8066


Maciej Borsa

Gospodarka i polityka przestrzenna

skrypt dla studentów

Wyższej Szkoły Społeczno-Ekonomicznej
w Warszawie

część druga:

POLITYKA PRZESTRZENNA


Warszawa, luty 2004

© wyższa szkoła społeczno-ekonomiczna

ul. Kasprzaka 29/31

01-234 Warszawa

tel. (0-22) 877-07-22, 877-07-26

SPIS TREŚCI

Notka informacyjna

Notka informacyjna

W pierwszej części skryptu zaprezentowane zostały podstawy teoretyczne gospodarki przestrzennej oraz jej współczesne wyzwania. W tej części - drugiej, omówiony jest praktyczny wymiar gospodarowania przestrzenią: polityka przestrzenna i jedno z jej najważniejszych narzędzi - planowanie przestrzenne. W kolejnych rozdziałach przedstawione zostały możliwości kształtowania warunków działania i zachowania podmiotów gospodarczych oraz innych użytkowników przestrzeni - poprzez bezpośrednie przekształcanie fizycznego otoczenia, w którym one działają.

Na końcu każdego rozdziału umieszczono pytania kontrolne - wskazujące na zagadnienia, które warto zapamiętać. Na końcu tej części skryptu zestawiono wszystkie pytania kontrolne, dotyczące problematyki obu jego części - powinno to ułatwić Czytelnikowi sprawdzenie, czy potrafi samodzielnie poruszać się w problematyce omawianych zagadnień.

Polityka przestrzenna

Polityka przestrzenna jest to planowa działalność, polegająca na wykorzysty­waniu znajomości praw rządzących kształtowa­niem i użytkowaniem przestrzeni w celu najbardziej racjonalnego jej zagospodarowania. Na całość systemu regulującego rozwój przestrzenny składają się:

Teoria i praktyka polityki przestrzennej

Polityka przestrzenna zajmuje się celami i sposobami praktycznego działania polegającego na kształtowaniu, użytkowaniu i przekształcaniu śro­dowiska przestrzennego przez człowieka. Jest to zadanie skomplikowane, gdyż liczba podmiotów czynnie wpływających na kształt środowiska przestrzen­nego jest ogromna. Każdy podmiot gospodarujący w przestrzeni i użytkujący ją, ­od gospodarstwa domowego aż po rząd, kieruje się swoimi celami i motywami w użytkowaniu przestrzeni. Nieliczne z tych podmiotów mają świa­domość bezpośrednich, a jeszcze rzadziej pośrednich, przestrzennych impli­kacji swego działania. Ich wpływ na rzeczywisty obraz środowiska jest wycinkowy, ale ze względu na ilość takich podmiotów, sumaryczny efekt ich działania jest znaczący.

Uważa się, że większość zmian w środowisku i w zagospodarowaniu przestrzennym odbywa się w sposób przypadkowy. Nie można więc mieć pewności co do sumarycznego efektu jaki ze sobą przyniosą. Zapobiegać efektom niekorzystnym lub niepożądanym może całościowa, wielodyscyplinarna, świadoma swoich celów polityka przestrzenna. Podejmować może ona próby koordynacji lub nawet sterowania wszelkimi działaniami, które wywołują trwałe skutki w przestrzeni. Należy jednak zaznaczyć, że obok polityki przestrzennej duże znaczenie w procesach codziennego użytkowania przestrzeni, wpływających na jej przemiany, ma kultura środowiskowa całego społeczeństwa - milionów bezimiennych użyt­kowników przestrzeni.

Polityka w szerokim rozumieniu jest sferą, w której, na podstawie przyjętego systemu wartości, następuje ustalanie celów i środków działania realizacyjnego. Najogólniejszym zadaniem polityki rozwoju jest więc ustalanie strategicznych celów w jej przedmiocie - w trzech wymiarach: społecznym, gospodarczym i przestrzennym. Polityka przestrzenna jest, obok polityki społecznej i polityki gospodarczej, główną składową polityki rozwoju.

Problemy decyzyjne, przed którymi stoi polityka przestrzenna, można roz­patrywać w formie trzech następujących pytań: )

Odpowiedzi na te trzy pytania nie następują jednak sekwencyjnie, lecz zachodzi między nimi sprzężenie zwrotne. Podczas określania sposobu osiągania założonych celów może się bowiem okazać, że są one zbyt trudne w realizacji, lub też że ich realizacja mogłaby zająć zbyt wiele czasu. Wówczas modyfikacji mogą ulec same cele i proces odpowiedzi na wymienione wyżej trzy pytania musi zostać powtórzony od początku. Podobnie odpowiedź na trzecie pytanie - o środki realizacji celu - może zrodzić konieczność modyfikacji sposobu osiągania celów lub nawet wpłynąć na zmianę pierwotnie założonych celów. Wszystkie trzy pytania są więc głęboko od siebie zależne.

W tym systemie planowanie przestrzenne pełni funkcje optymalizacyjne. Odpowiada (lub powinno odpowiadać) na pytanie o sposoby osiągania założonych celów. Aby planowanie przestrzenne było skuteczne, musi posiadać sprawne sprzężenia z dwoma pozostałymi członami systemu: władzą podejmującą decyzje i ze sferą realizacji elementów zagospodarowania przestrzennego. Tak więc, aby planowanie przestrzenne było skutecznym narzędziem polityki przestrzennej, musi być ono włączone w system gospodarki i polityki przestrzennej.

Niepodobna też prawidłowo rozwiązywać problemów decyzyj­nych bez właściwego rozpoznania elementów rzeczywistości, który się chce zmienić, czyli bez badań poznawczych dotyczących przed­miotu decyzji. Z drugiej strony prowadzenie badań poznawczych powinno być inspirowane potrzebami praktyki. Dlatego sfera badawcza polityki przestrzennej powinna również łączyć się ściśle z systemem polityki przestrzennej jako działalności praktycznej.

Pojęcie polityka przestrzenna funkcjonuje zarówno w aktach prawnych, dokumentach politycznych, jak też w badaniach naukowych. Jako dyscyplina nauki, polityka przestrzenna tworzy dopiero swój system teoretyczny - jest bowiem dyscypliną względnie młodą. Nauka teoretyczna dopiero od niedawna zajmuje się problemami gospodarki przestrzennej, włączając w nie wiele tradycyjnych dyscyplin specjalistycznych. Podkreśla się jednak praktyczne podejście do spraw polityki przestrzennej, reprezentowane przede wszystkim przez badaczy wywodzących się z praktyki administracyjnej. We współczesnej nauce bowiem - problemy decyzyjne ­obok poznawczych - znajdują coraz ważniejsze miejsce.

Poszukując definicji polityki przestrzennej można stwierdzić, że "nauka o polityce przestrzennej lub teoria polityki przestrzennej bada warunki i możliwości celowego kształtowania, rozwoju i użytkowania przestrzeni. Natomiast zadaniem polityki przestrzennej jako praktyki - jest realizacja zamierzeń. W tym celu potrzebne są wyobrażenia celów, należyte instrumenty i dostateczne możliwości działania pod­miotów tej polityki”. )

Podmiotami polityki przestrzennej jako sfery działania są podmioty władzy publicznej. Usta­lają one cele i środki kształtowania, zagospo-darowania i użytkowania przestrzeni. Polityka przestrzenna polega więc na świadomym posługiwaniu się dostępnymi narzędziami jej realizacji przez państwo lub instytucje związane z państwem.

Polityka przestrzenna ma za zadanie usta­lanie celów i środków kształtowania, zagospodarowania i użytkowania przestrzeni. Narzędziami polityki przestrzennej jako sfery działania są:

Polityka przestrzenna polega więc na świadomym posługiwaniu się przydatnymi narzędziami przez państwo lub instytucje związane z państwem, zmierzającym do celowego kształtowania, rozwoju i użytkowania przestrzeni. Mimo, że również decyzje i przedsięwzięcia prywatnych podmiotów wpływają na kształtowanie przestrzeni, to pojęcie polityki przestrzennej ogranicza się zwykle do sfery działania podmiotów publicznych, ponieważ to one zmierzają do korygowania przedsięwzięć podmiotów prywatnych zgodnie ze społecznymi celami nadrzędnymi.

Jest to cecha charakterystyczna współczesnej epoki, która przywiązuje coraz większą wagę do skutecznej instrumentacji zadań i perfekcji narzędzi wykonawczych, nawet kosztem zainteresowania celami, jakim mają one służyć. Sprowadza się to do znanej opinii, że „cywilizacja współczesna jest raczej cywilizacją środków niż cywilizacją celów - co oznacza, że przejawia większe zaintereso­wanie pytaniami, jak coś uczynić - i większą sprawność w odpo­wiedzi na takie pytania - niż w pytaniach, dlaczego i po co mamy to właśnie czynić". )

Działanie polityki przestrzennej jako regulatora w systemie gospo­darki przestrzennej wyraża się w oddziaływaniach między podmiotami polityki przestrzennej a podmiotami gospodarczymi. Publiczne podmioty polityki przestrzennej od­działują na podmioty gospodarcze, aby ich działalność na zagospodarowywanych przez nie terenach we własnym interesie - podporządkowana była potrzebom społeczeństwa i gospodarki jako całości. Innymi słowy, swoboda gospodarowania na swoim terenie jest ograniczana z chwilą kolizji tego użytkowania z nadrzędnymi interesami danej społeczności. Polityka przestrzenna, jak każda polityka, polega na formułowaniu celów i doborze środków do ich realizacji.

Na podstawie omówionych poprzednio oddziaływań podmiotów gospodar­czych na wykorzystanie i zagospodarowanie ich terenów, można zadania polityki przestrzennej ująć w następujące grupy:

Wymienione zadania stwarzają warunki do racjonalnego organizowania przestrzeni i egzekwowania ładu przestrzennego. Eliminują one też, lub minimalizują, konflikty powstające pomiędzy funkcjami społeczno-gospodarczymi i po­szczególnymi podmiotami gospodarczymi na tle wykorzy­stywania ograniczonej przestrzeni i jej zasobów.

Tak więc w odróżnieniu od pojęcia gospodarki przestrzen­nej, która jest w jakimś zakresie prowadzona przez wszystkie gospodarstwa domowe, podmioty gospodarcze i władze publiczne - tylko te ostatnie prowadzą politykę przestrzenną, w ramach swej odpowiedzialności za całość gospodarki przestrzennej. Polityka przestrzenna jest więc pojęciem węższym od gospodarki przestrzennej. Jeszcze węższym pojęciem jest planowanie przestrzenne które jest najważniejszym, lecz nie jedynym środkiem polityki przestrzennej dla zapewnienia ładu przestrzennego, czyli racjonalnej organizacji przestrzeni.

Efektywność oddziaływania podmiotów polityki przestrzennej jako regulatorów systemu gospodarki przestrzennej jest funkcją nie tylko ich sprawności, lecz także roli i rangi, jaką przypisuje się im w systemie planowania i programowania rozwoju. Jednak nawet w najbardziej zaawansowanych pod względem polityki przestrzennej krajach, stosowane instrumenty i środki polityki przestrzennej nie zawsze odnoszą pożądany skutek. Polityka przestrzenna powinna być bowiem integralnie "wbudowana" w system sterowania rozwojem kraju i posiadać odpowiedni do jej zadań aparat wykonawczy.

Polityka przestrzenna, oprócz wizji sposobu zagospodarowania przestrzeni, czyli pożądanego kształtu przestrzennego danego obszaru, powinna także zawierać systemową instrumentację realizacji takiej wizji. Możliwe jest korzystanie z następujących środków realizacji wytyczonych celów i kierunków:

Konieczne jest także opracowywanie oraz stosowanie metod stałej obserwacji i oceny zachodzących przemian społecznych, ekonomicznych i przestrzennych - monitoringu rozwoju przestrzennego.

Warto odpowiedzieć i zapamiętać:

Uwarunkowania polityki przestrzennej

Dla systemowego ujęcia strategicznych celów rozwoju i określenia kryteriów kształtowania struktur przestrzennych należy powiązać cele rozwoju przestrzennego ze strategicznymi celami rozwoju społeczno-gospodarczego i paradygmatem rozwoju zrównoważonego. Wynika to z generalnych prawidłowości rzeczywistego rozwoju, w którym oddziaływania uwarunkowań społeczno-ekonomicznych, ekologicznych i przestrzennych są współzależne.

W warunkach wzrastającej złożoności rozwoju, wzmocnienie spójności celów społecznych, ekologicznych, ekonomicznych i przestrzennych staje się niezbędne ze względu na :

Takie systemowe ujęcie celów strategicznych tworzy warunki do kształtowania, w długookresowym procesie rozwoju, sytuacji synergicznych umożliwiających osiąganie wyższej efektywności przez wytwarzanie wartości mnożnikowych, zarówno w sferze efektów, jak i nakładów.

Podstawą ustalania celów w polityce przestrzennej jest analiza uwarunkowań, czyli stanu czynników i kierunku ewolucji trendów związanych z zagospodarowywaniem przestrzeni. Warunki i możliwości celowego kształtowania, rozwoju i użytkowania przestrzeni badane powinny być we wszystkich sferach związanych z ogólnie pojętym rozwojem. Przegląd współczesnych uwarunkowań rozwoju przestrzennego Polski dokonany zostanie w sferze:

Przemiany społeczne)

W najbliższych latach w Polsce będzie miał miejsce znaczący przyrost ludności w wieku produkcyjnym - średnio o około 5%, w tym na wsi o 8%. Później należy oczekiwać systematycznego spadku liczby ludności w wieku produkcyjnym, przy wzroście udziału osób w wieku poprodukcyjnym. Trend ten dotyczyć będzie wszystkich regionów, przy czym w niektórych wystąpi ze znacznym nasileniem: w drugim dziesięcioleciu XXI wieku liczba ludności w wieku poprodukcyjnym w województwie zachodniopomorskim i lubuskim wzrośnie o ponad 40%. Mimo to społeczeństwo województw Polski zachodniej i północnej będzie stosunkowo młode. Relacja liczby ludności w wieku produkcyjnym do liczby ludności w wieku przed- i poprodukcyjnym będzie najpierw rosła, a następnie znacząco spadnie.

Poważnym wyzwaniem jest i pozostanie sytuacja na rynku pracy. Szczególnie niebezpieczne dla rozwoju społecznego jest to, że problem braku pracy dotyka szczególnie ludzi młodych - obecnie niemal połowa młodzieży do 24 roku życia (w grupie osób aktywnych zawodowo) nie ma zatrudnienia.

Problemem jest też wysoki udział osób długotrwale bezrobotnych w ogólnej liczbie pozostających bez pracy. Prowadzi to do trwałego wykluczenia społecznego szerokich grup ludności i związanych z tym patologii życia rodzinnego, społecznego i ekonomicznego. Zjawisko początkowo charakteryzowało się dużym zróżnicowaniem przestrzennym, dotykając głównie obszar Polski północnej. Jednak obecne trendy wskazują na stopniową zmniejszanie się różnic przestrzennych - problem zaczyna w większym stopniu dotykać inne regiony kraju.

W związku z trendami demograficznymi wystąpi dodatkowy intensywny nacisk na rynek pracy, zwłaszcza ludzi młodych. Aby nie dopuścić do wzrostu bezrobocia należałoby w okresie do 2010 roku stworzyć ponad milion nowych miejsc pracy. Przy aspiracji do zmniejszenia stopy bezrobocia do poziomu 10% pod koniec dekady trzeba by utworzyć dodatkowo ponad 1,1 mln miejsc pracy.

Wskutek trendów demograficznych i trudności w nadaniu gospodarce pożądanej dynamiki, zagrożenia na rynku pracy będą się pogłębiać, szczególnie w okresie do 2010 roku. Prowadzić to będzie do poszerzania zasięgu zjawisk wykluczenia społecznego, patologii i uzależnienia od pomocy socjalnej państwa. Według danych GUS w roku 2001 z pomocy społecznej skorzystało w Polsce 2140 osób, tj. ok. 5,6% ogółu ludności. Regionalnie wskaźnik ten kształtował się w przedziale od 4,1% w śląskim do 7,8% w warmińsko-mazurskim.

W drugim dziesięcioleciu XXI wieku ogromne wyzwania powstaną w związku ze zwiększeniem się liczby emerytów i rencistów o 2 miliony, którzy pod koniec tego okresu stanowić będą 1/5 ludności kraju. Spowoduje to odczuwalną zmianę potrzeb konsumpcyjnych rynku jak i nowe problemy w polityce społecznej.

Skala migracji wewnętrznych w Polsce uległa w okresie transformacji silnemu ograniczeniu. Proces dopływu siły roboczej ze wsi do miast uległ praktycznie zahamowaniu. Zdynamizowanie w pożądanym zakresie ruchów migracyjnych w relacji wieś-miasto mogłoby być korzystne dla zapewnienia prawidłowego rozwoju społeczno-gospodarczego kraju i ograniczenia zjawiska marginalizacji społecznej. Wraz z członkostwem Polski w Unii Europejskiej mogą pojawić się zmiany trendów demograficznych. Z jednej strony zwiększeniu może ulec migracja do krajów oferujących lepsze warunki pracy - dotyczyć to będzie prawdopodobnie przede wszystkim ludzi o najlepszym przygotowaniu zawodowym. Z drugiej strony, zwłaszcza w późniejszych okresach, nasilić się może migracja do Polski z krajów biedniejszych.

Poważnym problemem jest nadal wysoki poziom zatrudnienia w rolnictwie i bezrobocie na wsi. Liczba pracujących wyłącznie lub głównie w rolnictwie wynosiła w 2002 r. 2,2 mln osób, tj. 16,6% ogółu pracujących w gospodarce narodowej, a liczba bezrobotnych na wsi 1,2 mln osób. Zróżnicowanie w tym zakresie jest bardzo duże, zwłaszcza między Polską wschodnią a Polską zachodnią i północną, i ma ono coraz trwalszy charakter. Rolnictwo wytwarza zaledwie 2,7% produktu krajowego brutto. Zmniejszenie liczby osób pracujących w rolnictwie, sprzyjające zwiększeniu jego produktywności, będzie wymagało utworzenia znacznej liczby miejsc pracy w innych sektorach. Przy założeniu, że racjonalny poziom zatrudnienia w rolnictwie powinien wynosić w Polsce ok. 10% (kraje UE-15 = 5%), należy się liczyć z napływem na rynek pracy dodatkowo ok. 2 milionów osób szukujących pracy poza rolnictwem - najwięcej w tych obszarach, w których liczba pracujących w tym sektorze jest bardzo duża.

Nieuchronne dysproporcje w dynamice wzrostu gospodarczego na korzyść głównych aglomeracji oraz procesy restrukturyzacji rolnictwa mogą nasilić napływ ludności wiejskiej do największych miast lub ośrodków o znaczeniu regionalnym. Odpływ części ludności wiejskiej do miast związany z restrukturyzacją rolnictwa i spadkiem zatrudnienia w tym sektorze zrodzić może nowe problemy. Polskie miasta nie są przygotowane do przyjęcia znaczącej liczby nowych mieszkańców. Powstaną tam problemy związane z pracą, zamieszkaniem, infrastrukturą społeczną i techniczną.

W ciągu ostatnich lat obserwowany jest w Polsce znaczny wzrost poziomu wykształcenia, zwłaszcza wśród ludzi młodych. Mimo wysokiej dynamiki wzrostu, udział ludności z wykształceniem minimum średnim, wynoszący obecnie nieco ponad 40%, jest wyraźnie niższy niż w Unii Europejskiej. Szczególnie niski, wobec standardów europejskich, jest udział ludności z wykształceniem wyższym (ok. 10%). Wskaźnik ten jest znacznie zróżnicowany regionalnie, gdyż różna jest dostępność kształcenia. Najmniejsze możliwości kształcenia ma młodzież w obszarach, gdzie nie ma dużych aglomeracji miejskich.

Ogólnie zadowalający jest trend przemian w strukturze kształcenia. W coraz większym stopniu kierunki kształcenia odpowiadają przekształceniom rynku pracy. Obserwuje się regionalne różnice w kierunkach kształcenia, co może być symptomem pewnej specjalizacji regionalnej. W szkolnictwie wyższym szczególnie rozwinęły się kierunki związane z biznesem i administracją; w niektórych regionach ich udział przekracza 1/3. Jednakże znacznie niższy niż w wielu innych krajach europejskich jest w Polsce zakres kształcenia ustawicznego realizowanego w formach pozaszkolnych. Niewielki jest odsetek osób biorących udział w takich formach szkolenia i niewielkie zaangażowanie przedsiębiorców w tym zakresie.

Jakość życia mieszkańców mierzona warunkami dostępu do opieki zdrowotnej, mieszkań oraz zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego i publicznego nie odpowiada oczekiwaniom społecznym. Stan zdrowia mieszkańców Polski uległ w ostatnich latach znaczącej poprawie lecz w dalszym ciągu jest niezadowalający. Poziom opieki zdrowotnej nie jest dostatecznie dobry, a ponadto silnie zróżnicowany zarówno regionalnie, jak również w podziale na miasto i wieś. Dość gęsta sieć obiektów służby zdrowia nie rekompensuje niedostatecznego wyposażenia w sprzęt medyczny i nieodpowiedniej struktury personelu medycznego.

Stopień zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w Polsce jest niedostateczny. Urynkowienie tego sektora nie wpłynęło korzystnie na poprawę sytuacji mieszkaniowej większości społeczeństwa. Liczba budowanych mieszkań uległa w latach 90. drastycznemu zmniejszeniu i pomimo notowanego od 1997 r. stopniowego wzrostu - nadal jest bardzo niska. Poziom bezpieczeństwa, zarówno socjalnego jak i publicznego, jest oceniany przez społeczeństwo jako wysoce niezadowalający. Wynika to z narastania zjawisk marginalizacji społecznej.


Warto odpowiedzieć i zapamiętać:

Rozwój gospodarczy

W Polsce procesy gospodarcze zostały w ostatnich czasach zdeterminowane transformacją ustrojową. W jej wyniku gospodarka, zdominowana przez przedsiębiorstwa państwowe, których profil działalności i cele rozwoju kształtowane były w oderwaniu od realnego popytu - została wystawiona na działanie mechanizmów rynkowych. Głęboka nierównowaga systemu doprowadziła do powstania szeregu negatywnych zjawisk, z których najdotkliwsze okazało się bezrobocie oraz jego konsekwencje społeczne. Wysokie tempo rozwoju gospodarczego, charakterystyczne dla drugiej fazy transformacji było efektem głębokiego spadku produkcji w początkowym okresie przekształceń oraz wykorzystywania oczywistych rezerw. Olbrzymim bodźcem rozwojowym był niezaspokojony w poprzednich latach wewnętrzny popyt konsumpcyjny. Część podmiotów gospodarczych znalazła swoje miejsce w nowej rzeczywistości dzięki zmianie sposobu funkcjonowania, prostym zmianom organizacyjnym, przeorientowaniu produkcji.

Ale wiele przedsiębiorstw nie podjęło trudów restrukturyzacji, lub też nie podołało temu wyzwaniu. Zjawisko to miało o tyle pozytywny charakter ekonomiczny, że doprowadziło do podwyższenia konkurencyjności struktury gospodarczej. Negatywną konsekwencją była przede wszystkim redukcja miejsc pracy, niezadowolenie społeczne, utrata poczucia bezpieczeństwa, a wreszcie zwiększenie obciążeń budżetowych spowodowane koniecznością wypłacania zasiłków i zwiększania nakładów na pomoc społeczną. Upadek dużych przedsiębiorstw państwowych doprowadził do dezorganizacji wielu ośrodków osadniczych, w których przedsiębiorstwa te pełniły nie tylko funkcje gospodarcze, ale kształtowały również edukację, kulturę i rozrywkę, tworzyły i utrzymywały infrastrukturę społeczną.

Perspektywy dalszego rozwoju poszczególnych ośrodków i obszarów są zróżnicowane - trendy rozwoju gospodarczego różnią się w poszczególnych regionach. W sposób najbardziej generalny można wyróżnić trzy główne typy obszarów ze względu na występujące w nich problemy strukturalne:

Istotnym problemem Polski, różniącym ją od innych krajów europejskich, jest nieproporcjonalnie wysoki poziom zatrudnienia w rolnictwie w stosunku do wytwarzanego w tym sektorze produktu. Jest to skutek specyficznej struktury i historii rozwoju rolnictwa w ostatnich latach. W Polsce centralnej, wschodniej, południowo-wschodniej, dominuje bardzo rozdrobnione rolnictwo indywidualne o średniej powierzchni gospodarstwa poniżej 6-7ha. Natomiast w Polsce zachodniej i północnej przeważają bardzo duże gospodarstwa rolne o różnej formie prawno - własnościowej jako skutek procesów przekształceń i restrukturyzacji dawnych państwowych gospodarstw rolnych, także znacznie większe są gospodarstwa indywidualne - ponad 10% to gospodarstwa 20 hektarowe i większe. W efekcie poziom produktywności, wydajności i towarowości polskiego rolnictwa w porównaniu do standardów europejskich jest dość niski a co najważniejsze jest ogromnie zróżnicowany regionalnie. Różnice te utrwalają się i pogłębiają. Kształtujące się nowe struktury gospodarcze muszą zatem wchłonąć nadwyżki siły roboczej z sektorów schyłkowych i rolnictwa.

W strukturze użytkowania ziemi należy liczyć się z utrwaleniem tendencji do powolnego, lecz trwałego zmniejszania udziału użytków rolnych poprzez rezygnację z uprawy gruntów o niskiej urodzajności. Rodzi to problem odpowiedniego zagospodarowania tych gruntów, które są często przez wiele lat odłogowane i ulegają stopniowej degradacji. Zjawisko to szczególnie silnie zaznacza się w północnej i zachodniej części kraju i dotyczy głównie tzw. gruntów popegeerowskich (PGR - Państwowe Gospodarstwo Rolne).

W systemie osadniczym pogłębiają się będą różnice w poziomie aktywności gospodarczej między obszarami metropolitalnymi i dużymi miastami, a większością pozostałych miast. W przypadku znacznych obszarów kraju niedorozwój sieci miejskiej utrudnia ich aktywizację. Dotyczy to zwłaszcza regionów rolniczych i nieaglomeracyjnych. Będzie to poważnym hamulcem dla pogłębiania transformacji gospodarczej i rozprzestrzeniania innowacji. Przy stosunkowo niskim stopniu urbanizacji, ograniczone może zostać w poważnym stopniu tempo rozwoju kraju.

Głównymi ośrodkami rozwoju stają się największe miasta. To one koncentrują nie tylko największą część potencjału ludzkiego i ekonomicznego, ale także partycypują w największym stopniu w absorbowaniu pozytywnych trendów społecznych i gospodarczych. Dystans między metropoliami polskimi a europejskimi może się w dłuższym horyzoncie zmniejszać, ale negatywnym zjawiskiem jest obserwowane obecnie stopniowe przejmowanie przez metropolie potencjałów z otoczenia regionalnego. Zaobserwować można, że część obszarów zostaje nie tylko wyłączona z procesów rozwoju, ale zaczyna stanowić istotny balast dla obszarów wzrostu - ulegają one marginalizacji lub peryferyzacji.

Można spodziewać się wystąpienia jeszcze jednego zjawiska, które silnie wiąże procesy gospodarcze z przemianami struktury przestrzennej. Obszary rekonstrukcji przemysłu stoją przed koniecznością przeprowadzenia rekonwersji przestrzeni poprzemysłowej, będącej warunkiem odrodzenia gospodarczego tych rejonów. Jak wskazują doświadczenia krajów wysoko rozwiniętych, sama rekonwersja przemysłu nie wyczerpuje większości nakładów wymaganych do restrukturyzacji tych regionów. Skala kosztów restrukturyzacji takich okręgów przemysłowych, jak katowicki, tarnobrzeski, wałbrzyski, ewentualnie w dalszej perspektywie legnicko-głogowski jest ogromna, w głównej mierze w związku z koniecznością odbudowy przestrzeni po upadku lub gruntownej redukcji całych gałęzi przemysłu.

W obrazie przestrzennych zróżnicowań Polski w sferze gospodarczej istotne znaczenie mają zróżnicowania wewnątrzregionalne. Już teraz są one bardzo głębokie, zwłaszcza w relacji centrum-peryferie w poszczególnych regionach (obszary depresyjne, problemowe). Są nawet głębsze niż relacje między poszczególnymi województwami.

Nasilać może się więc zjawisko depopulacji terenów rolniczych, wyraźnie już widoczne w północno-zachodnich i wschodnich regionach kraju. Spadać może też atrakcyjność inwestycyjna na szczeblu lokalnym. Tak więc większe szanse rozwoju będą miały obszary i tak stosunkowo lepiej rozwinięte oraz posiadające odpowiedni potencjał ludzki. Opisane kierunki rozwoju sytuacji mogą wpływać hamująco na dynamikę wzrostu gospodarczego kraju, a w sposób jaskrawy przejawiać się to może następującymi zjawiskami:

Należy spodziewać się, że daleko idącym przekształceniom podlegać będą obszary wiejskie. Zredukowane zostanie zatrudnienie w rolnictwie. Jednak uprzemysłowienie produkcji rolniczej nie powinno przekroczyć pewnych norm zgodnych z kryteriami zdrowia i ekologii, co pozwoliłoby wytwarzać żywność o wysokiej jakości. Rekompensatą za rezygnację z przemysłowego modelu rolnictwa mogą być korzyści wynikające ze specjalizacji produkcji rolniczej oraz utrzymanie podwyższonego poziomu zatrudnienia na wsi. Zatrzymanie potencjalnych pracowników na wsi, w produkcji rolnej, przy zajęciach wspomagających rolnictwo i związanych z szeroko pojętym wielofunkcyjnym rozwojem obszarów wiejskich - będzie łagodziło napięcia społeczne i trudności ekonomiczne związane z deficytem miejsc pracy w miastach. W dalszej perspektywie może służyć pozytywnym przemianom struktury przestrzennej, wykształceniu się specyficznego, zrównoważonego modelu polskiej wsi oraz właściwych relacji wieś-miasto.

Na obszarach wiejskich największym wyzwaniem jest rozwój infrastruktury technicznej i społecznej, niezbędnej dla aktywizacji tych terenów. Silne rozproszenie osadnictwa wiejskiego nie sprzyja jednak realizacji inwestycji w tej dziedzinie i w związku powyższym polską wieś cechuje wciąż ogromne zapóźnienie cywilizacyjne. Szczególnie niekorzystny dla możliwości rozwoju obszarów wiejskich jest niedorozwój stacjonarnej sieci telefonicznej oraz wysokie koszty jej eksploatacji, które warunkują m.in. dostęp do sieci informatycznych. Utrzymywanie tego stanu może uruchomić trudny do powstrzymania proces zapaści społecznej i depopulacji wsi, rodząc poważniejsze problemy rozwojowe dla pozostałych obszarów.

Warto odpowiedzieć i zapamiętać:

Rozwój struktur środowiskowo-terytorialnych

Polski system osadniczy cechuje umiarkowana, policentryczna koncentracja ludności, charakteryzująca się relatywnie niewielkim udziałem aglomeracji stołecznej w liczbie ludności kraju i dużym znaczeniem ośrodków średniej wielkości dość równomiernie rozmieszczonych na terytorium kraju. Poziom urbanizacji jest dosyć niski i silnie zróżnicowany terytorialnie. Najwyższy poziom występuje w województwach, których centrami są duże aglomeracje miejskie, a najniższy w rolniczych województwach południowo-wschodniej części kraju. Dużą różnorodność wykazuje także gęstość miejskiej sieci osadniczej. Najwyższa jest w części zachodniej i południowej, gdzie obok dużych miast jest wiele miast małych i bardzo małych. Obszary wiejskie cechuje bardzo silnie rozproszone osadnictwo, szczególnie charakterystyczne dla wschodniej części kraju.

W związku z generalnie niskim poziomem urbanizacji i niespójnością systemu przestrzennego - pogłębiają się różnice w poziomie aktywności gospodarczej między dużymi miastami a większością pozostałych miast, co najostrzej uwidacznia się na lokalnych rynkach pracy. Niedorozwój sieci miejskiej, charakterystyczny dla znacznej części terytorium kraju, utrudnia aktywizację tych obszarów. Podobna sytuacja jest w otoczeniu wielu małych ośrodków miejskich, zwłaszcza w regionach rolniczych, które utraciły dotychczasowe czynniki rozwoju, a pojawieniu się nowych nie sprzyja niedorozwój miejscowej i okolicznej infrastruktury technicznej i społecznej. Analogiczne problemy dotyczą miast przechodzących proces transformacji związanej z utratą dotychczasowej przemysłowej bazy ekonomicznej. Pewien niedorozwój funkcjonalny cechuje również miasta średniej wielkości, które nie są w stanie dobrze spełniać roli ogniw rozprzestrzeniania innowacji. Z kolei rozwój obszar metropolitalnych silnie ograniczają uwarunkowania wewnętrzne, wśród których niebagatelną rolę odgrywa brak odpowiednio przygotowanych terenów pod szeroko zakrojone inwestycje.

Istniejący system osadniczy kraju utrudnia funkcjonowanie mechanizmów rozwoju. Dotyczy to zwłaszcza dyfuzji innowacji i dobrobytu z głównych ośrodków wzrostu - w wymiarze globalnym i europejskim, jak i krajowym. Wyzwania cywilizacyjne jakie stoją przed Polską wymagają stopniowego (zarówno ilościowego jak i jakościowego) rozwoju substancji miejskiej, szczególnie na obszarach słabo zurbanizowanych. Szczególnego wzmocnienia wymagają miasta średniej wielkości, które powinny spełniać funkcje aktywizujące okoliczne obszary. Pożądane byłoby doprowadzenie do podniesienia zwartości przestrzennej osadnictwa, co zdecydowanie ułatwiłoby realizację inwestycji infrastrukturalnych, niezbędnych dla prawidłowego rozwoju. Niezbędny jest również rozwój nowoczesnych funkcji metropolitalnych w największych ośrodkach kraju. Prawidłowa struktura osadnicza będzie jedną z ważniejszych podstaw trwałego i zrównoważonego rozwoju w sferze społecznej i ekonomicznej.

Środowisko przyrodnicze Polski cechuje znacząca różnorodność krajobrazu, duża różnorodność biologiczna i silne zróżnicowanie pokrywy glebowej. Lesistość kraju jest niezbyt duża (ok. 30%) i wykazuje istotne zróżnicowanie przestrzenne. Najsilniej zalesione są obszary górskie i pojezierza, a najsłabiej obszary nizinne w środkowej części kraju. Wśród obszarów prawnie chronionych, które zajmują łącznie około jedną trzecią terytorium kraju, jedynie nieznaczną część stanowią najskuteczniej chronione parki narodowe i rezerwaty przyrody. W użytkowaniu terenu największy udział mają użytki rolne, wśród których dominują grunty orne. Jakość gleb użytkowanych rolniczo na większości terytorium kraju nie jest zbyt wysoka. Przeważają gleby średnich klas bonitacyjnych, a w niektórych regionach (zwłaszcza na Mazowszu) duży udział mają gleby słabe.

Stan środowiska przyrodniczego z roku na rok ulega stałej poprawie, lecz nie jest jeszcze zadowalający, szczególnie na obszarach najsilniej uprzemysłowionych. W ostatnich latach znacząco zmniejszyła się emisja zanieczyszczeń powietrza oraz wielkość zrzutu nieoczyszczanych ścieków. Jest to związane zarazem z ograniczaniem działalności w najbardziej uciążliwych dla środowiska branżach przemysłu i górnictwa, jak również z konsekwentnym realizowaniem polityki ekologicznej państwa oraz wprowadzaniem nowoczesnych technologii. Znacznie wolniejszy postęp zanotowano w dziedzinie zagospodarowania odpadów. Zanieczyszczenie środowiska jest przestrzennie silnie zróżnicowane. Obok obszarów silnie zdegradowanych, cechujących się wysokim zanieczyszczeniem powietrza, wód i gleb (okręgi przemysłowe i największe aglomeracje), koncentrujących się głównie w południowej części kraju, znaczący udział mają obszary cenne przyrodniczo, o wysokim poziomie lesistości i niezbyt silnie skażone.

Od końca lat 80. obserwuje się stałą poprawę czystości wszystkich elementów składowych środowiska, jak również rozwój systemu obszarów chronionych. Wydaje się, że pozytywne tendencje zachodzące w tej sferze mają charakter trwały. Przyczyniają się one do podniesienia atrakcyjności turystycznej kraju oraz stanu zdrowotnego społeczeństwa. Z drugiej strony działania w tej dziedzinie są wysoce kosztowne i silnie obciążają przede wszystkim budżety samorządów i przedsiębiorstw.

Wraz z rozwojem gospodarczym kraju należy liczyć się ze wzrostem antropopresji na obszarach cennych przyrodniczo. Równocześnie może pojawić się problem wzrostu deficytu wód, tak na potrzeby komunalne jak i przemysłu oraz rolnictwa. Intensyfikacja rolnictwa związana z tworzeniem wielkoobszarowych gospodarstw wysokotowarowych mogłaby zagrozić w istotny sposób środowisku przyrodniczemu obszarów wiejskich, przyczyniając się do wzrostu erozji gleb, zanieczyszczenia gleb i wód, zniszczenia śródpolnych zadrzewień i pogorszenia walorów krajobrazowych.

Podstawy stabilnego wzrostu społecznego i gospodarczego w długiej perspektywie daje realizacja zasad zrównoważonego rozwoju. Należy więc dążyć do poprawy spójności systemu zapewniającego ciągłość powiązań przyrodniczych poprzez racjonalne zwiększenie powierzchni obszarów chronionych, w tym zwłaszcza objętych ochroną czynną, oraz tworzenia korytarzy ekologicznych. Konieczne jest podjęcie szeroko zakrojonych działań mających na celu racjonalne gospodarowanie wodami, poprawę jakości i dostępności zasobów wodnych oraz ochronę przed powodzią. Tego typu kompleksowe działania stworzą podstawy i mogą dać impuls do rozwoju nowoczesnej gospodarki a w sferze społecznej do przekształceń modelu życia.

Zasoby wód powierzchniowych (a także podziemnych) są niewielkie i do tego nierównomiernie rozmieszczone na terytorium kraju. W przeliczeniu na 1 mieszkańca Polska dysponuje 3 razy mniejszymi, aniżeli średnio w Europie, zasobami wód powierzchniowych. Szczególnie wysoki deficyt wody występuje w dużych okręgach przemysłowych położonych na obszarach wododziałowych (Górny Śląsk, aglomeracja łódzka) i w okręgach rolniczych środkowej Polski.

Polskę cechuje duża różnorodność kulturowa, będąca wynikiem odmiennych uwarunkowaniach historycznych i społeczno-gospodarczych w poszczególnych regionach. Obok zróżnicowania międzyregionalnego istotne odmienności kulturowe pojawiają się w obrębie poszczególnych obszarów, stanowiąc świadectwo istniejących tam różnic etnicznych i wyznaniowych, jak również odmiennych modeli rozwoju społecznego. W licznych regionach kraju zachowały się jak dotąd tradycyjne formy kultury ludowej, cechującej się bogactwem obrzędowości i obyczajów.

Istotny element w polskiej przestrzeni zajmują obiekty zabytkowe stanowiące istotną część dziedzictwa narodowego. Cechuje je ogromna różnorodność. Niestety są one obecnie częstokroć w złym stanie technicznym. Dotyczy to zwłaszcza zespołów pałacowo-dworskich oraz zabytków przemysłowych. Przyczyną tego stanu jest permanentny brak środków finansowych na inwestycje konserwacyjne, połączony często z nieodpowiednim ich wykorzystaniem. Polityka w dziedzinie ochrony środowiska kulturowego, przez wiele lat koncentrowała się na określaniu surowych i kosztownych reżimów ochrony. Jednocześnie jednak środki przeznaczane na ich realizację były niewystarczające. Następował więc proces niszczenia materialnych zasobów dziedzictwa kulturowego. Kontynuacja takiej polityki, bez szerokiego włączenia inwestorów publicznych i prywatnych, grozi bezpowrotną utratą cennych wartości materialnych, co zubożyłoby krajobraz kulturowy kraju, w tym zwłaszcza obszarów wiejskich. Niezbędne jest podjęcie szeroko zakrojonej działalności dla wyzwolenia w społeczeństwie zrozumienia, iż ochrona dziedzictwa narodowego leży w jego interesie. Prawidłowe działania na rzecz ochrony dziedzictwa kulturowego mają bowiem istotny pośredni wpływ na perspektywy rozwoju społecznego i gospodarczego.

Zachodzi obawa, iż proces modernizacji gospodarczej będzie sprzyjał szybkiej homogenizacji (ujednolicaniu) kulturowej regionów. Stwarza to istotne zagrożenie dla utrzymania tożsamości społeczności lokalnych i regionalnych. Utrata swoistej specyfiki danego obszaru wpływa znacząco na ograniczenie jego endogenicznych możliwości rozwoju w tym np. zmniejszenie jego atrakcyjności turystycznej.

Układ sieci transportowej jest w dużej mierze odzwierciedleniem spuścizny historycznej. Dotyczy to zwłaszcza sieci kolejowej, najsilniej rozbudowanej w regionach zachodnich a najsłabiej w północno-wschodnich. Pod względem gęstości sieci kolejowej, a także stopnia jej zelektryfikowania Polska należy do czołówki europejskiej. Obecnie jednak lokalne linie kolejowe są w dość szybkim tempie likwidowane. Gęstość sieci dróg publicznych nie jest zbyt wysoka lecz za to równomiernie rozłożona w przestrzeni. Szczególną bolączką polskiej sieci drogowej jest jej bardzo zły stan techniczny oraz niemal całkowity brak autostrad i dróg ekspresowych oraz zbyt mały udział dróg krajowych, dostosowanych do przenoszenia nacisków 11,5 t/oś.

W ostatnich latach nastąpiły istotne zmiany w sektorze transportowym. W przewozie pasażerów, podobnie jak w przypadku ładunków, bardziej elastyczny transport samochodowy wygrał konkurencję z koleją, która przyjęła pasywny model postępowania, systematycznie zmniejszając liczbę połączeń pociągów pasażerskich i zamykając liczne szlaki kolejowe. Kontynuacja tego trendu może prowadzić to do trwałej degradacji infrastruktury kolejowej (z wyjątkiem głównych linii kolejowych) oraz stopniowej likwidacji lokalnych tras kolejowych. Trwałą tendencją jest również niedostosowanie tempa rozwoju polskiej sieci drogowej do potrzeb gwałtownie wzrastającego ruchu samochodowego. Niesprawność transportu kolejowego oraz niedorozwój sieci drogowej będzie opóźniać procesy rozwoju, stanowiąc zarazem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

Rozwój infrastruktury portów morskich jest niezadowalający. Funkcjonują 3 duże, lecz niezbyt nowoczesne, porty morskie: Gdańsk, Gdynia oraz Szczecin-Świnoujście, które dysponują dużymi, nie w pełni wykorzystanymi możliwościami przeładunkowymi i często konkurują ze sobą. Na infrastrukturę transportu lotniczego składa się niezbyt gęsta sieć portów lotniczych, często o niskim poziomie obsługi, wśród których dominującą pozycję zajmuje port lotniczy w Warszawie.

W procesie przemian lat 90. znacząco zwiększyła się rola transportu indywidualnego co wywołało ogromną presję na rzecz rozbudowy układów drogowych - wewnątrzmiejskich i tranzytowych. Wystąpiło sprzężenie zwrotne powodujące stopniowe ograniczenie roli komunikacji zbiorowej, co na obszarach zapóźnionych cywilizacyjnie, cechujących się niższym poziomem motoryzacji, stało się jednym z istotnych czynników ich zapaści społecznej i gospodarczej.

Terytorium Polski nie jest wystarczająco spójne wewnętrznie dla realizacji skoku cywilizacyjnego, jaki jest społecznie oczekiwany. Podobnie spójność przestrzenna jej terytorium z obszarem zewnętrznym, zwłaszcza krajów Unii Europejskiej, nie jest zadowalająca. Niezbędne jest wzmocnienie wewnętrznej spójności terytorialnej kraju m.in. poprzez realizację zintegrowanego, wielogałęziowego układu transportowego umożliwiającego rozwój wewnętrznych połączeń krajowych i ograniczenie roli barier rzecznych (zwiększenie liczby mostów). W ramach tego zadania mieści się też poprawa dostępności do polskich portów morskich. Równocześnie należy dążyć do zwiększenia spójności zewnętrznej, zapewniającej rozwój powiązań transgranicznych. Spójność terytorialna stanowi podstawę rozwoju rynków zbytu oraz dyfuzji przemian cywilizacyjnych.

Konieczne jest w związku z tym silniejsze powiązanie polskiego systemu infrastruktury transportowej z siecią Unii Europejskiej. Dotyczy to nie tylko zintegrowanego systemu powiązań kolejowych, drogowych, morskich i rzecznych, budowy centrów logistycznych, lecz również systemów przesyłu gazu, ropy naftowej i energii elektrycznej. Na obszarach wiejskich niezbędna jest zwłaszcza rozbudowa infrastruktury technicznej i społecznej oraz znaczna poprawa dostępności do sieci telekomunikacyjnej. Rozwój tych systemów sprzyjać będzie osiąganiu spójności terytorialnej.

Dobrze rozwinięta jest sieć elektroenergetyczna, nieco gorzej gazowa i rurociągów naftowych. Silny niedorozwój cechuje sieć telekomunikacyjną, zarówno stacjonarną jak i komórkową. Dostępność do sieci stacjonarnej jest silnie zróżnicowana terytorialnie. Najniższą gęstością sieci telefonicznej cechują się regiony słabiej rozwinięte, o niskim poziomie urbanizacji (świętokrzyskie i województwa wschodnie). Niedorozwój sieci telekomunikacyjnej w dużej mierze ogranicza możliwości dostępu do sieci informatycznych, które są bardzo słabo rozwinięte.

Występuje silne zróżnicowanie przestrzenne pod względem wyposażenia w infrastrukturę techniczną i społeczną. Jest ona szczególnie słabo rozwinięta we wschodniej i częściowo centralnej części kraju. Jeszcze większe różnice w tym zakresie przebiegają pomiędzy miastem i wsią. Zapóźnienie obszarów wiejskich w zakresie niedorozwoju infrastruktury technicznej jest spowodowane w dużej mierze silnie rozproszoną siecią osadniczą, co przekłada się na wysokie koszty realizacji inwestycji.

Warto odpowiedzieć i zapamiętać:

System władzy publicznej

Struktury władzy publicznej w Polsce ukształtowane zostały na nowo po przełomie politycznym roku 1989. Kierunkiem sukcesywnie wprowadzanych zmian była demokratyzacja, decentralizacja i dostosowanie administracji do warunków gospodarki rynkowej. Ograniczeniu uległa rola władz centralnych w zarządzaniu gospodarką, a w kolejnych reformach rozbudowywano szczeble władz lokalnych i regionalnych. W ich wyniku powstał czterostopniowy system władzy obieranej w wyborach powszechnych, posiadający ograniczone zależności hierarchiczne: szczebel centralny, wojewódzki, powiatowy i gminny. Na szczeblu wojewódzkim występuje obok władzy samorządowej urząd wojewody, będącego reprezentantem rządu.

W systemie jaki się ukształtował, spośród niższych szczebli władzy najszersze zadania i największe możliwości ich realizacji posiada szczebel gminny (lokalny). Szczebel powiatowy (ponadlokalny) posiada bardzo wąski zakres kompetencji i w niektórych sytuacjach jego istnienie trudno racjonalnie uzasadnić. W większych miastach połączono kompetencje władz gminnych i powiatowych. Na szczeblu wojewódzkim występuje niejasny w odbiorze społecznym dualizm władzy państwowej i samorządowej, który nie sprzyja kreatywnemu podejmowaniu wyzwań i rozwiązywaniu problemów o charakterze regionalnym. Ponadto szczebel ponadlokalny i regionalny wyposażone są w relatywnie mniejsze środki niż szczebel gminny, w związku z czym stanowią raczej forum koordynacji działań władz lokalnych niż samodzielne podmioty prowadzące własną politykę rozwoju. W ukształtowanym systemie, na wszystkich szczeblach samorządowych myślenie kategoriami ogólnopaństwowymi, ponadregionalnymi, regionalnymi i ponadlokalnymi ma bardzo ograniczony wymiar.

Transformacja polityczna i gospodarcza rozpoczęła się od negacji dotychczasowych, totalitarnych rozwiązań systemowych. Obok niewątpliwych pozytywów spowodowało to także wiele negatywnych skutków. Osłabieniu uległa skuteczność działania władz publicznych w sferach, w których nie mogą one być zastąpione grą sił rynkowych - jak bezpieczeństwo, rozwój infrastruktury ponadlokalnej, transport zbiorowy, ochrona dóbr kultury itd. W wielu procesach decyzyjnych ujawniły swój wpływ partykularyzmy grup zawodowych, a także realizacja prywatnych lub grupowych interesów w służbie publicznej oraz zjawiska korupcji.

Dynamika elit władzy, przy nie ugruntowanych mechanizmach demokracji, osłabiła skuteczność rządzenia. Potrzeby w zakresie nowej legislacji przewyższały możliwości, skutkiem czego zaniżana była jakość stanowionego prawa. Debatę polityczną, poza początkowym okresem transformacji, zdominowały bieżące potrzeby. Zbyt słaba była koordynacja międzyresortowa i niemal całkowicie nieobecne myślenie długofalowe przy podejmowanych decyzjach.

Tak ukształtowany system posiada ograniczone możliwości skutecznego działania i prowadzi do niskiej efektywności wydatkowania środków publicznych. Wobec powiększających się trudności finansowych samorządów istnieje obawa, że koszty funkcjonowania samego systemu sprawowania władzy pochłaniać będą coraz bardziej znaczący odsetek funduszy kierowanych do dyspozycji poszczególnych ogniw władzy. Trwałą cechą systemu zarządzania państwem na szczeblach regionalnym i lokalnym jest zbędna, a czasem wyniszczająca konkurencja - a także brak współpracy i koordynacji pionowej (między szczeblami władzy) oraz poziomej (pomiędzy sąsiadującymi władzami tego samego szczebla). Zmniejsza to efektywność podejmowanych działań i spowalnia procesy rozwoju.

Ograniczone możliwości rozwiązywania problemów poszczególnych społeczności prowadzić mogą do alienacji władzy, wzmożenia demagogii politycznej oraz ograniczenia jej możliwości rozumienia, formułowania i realizacji istotnych interesów społecznych. Pozostające do dyspozycji niewielkie fundusze kierowane będą wówczas na działania doraźne lub przypadkowe, o niewielkiej skali i praktycznej sile oddziaływania na rozwój, nie podporządkowane strategicznym celom. Nie będzie możliwa koncentracja środków na wyraźnie zdefiniowanych długofalowych priorytetach, występować będą trudności w podejmowaniu istotnych wyborów politycznych oraz duża zmienność doraźnych celów działania.

Na stan rozwoju struktur państwa i występujące trendy w tym zakresie nałożą się problemy związane z koniecznością wykorzystania znaczących środków publicznych przeznaczonych na rozwój przestrzenny i regionalny, poprawę struktur społeczno-gospodarczych oraz spójność terytorialną z Unią Europejską. Już obecnie występują trudności w generowaniu projektów inwestycyjnych o znaczącej efektywności, w koordynacji międzysektorowej i przestrzennej podejmowanych działań.

Wobec występujących wyzwań konieczne jest dalsze reformowanie struktur administracyjnych państwa oraz usprawnianie skuteczności ich działania. Pożądane byłoby wzmocnienie skuteczności działania władz centralnych w realizacji zadań o charakterze krajowym lub ponadregionalnym oraz zwiększenie możliwości działań i koordynacji międzysektorowej. Wzmocnienia wymaga też samorządowy szczebel regionalny, który mógłby przekształcić się z forum przetargowego działających na jego terenie władz lokalnych w istotny podmiot polityki, prowadzonej w interesie ogółu społeczności regionu. Rozważenia wymaga rola szczebla ponadlokalnego (powiatu) dla kreowania procesów rozwoju oraz generowania projektów inwestycyjnych realizujących interesy społeczności lokalnych w grupach mniejszych ośrodków. W wyniku tego typu przemian Polska mogłaby znacząco umocnić się na drodze do efektywnego i trwałego rozwoju.

Warto odpowiedzieć i zapamiętać:

Realizacja polityki przestrzennej

Podmioty i instrumenty zarządzania przestrzenią

Politykę przestrzenną prowadzą władze publiczne, będące podmiotami tej polityki, stosując różnorodne instrumenty realizacji jej założeń. Instrumenty te można pogrupować następująco:

Ponieważ politykę przestrzenną prowadzą podmioty władzy publicznej wszystkich szczebli - od szczegółowych rozwiązań prawnych zależy zakres ich formalnych kompetencji w tym względzie. Podstawą systemu zagospodarowania przestrzennego w Polsce jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Określa ona kompetencje organów administracji publicznej w zakresie procedur zagospodarowania przestrzennego. Ponadto regulacje dotyczące polityki przestrzennej zawarte są w przepisach regulujących funkcjonowanie poszczególnych ogniw władzy publicznej.

W obowiązującym w Polsce od 1999 roku czterostopniowym systemie władzy publicznej, podział kompetencji w zakresie polityki przestrzennej przedstawia się następująco:

Podmioty władzy publicznej pełnią ważną rolę w całym procesie gospodarowania przestrzenią. Pojęcie gospodarki przestrzennej obejmuje bowiem całokształt działalności w zakresie przestrzen­nego zagospodarowania i użytkowania gruntów. Na gospodarkę przestrzenną składają się więc następujące rodzaje działalności:

W polskim systemie prawnym każdy obywatel lub organizacja ma prawo, w granicach określonych prawem, do zagospodarowywania terenu, do którego posiada tytuł prawny, jeżeli, nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu innych osób. Każdy ma też prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub organizacji. Jako interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, uwzględniający zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub społeczności lokalnych.

Interes publiczny oraz prawidłowe relacje pomiędzy działaniami poszczególnych podmiotów gospodarujących w przestrzeni chronione są poprzez właściwą politykę przestrzenną władz publicznych. W odniesieniu do pojedynczych nieruchomości zastosowanie mają przepisy prawa lokalnego, ustalanego przez władze gminy. Najważniejszym dokumentem z zakresu zagospodarowania przestrzeni, stanowiącym akt prawa lokalnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja władz gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poszczególne podmioty gospodarujące w przestrzeni muszą postępować zgodnie z warunkami ustalonymi w tych dokumentach. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

W odniesieniu do terenów zamkniętych ze względu na potrzeby obronności kraju - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

W ramach ustalania celów i kierunków oraz dla praktycznej realizacji polityki przestrzennej władz różnych szczebli sporządzane są różnorodne dokumenty, z których część jest obligatoryjna - to znaczy, że system prawny wymaga, aby były one sporządzone przez odpowiednie władze. Zabezpiecza to interesy społeczeństwa i podmiotów gospodarujących w przestrzeni przed samowolnym, przypadkowym lub nieskoordynowanym (okazjonalnym) działaniem władz publicznych. Polityka przestrzenna musi być bowiem stabilna w dłuższym okresie - sam charakter zmian w przestrzeni i czas trwania procesów inwestycyjnych wymagają takiej stabilności. Poprzez sporządzanie formalnych dokumentów, zawierających kierunki polityki przestrzennej odpowiednich władz - społeczeństwo otrzymuje gwarancję stabilności i przejrzystości tej polityki.

Na szczeblu krajowym jest opracowywana „Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju”, okresowe raporty o stanie przestrzennego zagospodarowania kraju, oraz programy zawierające zadania rządowe służące realizacji celów publicznych - sporządzane przez ministrów i przez centralne organy administracji rządowej.

Na szczeblu województwa są uchwalane przez sejmik samorządowy województwa następujące dokumenty planistyczne :

Wieloletnie programy wojewódzkie powinny być spójne z Koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju oraz z planami zagospodarowania przestrzennego sąsiednich województw. Ani plan zagospodarowania przestrzennego województwa, ani żaden inny z wymienionych wyżej dokumentów, nie są aktami prawa miejscowego i nie naruszają uprawnień gmin.

Na szczeblu powiatu organy powiatowe mogą prowadzić, różnorodne analizy i studia z zakresu zagospodarowania przestrzennego, odnoszące się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju, jednak prace te nie mają bezpośredniego znaczenia wykonawczego - służą głównie potrzebom koordynacji polityk przestrzennych gmin, wchodzących w skład powiatu.

Na szczeblu gminy opracowywane są dwa dokumenty :

Spośród wszystkich wyżej wymienionych dokumentów planistycznych tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe.

Opracowywanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określane jest terminem projektowanie zagospodarowania przestrzennego, odpowiednio w skali regionalnej i lokalnej. Proces sporządzania tych dokumentów jest określony przepisami i gwarantuje jego jawność oraz otwartość dla społeczeństwa i podmiotów gospodarujących w przestrzeni. W trakcie sporządzania tych dokumentów każdy może wnosić do nich wnioski i uwagi. O przyjęciu i uwzględnieniu poszczególnych uwag i wniosków decydują organy władz publicznych, odpowiedzialnych za sporządzanie dokumentów planistycznych. Jednak rozstrzygnięcia (decyzje) wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu poszczególnych wniosków i uwag dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo też wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Istotnym elementem procedury sporządzania dokumentów są negocjacje pomiędzy władzami województwa i gminy na temat sposobu uwzględnienia ponadlokalnych zadań rządowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Oprócz dokumentów planistycznych, o których mowa, polityka przestrzenna władz publicznych może być prowadzona także przy pomocy innych instrumentów: ekonomicznych, prawnych, inwestycyjnych i organizacyjnych.

Jedynym ustalanym urzędowo czynnikiem cenowym, który posiada istotny, chociaż pośredni, wpływ na gospodarkę przestrzenną, jest cena kwintala żyta, publikowana regularnie przez Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Cena ta jest stosowana przez uprawnionych taksatorów nieruchomości do ustalania wartości gruntów rolnych. Czynnik ten nabierze większego znaczenia po wprowadzeniu systemu katastralnego przy określaniu wartości nieruchomości.

Ulgi inwestycyjne w podatku dochodowym są pośrednią pomocą publiczną umożliwiającą realizację procesów restrukturyzacji i modernizacji, ukierunkowaną zwłaszcza na podniesienie konkurencyjności polskiego przemysłu. Z punktu widzenia gospodarki przestrzennej stanowią one istotną zachętę dla inwestorów, którzy występują jako wnioskodawcy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także jako inicjatorzy i sponsorzy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Podatek od nieruchomości jest podatkiem lokalnym (gminnym), pobieranym od budynków i gruntów (stawka w zł od m2 powierzchni) oraz budowli (stawka w % od wartości). Wysokość stawek tego podatku określa rada gminy, z tym, że nie może on przekroczyć kwot określonych w ustawie. Zwolnieniu od podatku od nieruchomości podlegają m.in. grunty, budowle i budynki położone na terenach Specjalnych Stref Ekonomicznych.

Specjalne Strefy Ekonomiczne, utworzone w oparciu o ustawę z dnia 20 października 1994 r. o Specjalnych Strefach Ekonomicznych, z których każda jest ustanawiana oddzielnym rozporządzeniem Rady Ministrów - mają istotny wpływ na rozwój gospodarczy otaczającego je obszaru, powodują również gwałtowne przekształcenia samej przestrzeni.

W systemie prawnym przewidziano też programy zawierające zadania rządowe służące realizacji celów publicznych, ale praktycznie nie funkcjonują one jeszcze w polskiej gospodarce przestrzennej. W tej sytuacji najważniejszym zestawem bezpośrdnich inwestycji publicznych przez szereg lat były wieloletnie inwestycje centralne, których zestawienie publikowano jako załącznik do corocznej ustawy budżetowej. Były to przede wszystkim inwestycje w sferze infrastruktury technicznej i społecznej. Inwestycje wieloletnie stanowią ten rodzaj działalności Państwa, które w najbardziej konkretny sposób wpływa na kształtowanie przestrzeni w Polsce. Reforma ustrojowa administracji publicznej gruntownie zmieniła strukturę tych inwestycji, przekazując realizację większości z nich na szczebel wojewódzki lub powiatowy. Rząd zawierał z władzami samorządowymi kontrakty regionalne w celu współfinansowania z budżetu państwa określonych przedsięwzięć inwestycyjnych, prowadzonych przez samorządy. W pierwszej edycji kontraktów, na lata 2001-2003, inwestycje centralne pochłonęły większość środków. Powodem była chęć ich zakończenia, zamknięcia lub przekazania w gestię władz samorządowych.

Obok działań w zakresie gospodarki przestrzennej podmioty władzy publicznej prowadzą też działania w innych sferach, które mają istotny wpływ na rozwój przestrzenny. Skutki przestrzenne rodzą się bowiem nie tylko w wyniku realizacji polityki przestrzennej. Takim sferami działalności władz publicznych są m.in.: