TRADYCJE SAMORZĄDW POLSCE DO 1939
Rzeczpospolita szlachecka
W okresie I Rzeczypospolitej samorząd lokalny odgrywał znaczącą rolę, zwłaszcza od połowy XVII wieku, gdy wyraźnie obniżyła się sprawność organów centralnych. Polsko-litewska Rzeczpospolita - której ustrój tzw. demokracji szlacheckiej kształtował się od XVI wieku, stanowił przykład „nie centralizacji” feudalnej, tzn. systemu w którym powstają w sposób naturalny formy samorządowe w miejscach w których władza monarsza nie sięga. Był to model kształtowanie się samorządów w historycznie ukształtowanych jednostkach administracyjnych w państwach, które nie przeszły etapu monarchii absolutnej. (np. poza Rzeczpospolitą np. Anglia i Szwecja).
Wśród różnych działań samorządów w I Rzeczpospolitej na szczególną uwagę zasługuje: szlachecki samorząd ziemski, samorząd wiejski, samorząd mieszczański, samorząd rzemieślniczy.
Szlachecki samorząd ziemski. Był to samorząd o charakterze stanowym, pozwalający szlachcie na decydowanie o losach swojej ziemi lub województwa, w sprawach gospodarczych, skarbowych, wojskowych itp. Stan szlachecki wyjątkowo liczny w porównaniu z innymi krajami liczył jednak niecałe 10 % populacji. Podstawowym organem były sejmiki szlacheckie, zwoływane początkowo przez monarchę, a później wyemancypowane „liberum veto” zwoływały się same bez szczególnego upoważnienia. Obrady odbywały się zazwyczaj w kościołach, podejmowano wszelkie sprawy które interesowały szlachtę zamieszkującą daną ziemię. Ze względu jednak na funkcje wyróżniano sejmiki przedsejmowe, s. kapturowe, sejmiki relacyjne, sejmiki elekcyjne, sejmiki deputackie. Innymi organami samorządu szlacheckiego były sądy ziemskie i urzędy ziemskie. Zarówno urzędnicy jak i sędziowie ziemscy mogli pochodzić tylko spośród szlachty osiadłej w danej ziemi. Należy podkreślić, iż następowało wyraźne przekształcanie szlachcica: z rycerza analfabety w ziemianina, często mającego wykształcenie uniwersyteckie, nawet uzyskane za granicą. Ziemia - jednostka terytorialno - administracyjna, zachowująca tradycyjną odrębność, nawiązywała do czasów rozbicia dzielnicowego. Ziemia to dawne księstwo, lub część księstwa. Wykorzystywany przez szlachtę podział na ziemie (a także kasztelanie, starostwa, czy dominia), nie pokrywał się niestety z nowszym podziałem administracyjnym (szczególnie w Koronie). Rzeczpospolita po 1569 roku dzieliła się bowiem na: Koronę i Wielkie Księstwo Litewskie. WLK miało nowocześniejszą strukturę: dzieliło się na województwa (9 + Żmudź i Inflanty o pewnym zakresie autonomii), na czele których stali wojewodowie (reprezentujący władzę monarszą), województwa dzieliły się natomiast na powiaty - jednostki pomocnicze, tworzone dla celów sądowniczych, podatkowych i administracyjnych, w WLK na czele których stali starostowie ziemscy (ziemie bowiem pokrywały się z powiatami. Korona Polska: dzieliła się na pięć prowincji (Wielkopolska, Małopolska, Mazowsze, Prusy Królewskie oraz Inflanty (z Kurlandią i Semigalią) - odbywały się w nich sejmiki generalne, Prowincje podzielone były na województwa (około 23) te zaś na powiaty jako jednostki pomocnicze. W Koronie podział na ziemie i powiaty nie pokrywał się, starostów ziemskich koronnych było o wiele mniej niż powiatów.
Samorząd wiejski. Początkowo dominium szlacheckie, a więc wsie będące własnością szlachcica znajdowały się całkowicie pod jego władzą i zarządem. Wraz z upływem czasu pojawia się instytucja wójta (formalnie jako przedstawiciela władzy publicznej), którego funkcje sprawuje szlachcic. Dalsze przekształcenia powodują powstanie samorządu wiejskiego, który występuje w ramach gromady (jednowioskowej), a jego organami staja się wójt i przysiężni, ściśle podporządkowania właścicielowi wsi. Dopiero w czasie powstania kościuszkowskiego podjęto próbę stworzenia administracji w pełni publicznej (a nie prywatnej) na terenie wsi. Kraj miał dzielić się na dozory obejmujące 1000 - 1200 gospodarstw, na ich czele miał stać dozorca, powołany przez komisję porządkową wyłonioną przez kandydatów szlachty, mieszczan, a nawet chłopów.
Samorząd mieszczan. W miastach królewskich i prywatnych występowały rady miejskie, zwane magistratami, z burmistrzami na czele (potem również prezydentami). Organy te jednak rzadko pochodziły z jakichkolwiek wyborów. Funkcje te obsadzane były na drodze powołania przez monarchę. Sytuację zmienić miało prawo o miastach królewskich z 1971 roku. Pewne formy samorządu miejskiego wprowadzała Konstytucja 3 Maja, która miastom królewskim pozwalała nie tylko na powoływanie własnych organów uchwałodawczych (magistratów) i wykonawczych (prezydentów, wójtów), ale także na tworzenie drugiego stopnia samorządu. Kraj podzielono na 24 okręgi, zwane wydziałami. W ich ramach możliwe było organizowanie zgromadzeń wydziałowych (obejmujących kilka miast), do których mogli należeć deputaci wybierani przez poszczególne miasta. Z kolei przedstawiciel każdego z wydziałów zasiadał w Sejmie jako przedstawiciel (plenipotent) mieszczaństwa.
Samorząd rzemieślniczy. Najstarsza forma samorządów istniejąca od średniowiecza. Korporacje rzemieślnicze czyli cechy zakładane być mogły dość swobodnie w miastach lokowanych na prawie niemieckim. Rady miejskie uzyskiwały na ogół jedynie prawo kontroli zatwierdzającej statuty i władze. W małych miasteczkach rzemieślniczy łączyli się we wspólne organizacje, tzn. jeden cech ogólny skupiający wszystkie rzemiosł, który miał bronić ich praw przed pozostałymi mieszczanami lub rolnikami. W średnich miastach powstawały cechy łączące rzemieślników, pracujących na tym samym surowcu: metalu, drewnie, skórze, itp. W dużych miastach istniały odrębne organizacje cechowe, dla wyspecjalizowanego rękodzieła: np. garbarze, paśnicy, kaletnicy, rymarze, szewcy, biało- , czerwonoskórnicy i inni. Celem cechów była wzajemna pomoc w sprawach zawodowych (zaopatrzenie w surowiec, kontrola produkcji, ustalanie cen) pomoc w razie nieszczęść czy kłopotów osobistych, wspomaganie wdów, sierot, organizowanie życia towarzyskiego i religijnego. Do cechu obok rzemieślników (mistrzowie majstrzy, czeladnicy towarzysze, uczniowie terminatorzy) należały także ich rodziny. Obok warsztatów, istniały jeszcze gospody cechowe, kaplica lub ołtarz cechowy, zbrojownia cechowa. W 1423 roku Władysław Jagiełło na żądanie rycerstwa szlachty, i w 1454 Kazimierz Jagiellończyk, zakazywali ich istnienia, ale całkowicie bezskutecznie. Na wzór cechów powstawały również Gildie, skupiające kupców. Należy podkreślić, że okazały się one wyjątkową trwałością, właściwie bez większych przerw i zmian przetrwały do czasów współczesnych.
Księstwo Warszawskie
Krótkim, ale znaczącym epizodem w procesie tworzenia podstaw administracji i władzy lokalnej, charakterystycznej dla niepodległego państwa było stworzenie przez Napoleona na mocy traktatu w Tylży w 1907 (między Francją a Prusami) Księstwa Warszawskiego. Była to monarchia konstytucyjna, władzę sprawował Król Saksonii Fryderyk August wraz z dwuizbowym parlamentem (o niewielkich kompetencjach). Tak jak większość państw w tym okresie zależnych od Napoleona, administracja centralna i lokalna zbudowane zostały w oparciu o francuski model centralizmu administracyjnego.
Trójszczeblowy podział administracyjny: departamenty, powiaty, gminy (municypalności, g. miejskie i g. wiejskie) Najniższym szczeblem miały być tzw. municypalności bez odróżnienia miast i wsi) ale, nie zrealizowano tego i efekcie były to gminy miejskie i wiejskie. Za municypalności, które miały odrębny ustrój uznano największe miasta: W-wa K-ów, Poznań, Lublin, Kalisz i Sandomierz - na ich czele stali prezydenci podlegający bezpośrednio prefektowi. Departamenty były okręgami administracji ogólnopaństwowej, całkowicie podporządkowanymi władzy centralnej. Powiaty również. Na niższych szczeblach pojawiały się również funkcje samorządowe.
Organy władzy i administracji terenowej: Na czele departamentów stali prefekci (wspomagała go rada prefekturalna złożona radców - odpowienik zarządu) , na czele powiatów — podprefekci, na czele gmin miejskich burmistrzowie, na czele wiejskich wójtowie. Królowi przyznano prawo swobodnego mianowania prefektów, radców prefektur, podprefektów i burmistrzów. Wójtów powoływał natomiast prefekt.
Organami kontrolnymi i stanowiącymi (głownie w sprawach budżetowych były rady: departamentalne, powiatowe i municypalne, miejskie i wiejskie. O ich składzie również decydował monarcha. W przypadku mianowania członków rad departamentalnych (16—24) i powiatowych (9—12) przewidziano przedstawienie królowi podwójnej listy kandydatów przez sejmiki powiatowe. Co dwa lata miała być wymieniana połowa składu tych rad. Podobny system obowiązywał w odniesieniu do rad municypalnych — zgromadzenia gminne przedstawiały podwójną listę kandydatów, z których król mianował członków rady (10—30). Także skład tej rady był w połowie odnawialny po dwóch latach. Rady wszystkich szczebli wybierały spośród swego składu przewodniczącego (prezydenta).
Ten system rad, o ograniczonych funkcjach samorządowych i oparty o zasadę mianowania ich członków przez władze państwowe został wprowadzony w życie na mocy dekretów królewskich z 7, 10 i 23 lutego 1809 r.
W gminach wiejskich rady te jednak w ogóle nie zostały powołane, a na szczeblu powiatu i departamentu ich zakres działania był dość wąski. Nieco większą rolę odgrywały rady miejskie, kontrolujące między innymi czynności burmistrzów i prezydentów oraz stanowiące o budżecie gminy.
Konstytucja przewidywała także powołanie szlacheckiego samorządu powiatowego oraz utworzenie zgromadzeń gminnych, w których mieli uczestniczyć wszyscy obywatele. Do końca istnienia Księstwa nie wprowadzono ich jednak w życie, gdyż zabrakło przepisów wykonawczych. Specyfiką był znaczny wzrost liczby urzędników (ok. 9 tys) niskoopłacanych, ale wyszkolonych, egzaminy na urzędy, Szkoła Prawa i Administracji 1811 - początki zawodowego, narodowego korpusu urzędniczego.
Na mocy postanowień Kongresu Wiedeńskiego z 1815 roku uległo ono likwidacji. Jednak jego doświadczenia były istotne: po raz pierwszy stworzono na ziemiach polskich scentralizowaną administrację państwową nowoczesnego typu. Stworzone wówczas i zachowane przez jakiś czas quasiautonomiczne struktury państwowe, nie zmieniały faktu, iż losy państwowości i administracji polskiej przesądzone zostały na przeszło sto lat. administracja i samorząd na ziemiach polskich funkcjonowały w oparciu o odmienne wzorce, tzn. w oparciu o reguły i zasady obowiązujące w państwach zaborczych.
Królestwo Polskie
Wieloszczeblowy podział administracyjny województwa (8), obwody (39), powiaty (77), gminy (zbiorcze, wielowioskowe) - jej jednostką pomocniczą była gromada. W podstawowej części zaboru rosyjskiej samorząd terytorialny w praktyce nie występował.
Brak samorządności.
Konstytucja z 27 listopada 1815 r. zniosła rady departamentalne, powiatowe, gminne i miejskie.
Również zlikwidowano w praktyce samorząd szlachecki, Konstytucyjne zapisy o sejmikach szlacheckich i zgromadzeniach gminnych, podobnie jak poprzednio, nie zostały wprowadzone w życie. Tak stało się też z postanowieniami rozdziału III „O zgromadzeniach szlacheckich, zgromadzeniach okręgowych (gminnych) i o radach okręgowych" statutu organicznego z 26 lutego 1832 r.
Dopiero ukaz carski z 1861 r. zapowiedział utworzenie rad gubernialnych, powiatowych i miejskich, ale powstanie styczniowe położyło kres tym nie rozwiniętym jeszcze tworom. Królestwo Polskie (podobnie jak inne ziemie zamieszkiwane przez nie Rosjan) wyłączono spod tzw. reformy ziemskiej, która wprowadzała samorząd na szczeblu guberni i powiatów.
W Królestwie Polskim nie było też samorządu miejskiego - rzadkość w Europie. Zaczął on powstawać dopiero w okresie I wojny.
Samorząd wiejski. Organy gminy wiejskiej: zgromadzenie gminne, wójt, urząd i sąd gminny. W skład gminy wchodziły gromady, które posiadały organ uchwałodawczy, jakim było zgromadzenie gromadzkie i organ wykonawczy ze starszym gromadzkim (sołtysem) na czele.
Samorząd gminny i gromadzki podlegał nadzorowi ze strony władzy państwowej. Gmina była zarówno jednostką samorządową, jak i organem administracji państwowej, wypełniając zadania własne i powierzone.
Galicja
Od lat 60-tych XIX wieku, na podstawie zasad tzw. autonomii krajów koronnych na terenach Galicji i Śląska (razem ze Śląskiem cieszyńskim) rozwijała się samorządność w trójszczeblowym podziale terytorialnym.
Gmina. Istniały tu gminy wiejskie (jednowioskowe) i gminy miejskie - nie stosowano rozróżnienia prawnego między nimi. Gminy posiadały własne organy przedstawicielskie, jakimi były rady, a także organy wykonawcze, jakimi były magistraty we Lwowie i Krakowie oraz zwierzchności gminne (inaczej kolegium zwierzchności gminnej) w innych miastach i wsiach. Na czele organów wykonawczych stali naczelnicy.
Powiat. Wyższym szczeblem samorządu były powiaty, utworzone na mocy ustawy krajowej z 12 sierpnia 1866 r. Samorząd powiatowy wyróżniał się konsekwentnym dualizmem. Do organów powiatu należały: rada powiatowa i wydział powiatowy na czele którego stał przewodniczący w.p. Całkowicie odrębnym przedstawicielem władzy centralnej był starosta powiatowy.
Kraj. Najważniejszym organem, decydującym o zakresie autonomii Galicji, był Sejm Krajowy. (Organem wykonawczym był Wydział Krajowy). Sejm Krajowy wyłaniany — oprócz wirylistów (przedstawiciele Kościoła katolickiego, rektorzy uczelni) — w drodze wyborów bezpośrednich, ale w systemie kurialnym, tj. w ramach parytetów dla poszczególnych grup interesów (ziemiaństwa, izb przemysłowo-handlowych, miast większych, reszty gmin). Zakres kompetencji Sejmu nie zaspokajał oczywiście narodowych dążeń Polaków, gdyż stwarzał jedynie możliwości funkcjonowania samorządu prowincjonalnego, a więc pozbawionego atrybutów suwerennej władzy państwowej. Z drugiej jednak strony najdogodniejsze w tym czasie na ziemiach polskich warunki rozwoju kultury narodowej wynikały właśnie z pozycji Sejmu w systemie ustrojowym monarchii Habsurgów. Kompetencje Sejmu obejmowały trzy grupy uprawnień:
Ustawodawcze: Do Sejmu należało tworzenie prawa krajowego, ograniczonego terytorialnie do obszaru Galicji i merytorycznie do zakresu spraw powierzonych mu przez ustawę —wyróżniano tu kompetencje własne (sprawy rolnictwa, zakładów użyteczności publicznej, preliminarza i zamknięć budżetowych itp.) oraz zlecone przez państwo (m.in. sprawy gmin, kościoła, szkolnictwa, organizacji sądownictwa). Do czasu wprowadzenia bezpośrednich wyborów do austriackiej Izby Poselskiej w 1873 r. Sejm współuczestniczył również w tworzeniu prawa ogólnopaństwowego poprzez działalność swojej delegacji poselskiej.
Organizacyjne: Sejm wybierał swój organ wykonawczy — Wydział Krajowy — decydując jednocześnie o jego strukturze wewnętrznej. Do Sejmu i Wydziału należało też zarządzanie majątkiem Galicji, ale poważniejsze decyzje w tej dziedzinie (pozbycie i zastawienie majątku krajowego, dodatki do podatków państwowych powyżej 10%, opłaty krajowe) wymagały zatwierdzenia przez cesarza.
Kontrolne: Kontroli Sejmu podlegały wszystkie gałęzie administracji. Ograniczonej kontroli podlegał jedynie namiestnik, będący reprezentantem cesarza i rządu wobec Galicji —musiał on odpowiadać na interpelacje posłów i udzielać wyjaśnień. [Zob. Grodziski 1993]
Zabór pruski
W zaborze pruskim, podobnie jak w całym cesarstwie niemieckim, organizowano nowoczesny system administracji o skomplikowanej strukturze (utrzymywano wiele rozwiązań partykularnych w częściach składowych). Cesarstwo Niemieckie (II Rzesza) stawało się państwem prawnym (Rechtsstaat), opartym na konstytucji, zasadzie podziału władz i gwarancjach praworządności. Reforma administracyjna z lat 1815 - 1820 wprowadzała czteroszczeblowy podział terytorialny.
Prowincje (10 prowicji), ziemie polskie w chodziły w skład: Wielkie Księstwo Poznańskie (Prowinz Posen), Pomorze Gdańskie (West Preussen), Prusy (Ost Preussen), Pomorze (Pomern), Śląsk (Schlessien)
Rejencje (obwody rejencyjne): WKP (poznańska i bydgoska), WP(gdańska i kwidzyńska), OP (królewiecka, gąbińska i do 1905 olsztyńska), P(szczecińska, koszalińska, strzałowska), S (wrocławska, opolska, legnicka)
Powiaty: większe miasta stanowiły wydzielone powiaty miejskie, pozostałe powiaty to małe miasteczka i wsie
Gminy (wiejskie i miejskie): do 1871 gminę stanowiły: wieś sołtysią, kilka wsi z folwarkiem zarządzana przez wójta (którym był dziedzic) czyli wieś wójtowska, małe miasteczka i folwarki. Od 1871 gminami uznana pojedyncze wsie i pojedyncze miasteczka.
Samorząd terytorialny. W zaborze tym samorząd funkcjonował na trzech z czterech szczebli podziału terytorialnego. Samorząd terytorialny: gminny (miejski i wiejski), a także samorząd powiatowy oraz prowincjonalny (wojewódzki). Nie było go tylko na szczeblu rejencji.
W gminie wiejskiej od 1891 roku organem uchwałodawczym było zgromadzenie gminne (wszyscy dorośli mieszkańcy), a wykonawczym sołtys z ławnikami. Uprawnienia samorządu obejmowały sprawy własne i poruczone. Gminy wiejskie mogły się łączyć w związki celowe.
W gminie miejskiej funkcje uchwałodawcze należały do rady miejskiej, a wykonawcze do magistratu, na których czele stali burmistrzowie, a w dużych miastach nadburmistrzowie. Cechą charakterystyczną była równorzędność rady miejskiej i magistratu. Rady wybierano na trzyletnie kadencje, uchwalały budżet, miejskie przepisy porządkowe, powoływały i kontrolowały magistrat. W skład magistratu wchodzili poza burmistrzem, skarbnik, urzędnicy zawodowi (podwójna kadencja) i urzędnicy honorowi. W ramach uprawnień własnych zajmowano się wszystkimi sprawami mieszkańców m.in. szkołami i szpitalami, a w ramach spraw poruczonych administracją ogólną i policją.
Na szczeblu powiatu działały w myśl postanowień ustawy z 13 grudnia 1872 r. organy uchwałodawcze i kontrolne - sejmiki powiatowe (oprócz wirylistów wybory bezpośrednie w trzech kuriach) oraz organy wykonawcze (ich skład wybierany był przez sejmiki) - wydziały powiatowe. Obok administracji samorządowej istniała w powiecie administracja rządowa. Reprezentował ją landrat (starosta powiatowy - z nominacji monarszej, spośród kandydatów wysuniętych przez sejmiki). Był przede wszystkim urzędnikiem odpowiedzialnym za sprawy administracyjne i policyjne, ale od 1972 roku kierował organami samorządu powiatowego, głównie wydziału. Podstawowym uprawieniem własnym samorządu powiatowego było stanowienie prawa m.in. w kwestii dróg, kas oszczędności, itp. Wydziały powiatowe wykonywały uchwały i równocześnie pełniły nadzór nad samorządem gminnym. Z kolei nadzór nad samorządem powiatowym sprawowany był prze prezydenta rejencji i nadprezydenta prowincji.
Najwyższą jednostką samorządową była prowincja — na ziemiach, które później weszły w skład II RP funkcjonowały dwie takie prowincje: poznańska i zachodnio-pruska. Cechą charakterystyczną od 1879 odrębność administracji rządowej i samorządu (dualizm). Funkcje administracji rządowej wypełniał nadprezydent, będący przedstawicielem rządu, przewodniczący Rady prowincjonalnej (organu uchwałodawczego wybieranego przez samorząd), organem odpowiadającym za szkolnictwo, skarbowość, stosunki wyznaniowe, uwłaszczenie chłopów. Równocześnie był organem nadzoru nad legalnością decyzji samorządu prowincjonalnego. Organami samorządu prowincji były: organ uchwałodawczy - sejm prowincjonalny, kierowany przez marszałka (w jego skład wchodzili wybierania na sześcioletnią kadencję przedstawiciele sejmików powiatowych i rad miejskich z powiatów miejskich), organem wykonawczym był wydział prowincjonalny, a organem zarządzającym dyrektor krajowy, zwany starostą krajowym, zajmujący się nadzorowaniem urzędników samorządowych.
Należy pamiętać, iż na terenach Królestwa Prus mieszkało 15 % ludności pochodzenia polskiego. Przynajmniej w pierwszym okresie na terenie Wielkiego Księstwa Poznańskiego (prowincji poznańskiej) występowały pewne wyraźne oznaki odrębności ustrojowej: do 1830 roku używano języka polskiego w administracji i sądownictwie, urzędy sprawowane były przez Polaków (np. urząd Namiestnika - Antoni Radziwiłł), utrzymano barwy biało-czerwone, herb: orzeł polski na tle orła pruskiego. Niestety wraz z procesami germanizacji i polityki Kulturkampu następowało likwidowanie tych odrębności.
Podsumowanie okresu porozbiorowego. Podsumowując: najsilniej samorząd rozwinął się w zaborze austriackich, szczególnie po 1867 roku. Co więcej, zasady administracji lokalnej w zaborach austriackim i pruskim zdecydowanie bardziej sprzyjały rozwojowi samorządności lokalnej niż w zaborze rosyjskim. Administrowanie sprawami lokalnymi odbywało się w gminie, były to gminy małe jednowioskowe - a w kongresówce gminy duże (zbiorcze). Kompetencje samorządowe gmin były szeroko rozbudowane, w kongresówce ograniczone. Niewiele funkcji „zleconych”, a w kongresówce, gminy spełniały równocześnie funkcje przewidziane dla organów adm. państwowej. Większa sfera samodzielności niż w zaborze rosyjskim, gdzie silne uzależnienie gmin od powiatowych władz adm. państw.
Samorząd terytorialny II Rzeczypospolitej
Samorząd terytorialny w okresie międzywojennym był przez długi okres zróżnicowany, przez długi okres utrzymywały się rozwiązania ustrojowe, ukształtowane w poszczególnych zaborach. Unifikacja ustroju samorządów trwała przez cały okres międzywojenny i nie została w pełni dokonana. System samorządu terytorialnego był pochodną ustroju administracji publicznej. Uzyskanie przez Polskę niepodległości stworzyło potrzebę ujednolicenia administracji na obszarze całego kraju. Państwo polskie odradzało się w oparciu o zasadę unitarności. Nawiązano zatem do idei zcentralizowanej władzy i administracji państwowej. Równocześnie uznawano, ze względu na dotychczasowe tradycje, konieczność realizacji zasady samorządności.
W efekcie przyjęcia tych zasad powstał system administracji publicznej, w którym:
Władza i administracja skupiona była w organach państwowych
Uzupełnieniem/dopełnieniem władzy państwowej był samorząd terytorialny
Organy państwowe były zhierarchizowane i hierarchicznie podporządkowane
Administracja publiczna dzieliła się na administrację centralną i administrację terytorialną
Administrację centralną tworzyły: Rada Ministrów i ministrowie
Administracja terytorialna dzieliła się na administracje rządową i samorząd
Administracja rządowa w terenie dzieliła się na administrację ogólną (polityczna) i administrację specjalną (wyspecjalizowaną, resortową, np. skarbową, szkolną, itp.)
Administracja Publiczna Rzeczpospolitej Polskiej |
Administracja centralna |
RADA MINISTRÓW MINISTROWIE |
||
|
Administracja Terytorialna (lokalna) |
ADMINISTRACJA RZĄDOWA |
SAMORZĄD TERYTORIALNY |
|
|
|
Administracja ogólna (polityczna) |
Administracja specjalna (resortowa) |
|
Organami administracji rządowej (państwowej) byli:
W województwie - Wojewoda (organ adm II instancji)
W powiecie - starosta (organ adm I instancji)
Pełnili oni funkcję: a/ przedstawiciela rządu w terenie, b/ szefa administracji ogólnej
3. W gminie - nie powoływano odrębnych organów adm. państwowej, ich funkcje w formie zadań zleconych pełnili: wójtowie (g. Wiejskie), burmistrzowie (miasta do 100 tys.), prezydenci miast (powyżej 100 tys). W zakresie tych zadań nie podlegali kontroli organów przedstawicielskich samorządu terytorialnego.
Konstytucja marcowa
Połączenie struktur samorządowych z administracyjnymi
Trójszczeblowy podział administracyjny kraju
Bezpośrednie wybory gminnego organu stanowiącego
Pośredni sposób kreacji organów jednostek ponadgminnych z zagwarantowanym udziałem przedstawiciela administracji rządowej
Możliwość tworzenia związków międzykomunalnych
Ustawowy rozdział źródeł dochodów państwa i samorządu
Nadzór państwowy nad samorządem terytorialnym
Sądownictwo administracyjne z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele.
Samorząd gospodarczy i zawodowy (izby przemysłowe, izby rolnicze, izby lekarskie, izby adwokackie)
Ustawa „scaleniowa" z 1933 r.
Postanowienia konstytucji marcowej były na tyle ogólne, że były różnie interpretowane przez autorów kolejnych ustaw i rozporządzeń:
ustawa o zasadach powszechnego samorządu wojewódzkiego z 1922 roku
rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. o organizacji i zakresie działania organów administracji ogólnej, (które wprowadziło pierwsze ograniczenia roli samorządu na rzecz administracji ogólnej).
ustawy z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (ustawa scaleniowa - ujednolicała system samorządu terytorialnego)
Ustawa z 1933 r. unormowała sprawy kadencji organów wybieralnych, prawa wyborczego, ustroju gminy wiejskiej i gromady, zadań i kompetencji organów samorządu miejskiego, nadzoru państwowego sprawowanego nad samorządem przez organy administracji rządowej, tj. ministra spraw wewnętrznych, wojewodę i starostę. Ustawa wprowadziła jednolitą terminologię i ustrój organów samorządowych.
Według ustawy z 1933 r. gminy mogły mieć charakter jednostkowy lub zbiorowy (składały się wtedy z gromad). Decydował o tym zwłaszcza zasięg interesów społeczności lokalnych i możliwości wykonywania ciążących na gminach zadań. Utworzenie gmin zbiorowych i gromad doprowadziło do ostatecznej likwidacji wójtostw i obszarów dworskich, które jeszcze funkcjonowały na terenie byłego zaboru pruskiego.
Na gruncie regulacji ustawy scaleniowej przyjęto podział na
organy stanowiące i kontrolujące (Organami stanowiącymi były to rady gminne, miejskie, powiatowe i wojewódzkie, co oznaczało że przestały istnieć zebrania gminne (w byłym zaborze rosyjskim) i zaprzestano używania nazwy sejmików na oznaczenie organów uchwałodawczych w powiatach byłego zaboru pruskiego i rosyjskiego.)
oraz zarządzające i wykonawcze: w gminie - zarząd gminny na czele z wójtem, zarząd miejski na czele z burmistrzem lub prezydentem miasta (w przypadku miast wyłączonych z powiatów), w powiecie - wydział powiatowy (na czele ze starostą), w województwie - wydział wojewódzki (na czele z wojewodą). Organy zarządzające i wykonawcze wybierane były przez rady.
Kadencję wszystkich organów ustalono na 5 lat (jedynie zawodowi członkowie zarządu gminy mogli być wybierani na 10 lat). Władza i administracja terenowa II RP Schemat:
Województwo 16 |
WOJEWODA Rada Wojewódzka Wydział Wojewódzki |
Powiat 264 |
STAROSTA Rada powiatowa Wydział Powiatowy |
Gmina (611M+3195W) |
Prezydent Miasta Rada Gminna/Miejska Burmistrz Zarząd Miasta Wójt Zarząd Gminy |
Organy stanowiące i kontrolujące:
Skład organów stanowiących i kontrolnych. Rada gminna składała się z wójta i podwójtów, 2—3 ławników i 12—20 radnych wybieranych w wyborach bezpośrednich. Rada miejska z 12—17 radnych wybieranych w wyborach bezpośrednich. Burmistrz lub prezydent (w mieście wydzielonym z powiatu) przewodniczył radzie, ale uczestniczył w głosowaniu tylko wówczas, gdy sam był członkiem rady. Do rady powiatu wchodzili, oprócz radnych także starosta i członkowie wydziału powiatowego. Do rady wojewódzkiej oprócz radnych wybranych w wyborach pośrednich wchodzili wojewoda i członkowie wydziału wojewódzkiego
Rady obradowały na sesjach zwoływanych raz na kwartał lub na żądanie 1/4 składu rady.
Kompetencje rady miejskiej i gminnej:
sprawy ustrojowe i organizacyjne — wybór zarządu i komisji, ustalanie regulaminu obrad i statutu służbowego;
sprawy gospodarczo-majątkowe — tworzenie, przekształcanie, likwidacja zakładów i przedsiębiorstw, wydzierżawianie nieruchomości i przedsiębiorstw na okres ponad 6 lat;
sprawy finansowe — opłaty komunalne, preliminarz budżetowy, bilanse;
stanowienie o dobrowolnym podejmowaniu zadań publicznych;
podejmowanie ogólnych uchwał w sprawach lokalnych.
Kompetencje rad powiatowych:
sprawy o charakterze gospodarczym
i finansowo-budżetowym oraz
wybór członków wydziału powiatowego.
Na uwagę zasługuje fakt, że były to w powiecie wybory pośrednie, tj. członków rad wybierały kolegia złożone z radnych i członków zarządów gmin wiejskich i miejskich nie wydzielonych z powiatowych związków samorządowych. W powiecie czynne prawo wyborcze przysługiwało osobom, które ukończyły 24 lata i od roku zamieszkiwały na terenie powiatu. Aby posiadać bierne prawo wyborcze trzeba było — oprócz spełnienia wspomnianych warunków — dodatkowo ukończyć 30 lat. Wybory miały charakter pięcioprzymiotnikowy. Analogicznie w województwie.
Organy zarządzające i wykonawcze
Gmina. Na czele zarządu stał burmistrz lub prezydent, a w gminach wiejskich — wójtowie. Ponadto w skład zarządu wchodzili zastępcy burmistrza/prezydenta lub wójta oraz ławnicy. Zarząd gminny i miejski, tradycyjnie zwany magistratem, decydował kolegialnie w sprawach wewnątrzorganizacyjnych, gospodarczo-majątkowych i finansowych (ustalanie planu wykonania budżetu, zaciąganie pożyczek krótkoterminowych itp.). W pozostałych ważnych sprawach samorządu, w tym w zakresie spraw zleconych, decydował jednoosobowo wójt lub burmistrz/prezydent. Podjęta przez niego decyzja w imieniu zarządu w sprawach nagłych musiała być następnie przedstawiona do zatwierdzenia.
Powiat. Do zakresu kompetencji wydziału powiatowego należało przede wszystkim: a) przygotowywanie i wykonywanie uchwał rady powiatowej, b) zarządzanie sprawami powiatowymi (w ramach ustawy i uchwał rady powiatowej), c) mianowanie urzędników powiatowych, d) wykonywanie niektórych uchwał z zakresu administracji ogólnej. Na czele wydziału powiatowego stał starosta, który był przedstawicielem rządu i szefem administracji ogólnej.
Województwo. Organ zarządzający i wykonawczy to wydział wojewódzki na czele z wojewodą, który był przedstawicielem rządu i szefem administracji ogólnej. Poza uprawnieniami własnymi analogicznie do powiatów także sprawowanie nadzoru nad samorządem terytorialnym niższych szczebli.
Konstytucja kwietniowa z 23 kwietnia 1935 r. już w pierwszej części wspominała o powołaniu przez państwo samorządu terytorialnego do udziału w życiu zbiorowym (art. 4). W artykule 72 samorząd terytorialny zaliczono — obok administracji rządowej i samorządu gospodarczego — do administracji państwowej, określanej jako służba publiczna. Konstytucja kwietniowa zakładała, że do podziału terytorialnego kraju dostosowana będzie struktura samorządu terytorialnego, przy czym przewidziano, że „powołuje się do urzeczywistniania zadań administracji państwowej w zakresie potrzeb miejscowych samorząd wojewódzki, powiatowy i gminny" (art. 75). Jednostkom samorządu terytorialnego przyznano też prawo tworzenia prawa miejscowego („samorządy mają prawo w zakresie ustawą oznaczonym wydawać dla swego obszaru normy obowiązujące"), ale zastrzeżono konieczność zatwierdzania przepisów tego prawa przez „powołaną do tego władzę nadzorczą" (art. 75 ust.2). Nadzór nad samorządem powierzono organom rządowym oraz organom samorządowym wyższego stopnia (poprzednio nie było bezpośredniego nadzoru rządowego nad samorządem lokalnym).
Wybrane kwestie:
Nadzór nad samorządem. Ustawa z 1933 r. przyznawała bardzo szerokie uprawnienia nadzorcze organom administracji rządowej. W podobnym duchu, jak wspomniana ustawa, do zagadnień samorządu podchodziła konstytucja kwietniowa z 1935 r., która uznała samorząd terytorialny za część składową administracji państwowej (art. 72) i miał on odtąd „urzeczywistniać zadania administracji państwowej w zakresie potrzeb miejscowych" (art. 75). Oznaczało to zatem znaczne ograniczenie roli samorządu terytorialnego w życiu publicznym i utratę znacznej części jego samodzielności. Szerokie uprawnienia nadzorcze przyznano organom administracji rządowej (staroście, wojewodzie i ministrowi spraw wewnętrznych) oraz rozszerzono katalog środków nadzoru i podstaw ingerencji władz nadzorczych. Nadzór państwowy sprawowany przez wydziały powiatowe i wojewodów sprowadzał się do: l) zatwierdzania uchwał rad gminnych i miejskich, dotyczących m.in.: a) rodzaju, ilości i uposażenia stanowisk służbowych, wynagrodzenia, diet itp. członków zarządu, b) wydzierżawienia na ponad 6 lat nieruchomości, zakładów i przedsiębiorstw gminych, c) uchwalania budżetu, jeżeli zawierał przychody z podatków samoistnych i dodatków komunalnych do podatków państwowych; 2) zawieszania uchwał w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z prawem. Jednocześnie sformułowano ogólne przesłanki rozwiązania organu stanowiącego i zarządzającego równocześnie lub każdego z nich oddzielnie. Przyczyną rozwiązania tych organów mogło być: a) narażenie na szkodę interesu publicznego wskutek istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawnych, b) narażenie na straty materialne lub spowodowanie istotnych nieprawidłowości w gospodarce wskutek bezczynności, nieudolności lub niedbalstwa, c) dopuszczanie lub tolerowanie publicznych wystąpień członków danego organu, jeżeli wystąpienia te uwłaczały powadze lub obniżały zaufanie, jakim powinny się cieszyć organy administracji publicznej. Rada gminy mogła być również rozwiązana wówczas, gdy: a) w ciągu jej kadencji liczba radnych zmniejszyła się o 30%, b) ponowny wybór przewodniczącego rady gminy lub jego zastępcy nie uzyskał zatwierdzenia władzy nadzorczej lub nie został dokonany w wyznaczonym terminie. W tym ostatnim przypadku wyznaczano tymczasowego przewodniczącego, ale rada musiała dokonać wyboru w ciągu roku —jeśli tego również nie zrobiła, rozwiązywano radę gminy i zarządzano nowe wybory. Decyzję o przeprowadzeniu nowych wyborów w gminach wiejskich i miastach nie wydzielonych podejmował wojewoda, a w przypadku miast wydzielonych — minister spraw wewnętrznych. Ponadto gospodarkę finansową samorządów i ich związków kontrolował Związek Rewizyjny Samorządu Terytorialnego, którego prezesem był urzędnik państwowy, powoływany przez premiera na wniosek ministra spraw wewnętrznych.
Istotną rolę w okresie międzywojennym odgrywały także związki międzykomunalne. Zarówno konstytucja marcowa, jak i kwietniowa umożliwiały tworzenie takich związków, które mogły uzyskać charakter publiczno-prawny. Początkowo działały one tylko na ziemiach byłego zaboru pruskiego, ale od 1928 r. pojawiły się już na terenie całego kraju. Kwestię tę regulowało rozporządzenie Prezydenta RP z 22 marca 1934 r. Organami kontrolującymi i stanowiącymi związków były rady, w skład których wchodziło co najmniej po dwóch przedstawicieli każdego z członków zbiorowych. Funkcje wykonawcze pełnił zarząd, który z reguły był jednoosobowy — był nim prezes związku, wybrany przez radę. Związki międzykomunalne mogły też posiadać osobowość prawną. Charakter korporacji prawa publicznego związek mógł uzyskać na mocy decyzji Rady Ministrów, a od 1934 r. ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami.
Zakres kompetencji własnych określonych zasadą domniemania kompetencyjnego dla samorządu terytorialnego dotyczył spraw: a/ gospodarczych, b/ kulturalnych, c/ oświatowych, d/ zdrowia publicznego. W ramach działalności gospodarczej mogły być tworzone zakłady użyteczności publicznej np. zakłady energetyczne, zakłady komunikacji miejskiej, etc. Należy jednak podkreślić, rozszerzający się zakres funkcji zleconych z administracji (zwłaszcza zarządów miast), co wraz ze zjawiskiem rozszerzania się zakresu nadzoru oznaczało ograniczanie samodzielności samorządu.
Zaspakajanie potrzeb mieszkańców uzależnione jest od posiadanych środków finansowych. Poza subsydiami państwowymi były to m. in. podatki samorządowe, opłaty za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej, pożyczki bankowe, i inne.
Odmienności ustroju terytorialnego:
Zasady ustroju samorządu terytorialnego w Polsce międzywojennej ewoluowały stopniowo w kierunku unifikacji podstawowych rozwiązań. Dotyczyło to jednak ogólnego systemu, którego przekształcenia można było wprowadzać na drodze ustawodawstwa zwykłego. Istniało jednak wiele odrębności.
Odmienne zasady ustroju samorządowego obowiązywały w dwóch miastach — Gdyni i Warszawie. W Gdyni od 1932 r. administracją powiatu miejskiego kierował komisarz rządu. Podobnie było w Warszawie, gdzie status komisarza rządu odpowiadał randze wojewody. W myśl ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o ustroju stolicy Warszawa była jednocześnie jednostką samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Dodatkowo utworzono też rady dzielnicowe, którym nadano uprawnienia wnioskodawcze.
Pomimo zapowiedzi zawartej w ustawie z 26 września 1922 r. o zasadach powszechnego samorządu wojewódzkiego w rzeczywistości na tym szczeblu samorząd występował jedynie w województwie pomorskim i poznańskim oraz na odrębnych zasadach w województwie śląskim.
Województwo Śląskie. Wyjątkiem od zasady unifikacji był jedyny region autonomiczny w Polsce tego okresu —województwo śląskie. W tym przypadku wszelkie zmiany były trudniejsze, gdyż podstawą autonomii tego województwa była ustawa konstytucyjna z 15 lipca 1920 r., a więc poprzedzająca konstytucję marcową i do końca II Rzeczypospolitej nigdy nie uchylona. Nadanie autonomii dla Śląska spowodowane było splotem różnych przesłanek politycznych, wynikających zwłaszcza z uwarunkowań polityki zagranicznej odradzającego się wtedy państwa polskiego. Ten specjalny status Śląska był jednak respektowany przez cały okres międzywojenny i nawet ustawa z 1933 r. nie dotyczyła tego terenu. Zakres kompetencji organu prawodawczego województwa, jaki był Sejm Śląski był bardzo szeroki i obejmował stanowienie prawa we wszystkich istotnych sprawach miejscowych. Wyłączone były jedynie sprawy polityki zagranicznej, wojskowości, niektórych kwestii dotyczących sądownictwa i wymiaru sprawiedliwości. Szeroki zakres kompetencji sejmu była także podkreślana symbolicznie poprzez rozciąganie ustawodawstwa polskiego na teren Śląska (w ściśle określonych sprawach) na drodze wydawania dwóch równo brzmiących ustaw: polskiej i śląskiej. Prawomocność ustaw śląskich wymagała jednak podpisu Prezydenta RP (wcześniej naczelnika państwa), który mógł odmówić złożenia podpisu w ściśle określonych przypadkach (naruszenie statutu śląskiego, konstytucji RP lub zobowiązań międzynarodowych). Inną formą faktycznej kontroli państwa był tryb powoływania organu wykonawczego, tj. Rady Wojewódzkiej na czele której stał Wojewoda, który był mianowany przez Prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów.
Ryszard Kozioł - Tradycje samorządu, administracji i władzy lokalnej - wykład
5
5