniej nie był w tym zakresie konsekwentny ulegając praktycznym przejawom demokracji pośredniej. Por. J.J.Rousseau „O umowie społecznej”, Warszawa 2002, s. 158 i nast.

O. Kirchheimer uważa, że mianowanie kandydatów uprawnionych do ubiegania się o stanowiska publiczne należą do najważniejszych funkcji współczesnych partii. Zob. O. Kirchheimer „The Transformation of the Western European Party System” (w:) J.LaPalombara, M.Weiner (red.) „ Political Parties and Political Development”, Princeton 1967, s. 192.

G. Leibholz ,,Strukturplobleme der modernen Demokratie'' Karlsruhe 1958, s. 75 i nast.

Zob. J. Zakrzewska „Status prawny partii politycznych Europy Zachodniej”, Państwo i Prawo 1974, nr 2, s. 49.

W ten sposób Trybunał Konstytucyjny ocenił wzajemną relację dwóch dopuszczalnych form sprawowania władzy określonych w art. 4 Konstytucji. TK wprawdzie stwierdził, że suwerenność realizuje się poprzez dwa mechanizmy, z zastrzeżeniem jednak podstawowej roli sprawowania władzy przez przedstawicieli. Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2003r.(sygn. K. 11/03, OTK A 2003/5/43).

Por. M.Jabłoński „Referendum i inne formy demokracji bezpośredniej”, „Przegląd Prawa i Administracji” LI, Wrocław 2002, s.82.

J. Zakrzewska ,,Status prawny ...'', op.cit , s. 51.

Szczegółowy tryb postępowania w zakresie wykonywania tego uprawnienia określa ustawa z dnia 24 czerwca 1999r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U.99.62.688).

Podobnie jak na gruncie znowelizowanych i utrzymanych w mocy przepisów Konstytucji z 1952r. W ten sposób W. Sokolewicz, „Partie polityczne w polskim prawie konstytucyjnym: wczoraj, dziś, jutro ”,Studia Prawnicze 1991, nr 4,.s. 18, M. Granat „Zasada pluralizmu” (w:) „W.Skrzydło (red.) „Polskie prawo konstytucyjne”, Lublin 2001 s 147 i nast., M. Gulczyński „Zasada pluralizmu politycznego” (w:) W.Sokolewicz „Zasady podstawowe...”, op.cit., s. 174 i nast.

M.in. z tego powodu należy zgodzić się z zaproponowanym przez M. Granata ujęciem zasady pluralizmu politycznego sensu stricto (który odnosi się tylko do partii politycznych) i sensu largo. Poza tym podstawę rozróżnienia stanowi redakcja Konstytucji z 1997r., w której ustrojodawca dokonał „rozdzielenia” pojęcia pluralizmu w znaczeniu szerszym (art.12) oraz węższym (art.11). Por. M.Granat „Zasada pluralizmu...”, op.cit. s. 147 i nast. oraz „Ustawa o partiach politycznych Komentarz.”, Warszawa 2003, s.X.

Zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2002r. (sygn. K. 26/00, OTK-A 2002/2/18).

Por. art. 4 ustawy o partiach politycznych z 1997r.

Zob. bliżej L.Garlicki „Przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego”, Państwo i Prawo 2001, nr 10.

Wielu autorów podejmując problematykę równości partii politycznych świadomie zawęża ją do aspektu zewnętrznego. W ten sposób : m.in. M.Granat „Zasada pluralizmu...”, op.cit.s.151, J.Majchrowski „Partie polityczne w świetle nowej Konstytucji RP”, Państwo i Prawo 1997, nr 11.

Zob. uzasadnienie wyroku z dnia 27 maja 2003r.,( sygn. akt K. 11/03,OTK-A 2003/5/43).

Zdaniem M.Granata trafniejsze byłoby zastosowanie terminu „metody zgodne z prawem” zamiast „metody demokratyczne” z uwagi, że de facto są to środki wynikające z obowiązującego prawa i mieszczące się w ramach prawa. Por. M.Granat (red.) „Ustawa…Komentarz..., op.cit., s. 20.

Por. ibidem.

Jest to pierwszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie orzekania zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii. Warto więc zauważyć, że od momentu przyznania Trybunałowi kompetencji do orzekania w sprawie zgodności partii, do czasu wydania pierwszego orzeczenia w tym zakresie minęło ponad 10 lat. Co niewątpliwie świadczy o tym, że kształtowanie systemu partyjnego w Polsce w latach 90 odbywało się w ramach standardów europejskich. Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 marca 2000r. (sygn. Pp 1/99, OTK 2000/2/58 ).

Znamienne, że art. 2 przepisów utrzymanych w mocy Konstytucji z 1952r. wymieniał expressis verbis jedynie Sejm i Senat jako organy przedstawicielskie - „Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli wybieranych do Sejmu i Senatu (podkr. M.P.), sprawowanie władzy następuje także poprzez wyrażanie woli w drodze referendum. Zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa.” Jednakże przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego jednoznacznie wskazywali również na instytucję Prezydenta jako organu przedstawicielskiego.

Koncepcja dość szeroko opisywana w literaturze przedmiotu. Dość wspomnieć jedynie niektórych polskich autorów : szerzej koncepcję zarachowania oraz sposoby jej pojmowania opisuje m.in. M. Sobolewski „Reprezentacja w ustroju współczesnych demokracji burżuazyjnych”, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Rozprawy i studia. 1962., passim. Pogłębioną analizę pojmowania istoty zasady przedstawicielstwa we Francji przedstawił M. Granat w rozprawie habilitacyjnej zatytułowanej„Od klasycznego przedstawicielstwa do demokracji bezpośredniej (ewolucja prawa i doktryny we Francji)”, Lublin 1994, passim.

Podaję za M.Granat „Sądowa kontrola konstytucyjności prawa w państwach Europy Środkowej i Wschodniej”, Warszawa 2003r., s. 29.

Jest to oczywiście koncepcja klasyczna, pewien „typ idealny”, który aktualnie wobec nasilenia elementów „państwa partyjnego” ulega pewnym modyfikacjom.

Por. W.Skrzydło komentarz do art. 104 Konstytucji (w:) „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.Komentarz”, Kraków 2002.

Zob. W.Skrzydło „Z problematyki genezy i istoty partii politycznych”, Annales UMCS sectio G, vol.V,1958r., s.75. Podobnie, zdaniem M.Duvergera, właśnie chęć obrony własnych interesów była pierwszym impulsem do powstania zorganizowanych grup parlamentarnych przekształconych następnie w partie masowe. Co charakterystyczne, Autor zaznacza, że ideologia przyszła dopiero później. Zob. M.Duverger „Political partie. Their organisation and activity In the modern state.””, Incroduction, London 1969, s. XXIV.

Por. dokładniej szerszy wywód M. Sobolewskiego zawarty w pracy „O pojęciu suwerenności ludu”, (w:) „Księga pamiątkowa ku czci Konstantego Grzybowskiego, Kraków 1971 s.239 i nast.

Por. W. Sokół „Problemy legitymizacji w okresie transformacji ustrojowej” (w:) M.Żmigrodzki „Kierunki ewolucji systemu politycznego Rzeczypospolitej Polskiej”, Lublin 1997, s. 97.

Badacz wyraźnie to podkreśla zaznaczając, że właśnie stronnictwa zapewniają stworzenie takich warunków organizacyjnych pozwalających na wypracowanie kompromisu pomiędzy konkurencyjnymi interesami poszczególnych grup społecznych. Por. H.Kelsen „O istocie i wartości demokracji”, Warszawa 1936 s. 26 i nast. Dokładnie proces przekształcania frakcji parlamentarnych, grup parlamentarnych przedstawił M.Duverger zaznaczając, iż pierwotnie kryterium interesu danej grupy, później regionu, było czynnikiem najważniejszym, bo ... jedynym. Por. M.Duverger „Political parties”, Introduction, op.cit., s. XXIV i nast.

Por. analizę głównego teoretyka koncepcji państwa partyjnego (Parteienstaat) G.Leibholza w pracy „Strukturprobleme der modernen Demokratie.”, Karlshrue,1958, s. 93 i nast.

Prawdopodobnym powodem wydaje się, konieczna w takim przypadku, rewizja naczelnych zasad Konstytucji. Podejmowane są w zamian wątpliwe rozwiązania doraźne w postaci np. podpisywania weksli in blanco, które mogą być wypełnione na określoną sumę wekslową - w przypadku wystąpienia lub wykluczenia z partii - jako rekompensata kosztów wprowadzenia kandydata do parlamentu.

Por. M.Granat „Zasada Reprezentacji politycznej” (w:) W.Skrzydło (red.)„Prawo konstytucyjne”, Lublin 1996, s. 135 i nast.

Por. P.Sarnecki „Konstytucyjna koncepcja mandatu posła i senatora a gwarancje jego sprawowania w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora” Biuletyn BSiE nr 35.

Taki podział przyjął J.Majchrowski - por. J.Majchrowski „Partie polityczne...”, op.cit., s. 163

Por. L. Garlicki: „Normatywna wartość ustawy zasadniczej” (w:) M.Wyrzykowski (red.) Konstytucyjne podstawy systemu prawa”, Warszawa 2001, s.10 i nast.

Warto także zaznaczyć, iż niemal wszystkie projekty Konstytucji przewidywały nie tylko konstytucjonalizację stronnictw politycznych, lecz również przyznawały im poczesne miejsce wśród naczelnych zasad ustrojowych państwa (poza jednym wyjątkiem - projektem KPN). J.Majchrowski pisze wprost, że „fakt umieszczenia przepisów o partiach politycznych w rozdziale I Konstytucji poświęconym podstawom ustroju - świadczy o nadaniu przez ustawodawcę partiom politycznym rangi podstawowej instytucji publicznego życia politycznego.” Por. J.Majchrowski „Partie polityczne w świetle...”, op.cit., s. 169.

Por. uzasadnienie cytowanego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt Pp. 1/99.

Z. Czeszejko-Sochacki uważa, że przepis ten zakreśla granice wolności tworzenia i działania partii politycznych na dwóch płaszczyznach : programowej (pierwsza część zdania) oraz programowo-pragmatycznej (druga część zdania). Por. Z. Czeszejko-Sochacki „Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym”, Warszawa 2003, s.304-305.

Zob. W.Skrzydło : komentarz do art.13 Konstytucji (w:) „Konstytucja...”, op.cit.

Por. wyrok TK Pp. 1/99. Na taki najbardziej ogólny charakter przepisów konstytucyjnych wskazał np. włoski Sąd Konstytucyjny, który orzekł, iż na podstawie konstytucyjnych ograniczeń dopuszczalna może być nawet karalność „jakiegokolwiek słowa lub gestu, nawet najbardziej nieszkodliwego, który nawiązuje w swojej istocie do systemu faszystowskiego oraz do osób, które ten system tworzyły, a także wszelkiego rodzaju indywidualne wyrażenie myśli i uczuć, jak np. ubranie się w czarną koszulę, śpiewanie pieśni faszystowskich, pod warunkiem, iż czynności te niosą ze sobą realną możliwość przywrócenia do życia tej partii.” Zob. Carlo Amirante „Partie polityczne w Konstytucji włoskiej (formalnej i materialnej) : powstanie i kryzys niezbędnego składnika demokracji konstytucyjnej” (w:) M.Granat. P.Policastro, J.Sobczak „Partie polityczne we współczesnym konstytucjonalizmie”, Lublin 2001, s. 13.

Por. M.Chmaj „Konstytucyjna zasada jawności finansowania partii politycznych w Polsce” (w:) M.Walecki (red.)„Finansowanie polityki. Wybory,pieniądze,partie polityczne”, Warszawa 2000, s. 66.

Por. S. Gebethner „Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001r. - ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej”, Warszawa 2001, s. 158.

Por. ibidem, s. 158.

Por. ibidem, s. 158.

Zob. E. Karpowicz : „Lobbing we współczesnym świecie - zarys uwarunkowań prawnych i działań praktycznych”, BSiE Kancelarii Sejmu, Wydział Analiz Ekonomicznych i Społecznych 1999, Raport nr 167, passim.

Problematyka nadzoru Trybunału Konstytucyjnego nad partiami politycznymi jest szczególnie szeroko w literaturze reprezentowana. Dość wspomnieć prace : Z.Czeszejko-Sochackiego „Sądownictwo konstytucyjne ...”, op.cit., M. Granata „Sądowa kontrola...”, op.cit. s. 198 i nast., L.Garlickiego „Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej”, Warszawa 1987, passim, czy J.Sobczaka „Nadzór nad partiami politycznymi sprawowany przez sąd i Trybunał Konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej” (w:) „Księga jubileuszowa Profesora Wiesława Skrzydły”, Lublin 2000.

Por. M.Granat, A.Gorgol, J.Sobczak „Komentarz....2000”, op.cit., s. 129.

Lukę tę starał się „wypełnić” Trybunał Konstytucyjny uchwałą z dnia 6 października 1993r. (sygn. akt W. 15/92).

Zob. Dłuższą wypowiedź H. Groszyka (w:) Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego nr XXIV, s. 31.

Ibidem, s. 31

Ibidem, s. 43.

Chociaż należy także odnotować, że członkowie Komisji rozważali także możliwość przyznania kompetencji Sądowi Najwyższemu w zakresie badania celów lub działalności partii politycznych. Por. Ibidem, s. 35 i nast.

W tym zakresie poglądy przedstawicieli doktryny są zgodne. Trybunał zatem nie jest uprawniony do badania zgodności celów lub działalności partii politycznych w odniesieniu do jakichkolwiek innych aktów normatywnych. Punktem odniesienia nie mogą więc być ani umowy międzynarodowe ani ustawy. Por. L.Garlicki „Polskie prawo konstytucyjne”, Warszawa 1998, s. 330., J.Sobczak „Nadzór nad partiami politycznymi...”, op.cit., s. 275.

Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym „wypełniła” lukę prawną, która istniała na gruncie obowiązywania poprzedniej ustawy o partiach politycznych w zakresie określenia trybu badania sprzeczności z Konstytucją działalności stronnictw politycznych. Aktualnie sprawy o stwierdzenie zgodności z Konstytucją działalności partii TK rozpoznaje stosując odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego, z tym zastrzeżeniem, że „ciężar udowodnienia niezgodności z Konstytucją spoczywa na wnioskodawcy, który w tym celu powinien przedstawić lub zgłosić dowody wskazujące na tę niezgodność.” (art. 57 ust. 2 ustawy o TK). Natomiast wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją celów partii politycznych (zawartych w statucie lub w programie), Trybunał rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznania wniosków w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Zob. ustawa z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.97.102.643. ze zm.).

W przypadku partii politycznych ogólne warunki w zakresie możliwości ograniczania wolności i praw obywatelskich zostały jeszcze bardziej zaostrzone. Nie wystarcza więc zwykła forma ustawowa, lecz wymagana jest wyraźna artykulacja konstytucyjna.

M.in. taką rolę statutu podkreślił Trybunał Konstytucyjny już w uchwale z dnia 6 października 1993r. (W. 15/92) stwierdzając, iż „ustalenie celów partii politycznych w oparciu o statuty lub programy partii jest czynnością rodzajowo zbliżoną z dokonywaniem wykładni prawa w oparciu o obowiązujące przepisy. Trybunał Konstytucyjny w drodze interpretacji tekstów statutów lub programów może więc ustalić cele deklarowane przez partie polityczne, a następnie porównując te cele mające charakter wypowiedzi powinnościowych z normami konstytucyjnymi może dokonać prawnie relewantnej oceny ich zgodności z normami konstytucyjnymi.” Dlatego, w ocenie Trybunału, należy podkreślić wagę statutów partii jako oficjalnych dokumentów w procesie badania zgodności celów z Konstytucją.

Podobne enumeratywne wyliczenie przedstawia J.Sobczak „Nadzór nad partiami...”, op.cit., s. 276.

W ten sposób m.in. J.Sobczak „Konstytucyjna wolność...” (w:) „Partie polityczne we współczesnym...”, op.cit., s. 199. Natomiast Z.Czeszejko-Sochacki prezentuje to zagadnienie nieco inaczej technicznie wskazując, iż postępowanie w sprawie badania zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii może przybrać trojaką postać w ramach wspomnianych dwóch form nadzoru.

Szczególnie w kontekście pozostawienia dla „ustawodawcy zwykłego” wyboru konkretnego modelu obliczania głosów w ramach konstytucyjnie określonej formuły proporcjonalnej. Tym bardziej, iż szereg konstytucji państw europejskich oprócz ogólnej konstatacji formuły proporcjonalnej ponadto precyzuje jaki model konkretnie ustrojodawca przyjmuje. Jako przykład takiej precyzyjnego sposobu regulacji może posłużyć konstytucja norweska, obejmująca swym zakresem regulacji konkretny sposób obliczania głosów metodą A.Sainte-Legue'a wraz ze wskazaniem pierwszego dzielnika (1,4), liczbę mandatów przypisanych poszczególnym prowincjom, czy progi wyborcze. Por. M.Grzybowski „Wybory parlamentarne w Norwegii- uregulowania prawne” (w:) „Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi”, Warszawa 2000, s. 71 i nast.

Natomiast do warunków o mniejszej prawnej relewancji zaliczyć można : wielopoziomowe okręgi, ustawowy próg wyborczy, głosowanie na konkretnych kandydatów obok głosowania na listy, dopuszczalność łączenia list partyjnych, wymóg określonej frekwencji wyborczej. Por. M.G.Jarentowski „Wielkość okręgów wyborczych i formuła wyborcza a proporcjonalność wyborów”, Państwo i Prawo 2002, nr 7, s. 38 i nast.

Zob. S.Gebethner „Wybory do Sejmu i Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej”, Warszawa 2001, s. XXI.

Szczególnie w odniesieniu do wcześniejszych regulacji konstytucyjnych w tym zakresie przyznających prawo zgłaszania kandydatów organizacjom politycznym i społecznym oraz wyborcom (art. 100 utrzymanych w mocy przepisów Konstytucji z 1952r.) . Por. J.Majchrowski „Partie polityczne...”, op.cit., s. 165.

Chociaż należy odnotować głosy sugerujące, iż konstytucyjny wymóg zebrania 100.000 podpisów nie jest optymalną procedurą zgłaszania kandydatów. Taką sugestię wysuwa m.in. W. Skrzydło „Konstytucja...”, Komentarz do art. 127 Konstytucji, op.cit., Ponadto, należy zaznaczyć, iż w świetle art. 40 w kształcie obowiązującym do dnia 9 czerwca 2000r. ustawy z dnia 27 września 1990r. (Dz.U.90. 67. 398 ze zm.) o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - zmienionej ustawą z dnia 28 kwietnia 2000r. (Dz.U.00.43.488) - prawo zgłaszania kandydatów na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przysługiwało również organizacjom politycznym i społecznym (a więc również partiom politycznym).

Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego (o sygn. akt K. 26/00). Szczegółowy wykaz stanowisk objętych zakazem apartyjności przedstawia m.in. M.Granat „Komentarz...2000”, op.cit., s. 25 i nast., M.Żmigrodzki, W.Sokół „Współczesne partie i systemy partyjne. Zagadnienia teorii i praktyki politycznej”, Lublin 2003, s. 286 i nast.

1

---