ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

UNIA EUROPEJSKA A WSPÓLNOTY EUROPEJSKIE.
WSPÓLNOTY JAKO ORGANIZACJA PONADNARODOWA

Organizacje międzynarodowe w stosunkach międzynarodowych

W tradycyjnym modelu tworzenia prawa rozróżniano dwie wielkie gałęzie prawa: prawo wewnętrzne i prawo międzynarodowe. Prawo wewnętrzne pochodziło od krajowych organów legislacyjnych i regulowało stosunki wewnątrz danego państwa. Prawo międzynarodowe natomiast miało za zadanie regulowanie stosunków między państwami, pełniącymi jednocześnie role podmiotów stanowiących prawo i adresatów norm. W systemie międzynarodowym nic było ponadto mechanizmu egzekwowania przestrzegania prawa ani obowiązkowej jurysdykcji sądów międzynarodowych.

W klasycznym prawie międzynarodowym podmiotami tego prawa były jedynie państwa. Nie zmienia tego faktu uznanie za podmiot w stosunkach międzynarodowych Stolicy Apostolskiej (już we wczesnym średniowieczu), zakonu kawalerów mieczowych (od 1310r.), czy też (niekiedy kwestionowane) Międzynarodowego Czerwonego Krzyża. Powszechnie uważano, że podmiotowość międzynarodowa państwa obejmuje pięć elementów:

• prawo zawierania umów międzynarodowych;

• prowadzenia wojny (ten element stracił swe znaczenie wraz z rozwojem zakazu użycia siły w prawie międzynarodowym);

• prawo przyjmowania i wysyłania posłów;

• prawo dochodzenia roszczeń z tytułu naruszenia prawa; oraz

• immunitet jurysdykcyjny.

Już w okresie międzywojennym pojawiła się kwestia podmiotowości międzynarodowo prawnej organizacji międzynarodowych. Na gruncie prawa międzynarodowego spór ten został rozstrzygnięty przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w opinii doradczej w sprawie szkód poniesionych w służbie Narodów Zjednoczonych. Trybunał uznał w niej, że podmioty prawa międzynarodowego niekoniecznie muszą posiadać takie same prawa i obowiązki.

Dla potrzeb stosunków międzynarodowych dopuszczono

do działania pewne sztuczne byty prawne, spełniające funkcje powierzone im przez państwa, które daną organizację powołały. Organizacja międzynarodowa powinna spełniać trzy warunki:

1) musi być stałym stowarzyszeniem państw, spełniającym określone funkcje i wyposażonym w tym celu w określone organy;

2) musi mieć samodzielny byt, niezależny od państw ją powołujących;

3) musi mieć pewne kompetencje w sferze: stosunków międzynarodowych, a nie tylko w sferze prawa wewnętrznego jednego lub kilku państw.

Kompetencje organizacji międzynarodowych

Państwa wywodzą swą podmiotowość międzynarodową wprost z faktu swego istnienia. Tworzenie państw nie podlega ocenie z punktu widzenia legalności. Natomiast podmiotowość organizacji międzynarodowych ma charakter wtórny, to znaczy wywodzi się z woli państw członkowskich, a jej zakres wynika z traktatów założycielskich, innych umów międzypaństwowych i statutów organizacji. Podmiotowość ta bywa również nazywana podmiotowością funkcjonalną, ponieważ jej zakres uzależniony jest funkcji spełnianych przez daną organizację. Ocena kompetencji może być dokonywana według jednej z trzech zasadach:

• zwolennicy koncepcji restryktywnej uważają, że organizacja międzynarodowa ma tylko takie kompetencje, jakie przyznają jej państwa członkowski;

2) według teorii ekstensywnej, organizacje międzynarodowe mają wszystkie kompetencje państw jako podmiotów prawa międzynarodowego, wyjąwszy takie, których nie mogą spełniać z natury (np. nie mogą sprawować zwierzchnictwa terytorialnego ze względu na brak terytorium);

3) najbardziej rozpowszechniona jest jednak teoria pośrednia, rozszerzająca prawa organizacji międzynarodowej przyznane jej przez państwa założycielskie w oparciu o zasady effet utile i kompetencji dorozumianych. Pierwsza zakłada taką wykładnię umów założycielskich, która umożliwia organizacji osiągnięcie celów, jakimi kierowały się państwa przy jej tworzeniu. Druga natomiast pozwala organizacji na wykonywanie kompetencji nawet wtedy, gdy nie są one przyznane w traktacie założycielskim, jeżeli jest to konieczne dla realizacji celów.

Podmiotowość prawa Wspólnot Europejskich

Zamiar państw nadania podmiotowości prawnej wynika jednoznacznie z postanowień traktatów założycielskich: art. 210 Traktatu o Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej (na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej z 1992 roku przemianowanej na Wspólnotę Europejską; traktat dalej cytowany jest jako TWE) oraz odpowiednich przepisów traktatów o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali oraz Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej.

Zgodnie z zasadą podmiotowości funkcjonalnej (wtórnej), zakres podmiotowości poszczególnych Wspólnot powinien być wyinterpretowany z postanowień traktatów założycielskich i obejmować wszystkie środki i instrumenty niezbędne dla realizacji celów Wspólnot. Art. 2 TWE stwierdza, że celami Wspólnoty są: wspieranie rozwoju i stabilizacji gospodarczej państw Wspólnoty poprzez stworzenie wspólnego rynku, wzrost poziomu rozwoju i stabilizacji gospodarstw państw Wspólnoty poprzez stworzenie wspólnego rynku, wzrostu poziomu życia społeczeństw oraz zacieśnianie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi.

Realizacji tych celów mają służyć metody wskazane w art. 3 TWE, m.in. swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, wspólne polityki: konkurencji, celna, handlowa, transportowa i rolna, harmonizacja prawa oraz współpraca poprzez umowy stowarzyszenia, a ponadto ochrona środowiska, polityka energetyczna, współpraca regionalna oraz polityka w zakresie badań naukowych i technologii.

Wymienione w art. 2 i 3 cele i metody ich osiągnięcia powinny być realizowane przy zachowaniu pewnych zasad ogólnych, sformułowanych w Traktacie lub wynikających z orzecznictwa ETS. Najważniejszą z tych zasad jest zasada subsydiarności art. 3b TWE). Polega ona na tym, iż wszelkie działania podejmowane przez Wspólnotę muszą mieć podstawę prawną. Może ona działać tylko wtedy, gdy zaplanowany cel nie może być lepiej zrealizowany przez działania na niższym szczeblu (państw członkowskich, regionów itp.). Ma to miejsce w szczególności wtedy, gdy dana sprawa zawiera elementy ponadnarodowe, które nie mogą być

satysfakcjonująco uregulowane, przez działania poszczególnych państw, gdy działania państw kolidowałyby z wymogami Traktatu oraz gdy Rada dojdzie do przekonania, że działanie Wspólnoty byłoby korzystniejsze ze względu na zakres i skutki niż działanie państw członkowskich. Ust. 3 tego samego artykułu stwierdza, iż działania Wspólnoty nie mogą wykraczać poza ramy niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu. Nie jest jasne, czy zasada subsydiarności jest bezpośrednio skuteczna (por. niżej). Formuła ta odpowiada zasadzie proporcjonalności, sformułowanej wcześniej w orzecznictwie ETS.

Drugą zasadą, wynikającą z art. 5 TWE, jest zasada lojalności (solidarności) w stosunku do Wspólnoty. Oznacza to, że państwa członkowskie mają obowiązek dołożenia wszelkich starań w celu zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego w ich wewnętrznej przestrzeni prawnej, a także że muszą się one powstrzymywać od podejmowania takich działań, które taką skuteczność by uniemożliwiły. Art. 5, zgodnie z orzecznictwem ETS, nie jest bezpośrednio skuteczny i można się nań powoływać tylko w powiązaniu z innymi przepisami Traktatu.

Bezpośrednio skuteczna jest natomiast zasada niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo (art. 6). Zasada równouprawnienia występuje jeszcze w kilku innych przepisach TWE i była

przedmiotem bogatego orzecznictwa Trybunału, zwłaszcza w kontekście równouprawnienia ze względu na płeć (art. 119 TWE) Pewne zasady zostały ponadto wprowadzone przez orzecznictwo ETS. Należą do nich przede wszystkim zasady państwa prawnego: zasada nieretroakcji prawa wspólnotowego, obowiązek wysłuchiwania strony przed wydaniem decyzji jej dotyczącej, obowiązek uzasadnienia decyzji, zasada zaufania (ochrony słusznego interesu) oraz zasada swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Przekazanie części kompetencji suwerennych przez państwa członkowskie

Na czym polega zatem specyfika Wspólnot Europejskich? Otóż tradycyjne organizacje międzynarodowe nie mają możliwości stanowienia norm prawnych, które byłyby wiążące dla państw członkowskich3 oraz dla jednostek. Tymczasem zamiarem państw zakładających Wspólnoty było stworzenie organizacji nowego typu. Jej charakter został określony w dwóch orzeczeniach ETS, które mają fundamentalne znaczenie dla określenia pozycji prawnej Wspólnot.

26/62 Van Gend en Loos dotyczyła odwołania firmy spedycyjnej od decyzji holenderskich władz celnych, wydanej na podstawie, zmodyfikowanej taryfy celnej. Powód twierdził, że z TWE wynika zakaz wprowadzania jakichkolwiek zmian w tej taryfie. Natomiast strona pozwana uważała, że nawet jeżeli nakaz taki rzeczywiście został przez Traktat wprowadzony, to wiąże on jedynie państwa, zaś jednostki nie mogą się nań powoływać. Trybunał stwierdził w swym wyroku, że celem państw było coś więcej niż stworzenie wzajemnych więzi pomiędzy nimi. TWE odwołuje się bowiem do narodów, a nie tylko do państw członkowskich; ponadto powołano do życia instytucje wyposażone w prawa suwerenne, których

wykonywanie dotyczy nie tylko samego państwa, lecz również ich obywateli. Z kolei orzeczenie w sprawie 6/64 F. Costa v. ENEl zostało wydane w związku z wystawieniem przez znacjonalizowaną firmę energetyczną rachunku za prąd elektryczny w wysokości około 3 USD. F. Costa, adwokat i były akcjonariusz firmy, dopatrzył się niezgodności ustawy nacjonalizacyjnej z niektórymi z niektórymi przepisami TWE. Strona pozwana broniła się, podobnie jak w poprzedniej sprawie, twierdząc, że Traktat nie stwarza uprawnień dla jednostek, lecz dotyczy wyłącznie państw. Trybunał podkreślił w swym orzeczeniu jednoznacznie, że celem państw założycielskich było stworzenie nowego porządku prawnego.

W wyniku przekazania przez te państwa kompetencji suwerennych na rzecz Wspólnoty powstała organizacja wyposażona w kompetencje prawotwórcze, a państwa i ich sądy mają obowiązek stosowania norm przez nią ustanowionych. Wynika stąd jasno, że Wspólnoty wykraczają poza tradycyjne prawo międzynarodowe, gdyż stanowione przez nie prawo stwarza prawa i nakłada obowiązki nie tylko na państwa, lecz także bezpośrednio na ich obywateli. Prawo wspólnotowe nie jest również prawem wewnętrznym państw członkowskich. W konsekwencji powstał twór, który określa się często jako organizację ponadnarodową.

Cechami wspólnot jako organizacji są:

1). ostateczne Potwierdzenie ich władzy suwerennej przez państwa (a nie tylko przekazanie, które mogłoby być odwołane); w praktyce oznacza, że ze Wspólnoty nie można wystąpić ze względu na sieć powiązań instytucjonalnych i gospodarczych pomiędzy państwami członkowskimi;

2). szczególne rozwiązania instytucjonalne, sytuujące prawo Wspólnot niezależnie od prawa państwowego;

3) możliwość podejmowania decyzji wiążących wszystkie państwa (również głosujące przeciwko danym aktom) większością głosów członków organów Wspólnot; jednocześnie jednak wprowadzono w procesie decyzyjnym tzw. mniejszość blokującą, uniemożliwiającą podejmowanie decyzji niekorzystnych dla pewnej grupy państw;

4) autonomia sądowa, tj. posiadanie własnego organu sądowego o charakterze obligatoryjnym;

5) autonomia finansowa, tj. posiadanie własnych źródeł dochodu (cła, wpływy ze wspólnej polityki rolnej, część podatku od wartości dodanej pobieranego przez państwa członkowskie).

Ponadnarodowy charakter Wspólnot nie może być kwestionowany w szczególności po wejściu w życie Traktatu o Unii Europejskiej (Traktatu z Maastricht, dalej: TUE). Państwa przekazywały w nim na mecz tej organizacji część kompetencji suwerennych w takich dziedzinach, jak emisja pieniądza i polityka imigracyjna, tradycyjnie zaliczane do atrybutów suwerenności. Unia zakłada również ścisłą współpracę w zakresie polityki zagranicznej oraz wymiar sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Dalsze rozszerzenie kompetencji Unii przewidziane jest w Traktacie Amsterdamskim.

W przypadku prawa wspólnotowego chodzi nie tyle o formalne przekazanie kompetencji suwerennych na rzecz organizacji ponadnarodowych, co raczej o przekazanie uprawnień do ich wykonywania. Ograniczenie suwerenności jest więc w istocie rzeczy podobne do ograniczeń związanych z zawarciem każdej umowy międzynarodowej, zobowiązującej państwa do określonych zachowań.

Charakter kompetencji przekazanych Wspólnotom przez państwa członkowskie nie jest w istocie (poza wspomniana polityką monetarną i imigracyjną) absolutną nowością w praktyce międzynarodowej; cechą wyróżniającą jest natomiast zakres przekazywanych spraw i stopień ich kumulacji. Powstaje zatem pytanie o rozgraniczenie sfery suwerenności państw oraz kompetencji Wspólnot.

Kompetencje Wspólnot są albo wyraźnie przewidziane w traktatach założycielskich (pokrywają się tutaj z celami i zasadami wspólnot) lub w aktach prawnych wydawanych na ich podstawie, albo też mają charakter dorozumiany. Charakter kompetencji wyraźnie uzależniony jest od charakteru aktów prawnych, w których są one zawarte. W precyzyjny sposób podział kompetencji w obrębie Wspólnoty został rozstrzygnięty w orzeczeniu ETS w sprawie 22/70 ERTA. Przedmiotem sporu była instrukcja negocjacyjna dla państw członkowskich, wydana przez Radę w związku z zamiarem przystąpienia niektórych państw do konwencji o czasie pracy kierowców w transporcie drogowym (stąd określenie sprawy ERTA

od skrótu nazwy umowy). Doktryna formułowana w orzeczeniu stanowi, że o ile Wspólnota wyda przepisy prawne regulujące jakieś zagadnienie przewidziane w traktacie, to państwa członkowskie nie mają już prawa do wydawania odpowiedniej regulacji w tym zakresie. Późniejsze orzecznictwo zmodyfikowało tę zasadę stwierdzając, że jeżeli Traktaty przyznają w jakiejś dziedzinie Wspólnotom wyłączną kompetencję, państwa tym samym tracą uprawnienie, do stanowienia prawa w tym zakresie.

Przykładem kompetencji dorozumianych w prawie wspólnotowym jest przepis art. 235 TWE. Upoważnia on organy Wspólnoty do podejmowania jednomyślnie działań koniecznych dla realizacji celów Wspólnoty, nawet jeżeli nie są one wyraźnie przewidziane w Traktacie. Rada ma znaczny margines swobody przy podejmowaniu środków na podstawie art. 235; może powołać się na ten przepis zawsze wtedy, gdy uzna środki przewidziane w Traktacie za niewystarczające. Stanowiąc w trybie normy, Rada nie może jednak zmienić litery Traktatu. Każdorazowo podjęte środki będą podlegały kontroli ze strony ETS.

Przekazanie części kompetencji suwerennych przez państwa członkowskie na rzecz organizacji międzynarodowej (czy też ponadnarodowej) wymagało wprowadzenia odpowiedniego uprawnienia dla organów państwowych w systemach prawa wewnętrznego . Znalazło to wyraz w przepisach konstytucyjnych, bądź wprowadzonych dopiero ex post (w 1970 r. zmodyfikowana została w tym kierunku została konstytucja belgijska). I tak przykładowo konstytucja włoska z 1948 r. zawiera przepis art. 11, który stanowi, iż Włochy odrzucają wojnę jako sposób rozwiązywania konfliktów międzynarodowych i ograniczania

wolności innych ludzi; zgodzą się też w takim samym stopniu, jak inne państwa na ograniczenie swej suwerenności, koniecznie dla zapewnienia pokoju i sprawiedliwości międzynarodowej. art. 67 konstytucji holenderskiej pozwala na powierzenie kompetencji prawotwórczych, administracyjnych i sądowych organizacjom międzynarodowym na podstawie umowy; jeżeli umowa taka miałaby być sprzeczna z konstytucją, do jej ratyfikacji potrzebna byłaby kwalifikowana większość. Art. 24(1) ustawy zasadniczej RFN przewiduje, że „Federacja może przekazać w drodze ustawy prawa zwierzchnie instytucjom międzypaństwowym”.

Art. 25 bis konstytucji belgijskiej stanowi, że wykonywanie kompetencji państwowych może być powierzone na podstawie umowy lub ustawy instytucjom prawa międzynarodowego publicznego. W konstytucji francuskiej odpowiednie upoważnienie ostało zawarte w preambule. Przed przystąpieniem Danii, Irlandii, Hiszpanii, Grecji, a ostatnio Austrii do Wspólnot Europejskich, konstytucje tych państw zostały zmodyfikowane w kierunku umożliwienia przekazania kompetencji suwerennych na rzecz organizacji ponadnarodowych.

Również konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. stanowi w art. 90(1), że Rzeczpospolita może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu niektóre kompetencje władzy państwowej. Ustawa w tej sprawie musi być uchwalona w szczególnym trybie, większością głosów wymaganą dla zmiany konstytucji, i może być poprzedzona referendum. Co więcej, zgodnie z art. 91(3), prawo stanowione przez takie organizacje jest stosowane bezpośrednio i ma w przypadku kolizji pierwszeństwo przed ustawami.

Wspólnoty Europejskie a Unia Europejska

Wyjaśnienia wymaga w pierwszym rzędzie określenie wzajemnego stosunku unii i Wspólnot Europejskich. Nie ulega wątpliwości, że Unia Europejska nie jest samodzielnym państwem (federalnym). Żaden przepis Traktatu z Maastricht nie nadaje Unii również podmiotowości międzynarodowoprawnej. Unia nie jest zatem organizacją międzynarodową. Z drugiej strony Unia nie ma własnych organów, lecz realizuje swe zadania za pośrednictwem instytucji wspólnotowych. Zadania te zostały sformułowane w art. B TUE i obejmują:

popieranie trwałego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego oraz ustanowienie unii gospodarczowalutowej (co odpowiada zadaniom Wspólnoty Europejskiej), potwierdzenie tożsamości Unii na płaszczyźnie międzynarodowej oraz ochronę praw obywateli Unii (odpowiadającą zadaniom Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, tj. II Filarowi Unii), a także rozwijanie współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (tj. zadań z zakresu III Filara Unii). Wszystkie zadania Unii powinny być realizowane przy poszanowaniu dorobku prawnego Wspólnoty (acquis communautaire); co więcej, Traktat z Maastricht stanowi wyraźnie w art. M, że nie narusza on istniejących struktur

wspólnotowych. Na powiązania pomiędzy Unią i Wspólnotami wskazuje również przepis art. O Traktatu o Unii Europejskiej. Przewiduje on akcesję nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej, przy czym przystąpienie do niej jest równoznaczne z członkostwem we Wspólnotach. Państwa członkowskie utrzymują swe stałe przedstawicielstwa przy Unii Europejskiej i taki też status mają przedstawicielstwa Unii w państwach trzecich. Pojęcie Unii występuje wreszcie, w kontekście obywatelstwa Unii, instytucji akcesoryjnej w stosunku do obywatelstw państw członkowskich. Większość autorów przyjmuje, że Unia stanowi podsumowanie aktualnego stanu rozwoju integracji europejskiej jako związku państw (z punktu widzenia prawa międzynarodowego bliskie

rzeczywistości byłoby pojęcie konfederacji), w szczególny sposób uregulowaną formę współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, niejako łącznik pomiędzy wszystkimi trzema składnikami integracji: Wspólnotami Europejskimi (I filar integracja gospodarcza), wspólną polityką zagraniczną i współpracą w zakresie wymiaru sprawiedliwości. Pozostaje kwestią sporną dyskusja teoretyczna pomiędzy teoriami „dachu świątyni” z jednej strony oraz „płaszcza” z drugiej. Pierwsza traktuje Unię jedynie jako dach łączący wszystkie filary; druga z kolei pozwala na przypisanie Unii działań podejmowanych w ramach poszczególnych filarów.

SYSTEM INSTYTUCJONALNY UNII I WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

Nie jest zadaniem niniejszego opracowania przedstawienie w sposób szczegółowy struktury instytucjonalnej i mechanizmów funkcjonowania wszystkich organów Unii i Wspólnot Europejskich, zwłaszcza że problematyka ta posiada bogatą literaturę w języku polskim. Konieczne wydaje się wszelako krótkie omówienie najważniejszych instytucji wspólnotowych: Rady Europejskiej, Rady Ministrów, Komisji, Parlamentu Europejskiego oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, ze względu na ich rolę w procesie tworzenia i stosowania prawa wspólnotowego.

Rada Europejska jest jedynym organem Unii europejskiej przewidzianym (acz tylko pośrednio) w Traktacie Maastricht. Stanowi ona kontynuację konferencji szefów państw i rządów państw członkowskich, spotykającej się regularnie od końca lat 60. Zadaniem Rady jest określenie strategicznych celów rozwoju Unii Europejskiej. Decyzje w tych kwestiach (jak np. unia monetarna, przyjmowanie nowych członków, podstawowe kierunki w polityce zagranicznej) są następnie realizowane przez Radę Ministrów i Komisję. Jakkolwiek Rada Europejska pracuje na podstawie regulaminu, to unika formalnych rozstrzygnięć w drodze głosowania, podejmując decyzje polityczne przez konsens.

W istocie działalność rady wykracza poza ramy określone traktatami wspólnotowymi, a jej ranga wyznaczona jest przez pozycję polityczną jej członków.

Rada Ministrów, zwana po wejścia w życie Radą Unii Europejskiej (jakkolwiek termin ten nie występuje w TUE), składa się z przedstawicieli państw członkowskich na szczeblu ministerialnym. Rada może mieć charakter ogólny (uczestniczą w niej wówczas ministrowie spraw zagranicznych) lub specjalny (złożona jest z ministrów resortowych). Skład organu zależy więc od materii będącej przedmiotem obrad. Rada jest organem prawodawczym Wspólnoty oraz koordynującym działalność gospodarczą państw członkowskich.

Decyzje podejmowane są przez Radę jednomyślnie, bezwzględną większością głosów lub większością kwalifikowaną, zależnie od przepisów formalnych traktatów. W tym ostatnim przypadku stosuje się system głosowania ważonego, zgodnie z którym każde państwo członkowskie ma odpowiednią ilość głosów zależną od wielkości państwa i liczby ludności. Obecnie większość potrzebna dla podjęcia decyzji wynosi 62 głosy na 87; oprócz tego wprowadzono mniejszość blokującą (wynosi 25 głosów), która uniemożliwia podjęcie decyzji.

Rada wspierana jest przez trzy organy: Komitet Stałych Przedstawicieli (Coreper), Sekretariat generalny i Przewodniczącego. Szczególne znaczenie ma Coreper, będący w istocie zbiorową „szarą eminencją”. W jego skład wchodzą ambasadorowie państw członkowskich, zaś zadanie jego polega na dyskutowaniu nad projektami aktów prawnych przedstawianych przez Komisję i wypracowywaniu tekstów tych aktów. Prace Coreperu z kolei umożliwiają liczne, wyspecjalizowane grupy robocze.

Komisja jest odpowiednikiem władzy wykonawczej, nadzorującej bieżącą implementację prawa wspólnotowego, ale posiadającej również pewne - własne lub delegowane - kompetencje prawodawcze. Komisja składa się z przedstawicieli państw członkowskich (obecnie w liczbie 20), wybieranych na 5 lat. Państwa członkowskie wybierają na zasadzie konsensusu przewodniczącego Komisji. Komisja dzieli się na 20 dyrekcji generalnych, kierowanych przez dyrektorów generalnych i odpowiedzialnych za poszczególne dziedziny polityki wspólnot. Funkcje Komisji są trojakie.

Po pierwsze, przysługuje jej inicjatywa ustawodawcza, przy czym wszystkie ważne decyzje podejmowane przez radę muszą być przygotowane przez Komisję. Po drugie, Komisja nadzoruje stosowanie prawa wspólnotowego, w szczególności prawa konkurencji i dysponuje w tym zakresie daleko idącymi uprawnieniami śledczymi. Po trzecie, Komisja wykonuje pewne kompetencje w zakresie stosunków zewnętrznych i procedur finansowych.

Parlament Europejski był początkowo ciałem złożonym z przedstawicieli parlamentów krajowych; od 1976 r. pochodzi z bezpośrednich wyborów przeprowadzanych w państwach członkowskich (obecnie 626 deputowanych wybieranych na kadencje 5-letnie). Początkowo kompetencje jego ograniczały się do opiniowania aktów innych organów; stopniowo były jednak poszerzane. Obecnie Parlament posiada uprawnienia do współtworzenia prawa (według procedur współdecydowania i współpracy), zatwierdzania niektórych umów międzynarodowych (zwłaszcza umów o akcesji nowych członków oraz umów stowarzyszeniowych),

zatwierdzania budżetu i udzielania Komisji absolutorium z jego wykonania, zatwierdzenia przewodniczącego Komisji i komisarzy, a także pewne uprawnienia kontrolne (np. prawo zadawania pytań).

Trybunał Sprawiedliwości (dalej zwany ETS) jest organem sądowym Wspólnot. Pełni on funkcję sądu międzynarodowego (ponieważ rozstrzyga spory pomiędzy państwami członkowskimi), sądu konstytucyjnego (rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy organami Wspólnot, zwłaszcza zapewnia realizację zasady równowagi instytucjonalnej i decyduje o zgodności prawa wtórnego z prawem pierwotnym), sądu administracyjnego (kontroluje formalną ważność aktów prawa wspólnotowego), sądu pracy (w sprawach dotyczących funkcjonariuszy Wspólnot - obecnie funkcje te przejął

Sąd Pierwszej Instancji). Oprócz tego ETS może działać jako sąd arbitrażowy, na mocy kompromisu zawartego przez zainteresowane państwa (forum prorogatum). Trybunał składa się z 15 sędziów oraz z 9 rzeczników generalnych (od roku 2000 będzie ich 8), pełniących funkcje pomocnicze (choć pierwszoplanowe) przy przygotowywaniu orzeczenia. Sędziowie wybierani są na 6 lat z możliwością ponownego wyboru; co 3 lata wymienia się połowę składu Trybunału. Muszą oni posiadać kwalifikacje pozwalające do zasiadania w najwyższych organach sądowniczych swoich państw i być uznanymi ekspertami w poszczególnych dziedzinach prawa. Obok funkcji sędziego, nie mogą wykonywać dodatkowych zajęć poza akademickimi.

Przewodniczącego Trybunału wybierają spośród siebie sędziego na okres 3 lat, z możliwością ponownego wyboru.

W 1988 r., w celu odciążenia Trybunału, decyzją Rady powołano Sąd Pierwszej Instancji. Składa się on z 15 sędziów powoływanych na okres 6 lat z możliwością ponownego mianowania. Sąd rozstrzyga spory pracownicze funkcjonariuszy Wspólnot, spory jednostek (osób fizycznych i prawnych) z instytucjami Wspólnot orza pewne kategorie sporów firm z Komisją na podstawie Traktatu o EWWiS. W szczególności do kompetencji Sądu należą sprawy z zakresu prawa konkurencji i pomocy państwa. Sąd Pierwszej Instancji nie ma właściwości w sprawach prejudycjalnych.

Liczba spraw rozpatrywana przez trybunały wspólnotowe stale rośnie. W 1958 r. wniesiono doń 43 sprawy i wydano 10 orzeczeń; w 1963 - wniesiono 105 spraw (w tym 6 pytań prejudycjalnych) i wydano 17 orzeczeń; w 1979 (rekordowym) - wniesiono 1216 spraw (oraz dodatkowo 106 pytań prejudycjalnych) i wydano 128 orzeczeń. W roku 1995 wniesiono 415 spraw (w tym 130 pytań prejudycjalnych) i wydano 250 orzeczeń: dodatkowo do Sądu Pierwszej Instancji wniesiono 253 sprawy i wydano 198 orzeczeń. Najwięcej spraw dotyczy wspólnej polityki rolnej, konkurencji, swobody przepływu towarów i osób oraz ochrony środowiska

i ochrony konsumentów. Średni okres oczekiwania na orzeczenie prejudycjalne wynosił w 1995 r. 17-21 miesięcy; natomiast większość orzeczeń w trybie powództwa bezpośredniego (art. 169 i 173 TWE) wydawana była w ciągu 12 miesięcy od wniesienia sprawy do sądu.

PRAWO WSPÓLNOTOWE JAKO SPECYFICZNY PORZĄDEK PRAWNY

Aby tak skonstruowany system prawny mógł sprawnie funkcjonować w skali całej Wspólnoty, należało wprowadzić mechanizmy zapewniające implementację prawa wspólnotowego w jednakowy sposób we wszystkich państwach członkowskich. Celowi temu służą przede wszystkim pojęcia bezpośredniego obowiązywania i bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego przed prawem wewnętrznym. Uzupełnieniem obu zasad jest wprowadzona przez Trybunał odpowiedzialność odszkodowawcza państw członkowskich wobec jednostek za naruszenie prawa wspólnotowego.

Pojęcia bezpośredniego obowiązywania i bezpośredniego stosowania

Zapewnienie prymatu norm stanowionych przez Wspólnoty przed normami prawa wewnętrznego

Genezy prymatu prawa europejskiego nad prawem wewnętrznym należy szukać we wspomnianej konstrukcji Wspólnot jako organizacji ponadnarodowej. Konsekwencją takiego usytuowania wspólnot jest uznanie prawa przez nie stanowionego za odrębny porządek prawny. Normy prawa wspólnotowego adresowane są do obywateli państw członkowskich oraz należących do nich osób prawnych. Jeżeli mają oni, zgodnie z tezą cytowanego wyżej

orzeczenia w sprawie Van Gend en Loos , powoływać się na wynikające z prawa wspólnotowego prawa i obowiązki przed sądami wewnętrznymi, to postanowienia prawa wspólnotowego muszą mieć charakter samowykonalny, tzn. nadawać się do bezpośredniego stosowania w obrębie systemów prawnych państw członkowskich.

Znakomita większość norm tradycyjnego prawa międzynarodowego obowiązuje wyłącznie w stosunkach między państwami (i ewentualnie innymi podmiotami prawa międzynarodowego, w tym zwłaszcza organizacjami międzynarodowymi). Osoby fizyczne i prawne (prawa krajowego) nie są podmiotami prawa międzynarodowego, chyba że można udowodnić,

że zamiarem państw zwierających umowę było przyznanie normom umownym takiego właśnie skutku. Sposób stosowania prawa międzynarodowego w prawie wewnętrznym normują zwykle przepisy konstytucyjne poszczególnych państw. Generalnie znane są dwa sposoby zapewnienia skuteczności prawa międzynarodowego w wewnętrznej przestrzeni prawnej. Zgodnie, z pierwszym z nich, normy prawa międzynarodowego są inkorporowane do prawa krajowego i stosowane jak prawo „zewnętrzne” (obce). Według drugiego, normy prawa międzynarodowego obowiązują w prawie wewnętrznym dopiero po ich przekształceniu (transformacji) w prawo krajowe, co następuje zazwyczaj poprzez wydanie aktu prawa wewnętrznego, poprzez proces ratyfikacji itp.

Niezależnie od przyjętego rozwiązania, praktyka jest zazwyczaj taka, iż jakkolwiek ratyfikacja umowy międzynarodowej należy do kompetencji głowy państwa, to normy dotyczące praw i obowiązków obywateli lub innej materii ustawowej, muszą być w procesie ratyfikacji zatwierdzone przez parlament. Z samego prawa międzynarodowego nie wynika zresztą obowiązek stosowania tego prawa w systemie prawa wewnętrznego, pomimo że dwie z podstawowych zasad prawa umów międzynarodowych mówią o konieczności wypełniania w dobrej wierze zobowiązań międzynarodowych oraz o niemożności powoływania się na prawo wewnętrzne w celu usprawiedliwienia niewykonania umów międzynarodowych.

Za nie wywiązanie się z tych zobowiązań państwo ponosi jedynie odpowiedzialność międzynarodową, ale w stosunkach wewnętrznych posiada pełną swobodę działania. Prawo międzynarodowe milczy również na temat własnej nadrzędności nad prawem wewnętrznym. Wymóg transformacji obowiązuje w pełni w odniesieniu do prawa wewnętrznego w RFN i we Włoszech; rolę tę spełniają ustawy ratyfikacyjne parlamentu. Z kolei w prawie brytyjskim obowiązuje zasada, że zawieranie traktatów pozostaje domeną egzekutywy i sądy wewnętrzne nie są nimi bezpośrednio związane; aby normy prawa międzynarodowego były skuteczne w sferze prawa wewnętrznego, konieczne jest wydanie odpowiedniej ustawy.

Gwoli jasności, konstytucja RP z 1997 r. nie wypowiada się jednoznacznie na temat przyjętego systemu; bliższa prawdzie wydaje się wszakże konstrukcja inkorporacji, nakazująca bezpośrednie stosowanie umów międzynarodowych ratyfikowanych przez prezydenta za uprzednią zgodą sejmu. Tym samym umowy te powinny być stosowane jako prawo międzynarodowe („zewnętrzne”) i nie są transformowane w prawo krajowe (wynika to w szczególności z art.. 91.1 konstytucji).

Prawo wspólnotowe a prawo wewnętrzne

Prawo wspólnotowe odróżnia od prawa międzynarodowego to, że organy Wspólnot uzyskały na mocy traktatów założycielskich kompetencję stanowienia prawa, które nie wymaga transformacji, lecz obowiązuje wprost, jeżeli tylko spełnia wymogi formalne wynikające z prawa pierwotnego. Warunkiem jest przy tym zapewnienie prymatu prawa wspólnotowego przed prawem państw członkowskich, traktowane jako jedna z podstawowych zasad Wspólnoty, bez realizacji której cały system prawa wspólnotowego stałby się bezprzedmiotowy.

Wynika to przede wszystkim z dwóch orzeczeń ETS w sprawach: 14/68 Walt Wilhelm i inni v. Federalny Urząd Kartelowy oraz 106/77 Włoska Państwowa Administracja Finansowa v. Simmenthal S.A. W pierwszej z tych spraw ETS uznał, że krajowy (niemiecki) organ ds. egzekwowania prawa konkurencji w swych działaniach ma obowiązek uwzględnienia decyzji wydawanych przez Komisję, przy czym w szczególności organy krajowe nie mogą prowadzić postępowania antykartelowego w takim zakresie, w jakim czynią to organy Wspólnoty. Drugie z orzeczeń dotyczyło obowiązku opłat administracyjnych pobranych na granicy na podstawie obowiązujących przepisów włoskich, uznanych przez Trybunał za sprzeczne z prawem wspólnotowym.

ETS uznał w orzeczeniu dyskrecjonalną władzę sędziego krajowego, który w przypadku stwierdzenia przezeń sprzeczności prawa krajowego z prawem wspólnotowym ma kompetencję zawieszania stosowania prawa krajowego bez konieczności oczekiwania na decyzję odpowiedniego organu wewnętrznego (parlamentu, sądu konstytucyjnego). Tym samym podkreślona została olbrzymia możliwość zawieszenia stosowania normy prawa wewnętrznego, w stosunku do której nie ustalono jeszcze, czy nie jest ona sprzeczna z prawem wspólnotowym. Kwestia ta została rozstrzygnięta w orzeczeniu w sprawie C-213/89 Królowa v. Sekretarz Stanu do spraw Transportu, ex parte Factortame.

Orzeczenie wydane w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne postawione przez Izbę Lordów dotyczyło zgodności z prawem wspólnotowym regulacji brytyjskiej, zabraniającej wykupywania przez obcokrajowców brytyjskich przedsiębiorstw armatorskich w celni umożliwienia dokonywania połowów na wodach brytyjskich. ETS stwierdził, że jeżeli norma prawa wewnętrznego nie pozwala na przyznanie ochrony tymczasowej do czasu ewentualnego stwierdzenia niezgodności prawa wewnętrznego z prawem wspólnotowym, sąd wewnętrzny ma prawo do zawieszenia takiej normy. Bezwzględny prymat prawa wspólnotowego może być podważony tylko w jednej sytuacji:

jeżeli sąd wewnętrzny ma wątpliwości co do ważności aktu prawa wspólnotowego, może zawiesić stosowanie aktu administracyjnego (wewnętrznego) opartego na kwestionowanej normie do momentu rozstrzygnięcia przez ETS kwestii ważności normy wspólnotowej w trybie pytania prejudycjalnego.

W doktrynie można było spotkać dwa podejścia do skutków praktycznych zasady prymatu prawa wspólnotowego. Zdaniem jednych autorów oznacza ona absolutną i bezwzględną nieważność normy prawa wewnętrznego sprzecznej z tą normą. Zdaniem innych natomiast powoduje ona jedynie wyłącznie stosowanie prawa krajowego w przypadku jego sprzeczności z prawem wspólnotowym.

Orzecznictwo ETS przyjęło w cytowanym orzeczeniu w sprawie Simmenthal tę drugą koncepcję. Wynika to z faktu, że o ważności prawa wewnętrznego może rozstrzygnąć jedynie organ wewnętrzny określony w konstytucji (zwykle sąd konstytucyjny). Zadaniem Trybunału jest likwidacja przeszkód w obrocie gospodarczym między państwami członkowskimi; musi on zatem mieć możliwości szybkiego reagowania na niezgodne z prawem wspólnotowym zachowania państw, utrudniające integrację, bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed krajowym sądem konstytucyjnym.

Z opisanych tu względów ETS nigdy nie rozstrzyga w postępowaniu prejudycjalnym wprost o niezgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Ogranicza się jedynie do dokonania wykładni normy prawa wspólnotowego, zaznaczając ewentualnie, że wyklucza ona możliwość wydania przez państwa członkowskie przepisów, które byłyby niezgodne z tak zinterpretowaną normą ustawodawstwa wspólnotowego. Wyciągnięcie, konsekwencji z takiego stanu rzeczy pozostawiono sędziom krajowym.

Warunki bezpośredniego obowiązywania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego

Przesłanką opisanej konstrukcji wzajemnego stosunku prawa wspólnotowego i prawa krajowego państw członkowskich jest konieczność zapewnienia jednolitego stosowania prawa wspólnotowego ta, gdzie wymaga tego konieczność realizacji zadań i celów Wspólnot. Jest to oczywiste, jeżeli będziemy pamiętać o celu Wspólnot: zbudowaniu jednolitej przestrzeni gospodarczej oraz po części - integracji politycznej. Wobec leżących u podstaw integracji czterech swobód (przepływu towarów, osób, usług i kapitału) elementem decydującym o integracji jest, by warunki wykonywania różnych zawodów, świadczenia usług, ubezpieczenia społeczne itp.

były we wszystkich państwach takie same. Temu służy z jednej strony zasada jednolitego stosowania norm wspólnotowych, z drugiej zaś - dążenie do ujednolicenia prawa we Wspólnotach. Pojęcie bezpośredniego obowiązywania (stosowania) oznacza zatem, że normy prawa wspólnotowego mogą być stosowane przez sądy i inne organy państw członkowskich bez konieczności wydania odpowiednich przepisów prawa wewnętrznego. Natomiast bezpośrednia skuteczność oznacza, że normy wspólnotowe tworzą prawa i obowiązki wprost dla obywateli i podmiotów gospodarczych, przy czym na te prawa i obowiązki można powoływać się w postępowaniu przed organami wewnętrznymi.

Wszystkie normy prawa wspólnotowego są bezpośrednio obowiązujące. Aby norma prawa wspólnotowego była bezpośrednio skuteczna (samowykonalna), muszą być spełnione pewne warunki. Są one zróżnicowane w zależności od tego, czy chodzi o normę prawa pierwotnego, czy też wtórnego. Traktaty założycielskie są w zasadzie adresowane, do państw członkowskich, a poszczególne podmioty gospodarcze nie są w nich wymienione. Dlatego też podstawowe znaczenie zyskuje kwestia, czy postanowienia traktatów na które powołuje się przed sądem dana osoba, są wystarczająco konkretne i jasne, aby mogły stanowić podstawę praw i obowiązków indywidualnych. W tym celu powinny być spełnione łącznie następujące warunki:

• norma nakłada jasne zobowiązanie na państwo członkowskie;

• nie sformułowano do niej zastrzeżenia ani warunku;

• norma może być stosowana bez interwencji legislacyjnej ze strony państwa członkowskiego

Nawet jeśli warunki (a) i (c) nie są w pełni spełnione, norma może być uznana za bezpośrednio skuteczną jeżeli poszczególnym państwom członkowskim nie przyznano swobody odnośnie do metod jej realizacji. W takiej sytuacji jednostki mogą zwracać się do sądu o stosowanie normy traktatowej w miejsce normy prawa wewnętrznego, nawet jeżeli nie została ona uchwalona lub też jeżeli prawo członkowskie nie wydało przepisów niezbędnych lub koniecznych dla implementacji postanowień traktatu.

W praktyce Trybunału uznano możliwość bezpośredniej skuteczności tych przepisów Traktatu Rzymskiego, które mają istotne znaczenie dla realizacji podstawowych celów Wspólnot.

Jako przykład norm traktowanych bezpośrednio skutecznych można wymienić zwłaszcza normy o charakterze zakazowym (np. art. 12: zakaz wprowadzania nowych ceł); z kolei nie jest bezpośrednio skuteczna norma pozostawiająca państwom członkowskim pewien margines swobody działania (art. 15.2: państwa członkowskie rozważą możliwość szybszego znoszenia ceł niż przewidziano to w art. 14, jeżeli pozwoli na to ogólna sytuacja gospodarcza oraz sytuacja danej gałęzi gospodarki).

Jeśli chodzi o prawo wtórne, w odniesieniu do rozporządzeń możliwość bezpośredniego stosowania wynika jednoznacznie z art.189 TWE, który stwierdza, że obowiązują one w całości i bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich. Decyzje zostały uznane za bezpośrednio obowiązujące, i wywierające bezpośredni skutek w orzeczeniu ETS w sprawie 9/70 F. Grand. Dotyczyło ono skargi na podatek obrotowy nałożony na przedsiębiorstwo przewozowe na podstawie przepisów niemieckiego prawa wewnętrznego, pomimo że uprzednio wydana decyzja Rady nakazywała zastąpienie podatku obrotowego przez podatek od wartości dodanej.

Zdaniem sędziów luksemburskich, pozbawienie decyzji skutku bezpośredniego prowadziłoby do pogorszenia sytuacji faktycznej i prawnej jednostek, a dodatkowo pozwalałoby państwu członkowskiemu czerpać korzyści z własnego zaniechania. Podobnie w odniesieniu do dyrektyw, możliwość ich bezpośredniego stosowania została sformułowana po raz pierwszy w orzeczeniach w sprawach 41/74 Van Duyn oraz 148/74 Ratti. Doktryna ta znalazła rozwinięcie w późniejszych orzeczeniach Trybunału. I tak w sprawie 8/81 U. Becker przyznano powódce prawo do odpisów podatkowych przewidzianych przez dyrektywę, pomimo że akt ten nie został implementowany w terminie przez RFN;

podkreślono przy tym konieczność ochrony uprawnień jednostek przed naruszeniami ze strony państwa dopuszczającego się zaniechania. Skuteczność dyrektywy uznano w stosunku pionowym pomiędzy jednostką i organem państwowym wykonującym uprawnienia władcze. W kolejnej sprawie 152/84 M. Marshall, dotyczącej niezrealizowania przez Wielką Brytanię w terminie dyrektywy zrównującej kobiety i mężczyzn w kwestii wieku emerytalnego, uznano, że można powoływać się, na dyrektywę również wtedy, gdy państwo działa w stosunku poziomym jako podmiot prawa prywatnego (pracodawca); nawet w takiej sytuacji bowiem ma ono możliwość wpływania i kształtowania swej sytuacji

Oprócz prawa konwencjonalnego na prawo pierwotne składają się normy niepisane, co jest charakterystyczne w pierwszym rzędzie dla współczesnego prawa międzynarodowego, a nie dla prawa krajowego (wewnętrznego). Przede wszystkim do tej kategorii norm należy prawo zwyczajowe, tj. praktyka wykształcona w pewnym okresie i postrzegana jako prawo. W przypadku Wspólnot będzie to przede wszystkim praktyka instytucji Wspólnot, a w mniejszym stopniu - państw członkowskich. Przedmiotem prawa zwyczajowego jest uzupełnienie norm traktatów założycielskich. Jako przykłady norm ukształtowanych przez praktykę można wskazać możliwość reprezentowania państw w Radzie przez sekretarzy stanu, a nie przez ministrów,

czy też bezpośrednie stosowanie dyrektyw, wykraczające w zasadnie poza literę art. 190 TWE. Jest sporne w doktrynie, czy prawem zwyczajowym jest spektakularna i regularna, acz często zapominana praktyka unikania przez państwa członkowski podejmowania rozstrzygnięć w Radzie większością głosów, nawet jeżeli formalnie byłoby to możliwe zgodnie z literą prawa, w sytuacjach dotyczących żywotnego interesu olanego państwa członkowskiego.

Osobnym źródłem prawa pierwotnego są wreszcie ogólne zasady prawa, na które składają się trzy zasadnicze elementy:

• ogólne zasady wspólne wszystkim systemom prawnym państw członkowskich;

• ogólne zasady prawa międzynarodowego (np. zasady wykładni umów międzynarodowych, oraz

• prawa i wolności fundamentalne (prawa człowieka), do których powrócimy później.

Prawo stanowione przez wspólnoty

Źródła prawa

Kompetencje Wspólnot do wydawania przepisów prawa wtórnego określają przepisy art. 14 1 15 TEWWiS, art. 189 TWE oraz art. 161-163 TEWEA. Współcześnie największe znaczenie ma Traktat o Wspólnocie Europejskiej. Przepis art. 189 tego układu zawiera definicje poszczególnych aktów prawnych, natomiast użyta w nim formuła nie pozwala na jednoznaczne określenie hierarchii aktów normatywnych Wspólnot.

Cechą wspólną wszystkich aktów normatywnych Wspólnot jest konieczność oparcia ich na traktatach założycielskich oraz wymóg uzasadnienia (umotywowania). Każdy akt prawa wtórnego musi wyraźnie wskazywać przepis Traktatu, na którego podstawie został wydany (por. wyżej pkt. 3.1). Jeżeli jako podstawa prawna wchodzi w grę kilka przepisów Traktatu, należy wybrać ten, który jest najbliższy celowi, w jakim dany akt prawny został wydany. Zasada ta związana jest z faktem, iż w praktyce organów Wspólnoty zdarzyło się już powoływanie się na określony przepis Traktatu w celu zmiany procedury koniecznej dla uchwalenia danego aktu (tj. wybierano jako podstawę przepis przewidujący głosowanie

większością głosów wiedząc, iż wobec sprzeciwu jakiegoś państwa nie uda się uchwalić danego aktu jednomyślnie). Odnośnie do uzasadnienia, w przypadku rozporządzenia może ono obejmować jedynie wskazanie sytuacji faktycznej, która doprowadziła do jego wydania, oraz celów, które zamierza się osiągnąć przy jego pomocy. Natomiast w odniesieniu do decyzji, zwłaszcza nakładających kary finansowe wymagane jest wskazanie sytuacji faktycznej oraz naruszonych przepisów prawa w taki sposób, by Trybunał mógł jednoznacznie rozpoznać motywy działania instytucji wydającej tę decyzję (praktycznie: Komisji).

Istotne jest również, że w przypadku wątpliwości co do charakteru danego aktu prawnego decydujące znaczenie dla jego kwalifikacji ma nie nazwa nadana przez organ wydający ten akt, lecz jego rzeczywista treść.

Rozporządzenia

Najszerszy charakter wśród źródeł prawa wtórnego mają rozporządzenia. Są to akty o charakterze generalno-abstrakcyjnym, nie adresowane do konkretnych podmiotów i przeznaczone do wielokrotnego stosowania. Rozporządzenia są wiążące w całości i nie mogą być w żaden sposób modyfikowane przez państwa członkowskie, chyba że możliwość taką przewiduje samo rozporządzenie

(ma to miejsce najczęściej wtedy, gdy rozporządzenie przewiduje wprowadzenie sankcji karnych lub wymaga ustalenia organów państwowych właściwych dla implementacji prawa wspólnotowego). Stosowanie rozporządzeń jest obowiązkowe i państwa nie mogą usprawiedliwiać ich niedopełnienia ani sprzeciwem w stadium ich opracowywania, ani trudnościami wewnętrznymi , ani wreszcie przepisami prawa wewnętrznego. Rozporządzenia wchodzą w życie jednocześnie we wszystkich państwach wspólnot, po publikacji w Dzienniku Urzędowym WE, i tworzą bezpośrednio prawa i obowiązki dla zainteresowanych podmiotów.

Realizacja ich może być zapewniona przez sankcje karne wynikające z samego rozporządzenia lub z prawa państw członkowskich. Rozporządzenia regulują przede wszystkim wspólne polityki wspólnotowe: celną, handlową, rolną, transportową oraz konkurencji.

Dyrektywy

Dyrektywy wiążą wszystkie państwa, do których są skierowane, jeśli chodzi o cel, który należy osiągnąć. Pozostają one natomiast organom narodowym wybór odpowiednich środków realizacji oraz wyznaczają właściwy po temu termin. W praktyce zdarza się często,

zwłaszcza w odniesieniu do dawniej wydawanych dyrektyw, że w istocie nie pozostawiają one państwom żadnego znaczącego marginesu swobody rozstrzygnięcia. Jedynym wymogiem ustalonym w tej kwestii przez ETS jest, iż implementacja dyrektywy nie może polegać jedynie na realizacji przez organy administracji określonej praktyki; konieczne jest wydanie jednoznacznych przepisów prawnych o randze odpowiadającej co najmniej polskiemu rozporządzeniu. Państwa mają obowiązek składania sprawozdań ze środków podjętych w celu realizacji dyrektywy Komisji, która sprawuje nadzór nad przestrzeganiem prawa wspólnotowego. Dyrektywy są skuteczne w momencie ich notyfikowania, adresatom,

a publikacja ma cel wyłącznie informacyjny (jakkolwiek ustaliła się praktyka ich ogłaszania w Dzienniku Urzędowym Wspólnot; od wejścia w życie Traktatu z Maastricht praktyka ta została podniesiona do rani wymogu formalnego w odniesieniu do dyrektyw uchwalonych w trybie współdecydowania oraz skierowanych do wszystkich państw członkowskich). Dyrektywy były głównym instrumentem harmonizacji ustawodawstw przed stworzeniem koncepcji rynku wewnętrznego; regulują też zagadnienia swobody przepływu osób ( w tym zwłaszcza zasady wzajemnego uznania kwalifikacji zawodowych, powoływania się na klauzulę porządku publicznego oraz uprawnień socjalnych), usług (zwłaszcza bankowych i ubezpieczeniowych),

kapitału i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie jest natomiast jasne (nie rozstrzyga tej kwestii jednoznacznie praktyka ETS), czy zakres przedmiotowy dyrektyw może być szerszy niż wynikałoby to z postanowień TWE. Praktyka ustaliła też zasady bezpośredniej skuteczności dyrektyw.

Decyzje

Ostatnim aktem wymienionym w art. 189 jest decyzja. Jest ona aktem konkretno-indywidualnym, wiążącym dla adresata, i ma za zadanie ustalenie ścisłych reguł postępowania w konkretnych przypadkach. Może być skierowana do państw członkowskich, ale także do poszczególnych przedsiębiorstw i osób prywatnych.

W niektórych przypadkach, jeżeli decyzja jest skierowana do wszystkich państw członkowskich, pewne trudności może stwarzać jej odróżnienie od rozporządzenia. W praktyce Trybunału ukształtowała się opinia, że kryterium rozróżnienia jest stopień określoności adresatów.

Decyzje adresowane do państw na ogół nie są bezpośrednio skuteczne (jednostka może powołać się na wypływające z nich prawa tylko wtedy, gdy państwo nie zrealizuje decyzji); natomiast decyzje adresowane do indywidualnych podmiotów są bezpośrednio stosowane i wywierają bezpośredni skutek wykonanie decyzji następuje zgodnie z przepisami procedury cywilnej poszczególnych państw członkowskich.

Inne instrumenty prawne

Nie mają charakteru wiążącego opinie i zalecenia Komisji. Może ona formułować zalecenia we wszystkich sprawach związanych z Traktatem, jeżeli uzna to za konieczne. Z aktami tymi mogą wiązać się mimo to pewne skutki prawne: np. niezastosowanie się przez państwo do umotywowanej opinii może spowodować wszczęcie postępowania przed Trybunałem; sądy krajowe mają również obowiązek uwzględniania zaleceń przy rozstrzyganiu sporów wynikających z prawa wewnętrznego w sprawach związanych z zagadnieniami poruszanymi w danych dokumentach wspólnotowych. Inna sprawa, że praktyka ETS nie jest jednolita.

Oprócz tych aktów prawnych, w prawie wspólnotowym funkcjonują jeszcze tzw. akty nienazwane, nie wymienione w art. 189 TWE. Niektóre z nich mają charakter wewnątrzorganizacyjny i dotyczą funkcjonowania organów, budżetu oraz pewnych działań przygotowawczych związanych ze stosowaniem prawa. Inne, zwane aktami sui generis, obejmują np. akty Rady aprobujące umowy międzynarodowe Wspólnoty, niektóre akty modyfikujące Traktat Rzymski (np. przewidziane w art. 14.7 TWE), decyzje wykonawcze przewidziane w niektórych przepisach TWE (art. 84.2, 136, 223, 228). Również akty nienazwane podlegają kontroli ze strony Trybunału Sprawiedliwości; co więcej, jedno z najważniejszych

orzeczeń w dziejach tego sądu, w sprawie ERTA, dotyczącej podziału kompetencji pomiędzy państwa członkowskie i Wspólnotę oraz prawa do zawierania umów międzynarodowych, zostało wydane na podstawie nieformalnej instrukcji negocjacyjnej do umowy międzynarodowej, przekazanej państwom członkowskim przez Radę. W pewnych sytuacjach akty sui generis nie wywierają skutków prawnych, będąc jedynie deklaracjami politycznymi.

Powyższych uwag na temat aktów niewiążących nie należy wprost odnosić do opinii, zaleceń oraz uchwał organów unijnych (zwłaszcza Rady Unii Europejskiej), podejmowanych w ramach II i (zwłaszcza) III Filara.

Z praktycznego i doktrynalnego punktów widzenia pozycja tych aktów nie jest jednoznacznie określona; wydaje się jednak dominować pogląd, że w prawie unijnym wywierają one skutki idące znacznie dalej niż podobnie określane akty wspólnotowe.

Tryb stanowienia prawa

W traktatach wspólnotowych niewiele jest norm precyzujących procedurę legislacyjną. Traktaty określają w poszczególnych przypadkach, komu przysługuje kompetencja legislacyjna. Brak zatem jednolitej procedury ustawodawczej. Generalnie proces ten przebiega w ten sposób, że Komisja jako jedyny organ uprawniony do inicjatywy ustawodawczej przedstawia Radzie odpowiednią propozycję.

Ma przy tym całkowitą swobodę decyzji co do podjęcia pracy nad danym aktem prawnym, jego treścią i formą. Jedynym ograniczeniem tej swobody jest przewidziana w art. 152 i 109d TWE możliwość wezwania Komisji do podjęcia inicjatywy ustawodawczej.

Rada nie jest przy tym formalnie związana propozycją (choć zmiana propozycji Komisji bez jej zgody możliwa jest tylko w drodze jednogłośnej decyzji Rady); w praktyce w razie rozbieżności opinii przeprowadzane są konsultacje z Komisją. Ponieważ Radę tworzą w różnych sprawach różni ministrowie, w praktyce wielką rolę w procesie prawotwórczym odgrywa Komitet Stałych Przedstawicieli (Coreper), w ramach którego podejmuje się starania o uzyskanie konsensusu odnośnie do treści przyszłych aktów prawnych.

Uchwalenie przez Radę aktu prawnego jest możliwe tylko po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, a od niedawna także Komitetu Regionów. O ile Traktat o EWG w wersji z 1957 r. przewidywał jedynie obowiązek wysłuchania opinii Parlamentu, stopniowo uprawnienia tego organu wzrastały, m.in. w związku z rozwojem orzecznictwa ETS oraz z dyskusją na temat tzw. deficytu demokracji we Wspólnotach. I tak w 1975 r. wprowadzono procedurę konsultacji polegającą na tym, że w szczególnie istotnych kwestiach (zwłaszcza łączących się z obciążeniami finansowymi) akty prawne uzgadniane są przez Komisję, Parlament i Radę; ostateczna decyzja należy

jednak nadal do Rady. W praktyce procedurę tę stosowano jednak bardzo rzadko. Na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego wprowadzona została procedura współpracy (art. 189c TWE), polegająca na drugim czytaniu aktów prawnych w Radzie. Rada ustosunkowuje się do opinii Parlamentu wyrażonej w pierwszym czytaniu i przedstawia swoje stanowisko ponownie Parlamentowi, który może się do niego ponownie ustosunkować. Nadal decydującą rolę w stanowieniu prawa odgrywa Rada, jednakże uchwalenie aktu prawnego wbrew stanowisku Parlamentu Europejskiego wymaga jednomyślnej decyzji. Wreszcie Traktat o Unii Europejskiej wprowadził nową procedurę współdecydowania (art. 189b TWE).

Jej najważniejszym elementem jest możliwość odwołania się - w razie rozbieżności między stanowiskami Rady i Parlamentu - do specjalnego Komitetu Pojednawczego, złożonego z przedstawicieli obydwu organów, który powinien wypracować wersję kompromisową. Aby stała się ona prawem, musi zostać zatwierdzona przez Radę i Parlament. W razie braku porozumienia Parlament może zablokować decyzje Rady. Procedura ta ma zastosowanie w dziedzinach z punktu widzenia integracji gospodarczej marginalnych (m.in. kultura, oświata, ochrona zdrowia, ochrona środowiska, badania naukowe itp.).

Można zatem stwierdzić, że pomimo dążeń do zwiększenia roli Parlamentu Europejskiego decydujący głos w przedmiocie legislacji wspólnotowej nadal przysługuje Radzie. Co ciekawe, sytuacja ta nie uległa zmianie na gruncie Traktatu Amsterdamskiego, pomimo że w projektach nowego traktatu sugerowano znaczne rozszerzenie procedury współdecydowania i zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego w procesie prawotwórczym.

Podstawy prawne i pojęcie polityki regionalnej UE

Art. 2 i 3 TWE stanowią, że jedynym z zadań WE jest „przyczynianie się w całej Wspólnocie do harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju działań gospodarczych, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, [...] podnoszenie standardu i jakości życia, spójności gospodarczej oraz solidarności między Państwami Członkowskimi”.

Swoistą konkretyzacją powyższych artykułów jest Tytuł XVII TWE pt. „Spójność gospodarcza i społeczna” (art. 158-162). Wyraźnie w nim podkreślono, że dąży do zredukowania różnic w stopniach rozwoju poszczególnych regionów i zmniejszenia zacofania najmniej uprzywilejowanych regionów lub wysp, w tym terenów wiejskich.

WE wspomaga osiąganie tych celów poprzez Fundusze Strukturalne. Co trzy lata KE składa sprawozdanie z postępu w osiąganiu spójności ekonomicznej i społecznej i jeśli jest to konieczne mogą być w nim zawarte także odpowiednie propozycje odnoszące się do jej przyszłości.

Europejska polityka regionalna zmierza do harmonijnego rozwoju UE, a więc do niwelowania różnic (osiągania spójności) między poszczególnymi jej regionami pod względem rozwoju społeczno-gospodarczego.

Polityka regionalna jest często określana mianem polityki strukturalnej lub polityki spójności społeczno-ekonomicznej.

Pierwsze określenie odnosi się do celowej działalności organów władzy publicznej zmierzającej do przebudowy struktury gospodarczej i pobudzenia rozwoju gospodarczego danego obszaru. W przypadku polityki spójności celem władz publicznych jest zmniejszenie różnic rozwojowych poszczególnych terytoriów, dla których najważniejszymi wskaźnikami poziomu rozwoju są w krajach UE odpowiednio: produkt krajowy brutto na 1 mieszkańca i stopa bezrobocia.

Kształtowanie się polityki regionalnej UE

Zainteresowanie polityką regionalną towarzyszyło WE od początku ich powstania. TEWWiS zobowiązywał Wysoką Władzę do zapewnienia warunków umożliwiających finansowanie programów, którym towarzyszyłyby nowe formy aktywności sprzyjające rozwojowi gospodarczemu (art.54).

W Preambule do TEWG znalazł się zapis, że „Państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich rozwoju poprzez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenie zacofania regionów

mniej uprzywilejowanych”. O problemach dotyczących spójnego rozwoju regionalnego wspomniano także w art. 2, 3 i 130a-e TEWG.

W 1967r. KE powołała do życia Deklarację Generalną XVI do Spraw Polityki Regionalnej, której zadaniem było przygotowanie koncepcji rozwoju regionalnego na całym obszarze WE. W 1971 r. wymiar regionalny uzyskały dwa fundusze budżetowe: powstały w 1957 r. Europejski Fundusz Socjalny (EFS) oraz Europejski Fundusz Ukierunkowania i Gwarancji Rolnych (FEUGA), istniejący od 1964 r. przy Europejskim Funduszu Rolnym. W 1975 r. powstał Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR),

którego celem było neutralizowanie „podstawowych nierównowag wewnątrz Wspólnoty wynikających w szczególności z dominacji rolnictwa, zmian w przemyśle i strukturalnego bezrobocia”.

Istotne zmiany w zakresie rozwoju polityki regionalnej zaszły dopiero po przyjęciu w 1987 r. JAE, którego art. 130a stwierdzał, że „W celu promowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna rozwinąć akcje prowadzące do wzmocnienia swojej ekonomicznej i społecznej spójności. W szczególności Wspólnota powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań pomiędzy różnymi regionami i do ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów”. W art. 130b nakazuje się państwom członkowskim

prowadzenie ich polityki gospodarczej w sposób pozwalający na osiągnięcie celów określonych w art. 130a, z uwzględnieniem celów zawartych w art. 130c.

W ten sposób powstała jednolita podstawa prawna do tworzenia polityki regionalnej na poziomie wspólnotowym.

W 1988 r. nastąpiła pierwsza poważna zmiana polityki regionalnej WE, w wyniku której określono nowe jej zasady na lata 1989-1993. Związane to było z rozszerzeniem Wspólnoty o Grecję (w 1981 r.), Hiszpanię (w 1986 r.) i Portugalię (w 1986 r.), co spowodowało istotne zróżnicowanie regionalne w ramach samej organizacji. W wyniku reformy podwojono wielkość środków finansowych dla Funduszy Strukturalnych (EFS, EFFR, FEOGA),

uzgodniono podstawowe kryteria wyłaniania obszarów zasilanych z tych środków oraz uzgodniono etapy programowania i realizacji Funduszy.

Kolejnym ważnym etapem w rozwoju wspólnotowej polityki regionalnej było, wejście w życie w 1994 r. Traktatu z Maastricht. Zmieniony TWE, ustanowił organ doradczy - Komitet Regionów, składający się z reprezentantów organów regionalnych i lokalnych mianowanych przez Radę na wniosek państw członkowskich. Ponadto na mocy zmienionego przez Traktat z Maastricht TWE utworzono Fundusz Spójności, służący osiąganiu ekonomicznej, społecznej i przestrzennej spójności UE w aspekcie UGP.

Niezadowalające efekty polityki regionalnej w latach 1989-1993 stały się przesłanką kolejnej jej modyfikacji. Zmiany wprowadzone w 1993 r. miały głównie na celu poprawę w zakresie zarządzania Funduszami Strukturalnymi. Zwiększono zatem środki przeznaczone na politykę regionalną oraz utrwalono zasadę wieloletniego programowania środków Funduszy Strukturalnych. Utworzony został nowy, czwarty Fundusz Strukturalny dotyczący rybołówstwa. Sformułowano katalog priorytetów rozwojowych UE na lata 1994-1999 (patrz pkt. 5.1). Uruchomiono także nowy instrument 13 inicjatyw WE.

Dalsze propozycje dotyczące polityki regionalnej UE zostały zaproponowane w 1997 r. w projekcie dokumentu przygotowanego przez KE - „Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza”. Na nadzwyczajnym szczycie Rady Europejskiej w Berlinie (24-25 marca 1999r.) szefowie państw i rządów krajów członkowskich, biorąc pod uwagę propozycje zawarte z „Agendzie 2000”, uzgodnili kolejny siedmioletni okres planowania na lata 2000-2006. Ponadto ograniczone zostały cele polityki regionalnej z dotychczasowych sześciu do trzech.

Zmniejszono także liczbę inicjatyw WE do czterech. Zaproponowano dalsze funkcjonowanie Funduszu Spójności przy zasadniczo nie zmienionej formule, a więc koncentracji na rozwoju transeuropejskich sieci transportowych oraz na ochronie środowiska przyrodniczego.

Zasady wyodrębniania jednostek terytorialnych na potrzeby polityki regionalnej

Dla osiągnięcia celów polityki regionalnej obszar UE został podzielony na statystyczne jednostki terytorialne NUTS (Nomenclature of Statistical Territorial Units). W ramach tego podziału wyróżnia się trzy poziomy regionalne jednostek, tzw. NUTS 1, NUTS 2 i NUTS 3 oraz dwa szczeble lokalne NUTS 4 oraz NUTS 5.

Klasyfikacja ta jest związana z podziałem administracyjnym we wszystkich państwach członkowskich i tworzy podstawy dla porównań wskaźników ekonomicznych poszczególnych jednostek terytorialnych na wyróżnionych poziomach. Na podstawie NUTS 1 istnieje w UE 77 regionów. Najwięcej jest ich w Niemczech (16 landów), natomiast kraje takie jak Dania, Irlandia, Luksemburg tworzą w całości pojedyncze regiony tego typu. Poziom NUTS 2 obejmuje w UE 206 regionów. Zalicza się do nich np. hiszpańskie wspólnoty autonomiczne, włoskie i francuskie regiony oraz brytyjskie grupy hrabstw.

Bardziej liczną grupą jest poziom NUTS 3, w której skład wchodzi 1031 jednostek terytorialnych. Poziomowi temu we Włoszech odpowiadają prowincje, w Niemczech powiaty, a we Francji departamenty.

Kluczowymi jednostkami dla UE są NUTS 2. To właśnie ich w całości dotyczy obecna polityka regionalna UE, subwencjonowanie i niwelowanie różnic poziomu życia mieszkańców tych regionów.

Zasady polityki regionalnej UE

Do sformułowania zasad polityki regionalnej doszło w czasie pierwszej reformy Funduszy Strukturalnych w 1988 r. Związane to było m.in. z rozszerzeniem składu WE oraz procesem pogłębiania integracji.

Zasady polityki regionalnej przyczyniają się do zwiększania jej efektywności. Za kluczowe w UE uznaje się cztery zasady: koncentracji, programowania, partnerstwa oraz dodatkowości.

Zasada koncentracji

Zasada ta oznacza koncentrację zasięgu pomocy finansowej oraz określenie celów takiej pomocy. Jej wyrazem było określenie pięciu wiodących celów polityki regionalnej. Według ej zasady około 40% środków pochodzących z EFRR ma być przeznaczone na realizację celu 1.

Zasada programowania

Zasada polegająca na finansowaniu kompleksowych i zintegrowanych programów rozwoju regionalnego, a nie pojedynczych przedsięwzięć. Podstawą otrzymania wsparcia przez regiony jest przygotowanie odpowiednich dokumentów planistycznych gwarantujących spełnienie pewnych standardowych wymagań określanych przez UE. Szczegółowo jest wskazywana także procedura przygotowania dokumentów, ich uzgadniania i sposób kontroli wydatkowania środków.

Zasada partnerstwa

Zasada ta, rozumiana bardzo szeroko, odnosi się do dwojakiego rodzaju relacji przy negocjowaniu programów polityki:

- pomiędzy władzami publicznymi, organizacjami społecznymi i podmiotami gospodarczymi, tzw. partnerstwo publicznoprawne;

- pomiędzy władzami publicznymi różnego szczebla tj. UE, krajowymi, regionalnymi i lokalnymi, tzw. partnerstwo instytucjonalne.

Cele polityki regionalnej UE

Polityka regionalna jest definiowana w oparciu o wytyczone cele. Aby zapobiec rozpraszaniu środków w latach 1989-1993 i 1994-1999, a więc przez dwa okresy finansowania, WE prowadziła politykę regionalną, realizując siedem priorytetowych celów (w tym podwójny cel 5).

Podczas spotkania Rady Europejskiej w Berlinie w marcu 1999 r. uzgodniono m.in. plan wydatków na lata 2000-2006 i ograniczono cele polityki regionalnej z sześciu do trzech.

Cele w latach 1989-1993 i 1994-1999

Program polityki regionalnej opracowany na lata 1989-1993 i 1994-1999 opierał się na ściśle określonych warunkach i sprecyzowanych celach. W jej ramach realizowano następujące zadania:

Cel 1: wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów zacofanych. Za regiony zacofane w rozwoju społeczno-ekonomicznym uważa się te z nich, w których poziom PKB na jednego mieszkańca nie przekracza 75% średniej UE, a wielkość odpowiada poziomowi NUTS 2.

Cel 2: restrukturyzacja regionów, stref przygranicznych i terytoriów dotkniętych regresją przemysłową. Głównymi kryteriami zakwalifikowania do tych regionów jest: wielkość na poziomie NUTS 3, stopa bezrobocia przekraczająca średnią stopę UE, procent zatrudnionych w przemyśle wyższy niż średnia dla UE oraz spadający udział zatrudnionych w przemyśle w zatrudnieniu ogółem.

Ponadto do obszarów celu 2 mogą być włączone regiony sąsiednie, uzależnione od nich gospodarczo. Ogólna liczba mieszkańców regionów celu 2 nie powinna przekroczyć 15% mieszkańców UE.

Cel 3: zwalczanie długookresowego bezrobocia i zawodowa aktywizacja ludzi młodych oraz integracja ludzi zagrożonych wykluczeniem rynku pracy.

Cel 4: umożliwienie pracownikom adaptacji do zmian w przemyśle i systemie produkcji.

Cel 5: reforma wspólnej polityki rolnej:

przyśpieszenie dostosowania struktur rolnych w ramach reformy wspólnej polityki rolnej;

wspieranie rozwoju i dostosowania struktur rolnych w ramach reformy wspólnej polityki rolnej;

Regiony te zostały zdefiniowane przy użyciu kryterium podstawowego, tj. niski poziom rozwoju gospodarczego oraz trzech kryteriów dodatkowych (z których powinny być spełnione minimum dwa): wysoki udział zatrudnionych w rolnictwie, niski poziom dochodów osiąganych z rolnictwa, niska gęstość zatrudnienia lub widoczne tendencje depopulacyjne.

Cel 6: rozwój słabo zaludnionych regionów północnych w krajach skandynawskich. Cel ten dotyczy regionów zamieszkałych przez 8 lub mniej osób na km2. Realizowany jest od 1995 r.

Wśród powyższych celów największe znaczenie miał cel 1. Zgodnie z zasadą koncentracji (patrz pkt. 11.4.1 niniejszego rozdziału) około 70% Funduszy strukturalnych było przeznaczonych właśnie na ten cel.

Cele w latach 2000-2006

W „Agendzie 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza” został zawarty program reformy polityki regionalnej. W reformie tej przewidziano m.in. ograniczenie z siedmiu do trzech celów Funduszy Strukturalnych.

Cel 1: udzielenie pomocy regionom zacofanym w rozwoju społecznoekonomicznym. Regiony nowego celu 1, to przede wszystkim NUTS 2, w których tak jak poprzednio PKB na 1 mieszkańca jest mniejszy niż 75% średniej UE. KE przewiduje, że 69,7% (135,9 mld euro) Funduszy sfinansują działania podjęte w ramach celu 1. Swoim zasięgiem obejmuje dawny cel 6 oraz obszary peryferyjne.

Cel 2: koncentruje się na ekonomicznej i społecznej restrukturyzacji regionów przejawiających problemy strukturalne. Pomoc objęta celem 2 powinna dotyczyć regionów (głównie poziomu NUTS 3) przechodzących transformację sektora przemysłowego, sektora usług, upadającego rolnictwa, problemowych terenów miejskich i przechodzących kryzys obszarów zależnych od rybołówstwa. W ramach tego celu 11,5% (tj. 22,5 mld euro) zostanie sfinansowanych ze środków pochodzących z Funduszy Strukturalnych. Obszary zaliczane do nowego celu 2 nie powinny przekraczać 1/3 obszarów podległych dawnym celom 2 i 5b w okresie 1994-1999 r. Przyjęto również, że zostanie nim objętych 18% ludności UE.

Cel 3: harmonizacja i modernizacja systemów edukacyjnych, szkoleniowych i zatrudnienia. Nowy cel 3 łączy ze sobą zadania dotychczasowych celów 3 i 4. Jego zadaniem jest przede wszystkim wspieranie działań na rynku pracy w celu ograniczenia bezrobocia. Ma tworzyć również jednakowe szanse na rynku pracy dla kobiet i mężczyzn oraz zwiększać możliwości zatrudnienia poprzez realizowanie programów edukacji i ciągłego kształcenia.

Fundusze strukturalne w UE

Klasycznymi instrumentami finansowymi stosowanymi przez UE w ramach realizacji polityki regionalnej są Fundusze Strukturalne. Ich głównym celem jest redukowanie różnic w rozwoju regionów oraz promowanie ekonomicznej i społecznej spójności w UE. Obecnie działają cztery fundusze:

- Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego;

- Europejski Fundusz Socjalny;

- Europejskie Fundusz Ukierunkowania i Gwarancji Rolniczych Sekcja Orientacji;

- Instrument Finansowy Wspierania Rybołówstwa.

Podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do Funduszy Strukturalnych jest rozporządzenie Rady UE 1260/1999 z 21 czerwca 1999r. dotyczących generalnej zasady funkcjonowania Funduszy Strukturalnych oraz rozporządzenie zmieniające rozporządzenie 1447/2001 z 28 czerwca 2001r.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

Fundusz ten został utworzony w 1975 r. Ramy prawne dla działania EFRR wyznacza art. 160 TWE, który stanowi, że jego celem jest „niesienie pomocy przy wyrównywaniu głównych dysproporcji regionalnych Wspólnoty poprzez uczestnictwo w rozwoju i w dostosowaniu strukturalnym regionów o niskim stopniu rozwoju oraz w przekształceniu upadających regionów przemysłowych”.

Rozporządzenie rady UE i PE 1783/1999 z 12 lipca 1999 r. w sprawie Funduszu Rozwoju Regionalnego bardziej szczegółowo określa zarówno jego zadania, jak i środki służące do ich realizacji. Zakres działalności EFRR jest najszerszy ze wszystkich Funduszy Strukturalnych. Pomoc w ramach tego funduszu obejmuje inicjatywy w następujących dziedzinach:

- inwestycje produkcyjne umożliwiające tworzenie lub utrzymanie stałych miejsc pracy;

- inwestycje w dziedzinie infrastruktury uwzględnieniem tworzenia sieci transeuropejskich dla regionów objętych celem 1;

- inwestycje w dziedzinie infrastruktury uwzględnieniem tworzenia sieci transeuropejskich dla regionów objętych celem 1;

- inwestycje w edukację i opiekę zdrowotną w regionach objętych celem 1;

- rozwój potencjału lokalnego: małych i średnich przedsiębiorstw, transfer nowych technologii oraz polepszenie dostępu przedsiębiorstw do kredytów i innych instrumentów finansowych;

- inwestycje związane z ochroną zdrowia i edukacji w regionach objętych celem 1.

Do zadań Funduszu Regionalnego należy także pomoc w wykonywaniu inicjatyw WE dotyczących współpracy transgranicznej, transnarodowej i międzyregionalnej oraz modernizację terenów miejskich znajdujących się w stanie kryzysu.

Decyzje wykonawcze odnoszące się do Funduszu podejmuje Rada UE zgodnie z procedurą współdecydowania w porozumieniu z Komitetem Regionów i Komitetem Ekonomiczno-Społecznym (art. 162 TWE).

Europejski Fundusz Socjalny

Utworzony został w 1960 r. na mocy ówczesnego art. 123 TEWG (obecny art. 146 TWE) i jest pierwszym z zastosowanych we WE instrumentów polityki strukturalnej.

Rozporządzenie Rady UE i PE 1784/1999 z 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Socjalnego odwołuje się w swoich postanowieniach do art. 146 i 159 TWE oraz do art. 1 rozporządzenia Rady UE 1260/99.

EFS ma na celu zapewnienie harmonijnego rozwoju zasobów ludzkich i zatrudnienia na terytorium UE.

Jest on także instrumentem finansowym, który służy zapobieganiu i zwalczaniu bezrobocia w państwach członkowskich UE. Stwarza możliwość zatrudnienia pracowników, pomaga w doskonaleniu ich kwalifikacji zawodowych i tworzeniu nowych miejsc pracy. Zadaniem Funduszu jest ponadto ułatwienie uzyskiwania pracy na terenie UE i zapewnienie pracownikom swobody przesiedlania się oraz zmiany zawodu. Fundusz wspiera geograficzną i zawodową mobilność siły roboczej. Finansuje programy kształcenia zawodowego kobiet i programy włączania niepełnosprawnych do czynnego życia zawodowego.

Fundusz jest zarządzany przez KE, korzystającą z pomocy Komitetu Funduszu, któremu przewodniczy jeden z członków Komisji. W skład komitetu wchodzą przedstawiciele rządów, związków zawodowych oraz organizacji pracodawców (art. 146 TWE).

Fundusz Ukierunkowania i Gwarancji Rolniczych - Sekcja Orientacji

Utworzony został w 1964 r. na mocy TEWG i służy finansowaniu Wspólnej Polityki Rolnej. Powierzone mu zostały zadania wspomagania rozwoju obszarów wiejskich oraz udzielanie pomocy w restrukturyzacji rolnictwa.

Fundusz składa się z dwóch części: Sekcji Gwarancji oraz Sekcji Orientacji. Pierwsza z nich odpowiada za finansowanie wspólnej organizacji rynków rolnych poprzez uruchamianie różnorodnych mechanizmów ich regulacji, zapewniających rolnikom stałe ceny.

Sekcja Orientacji, natomiast, zajmuje się finansowaniem zmian strukturalnych w rolnictwie - wspiera racjonalizację, modernizację i poprawę struktury rolnictwa. W ramach Sekcji Orientacji są realizowane m.in. następujące zadania:

- wspomaganie działań mających na celu zwiększenie konkurencyjności produktów rolnych;

- wspieranie inicjatyw służących zmianom struktury zawodowej produktów rolnych;

- rozwój i modernizacja obszarów wiejskich;

- inwestycje w ochronę środowiska;

- rozwój i eksploatacja terenów leśnych;

- restrukturyzacja oraz dostosowanie potencjału produkcyjnego gospodarstw do wymogów rynku.

Instrument Finansowy Wspierania Rybołówstwa

Jest czwartym Funduszem Strukturalnym, utworzonym w wyniku ich reformy, jaka została podjęta w 1993 r. Wspiera restrukturyzację rybołówstwa państw członkowskich. Przedmiotem pomocy udzielanej temu sektorowi mogą być: flota rybacka i inne agregaty produkcyjne (uprawy wodne, przetwarzanie owoców morza, handel) oraz ochrona zasobów mórz i brzegów morskich. Pomoc powinna być przede wszystkim udzielana przedsięwzięciom wspólnym, uwzględniającym nie tyle interesy poszczególnych firm, co stałego sektora oraz nastawionych na ochronę specyficznych walorów środowiska naturalnego.

Rozporządzenie rady UE 1263/99 z 21 czerwca 1999r. w sprawie Instrumentu Finansowego Wspierania Rybołówstwa szczegółowo formułuje jego zadania:

- udział w uzyskiwaniu trwałej równowagi między zasobami rybnymi a ich eksploatację;

- poszukiwanie nowych rynków zbytu;

- ochronę zasobów morskich;

- udział w przywróceniu do życia terenów zależnych od rybołówstwa i kultur wodnych;

- rozwój infrastruktury portów rybackich oraz ich wyposażeń w niezbędne zaplecze i urządzenia.

Wszelkie działania podejmowane przez poszczególne państwa członkowskie UE przy wsparciu tego Funduszu w zakresie restrukturyzacji flot rybackich muszą być zgodne z ich międzynarodowymi zobowiązaniami, co do wielkości i miejsc połowów.

Fundusz Spójności

Fundusz Spójności został utworzony na mocy zmienionego przez Traktat z Maastricht TWE. Podstawę prawną do utworzenia Funduszu stanowi art. 161 TWE. Powstał on jako jeden z instrumentów realizacji celu opisanego w art. 158 TWE. Art. 155 ust. 1 TWE. daje WE podstawę dofinansowania poprzez Fundusz Spójności szczegółowych projektów w dziedzinie infrastruktury transportowej. Art. 175 ust. 5 TWE przyznaje Radzie UE podstawę do udzielenia za pomocą tego Funduszu wsparcia finansowego do realizacji niektórych środków ochronnych dla środowiska naturalnego.

Działając na tych ww. podstawach Rada UE wydała rozporządzenie 1164/94 z 16 maja 1994 r. ustanawiające Fundusz Spójności. Rada Europejska podczas spotkania w Berlinie w marcu 1999 r. ustaliła wprowadzenie zmian do tego rozporządzenia. W rezultacie przyjęto:

- rozporządzenie Rady UE 1264/99 z 21 czerwca 1999 r. poprawiające rozporządzenie 164/94 o utworzeniu Funduszu Spójności oraz

- rozporządzenie Rady UE 1265/99 z 21 czerwca 1999 r. poprawiające Aneks II do rozporządzenia 1164/94 o utworzeniu Funduszu Spójności.

Art. 1 rozporządzenia 1164/94 wskazuje, że celem Funduszu Spójności jest wzmocnienie społecznej i gospodarczej spójności WE. Środki z Funduszu mogą wspierać projekty, niezależne finansowo i technicznie fazy projektów, grupy projektów powiązanych ze sobą wspólną strategią. Środki te przeznaczane są na realizację celów w dziedzinie ochrony środowiska i rozwoju transeuropejskiej sieci drogowej (art. 3) w tych państwach, w których PKB na jednego mieszkańca wynosi poniżej 90% średniej na terenie UE.

Rozporządzenie w art. 2 ustaliło, że państwami spełniającymi te warunki w latach 1993-1999 są Grecja, Hiszpania, Irlandia i Portugalia. Jeśli któryś z tych krajów po 2003 r. przekroczy powyższy próg, przestanie być beneficjentem tej pomocy.

Funduszu Spójności nie można zaliczyć do Funduszy Strukturalnych. Został on bowiem, w przeciwieństwie do Funduszy Strukturalnych, utworzony jedynie na okres przejściowy. Początkowo wsparcie dla wybranych krajów UE zaplanowano na 1993-1999, obecnie jego działanie przedłużono do 2006 r. Nie ma on także regionalnego ukierunkowania i może finansować wydatki na terytorium całego kraju.

Subwencje funduszu ograniczono tylko do dwóch dziedzin: ochrony środowiska przyrodniczego i rozwoju transeuropejskich sieci transportowych. Wspiera on finansowo pojedyncze projekty, a nie programy. Ponadto pomoc finansowa z Funduszu Spójności nie może być łączona z elementami programów korzystających ze środków Funduszy Strukturalnych.

Inicjatywy WE - programy regionalne UE w latach 2000-2006

Inicjatywy WE to programy działania lub pomocy uzupełniające środki Funduszów Strukturalnych w określonym zakresie problemów. Opracowywane są przez KE, a następnie uzgadniane i realizowane na szczeblu narodowym.

W „Agendzie 2000” ograniczono liczbę Inicjatyw WE z 13 do 4. Stąd też w latach 2000-2006 będą realizowane następujące cztery programy INTERREG III, LEADER +, URBAN oraz EQUAL. Na ich funkcjonowanie przeznaczy się w tych latach 5,35% środków z Funduszy Strukturalnych. Ustalono także, że każdy z realizowanych w latach 2000-2006 programów będzie dofinansowany tylko z jednego Funduszu Strukturalnego.

INTERREG III

Program jest kontynuacją realizowanego w poprzednich latach programu INTERREG III. W latach 2000-2006 będzie on obejmował trzy części: współpracę transgraniczną, współpracę transnarodową i współpracę międzyregionalną. Mają one na celu popierania harmonijnego i zrównoważonego rozwoju całego obszaru UE. INTERREG jest finansowany ze środków EFRR. Na program ten przeznaczy się około 4875 mln euro, czyli 46,7 ogólnej kwoty przeznaczonej na realizację programów wspólnotowych.

Ponad połowa tych środków zostanie wykorzystana na rozwój współpracy transgranicznej. Wspierany będzie także rozwój przygranicznych regionów w krajach UE oraz graniczących a nimi obszarów nie należących do UE, w tym szczególnie krajów kandydujących do członkowstwa w niej. Środki z EFRR na realizację współpracy transgranicznej mogą być przeznaczone m.in. na:

- promocję rozwoju obszarów miejskich i wiejskich;

- wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw;

- wspieranie lokalnych inicjatyw przyczyniających się do wzrostu zatrudnienia;

- ochronę środowiska, poprawę wykorzystania źródeł energii, wykorzystanie odnawialnych źródeł energii.

Wśród krajów członkowskich największe wsparcie w ramach tego programu otrzymują: Hiszpania, Niemcy oraz Grecja. Na te kraje w latach 2000-2006 przypadnie 45% ogółu środków przeznaczonych na realizację programu INTERREG III.

LEADER +

Stanowi kontynuację realizowanego w latach 1994-1999 programu LAEDER II. W latach 2000-2006 będzie przeznaczony na rzecz rozwoju obszarów wiejskich znajdujących się na terenie UE.

Program ten składa się z trzech części: wspieranie obszarów wiejskich, wspieranie współpracy regionalnej i transnarodowej oraz stworzenie sieci obszarów wiejskich UE wraz ze wspieraniem wszystkich podmiotów zaangażowanych w ich rozwój.

Środki na realizację programu LEADER + pochodzą z FEOGA-Sekcja Orientacji.

Na program ten zostanie przeznaczonych 2020 mln euro, tj. 19,3% ogólnej kwoty środków przeznaczonych na realizację programów wspólnotowych. Ze środków tych będą wspierane m.in. takie przedsięwzięcia, które:

- przyczyniają się do poprawy jakości życia na obszarach wiejskich;

- wpływają na poprawę jakości wytwarzanych na obszarach wiejskich produktów;

- umożliwiają wprowadzenie nowych technologii informacyjnych;

- powodują rozwój na obszarach wiejskich zasobów naturalnych i kulturalnych.

W ramach tego programu największe wsparcie otrzymają w latach 2000-2006 Wielka Brytania i Hiszpania.

URBAN

Realizacja tego programu ma na celu zapewnienie społecznej i ekonomicznej odnowy miast i ich okolic oraz wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich. Przedsięwzięcia realizowane w ramach tego programu będą finansowane z EFRR.

W ramach tego programu będą wspierane:

- inicjatywy lokalne dotyczące tworzenia miejsc pracy związanych ze środowiskiem, kulturą, usługami dla ludności;

- doskonalenie systemów edukacyjnych;

- poprawa efektywności wykorzystania energii;

- integracja ludności lokalnej i polepszenie warunków życia w mieście.

Z ogólnej kwoty przeznaczonej na realizację tego programu wynoszącej 700 mln euro (6,7% ogólnej kwoty środków przeznaczonych na realizację programów wspólnotowych), najwięcej środków otrzymają Niemcy, Włochy i Hiszpania.

EQUAL

EQUAL składa się z trzech części. W pierwszej części będą realizowane transnarodowe, zintegrowane projekty mające na celu walkę przeciwko dyskryminacji i nierówności na rynku pracy. Druga część odnosi się do bazy danych projektów prowadzonych na poziomie narodowym mających na celu wymianę informacji i rozpowszechnianie „dobrych praktyk”. Trzecia część pt. „Polityka rozwoju” obejmuje wspólne inicjatywy Komisji i państw członkowskich propagujące doświadczenia i priorytety ustalone w programie EQUAL.

W ramach tego programu przewidziano min. następujące działania:

- rozwijanie szkoleń związanych z realizacją programu;

- rozwijanie mechanizmów i narzędzi na szczeblu Wspólnoty dla potrzeb analiz, formułowania wymagań i rozpowszechnianie rezultatów uzyskanych w wyniku współpracy międzynarodowej i przez narodowe sieci;

- organizowanie spotkań, wymiany i współpracy pomiędzy władzą publiczną, społecznymi partnerami i organizacjami pozarządowymi w celu sformułowania polityki rozwoju.

Środki na realizację programu pochodzą z Europejskiego Funduszu Socjalnego. Wynoszą one 2847 mln euro tj. 27,3% ogólnej kwoty środków przeznaczonych na realizację programów wspólnotowych. W latach 2000-2006 najwięcej środków KE przeznaczy dla Hiszpanii, Niemiec, Włoch i Wielkiej Brytanii.

Podsumowanie

Nie ulega wątpliwości, że obecnie polityka regionalna stoi przed kolejnym wyzwaniem związanym z uzyskaniem wkrótce przez nowe państwa członkostwa w UE. Obecny jej kształt, wypracowany przez dziesiątki lat, jest bardzo korzystny dla wszystkich potencjalnych nowych członków UE. Daje przecież niemałe środki finansowe państwom słabiej rozwijającym się gospodarczo na zmniejszenie różnic w poziomie ich rozwoju. Polityka regionalna stwarza szansę przezwyciężenia poważnych trudności gospodarczych i społecznych.

Poza tym, rekompensuje straty związane z liberalizacją wymiany handlowej oraz otwarciem rynku wewnętrznego w ramach integracji z UE. Stwarza wreszcie szanse poprawienia infrastruktury technicznej, rozwoju przedsiębiorczości i pobudzania efektywności społecznej, w tym nawiązania współpracy rządu, samorządu i reprezentacji społecznych.

Pojęcie, zakres i modele integracji europejskiej

Termin intergracja (inegratio - odnowienie, uzupełnienie, scalenie) oznacza proces tworzenia całości z części lub włączania pewnych elementów w całość i jest używany w zestawieniu z takimi określeniami, jak: gospodarcza, polityczna, społeczna, kulturowa, międzynarodowa, regionalna i inna.

W dziejach społeczności międzynarodowej zachodziły od dawna procesy jednoczenia się państw w większe organizmy lub organizacje, spełniające, funkcje obronne, ekspansjonistyczne, religijne, polityczne i gospodarcze.

Na poziom integrowania się państw wpływały charakter i funkcje istniejących między nimi powiązań oraz tworzone przez nie formy instytucjonalne. Kształtowały się też różne idee i koncepcje integracyjne, określające metody i cele procesów zjednoczeniowych. Wśród nich szczególne miejsce zajmują koncepcje: federalizmu, konfederalizmu i funkcjonalizmu. W ujęciu federalistycznym postępująca koncentracja władzy na płaszczyźnie ponadpaństwowej prowadzi ostatecznie do powstania federalnego państwa związkowego. Konfederalizm zakłada zachowanie przez łączące się państwa ich zasadniczych uprawnień i wyposażenie wspólnych organów w wyraźnie określone kompetencje.

W nurcie funkcjonalistycznym przyjmuje się, iż działania integracyjne powinny obejmować przede wszystkim struktury i mechanizmy gospodarcze, a za ich pomocą należy dążyć do praktycznego rozwiązywania problemów współpracy międzynarodowej. Funkcjonalizm jest zatem koncepcją najbardziej pragmatyczną, uznającą prymat gospodarki nad polityką.

Przedmiotem szczególnego zainteresowania współczesnych państw jest integracja gospodarcza. Realizowana jest ona w kilku etapach: strefy wolnego handlu, unii celnej, wspólnego rynku, unii gospodarczej i pieniężnej, pełnej integracji.

Strefy wolnego handlu charakteryzują się zniesieniem ceł i niekiedy ograniczeń pozataryfowych w stosunkach między państwami tworzącymi strefę oraz zachowaniem ich własnych, narodowych taryf w odniesieniu do państw trzecich.

Unia celna polega na zlikwidowaniu ceł i ograniczeń w obrotach handlowych wewnątrz unii i wprowadzeniu taryf celnych w obrocie zewnętrznym. Wspólny rynek obejmuje unię celną i jest ustanawiany dla urzeczywistnienia swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału. Celem UGiP jest ścisła koordynacja polityk gospodarczych państw na rynku wewnętrznym (w zakresie stopy wzrostu gospodarczego, stabilności cen i bilansu płatniczego)

oraz polityki budżetowej i fiskalnej, a także centralizacja polityki pieniężnej (dotyczącej emisji pieniądza, ustalenia stałych kursów wymiany walut, aż do wprowadzenia wspólnej waluty), zgodnie z zasadami gospodarki wolnorynkowej i wolnej konkurencji.

Pełna integracja oznacza połączenie się gospodarek państwowych w jeden organizm gospodarczy, kierowany przez wspólny ośrodek władzy oraz powiązanie tego procesu z integracją w innych dziedzinach: polityki zagranicznej, obronnej, sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Ogólna charakterystyka koncepcji integracyjnych w Europie po II wojnie światowej

Sprzyjające warunki dla realizacji idei integracyjnych na kontynencie europejskim powstały po II wojnie światowej. Poparcie społeczne zyskiwały projekty zacieśniania powiązań między państwami zachodnioeuropejskimi , które reprezentowały podobny poziom rozwoju gospodarczego, obniżony wskutek zniszczeń wojennych, a ich system polityczny i społeczny był oparty na jednakowych zasadach ustrojowych. Państwa te, działając pojedynczo nie były w stanie zmniejszać dystansu i uzyskać pozycji równorzędnego partnera wobec Stanów Zjednoczonych, podejmujących ekspansję gospodarczą w Europie.

Natomiast dla Stanów Zjednoczonych europejski procesy integracyjne stwarzały szansę utrzymania chłonnego rynku o dużych możliwościach importowych, stanowiły gwarancję spłaty zaciągniętych przez państwa europejskie zobowiązań finansowych, umożliwiały stopniowe zmniejszanie pomocy amerykańskiej, szczególnie w zakresie wydatków zbrojeniowych. Ponadto dążenia zjednoczeniowe miały zapobiec rozprzestrzenianiu się komunizmu i odradzaniu się tendencji nacjonalistycznych w Europie, a włączenie w struktury europejskie Niemiec zapewniałoby kontrolę nad gospodarką niemiecką i wpływ na przebieg demokratycznych reform na ich terytorium.

Pierwszymi przedsięwzięciami integracyjnymi były: podpisanie 14 maja 1947 r. przez Belgię, Holandię i Luksemburg konwencji o unii celnej oraz złożenie podpisów przez przedstawicieli tych samych państw, a także Francji i Wielkiej Brytanii pod Traktatem brukselskim w sprawie gospodarczej, społecznej i kulturalnej współpracy oraz zbiorowej samoobrony z 17 marca 1948 r.

Miesiąc później na podstawie Konwencji paryskiej z 16 kwietnia 1948 r. została utworzona przez 16 państw zachodnioeuropejskich Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej, w celu administrowania środkami pomocowymi przekazywanymi w ramach planu Marshalla.

W dniach 8-10 maja 1948 r. odbył się w Hadze Kongres Europejski, zorganizowany z inicjatywy Międzynarodowego Komitetu Ruchów Jedności Europejskiej. Podczas Kongresu uchwalono Odezwę do Europejczyków, w której zapowiadano ustanowienie Zgromadzenia Europejskiego i opracowanie Karty Praw Człowieka. Dalsze działania doprowadziły do przygotowania Statutu Rady Europy, podpisanego w Londynie 5 maja 1949 r. Natomiast wcześniej, 4 kwietnia 1949 r., został sporządzony w Waszyngtonie Traktat Północnoatlantycki powołujący do życia NATO.

Za oficjalny początek procesu kształtowania się struktur wspólnotowych jest uznawany dzień 9 maja 1950 r.,

w którym francuski minister spraw zagranicznych Robert Schuman przedłożył projekt utworzenia ponadnarodowego ugrupowania gospodarczego, kontrolującego produkcję węgla i stali w państwach członkowskich.

Projekt nazywany Deklaracją lub planem Schumana, przewidywał ustanowienie Wysokiej Władzy, składającej się z niezależnych od państw funkcjonariuszy, która podejmowałaby decyzje w sprawach hutnictwa i górnictwa, podlegające wykonaniu w państwach należących do ugrupowania. Zawarte w dokumencie ustalenia były podstawą rokowań prowadzonych z udziałem Belgii, Francji, Holandii, Luksemburga, RFN i Włoch. Doprowadziły one do przygotowania tekstu TEWWiS.

Traktat ustanawiający EWWiS

Traktat został podpisany przez przedstawicieli sześciu negocjujących państw w Paryżu 18 kwietnia 1951 r., a wszedł w życie 25 lipca 1952 r.

Był to Traktat terminowy zawarty na 50 lat. Składał się za wstępu i 100 artykułów, ujętych w 4 częściach (tytułach), obejmujących: podstawowe postanowienia dotyczące Wspólnoty, uregulowania odnoszące się do instytucji, postanowienia gospodarcze i społeczne oraz postanowienia ogólne. Do Traktatu dołączono 3 załączniki (dotyczące terminów „węgiel” i „stal”, złomu oraz stali specjalnych) i 3 protokoły (w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnoty, Statutu Trybunału Sprawiedliwości, stosunków z Radą Europy).

Postanowienia instytucjonalne

TEWWiS przewidywał utworzenie czterech instytucji EWWiS: Wysokiej Władzy, Wspólnego Zgromadzenia, Specjalnej Rady Ministrów i Trybunału Sprawiedliwości. Wysoka Władza składał się z 9 członków, działających w charakterze funkcjonariuszy międzynarodowych przez sześć lat (8 mianowały wspólnie państwa członkowskie, dziewiątego wybierali większością pięciu głosów mianowani członkowie). Zadaniem Wysokiej Władzy było zapewnienie realizacji celów EWWiS poprzez uchwalanie decyzji, formułowanie zaleceń i wydawanie opinii.

Organem wspomagającym Wysoką Władzę był Komitet Doradczy złożony z producentów, pracowników, konsumentów i agentów handlowych. Wspólne Zgromadzenie składało się z 78 delegatów wyznaczanych przez parlamenty państw członkowskich lub pochodzących z bezpośredniego wyboru (po 18 - Francja, RFN, Włochy; po 10 - Belgia i Holandia; 4- Luksemburg). Pełniło ono funkcje kontrolne, obradowało nad sprawozdaniem przedłożonym przez Wysoką Władzę i mogło wobec niej uchwalić wotum nieufności, zobowiązując ją do ustąpienia. W skład Specjalnej Rady Ministrów wchodziło 6 przedstawicieli z poszczególnych państw należących do Wspólnoty, którzy byli członkami ich rządów.

Sprawowali oni kolejno, przez trzy miesiące, funkcję przewodniczącego Rady. Rada koordynowała działalność Wysokiej Władzy i rządów państw członkowskich. Trybunał Sprawiedliwości, złożony z 7 sędziów, mianowanych na 6-letnią kadencję, miał zapewnić poszanowanie prawa w wypadku stosowania i interpretowania TEWWiS oraz przepisów wykonawczych. Trybunał mógł orzekać w sprawach dotyczących: unieważnienia decyzji i zaleceń Wysokiej Władzy oraz uchwał Zgromadzenia lub Rady, zaniechania tworzenia przez Wysoką Władzę prawa mimo obowiązku wynikającego z Traktatu lub przepisów wykonawczych, odszkodowań za szkody powstałe przy wykonywaniu Traktatu oraz prawomocności uchwał Wysokiej Władzy i Rady.

EWWiS nadano osobowość prawną, a jej zdolność do czynności prawnych w państwach członkowskich odpowiadała zdolności najbardziej uprzywilejowanych krajowych osób prawnych.

Najważniejsze postanowienia prawa materialnego

W myśl postanowień Traktatu celem EWWiS było przyczynianie się do rozwoju gospodarczego, wzrostu zatrudnienia i poziomu życia w państwach członkowskich przez ustanowienie wspólnego rynku węgla i stali. Wspólny rynek należało osiągnąć znosząc: opłaty przywozowe i wywozowe, podatki o podobnym znaczeniu oraz ograniczenia ilościowe obrotu węglem i stalą, środki lub praktyki dyskryminujące niektórych producentów, nabywców, konsumentów, subwencje lub pomoc państwa oraz nakładane przez nie obciążenia, praktyki restrykcyjne dotyczące podziału lub wykorzystania rynków.

TEWWiS przewidział prowadzenie przez Wysoką Władzę badań rozwoju rynków i ruchu cen, opracowywanie prognoz i planów produkcji oraz rozwoju zdolności produkcyjnych. Miała ona też ułatwiać realizację planów inwestycyjnych, udzielając przedsiębiorcom pożyczek lub poręczeń dla zaciągniętych pożyczek, a także popierać badania techniczne i ekonomiczne dotyczące produkcji oraz rozwoju konsumpcji węgla i stali, a także bezpieczeństwa pracy w górnictwie i hutnictwie. W zakresie produkcji Wysoka Władza współdziałała z rządami państw członkowskich na rzecz stabilizacji lub zmiany poziomu konsumpcji oraz podejmowała środki interwencyjne dotyczące cen i polityki handlowej w razie zagrożenia kryzysem.

TEWWiS zawierał postanowienia dotyczące: zwalczania nieuczciwej konkurencji i praktyk dyskryminacyjnych w odniesieniu do cen artykułów, zakazu zawierania porozumień między przedsiębiorstwami i ich koncentracji powodujących ograniczenie lub naruszenie swobody konkurencji, przeciwdziałania obniżaniu płac i poziomu życia siły roboczej, regulowania taryf i warunków przewozu węgla i stali oraz koordynowania polityki handlowej państw członkowskich (nadzorowanie wydawania i kontrolowanie licencji przywozowych i wywozowych w stosunkach z państwami trzecimi, zawiadamianie Wysokiej Władzy przez państwa członkowskie o planowanym przez nie zawarciu umów handlowych

lub porozumień wywołujących podobne skutki). Państwa członkowskie zobowiązały się do podejmowania wszelkich środków w celu wykonania zobowiązań wynikających z decyzji i zaleceń EWWiS oraz ułatwiania EWWiS wykonywania jej zadań, jak też do powstrzymywania się do wszelkich kroków sprzecznych z istnieniem wspólnego rynku.

Projekty poszerzenia integracji na inne dziedziny współpracy państw

W czasie prac nad projektem TEWWiS wysunięto propozycje dotyczące poszerzenia integracji europejskiej na inne dziedziny współdziałania państw. Odnosiły się ona do ustanowienia Europejskiej Wspólnoty Obronnej i Europejskiej Wspólnoty Politycznej.

Europejska Wspólnota Obronna

Propozycję utworzenia EWO przedstawił premier Francji Réné Pleven 24 października 1950 r. podczas obrad francuskiego Zgromadzenia Narodowego. Plan Plevena nawiązywał do wcześniejszej koncepcji premiera Wielkiej Brytanii Winstona Churchilla, przedłożonej 11 sierpnia 1950 r. w Zgromadzeniu Doradczym Rady Europy, dotyczącej powołania do życia armii europejskiej, dowodzonej przez europejskiego ministra obrony. Francuski plan, zmodyfikowany 1951 r., zyskał poparcie kanclerza RFN Konrada Adenauera.

Traktat ustanawiający EWO został podpisany przez przedstawicieli Belgii, Francji, Holandii, Luksemburga, RFN i Włoch 27 maja 1952 r. w Paryżu. Podobnie jak TEWWiS miał obowiązywać przez 50 lat.

Celem EWO było uchronienie państw zachodnioeuropejskich przed agresją i zapewnienie pokoju w Europie. Traktat przewidywał utworzenie europejskich sił zbrojnych, składających się z międzynarodowych korpusów wojsk lądowych, lotniczych i morskich. Korpusy ustanowione z połączenia dywizji narodowych miały podlegać jednolitym zasadom w zakresie organizacji, umundurowania, uzbrojenia, wyszkolenia i dyscypliny wojskowej. Dowództwo sprawowałby Europejski Komisariat Obrony.

W skład struktury organizacyjnej EWO miały wchodzić: Rada Ministrów, organ o charakterze legislacyjnym, koordynacyjnym i zarządzającym, Komisariat (Rada Komisarzy) sprawujący funkcje wykonawcze oraz Zgromadzenie i Trybunał, ściśle powiązane z instytucjami EWWiS.

Traktat ustanawiający EWO został ratyfikowany przez 5 państw członkowskich EWWiS, natomiast francuskie Zgromadzenie Narodowe 30 sierpnia 1954 r. odrzuciło wniosek o jego ratyfikację, i tym samym cały projekt poniósł fiasko.

Europejska Wspólnota Polityczna

Projekt dotyczący utworzenia EWP przedstawiono najpierw w Ottawie 20 września 1951 r. i w Paryżu 22 października 1951 r., a oficjalnie został zgłoszony przez francuskiego ministra spraw zagranicznych Roberta Schumana 1 lipca 1952 r. Po trwających prawie rok negocjacjach Traktat ustanawiający EWP został przyjęty przez Wspólne Zgromadzenie EWWiS wstępnie - 10 marca 1953 r., a ostatecznie - 9 maja 1953 r.

Zakresem działalności EWP postanowiono objąć: ochronę praw człowieka, politykę obronną i zagraniczną oraz sprawy gospodarcze. EWP miała być nierozwiązywalna. Jej powołanie do życia powinno doprowadzić do ustanowienia wspólnego rynku i zapewnienia ochrony celów Rady Europy, OEEC i NATO. Realizacji tego celu miały służyć organy EWP: Europejska Rada Wykonawcza, dwuizbowy Parlament (złożony z Izby Narodów i Senatu), Rada Ministrów, Rada Gospodarcza i Społeczna oraz Trybunał Sprawiedliwości (wspólny z EWWiS).

Odrzucenie koncepcji EWO stało się formalną przyczyną zaniechania dalszych działań w sprawie utworzenia EWP. W sumie jednak - łącznie z fiaskiem EWO świadczyło to, iż państwa nie były jeszcze gotowe do tak daleko zakrojonej integracji.

W 1954 r. podjęto negocjacje w sprawie reaktywowania i przekształcenia Unii Zachodniej. Podczas rokowań uzgodniono część układów paryskich, podpisanych 23 października 1954 r. Zostały one ratyfikowane przez państwa członkowskie EWWiS i Wielką Brytanię, a weszły w życie 5 maja 1955r.

Na podstawie tych układów rozpoczęła funkcjonowanie Unia Zachodnioeuropejska.

Traktaty ustanawiające EWG i EWEA

Kolejne projekty integracyjne ograniczały się więc do spraw gospodarczych. Z inicjatywy holenderskiego ministra spraw zagranicznych Johana W. Beyena został przygotowany plan utworzenia regionalnej wspólnoty gospodarczej. Przedstawiono go 20 maja 1955 r. w memorandum państw Beneluksu, skierowanym do pozostałych trzech członków EWWiS. Plan Beyena był dyskutowany podczas konferencji ministrów spraw zagranicznych sześciu państw członkowskich EWWiS w Messynie w dniach 1-2 czerwca 1955 r.

Postanowiono tam powołać komitet ekspertów rządowych, pod kierownictwem belgijskiego ministra spraw zagranicznych Paula H. Spaaka, w celu przygotowania ekonomicznych i instytucjonalnych założeń nowej organizacji. Opracowany przez komitet projekt, tzw. raport Spaaka był przedmiotem obrad konferencji ministrów spraw zagranicznych „szóstki” w Wenecji w maju 1956 r. i stanowił podstawę dalszych uzgodnień w ramach roboczej komisji rządowej, utworzonej w czerwcu 1956 r. Ujawnione w trakcie rokowań sporne kwestie wyjaśniono w czasie konferencji szefów rządów w Paryżu, która odbyła się w dniach 19-20 lutego 1957 r., co umożliwiło ustalenie ostatecznych wersji dwóch traktatów założycielskich Wspólnot Europejskich.

Ogólna charakterystyka traktatów ustanawiających EWG i EWEA

Traktat ustanawiający EWG oraz Traktat ustanawiający EWEA zostały podpisane w Rzymie 25 marca 1957 r.

Traktat ustanawiający EWG składał się ze wstępu i 248 artykułów, podzielonych pomiędzy sześć części umowy, dotyczących: zasad, podstaw EWG, jej polityki, stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich, instytucji EWG oraz zawierającej postanowienia ogólne i końcowe. Do EWG dołączono 4 załączniki i 11 protokołów, stanowiących jego integralną część.

Zgodnie z art. 136 Traktatu warunki i procedurę stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich z EWG uregulowano w załączonej do Traktatu Konwencji wykonawczej, zawartej na pięć lat.

Traktat ustanawiający EWEA składał się ze wstępu i 225 artykułów, ujętych w sześciu tytułach. Obejmowały one postanowienia: odnoszące się do zadań Wspólnoty, mające na celu popieranie postępu w dziedzinie energii jądrowej, dotyczące instytucji, oraz postanowienia finansowe, ogólne i dotyczące okresu wstępnego. TEWEA towarzyszyło 5 załączników i 3 protokoły stanowiące jego integralną część.

Oba traktaty weszły w życie 1 stycznia 1958 r. i zostały zawarte na czas nieograniczony.

Postanowienia dotyczące instytucji i Konwencja o niektórych wspólnych instytucjach

Wykonywanie zadań powierzonych każdej ze WE miały zapewniać jej cztery instytucje wymienione w art. 4 TEWG i art. 3 TEWEA: Zgromadzenie, Rada, Komisja i Trybunał Sprawiedliwości. Przewidziano też ustanowienie organu doradczego, wspierającego Radę i Komisję - Komitetu Ekonomicznego i Społecznego. Główne kompetencje instytucji, ich skład, zasady funkcjonowania i podejmowania uchwał określono w części V TEWG i tytule III TEWEA.

Zgromadzenie składało się z 142 deputowanych, mianowanych spośród parlamentarzystów państw członkowskich (po 36 - Francja, Włochy; po 14 - Belgia, Holandia; 6 Luksemburg). Do jego kompetencji należało omawianie wszelkich spraw i kontrolowanie działań Wspólnoty w zakresie przewidzianym w traktatach założycielskich. Rada była organem decyzyjnym i koordynowała w EWG ogólną politykę gospodarczą państw członkowskich, a w EWEA - działania państw członkowskich i Wspólnoty. W wypadku uchwał podejmowanych większością kwalifikowaną Rada dysponowała 17 głosami (po 4 - Francja, RFN, Włochy; po 2 - Belgia, Holandia; 1- Luksemburg),

przy czym do podjęcia uchwały konieczne było uzyskanie 12 głosów, gdy zapadała na wniosek Komisji, a bez wniosku Komisji - 12 głosów pochodzących od co najmniej 4 państw członkowskich. W EWG Komisja składała się z 9 komisarzy, w EWEA z 5 komisarzy. W EWEA przy Komisji utworzono Komitet Naukowy i Techniczny, pełniący funkcje doradcze. Trybunał składał się z 7 sędziów, wspieranych przez 2 rzeczników generalnych, a do jego kompetencji należało zapewnienie poszanowania prawa przy stosowaniu i interpretacji traktatów założycielskich.

Równocześnie z TEWG i TEWEA została przyjęta Konwencja o niektórych wspólnych instytucjach Wspólnot Europejskich.

Zgodnie z określonym w jej preambule celem ograniczenia liczby instytucji odpowiedzialnych za wypełnianie w WE podobnych zadań, postanowiono, iż Zgromadzenie będzie stanowiło wspólną instytucję w EWG i EWEA, a także zastąpi działające dotychczas Wspólne Zgromadzenie w EWWiS. Na tych samych zasadach wspólną instytucją trzech Wspólnot stał się Trybunał. Charakter wspólnego organu uzyskał też Komitet Ekonomiczny i Społeczny. Ujednolicono również zasady finansowania Wspólnot. Odrębnymi instytucjami pozostały zatem Rada w EWG i EWEA oraz Specjalna Rada Ministrów w EWWiS, a także Komisje w EWG i EWEA oraz Wysoka Władza w EWWiS.

Najważniejsze postanowienia prawa materialnego

Zadaniem EWG było popierania harmonijnego rozwoju działalności gospodarczej w całej Wspólnocie, stałej i zrównoważonej ekspansji, większej stabilizacji, przyśpieszonego wzrostu poziomu życia i bliższych stosunków pomiędzy tworzącymi EWG państwami poprzez ustanowienie wspólnego rynku i stopniowe zbliżanie polityk gospodarczych państw członkowskich. Cele te miały być osiągnięte dzięki zniesieniu ceł, ograniczeń ilościowych i środków o podobnych w skutkach w obrocie między państwami członkowskimi,

ustanowieniu wspólnej taryfy celnej i wspólnej polityki handlowej w stosunkach z państwami trzecimi, zniesieniu przeszkód w swobodnym przepływie osób, usług i kapitału, ustanowieniu wspólnej polityki w dziedzinie rolnictwa oraz transportu, utworzeniu systemu niezakłóconej konkurencji, stosowaniu procedur umożliwiających koordynowanie polityk gospodarczych państw członkowskich, zapobieganiu zachwianiu równowagi w bilansach płatniczych, zbliżaniu ustawodawstw państw członkowskich, utworzeniu Europejskiego Funduszu Społecznego i EBI oraz stowarzyszeniu krajów i terytoriów zamorskich.

Ustalono, że wspólny rynek powinien zostać ustanowiony stopniowo podczas 12-letniego okresu przejściowego, podzielonego na 3 etapy 4-letnie o wyraźnie określonych zespołach działań. Wraz z zakończeniem okresu przejściowego miało nastąpić wejście w życie wszystkich przepisów i uruchomienie wszystkich środków przewidzianych dla utworzenia wspólnego rynku.

Zadaniem EWEA było przyczynianie się do powstania i szybkiego rozwoju przemysłu jądrowego, podwyższenia poziomu życia w państwach członkowskich, rozwoju wymiany z innymi krajami. Realizacji tego zadania miały służyć:

- rozwijanie działalności badawczej i upowszechnianie wiedzy technicznej,

- ustalenie jednolitych norm bezpieczeństwa dla ochrony sanitarnej ludności i pracowników,

- czuwanie nad stosowaniem tych norm,

- ułatwianie inwestycji i zapewnienie wykonania podstawowych instalacji niezbędnych do rozwoju energetyki jądrowej we Wspólnocie,

- czuwanie nad regularnym i sprawiedliwym zaopatrzeniem wszystkich użytkowników w minerały i paliwa jądrowe,

- zagwarantowanie wykorzystania materiałów jądrowych zgodnie z ich przeznaczeniem,

- wykonywanie prawa własności w odniesieniu do specjalnych materiałów rozszczepialnych,

- zapewnienie dużych rynków zbytu i dostępu do najlepszych środków technicznych przez ustanowienie wspólnego rynku dla materiałów i specjalistycznego wyposażenia,

- nawiązanie z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi potrzebnych więzi dla zapewnienia postępu w pokojowym wykorzystaniu energii jądrowej.

Wejście w życie TEWG i TEWEA zapoczątkowało proces tworzenia wspólnego rynku.

Zmiany instytucjonalne i rozwój terytorialny WE w latach 1958-1986

W latach 1958-1986 następowały zmiany w strukturze instytucjonalnej WE, poszerzał się też zasięg terytorialny.

Zmiany instytucjonalne

Pierwsza zmiana dokonana 30 marca 1962 r. dotyczyła Zgromadzenia, które przemianowano na PE. Większe znaczenie miało przeprowadzenie drugiego etapu fuzji instytucji wspólnotowych, a także utworzenie Rady Europejskiej i zmiana charakteru PE.

Traktat o fuzji

Traktat ustanawiający jednolitą Radę i jednolitą Komisję Wspólnot Europejskich, tzw. traktat o fuzji, został podpisany w Brukseli 8 kwietnia 1965 r., a wszedł w życie 1 lipca 1967 r. Celem Traktatu było osiągnięcie dalszego postępu w zakresie unifikacji trzech WE przez ustanowienie dla nich wspólnej Rady i Komisji. Utworzona Rada zastąpiła odrębne Rady, działające w EWG i EWEA oraz Specjalną Radę Ministrów EWWiS,

a jednolita Komisja zajęła miejsce dwóch Komisji funkcjonujących w EWG i EWEA oraz Wysokiej Władzy EWWiS. Nastąpiło także scalenie administracji Wspólnot, bowiem urzędnicy i inni pracownicy zatrudnieni we Wspólnotach weszli w skład ich jednolitej administracji. Zmianom instytucjonalnym towarzyszyło dostosowanie postanowień finansowych.

Wraz z Traktatem o fuzji przyjęto Protokół o przywilejach i immunitetach WE oraz Decyzję przedstawicieli rządów państw członkowskich dotyczącą tymczasowego określenia siedziby niektórych instytucji i służb WE.

Powstanie Rady Europejskiej

Geneza Rady Europejskiej wiąże się z organizowanymi w latach sześćdziesiątych spotkaniami szefów państw i rządów państw członkowskich WE. Pierwsze z nich odbyło się w Paryżu w 1961 r., a regularny charakter uzyskały spotkania od 1969 r. (począwszy od spotkania w Hadze w grudniu 1969 r.). Podczas szczytu w Paryżu w grudniu 1974 r. określono je mianem Rady Europejskiej i zdecydowano, iż będą organizowane trzykrotnie w ciągu roku, a funkcje przewodniczącego Rady będzie pełnił szef państwa (rządu), w którym odbywa się spotkanie. W skład Rady miał wchodzić też przewodniczący KE.

Dalsze ustalenia dotyczące Rady Europejskiej zawarto w Deklaracji londyńskiej z 30 czerwca 1977 r. oraz w Uroczystej Deklaracji o Unii Europejskiej, przyjętej w Stuttgarcie 19 czerwca 1983 r. Zgodnie z tymi ustaleniami Rada Europejska była tworem o charakterze politycznym, a do jej zadań należało określanie kierunków rozwoju procesów integracyjnych i politycznych wytycznych dla działań WE. Rada Europejska miała też rozważać możliwości poszerzania integracji na nowe dziedzin współpracy państw członkowskich i zajmować wspólne stanowisko w sprawach dotyczących stosunków zagranicznych.

Powszechne wybory do Parlamentu Europejskiego

Możliwość przeprowadzania bezpośrednich i powszechnych wyborów do PE (Zgromadzenia Parlamentarnego) przewidziano już w traktatach założycielskich WE, zapowiadając przedstawienie odpowiednich propozycji w tej sprawie. Prace nad ich przygotowaniem podjęto jeszcze w 1961 r. (17 maja 1961 r. Zgromadzenie po raz pierwszy przedłożyło projekt procedur wyborczych tzw. raport Dehousse'a, jednak dopiero 20 września 1976 r. Rada uchwaliła Decyzję 76/787, do której załączona akt wyborów przedstawicieli do PE przez bezpośrednie, powszechne głosowanie.

Przewidziano w nim, iż 410 członków będzie wybieranych na 5-letnią kadencję w drodze bezpośrednich wyborów powszechnych. Pierwsze takie wybory odbyły się 7 i 10 lipca 1979 r. Dzięki wprowadzeniu tej formy wyborów PE stał się instytucją w pełni demokratycznie legitymizowaną. Nie uzgodniono natomiast wspomnianej w Akcie jednolitej procedury wyborczej, dlatego stosowano procedury przewidziane w przepisach krajowych państw członkowskich.

Rozwój terytorialny WE

Zmianom instytucjonalnym we WE towarzyszyło poszerzenie ich terytorialnego zasięgu.

Na podstawie traktatu z 22 stycznia 1972 r. w sprawie przystąpienia Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii, te trze państwa stały się członkami Wspólnot od 1 stycznia 1973 r. W ubiegającej się o członkostwo Norwegii, negatywny wynik referendum dotyczący jej przystąpienia do Wspólnot, spowodował, iż nie uzyskała ona statusu państwa członkowskiego.

Kolejne poszerzenie nastąpiło w odniesieniu do jednego państwa - na podstawie traktatu akcesyjnego z 28 maja 1979 r. - członkostwo we Wspólnotach uzyskała Grecja.

Od 1 stycznia 1986 r. członkami Wspólnot stały się Hiszpania i Portugalia, zgodnie z postanowieniami Traktatu o przystąpieniu z 12 czerwca 1985 r. Od początku 1986 r. do wspólnot należało zatem 12 państw europejskich.

Jednolity Akt Europejski

Już na początku lat siedemdziesiątych ustalono, iż celem państw członkowskich Wspólnot jest utworzenie UE, obejmującej całokształt ich stosunków. Problem ten poruszano podczas kolejnych spotkań szefów państw i rządów: w Paryżu w październiku 1972 r., w Kopenhadze w grudniu 1973 r. i ponownie w grudniu 1974 r. W 1975 r. został przygotowany raport w sprawie UE, przedłożony w grudniu tego roku Radzie Europejskiej przez premiera Belgii Leo Tindemansa (tzw. raport Tindemansa). W listopadzie 1976 r. Rada zaakceptowała raport, ale nie podjęła konkretnych działań.

Dalsze prace prowadzono na początku lat osiemdziesiątych. W 1981 r. powstał Projekt Aktu Europejskiego (tzw. plan Genschera-Colombo), na podstawie którego opracowano Uroczystą Deklarację o Unii Europejskiej, uchwaloną 19 czerwca 1983 r. W następnym roku powołano komitet ad hoc do spraw instytucjonalnych (Komitet Dooge;a, który przygotował raport, przedstawiony Radzie Europejskiej w marcu 1985 r. Zgodnie z ustaleniami tego raportu postanowiono zwołać konferencję rządową w celu zmiany postanowień traktatów ustanawiających WE i wzmocnienia pozycji EWP. Konferencja trwała od 9 września 1985 r. do 27 stycznia 1986 r. i podczas jej sześciu rund uzgodniono postanowienia JAE.

Konferencja trwała od 9 września 1985 r. do 27 stycznia 1986 r. i podczas jej sześciu rund uzgodniono postanowienia JAE.

Został on podpisany 17 lutego 1986 r. w Luksemburgu przez przedstawicieli 9 państw członkowskich oraz 28 lutego 1986 r. w Hadze przez przedstawicieli pozostałych 3 państw, a wszedł w życie 1 lipca 1987 r.

JAE składa się z 34 artykułów ujętych w tytułach obejmujących: postanowienia dotyczące EWP, UE i Rady Europejskiej, postanowienia określające zmiany w traktatach ustanawiających WE (głównie w TEWG, TEWWiS i TEWEA - tylko zmiany odnoszące się do ETS), uregulowania dotyczące europejskiej współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej oraz postanowienia ogólne i końcowe. Do AJE dołączona Akt końcowy zawierający 22 oświadczenia konferencji rządowej, poszczególnych państw członkowskich oraz Komisji.

Zmiany instytucjonalne

JAE tworzy prawno międzynarodowe podstawy Rady Europejskiej i EWP, nie określając jednak prawnych powiązań między nimi a WE. W odniesieniu do Rady Europejskiej postanowiono, iż skupia ona szefów państw i rządów państw członkowskich oraz przewodniczącego KE, wspomaganych przez ministrów spraw zagranicznych tych państw i członka KE. Ustalono też, iż Rada powinna zbierać się co najmniej dwa razy w roku. Przewidziano, iż EWP jest realizowana przez ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich z udziałem członka KE, zbierających się co najmniej cztery razy w roku.

JAE poszerzył zakres kompetencji PE w procesie stanowienia prawa przez WE. Na jego podstawie została wprowadzona procedura współpracy PE i Rady, a procedurą PE objęto sprawy przystępowania nowych państw do WE i stowarzyszania się z nimi. Zwiększono liczbę przypadków, w których podjęcie decyzji przez Radę wymaga konsultacji PE.

JAE wzmocnił pozycję KE, która powinna pełnić funkcję kontrolną w ramach procedury współpracy i urzeczywistniania rynku wewnętrznego, a także przyznał jej większe uprawnienia w sferze wykonawczej, zobowiązując Radę do przekazywania KE kompetencji wykonawczych, wynikających z uchwalanych przez Radę aktów.

Zwiększono też krąg spraw, w odniesieniu do których Rada może podejmować akty większością kwalifikowaną (zmniejszając o 17 pozycji listę 46 przypadków wymagających jednomyślności), przede wszystkim w sprawach rynku wewnętrznego i transportu oraz w zakresie nowych dziedzin współpracy.

JAE zawiera też postanowienia przewidujące utworzenie SPI przy ETS i określające ramy jego funkcjonowania. Sąd utworzono na podstawie decyzji Rady z 24 października 1988 r.

Poszerzenie materialnych kompetencji WE

Najważniejsze postanowienia JAE o charakterze materialnym dotyczą ustanowienia rynku wewnętrznego - do 31 grudnia

1992 r. - jako „obszaru bez granic wewnętrznych, na którym zostaje zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu”. Określono w nich środki i metody urzeczywistnienia tego celu, w szczególności dotyczące harmonizacji przepisów prawnych państw członkowskich.

JAE zawiera zobowiązanie państw członkowskich do współpracy na rzecz zapewnienia spójnej polityki gospodarczej i pieniężnej, uznając, że jest ono niezbędnym warunkiem rozwoju WE.

W zakresie polityki socjalnej JAE przewiduje nowe formy jej realizacji, m.in. upoważniono Radę do określania minimalnych wymogów w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników.

Na podstawie JAE do TEWG włączono postanowienia dotyczące trzech nowych dziedzin współpracy, które obejmują spójność polityki gospodarczej i socjalnej państw członkowskich, badania naukowe i rozwój technologiczny oraz ochronę środowiska.

JAE tworzył zatem warunki ustanowienia rynku wewnętrznego, poszerzał zakres polityk wspólnotowych i zmierzał do zwiększenia efektywności procesu integracji.

Traktat o Unii Europejskiej

Celem WE i EWP określonym w JAE było osiąganie postępu na drodze tworzenia UE. Unia miała być zatem kolejnym etapem w rozwoju integracji europejskiej. Zakresem prac przygotowawczych objęto również utworzenie UGiP oraz Unii Politycznej. Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Dublinie w czerwcu 1990 r. postanowiono, że będą one tematem dwóch równolegle prowadzonych Konferencji Międzyrządowych.

Konferencje rozpoczęły się 15 grudnia 1990 r., a podczas ich obrad ujawniły się poważne kontrowersje między państwami członkowskimi w odniesieniu do treści przygotowanego TUE. Istotny wpływ na przebieg prac miały też zmiany dokonujące się w Europie Środkowej i Wschodniej na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych oraz proces zjednoczenia Niemiec. TUE został uzgodniony 11 grudnia 1991 r. w Maastricht, a jego podpisanie nastąpiło także w Maastricht 7 lutego 1992 r. Traktat wszedł w życie 1 listopada 1993 r., 10 miesięcy później niż zakładano, w związku z negatywnym wynikiem pierwszego duńskiego referendum w sprawie związania się TUE przez Danię.

Ogólna charakterystyka TUE

TUE składa się z siedmiu tytułów obejmujących artykuły oznaczone literami od A do S (niektóre litery zestawiono z liczbami). Pierwszy tytuł zawiera postanowienia ogólne dotyczące istoty, celów i ram instytucjonalnych UE. W trzech następnych tytułach zamieszczono postanowienia zmieniające TEWG, TEWWiS i TEWEA. Tytuł V dotyczy WPZiB, a tytuł VI - współpracy w dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. W siódmym, ostatnim tytule zawarto postanowienia końcowe.

Do TUE dołączono 17 protokołów dodatkowych i jedną umowę zawartą przez państwa członkowskie (bez Wielkiej Brytanii). Akt końcowy konferencji obejmował 33 deklaracje. TUE został zawarty na czas nieograniczony. Przewidziano w nim jednak zwołanie w 1996 r. kolejnej Konferencji Międzyrządowej w celu zbadania postanowień TUE i dokonania w nim zmian.

Ustanowienie UE

Na mocy Traktatu ustanowiono UE i określono jej podstawowe cele. UE stanowiła kolejny etap na drodze do osiągnięcia pełnej integracji państw członkowskich. Nie zastępowała WE, które zachowały organizacyjną odrębność i prawnomiędzynarodową podmiotowość. Ukształtowano ją jako strukturę współpracy odmienną od tradycyjnych organizacji międzynarodowych i nie nadano jej podmiotowości w prawie międzynarodowym.

Celem UE było zapewnienie trwałego i zrównoważonego postępu gospodarczego i społecznego oraz ustanowienie unii gospodarczej i pieniężnej. Miała też realizować wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, obejmującą ukształtowanie wspólnej polityki obronnej oraz rozwijać współpracę w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, a także wzmacniać ochronę praw i interesów obywateli państw członkowskich poprzez wprowadzenie obywatelstwa Unii. Celem UE było ponadto zachowywanie i rozwijanie acquis communautaire (wspólnotowego dorobku prawnego) dla zapewnienia efektywności funkcjonowania mechanizmów i instytucji WE.

Wszystkie cele UE miały być osiągane z poszanowaniem zasady subsydiarności i wykorzystaniem ram instytucjonalnych WE.

UE stanowiła konstrukcję opartą na trzech filarach: pierwszy tworzyły trzy WE, drugi - Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, trzeci - Współpraca Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych.

Postanowienia dotyczące instytucji

Traktat z Maastricht zmieniał niektóre postanowienia traktatów ustanawiających WE dotyczące ich instytucji. Wzmocnieniu uległa pozycja PE, który uzyskał większe uprawnienia w procesie stanowienia prawa. Wprowadzona została procedura współdecydowania, w ramach której uchwalane są wspólne akty PE i Rady, a PE może zablokować przyjęcie aktu prawnego. Ponadto przyznano PE uprawnienie do zatwierdzania członków KE i jej przewodniczącego. W odniesieniu do KE zmienił się zatem tryb jej powoływania oraz przedłużono z czterech do pięciu lat kadencję jej członków (zrównując ją z kadencją PE).

W Radzie zwiększono liczbę spraw podejmowanych większością kwalifikowaną - w miejsce jednomyślności. Traktat z Maastricht określił sytuację prawną TO, działającego od 1977 r., sytuując go wśród głównych instytucji WE oraz stworzył prawne podstawy funkcjonowania SPI, ustalając jego kompetencje do orzekania w niektórych rodzajach spraw lub postępowaniach. Ponadto w Traktacie z Maastricht przewidziano utworzenie nowych organów: Rzecznika Praw Obywatelskich, Komitetu Regionów, Komitetu Ekonomicznego i Finansowego, EBC, Komitetu Koncyliacyjnego i komitetów śledczych.

W TUE zawarto postanowienia dotyczące Rady Europejskiej. Nie przyznano jej jednak statusu instytucji, nie włączono uregulowań jej dotyczących do traktatów ustanawiających WE. Postanowiono natomiast, iż Rada Europejska, składająca się z szefów państw członkowskich i przewodniczącego KE, powinna stymulować rozwój UE i ustalać wytyczne jej polityki (dawny art. D TUE).

Zmiany w prawie materialnym

Na podstawie Traktatu z Maastricht wprowadzono zmiany w prawie materialnym WE. Poszerzono obszar działania EWG, co znalazło też odzwierciedlenie w zmianie jej nazwy na Wspólnotę Europejską. Oprócz nowych kompetencji WE, w zakresie polityki gospodarczej i pieniężnej, nowymi dziedzinami współpracy stały się: infrastruktura transeuropejska, kultura, ochrona zdrowia, ochrona konsumenta, edukacja, szkolenie zawodowe; uzupełniono postanowienia dotyczące polityki społecznej, badań i rozwoju technicznego oraz ochrony środowiska.

Traktat z Maastricht przewidywał możliwość przenoszenia pewnych materii objętych II i III filarem do I filaru, czyli ich uwspólnotowienia. Proces rozwoju integracji mógł być realizowany z wykorzystaniem klauzul rewizyjnych (ogólnej i szczególnych) w dziedzinie prawa pierwotnego oraz klauzuli dynamizującej (procedura kładki) na płaszczyźnie prawa pochodnego, stanowionego przez instytucje wspólnotowe.

Ustanowienie Unii Gospodarczej i Pieniężnej

Zasadnicze postanowienia dotyczące UGiP zostały zawarte w TWE w brzmieniu nadanym Traktatem z Maastricht. Projekty utworzenia dotyczące UGiP powstawały znacznie wcześniej. Pierwsze ustalenia w tym zakresie przyjęto podczas szczytu szefów państw i rządów WE w Hadze w grudniu 1969 r. oraz w przygotowanym w 1970 r. planie premiera Luksemburga Pierre'a Wernera, przewidującym ustanowienie UGiP w ciągu 10 lat. Plan ten nie został jednak zrealizowany. W grudniu 1978 r. Rada Europejska uzgodniła utworzenie ESW, który zaczął działać od 1979 r.

Podstawy prawne i główne założenia

Ważny etap na drodze tworzenia UGiP zapoczątkował JAE przewidujący przyspieszenie prac nad jej ustanowieniem. W tym celu podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Hanowerze w czerwcu 1988 r. powołano komitet ekspertów pod przewodnictwem Jacqes'a Delors'a, który przygotował plan (tzw. Plan Delors'a osiągnięcia UGiP w trzech etapach. Rada Europejska podczas spotkania w Madrycie w czerwcu 1989 r. zaakceptowała ten plan i postanowiła, iż jego pierwszy etap rozpocznie się 1 lipca 1990 r.

Obradująca w 1991 r. konferencja międzyrządowa określiła dalsze założenia UgiP, które zostały włączone do TWE.

W ówczesnym art. 3a TWE przewidziano, że działania państw członkowskich i WE na rzecz UgiP obejmują realizowanie polityki gospodarczej, opartej na ścisłej koordynacji polityk państw członkowskich na rynku wewnętrznym i określeniu wspólnych celów, oraz prowadzonej zgodnie z zasadą gospodarki wolnorynkowej i wolnej konkurencji. Działania te polegają na nieodwołalnym ustaleniu kursów walut, zmierzającym do wprowadzenia wspólnej waluty - ecu , określeniu i prowadzeniu jednolitej polityki pieniężnej i polityki kursów wymiany walut w celu utrzymania stabilności cen oraz wspieraniu generalnej polityki gospodarczej WE.

U podstaw tych działań powinno pozostawać poszanowanie kluczowych zasad: stabilności cen, zdrowych finansów publicznych i dogodnych warunków walutowych oraz stabilności bilansu płatniczego. Postanowienia dotyczące UgiP zawarte w ówczesnych art. 4a, 102 a -109 n TWE uzupełniały dołączone do niego protokoły - nr 3, 4, 5, 6 i 10.

Etapy ustanowienia

Proces ustanowienia UgiP obejmował trzy etapy. Etap pierwszy trwał od 1 lipca 1990 r. do 31 grudnia 1993 r. i polegał na zniesieniu ograniczeń w przepływie kapitału, wzmocnieniu koordynacji polityki gospodarczej poszczególnych państw i zintensyfikowaniu współpracy narodowych banków centralnych.

Etap drugi objął okres od 1 stycznia 1994 r. do 31 grudnia 1998 r. W ramach tego etapu dążono do ograniczenia nadmiernych deficytów budżetowych w państwach członkowskich, zmniejszania inflacji i zadłużenia państw oraz wyrównywania poziomu gospodarczego w UE.

Powołano do życia EIW (rozpoczął działalność 1 stycznia 1994 r.), którego głównym zadaniem było przygotowanie trzeciego etapu tworzenia UGiP. Ustalono też kryteria konwergencyjne, których spełnienie jest warunkiem zakwalifikowania państw do UGiP.

Etap trzeci rozpoczął się 1 stycznia 1999 r. i zakończył się 1 stycznia 2002 r. Wraz z rozpoczęciem tego etapu euro uzyskało status waluty obowiązującej obok walut narodowych państw uczestniczących w UGiP. Euro było wprowadzone zgodnie z harmonogramem, ustalonym podczas szczytu Rady Europejskiej

w Madrycie w grudniu 1995 r., przewidującym trzy fazy A, B i C (faza B rozpoczęła się 1 stycznia 1998 r., a faza C zaczęła się 1 stycznia 2002 r., kiedy euro zastąpiło waluty narodowe państw należących do UGiP). W ramach trzeciego etapu powołano do życia EBC i centralne banki narodowe.

Rozwój integracji europejskiej w latach dziewięćdziesiątych

Równolegle z tworzeniem UGiP następował rozwój procesu integracji europejskiej, który dokonywał się poprzez zmiany wprowadzane w traktatach ustanawiających WE i w TUE, uchwalanie wtórnego prawa wspólnotowego i poszerzanie terytorialnego zasięgu UE. Na podstawie traktatu z 24 czerwca 1994 r. trzy państwa - Austria, Finlandia i Szwecja stały się 1 stycznia 1995 r. członkami UE ( wobec negatywnego wyniku referendum - Norwegia nie ratyfikowała traktatu o przystąpieniu ), a kolejne państwa złożyły wnioski o przyjęcie ich do UE. Zgodnie z postanowieniami ówczesnego art. N TUE została zwołana Konferencja Międzyrządowa.

Konferencja Międzyrządowa 1996 - 1997

Konferencja rozpoczęła się 27 marca 1996 r., a jej celem było osiągnięcie dalszego postępu w procesie integracji i dostosowanie instytucji do poszerzenia UE. Prace Konferencji koncentrowały się wokół trzech grup problemów: zbliżenia UE do jej obywateli, przeprowadzenia zmian instytucjonalnych, zwiększenia efektywności zewnętrznych działań UE. Kolejne etapy Konferencji wyznaczały okresy przewodnictwa w UE: Włoch, Irlandii i Holandii. Podczas Prezydencji włoskiej określono główne obszary negocjacji, w czasie Prezydencji irlandzkiej ustalono podstawowe wytyczne w sprawie projektu rewizji traktatów,

a w okresie Prezydencji holenderskiej opracowano projekt traktatu, który został przyjęty przez Radę Europejską w Amsterdamie w dniach 16 - 17 czerwca 1997 r. Dokument składał się z 6 sekcji: 1) Wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość, 2) Unia i obywatel, 3) Skuteczna i spójna polityka zewnętrzna, 4) Instytucje Unii, 5) Ściślejsza współpraca - „elastyczność”, 6) Uproszczenie i konsolidacja traktatów. Dalsze polegające na „prawnym zredagowaniu” tekstu traktatu prowadzono latem 1997r., a 2 października 1997 r. podpisano TA zmieniający TUE, traktaty ustanawiające WE i niektóre odnośne akty. Wszedł on w życie 1 maja 1999 r.

Ogólna charakterystyka TA

Traktat składa się z 15 artykułów ujętych w 3 częściach. W części pierwszej w 5 kolejnych artykułach zawarto poprawki wnoszone do traktatów UE, WE, EWWiS, EWEA oraz Aktu dotyczącego wyborów przedstawicieli do PE z 1976 r. W części drugiej zamieszczono postanowienia, których celem było uproszczenie tekstów traktatów założycielskich WE, by stały się bardziej zrozumiałe dla obywateli państw członkowskich.

Uproszczenie polegało na uchyleniu nieaktualnych postanowień w związku z zakończeniem okresu przejściowego, nowelizacji postanowień, wynikającej ze zmiany numeracji, włączeniu postanowień z innych aktów, uwzględnianiu poprawek związanych z powiększeniem składu UE. W części ostatniej obejmującej postanowienia ogólne i końcowe, odniesiono się do zmiany numeracji artykułów, tytułów i sekcji TUE i TWE, stwierdzono, iż TA zawarto na czas nieokreślony, ustalono warunki jego wejścia w życie języki autentyczne.

W załączniku stanowiącym integralną część TA zostały zamieszczone tabele ekwiwalencyjne odpowiedników dawnej i nowej numeracji.

Akt końcowy Konferencji Międzyrządowej objął 13 protokołów, 51 deklaracji przyjętych przez Konferencję i 8 deklaracji przyjętych przez nią do wiadomości oraz skonsolidowane wersje TUE i TWE.

Postanowienia dotyczące instytucji

Zakres dokonanych na podstawie TA zmian instytucjonalnych jest bardzo skromny. Niektóre ustalenia dotyczące instytucji zawarto w Protokole w sprawie instytucji w perspektywie poszerzenia UE oraz Deklaracji w sprawie organizacji i funkcjonowania KE, odsuwając jednak reformy instytucjonalnej do czasu zbliżającego się rozszerzenia UE.

Pewne zmiany przewidziane w TA odnoszą się do PE. Zwiększono jego rolę w powoływaniu członków KE oraz ustalono maksymalną liczbę członków PE nie powinna ona przekroczyć 700 deputowanych, niezależnie od liczby państw członkowskich (TN wyszedł jednak poza to ograniczenie). Uproszczono też procedury decyzyjne z udziałem PE, szczególnie procedurę współdecydowania (w wypadku istnienia wstępnego porozumienia między Radą a PE odnośnie proponowanego aktu, może on zostać uchwalony bez przyjmowania wspólnego stanowiska, gdy nie ma takiego porozumienia PE może łatwiej zawetować akt, ponieważ Rada nie może go ponownie przedłożyć po odrzuceniu przez PE).

Ponadto ograniczono stosowanie procedury współpracy tylko do spraw UGiP, zastępując ją w innych dziedzinach procedurą współdecydowania. Wzrosła rola PE w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, zwłaszcza przeniesionych do filaru o charakterze ponadnarodowym.

Nie przeprowadzono natomiast poważniejszych zmian w odniesieniu do Rady - opracowując tylko system sukcesywnego, w trzech etapach, przechodzenia od podejmowania decyzji w drodze jednomyślności do podejmowania decyzji w drodze kwalifikowanej większości głosów, z tym, że rozszerzono stosowanie kwalifikowanej większości głosów w zakresie badań naukowych,

realizacji prawa do osiedlania się cudzoziemców i opłat kompensacyjnych związanych z importem surowców.

Zmiany dotyczące KE odnoszą się do sposobu jej powoływania - wzrosła w nowym trybie nie tylko rola PE, ale też przewodniczącego KE, który może wpływać na orientację polityczną KE.

Nowe kompetencje w dziedzinie przepływu osób, polityki azylowej imigracyjnej, a także w zakresie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych przyznano ETS. Zmieniono też niektóre uregulowania dotyczące orzeczeń wstępnych oraz przyznano rzecznikom generalnym prawo do udziału w wyborze przewodniczącego ETS.

Na podstawie TA poszerzono kompetencje KR, wprowadzając obowiązek konsultowania się z nim w sprawach socjalnych, zatrudnienia, opieki zdrowotnej, ochrony środowiska, funduszy socjalnych, szkolenia zawodowego i transportu.

Inne zmiany przewidziane w TA

Większe zmiany przewidziano w TA w ramach II i III filaru UE. WPZiB staje się w coraz większym stopniu domeną UE, a do jej celów włączono ochronę integralności UE. Nowym instrumentem stosowanym w II filarze uczyniono wspólne strategie. Ustanowiono również Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB.

Niektóre sprawy należące dotychczas do III filaru uwspólnotowiono na mocy TA, włączając je do tytułu IV TWE (polityki: wizowej, azylowej, imigracyjnej i innej związanej ze swobodnym przepływem osób). W ramy WE został włączony dorobek (acquis) Schengen.

Wiele miejsca w postanowieniach TA zajęła problematyka społeczna (sprawy: zatrudnienia, polityki socjalnej, ochrony konsumenta, obywatelstwa Unii, ochrony praw człowieka i niedyskryminacji). W dziedzinie zatrudnienia zobowiązano państwa do przygotowania strategii i ustanowiono system sprawozdań dotyczących polityki zatrudnienia.

Istotne znaczenie dla dalszego postępu procesów integracyjnych mają postanowienia TA dotyczące ściślejszej współpracy. Współpracę tę można ustanawiać, gdy w inny sposób nie da się osiągnąć celów traktatów, powinna się w nią zaangażować większość państw członkowskich, nie może ona naruszać acquis communautaire, a także godzić w kompetencje, prawa, obowiązki i interesy pozostałych państw członkowskich.

TA nie rozstrzygnął wielu ważnych kwestii, zapoczątkował jednak proces uproszczenia i konsolidacji podstaw traktatowych WE i UE.

Traktat Nicejski

Niewystarczający wobec czekającego UE rozszerzenia, zakres zmian przewidzianych w TA, spowodował, iż konieczne było zwołanie kolejnej Konferencji Międzyrządowej, która przygotowałaby UE pod względem instytucjonalnym do działania w warunkach zwiększania do 27 liczby państw członkowskich (do 12 wzrosła bowiem liczba państw kandydujących). Konferencja miała zająć się sprawami nieuregulowanymi w TA, tzw. Amsterdam left-overs.

Konferencja Międzyrządowa 2000

• Podczas spotkania Rady Europejskiej w Helsinkach w grudniu 1999 r. zaakceptowano program podstawowy Konferencji Międzyrządowej 2000, który obejmował trzy zasadnicze problemy: kształt i skład KE, system ważenia głosów w Radzie oraz rozszerzenie zakresu głosowania większością kwalifikowaną. Konferencja miała zająć się też „innymi koniecznymi poprawkami do traktatów dotyczącymi instytucji europejskich”. Przewidziano ponadto możliwość dalszego rozszerzania programu Konferencji.

Konferencja Międzyrządowa 2000 rozpoczęła się 14 lutego 2000 r. W okresie prezydencji portugalskiej prace Konferencji objęły jej wstępną fazę, ograniczoną do zaprezentowania stanowisk przez poszczególne państwa członkowskie, ustalenia metod obrad i wskazania możliwych wariantów rozwiązań w odniesieniu do dyskutowanych problemów. Swoje stanowisko wobec Konferencji przedstawiły też państwa kandydujące do UE.

Druga część Konferencji przeprowadzona w okresie Prezydencji francuskiej zakończyła się przyjęciem tekstu Traktatu podczas spotkania Rady Europejskiej w Nicei w grudniu 2000 r.

W ostatnich tygodniach obrady toczyły się w nerwowej atmosferze, pod presją zbliżającego się terminu, w działaniach negocjatorów brakowało przejrzystości, a role KE i PE uległy marginalizacji. Ostatecznie jednak 11 grudnia 2000 r. przyjęto wstępną wersję TN, którą opublikowano następnego dnia w Brukseli. W tej wersji TN poprawki do traktatów zestawiono zgodnie z numeracją artykułów (inaczej niż w wypadku wstępnej wersji TA, w której pogrupowano je tematycznie). Wyjątek stanowiły zasady dotyczące ściślejszej współpracy, wyodrębnione w jednym miejscu w postaci 16 ogólnych zasad, mimo iż mają być włączone do TUE i TWE.

W celu opracowania ostatecznej wersji TN tekst przyjęty w grudniu poddano zabiegom o charakterze prawnym i językowym. Prace prowadzono w ramach Sekretariatu Generalnego Rady i zakończono je w ostatnich dniach stycznia 2001 r. W dniu 30 stycznia 2001 r.. opublikowano w Brukseli tekst zmieniający TUE, traktaty ustanawiające WE oraz niektóre związane z nimi akty prawne. TN został podpisany w Nicei 26 lutego 2001 r. i skierowany do procedury ratyfikacyjnej w państwach członkowskich UE. Przewiduje się, iż TN wejdzie w życie około połowy 2002 r.

Ogólna charakterystyka TN

TN składa się z preambuły i dwóch części. W zwięzłej preambule przypomniano historyczne znaczenie zakończenia istniejącego na kontynencie europejskim podziału, wyrażono pragnienie sfinalizowania zapoczątkowanego przez TA procesu przygotowania instytucji do działania w ramach poszerzonej UE oraz potwierdzono wolą kontynuowania negocjacji akcesyjnych i ich pomyślnego zamknięcia.

Część pierwsza TN obejmuje 6 artykułów, w których zawarto poprawki wnoszone do TUE, TWE, TEWEA, TEWWiS, a także Protokołu w sprawie Statutu ESBC i EBC oraz Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich.

W części drugiej (art. 7-13) zamieszczono postanowienia przejściowe i końcowe. Trzy pierwsze artykuły tej części odnoszą się do uchylenia postanowień protokołów dotyczących Statutu ETS. W art. 10 przewidziano uchylenie Decyzji Rady z 24 października 1988 r. (z wyjątkiem art. 3), ustanawiającej SPI, a następne artykuły zawierają typowe klauzule końcowe. TN zawarto na czas nieokreślony.

Do TN dołączono 4 protokoły:

1) Protokół w sprawie poszerzenia UE,

2) Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości,

3) Protokół o skutkach finansowych wygaśnięcia EWWiS oraz Funduszu Badawczym Węgla i Stali,

4) Protokół w sprawie artykułu 67 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Natomiast do Aktu końcowego Konferencji dołączono 24 deklaracje przyjęte przez Konferencję i 3 deklaracje przyjęte przez nią do wiadomości.

Postanowienia instytucjonalne

Zmiany dotyczące poszczególnych instytucji zostały przewidziane w:

- postanowieniach zawartych w zasadniczym tekście TN, zmieniając postanowienia traktatów ustanawiających WE dotyczące instytucji (nie są one bezpośrednio uzależnione od rozszerzenia UE);

- postanowień związanych z przyjęciem nowych państw członkowskich dotyczących składu, procedur głosowania, podziału miejsc w instytucjach (są one uzależnione od przyjęcia określonej liczby nowych członków), zawartych w Protokole i Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE oraz Deklaracji dotyczącej większości kwalifikowanej podczas głosowania w Radzie.

Protokół odnosi się do 15 obecnych państw członkowskich, a Deklaracja określa wspólne stanowisko państw członkowskich UE w sprawach instytucji w wypadku poszerzenia UE o 12 państw kandydujących.

W odniesieniu do KE zdecydowano, że jej skład nie może przekroczyć ostatecznie liczby 27 komisarzy. Po przystąpieniu 27. państwa do UE nastąpi modyfikacja składu polegająca na tym, że liczba członków KE będzie mniejsza niż liczba państw członkowskich, a jej członkowie będą wybierani zgodnie z systemem rotacji. Zmieni się tryb wyboru Przewodniczącego KE, który będzie wybierany przez Radę, w składzie szefów państw i rządów, działającą większością kwalifikowaną, a także wzmocnieniu ulegnie jego pozycja.

W sprawie rozszerzenia zakresu głosowania większością kwalifikowaną osiągnięto skromniejszy kompromis niż oczekiwano - w szczególności nie uczyniono z tego głosowania zasady, od której istniałyby ściśle określone wyjątki.

Ustalono zasady zakresu głosowania większością kwalifikowaną osiągnięto skromniejszy kompromis niż oczekiwano - w szczególności nie uczyniono z tego głosowania zasady, od której istniałyby ściśle określone wyjątki.

Ustalono zasady podziału głosów w Radzie w sytuacji, gdy UE będzie liczyć 27 państw członkowskich. Ogólna liczba głosów wyniesie 345, a decyzje będą przyjęte, jeśli uzyskają 258 głosów „za” - oddanych przez większość członków, w wypadku gdy przyjmowane są na wniosek KE, a w innych wypadkach przyjmowane są także większością 258 głosów pochodzących od dwóch trzecich członków. Dodatkowo - na wniosek jednego z państw - można będzie sprawdzić, czy państwa opowiadające się za decyzją obejmują co najmniej 62% całej ludności UE.

Przyjęto też ustalenia dotyczące innych zmian instytucjonalnych. Po osiągnięciu przez UE liczby 27 państw członkowskich PE będzie liczył 732 członków (podwyższono limit 700 członków ustalony w TA). Przewidziano istotną reformę organów sądowych: SPI uzyska status instytucji WE, będzie można tworzyć „zespoły sędziowskie” jako sądy specjalistyczne, nastąpią zmiany w wewnętrznej strukturze sądów i usprawnienie podziału jurysdykcji między nimi W zakresie reformy TO ustalono, iż w jego skład będzie wchodził jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego. Ograniczono do 350 liczbę członków KEiS oraz KR i umocniono ich demokratyczną legitymację.

Inne zmiany przewidziane w TN

Inne istotne zmiany przewidziane w TN dotyczą ściślejszej współpracy (która uzyskuje ujednoliconą nazwę - wzmocnionej współpracy), nowelizacji art. 7 TUE oraz WPZiB. W wypadku wzmocnionej współpracy zwiększono rolę KE i PE w procedurze jej ustanawiania, a także znacznie ograniczono możliwość zablokowania decyzji o jej podjęciu przez jedno państwo członkowskie powołujące się na ważny interes narodowy.

Przewidziana w TN nowelizacja art. 7 TUE polega na wprowadzeniu i uregulowaniu procedury poprzedzającej podjęcie przez Radę decyzji w sprawie uznania państwa członkowskiego winnym poważnego i trwałego naruszenia zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE (zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawa). Procedura wdrażana w wypadku wyraźnego niebezpieczeństwa takiego naruszenia obejmuje: złożenie wniosku przez jedną trzecią państw członkowskich lub PE bądź KE, przesłuchanie danego państwa, podjęcie decyzji przez Radę większością czterech piątych państw członkowskich za zgodą PE, skierowanie zalecenia do danego państwa.

W dziedzinie WPZiB zmiany wprowadzone przez TN dotyczą wyłączenia postanowień odnoszących się do UZE z art. 17 TUE, wprowadzenia procedury podejmowania większością kwalifikowaną głosów przy mianowaniu specjalnych przedstawicieli ds. WPZiB, ustalenia przypadków, w których możliwe będzie głosowanie większościowe w odniesieniu do zawierania porozumień międzynarodowych w sprawie WPZiB z państwami lub organizacjami międzynarodowymi.

Proces postnicejski

W TN i towarzyszących mu dokumentach nie uregulowano wszystkich problemów związanych z przyszłością UE. Ograniczono się do najważniejszych kwestii z punktu widzenia rozszerzenia UE i jednocześnie określono problemy, którymi należy się zająć w ramach tzw. procesu postnicejskiego. Obejmują one: ustalenie podziału kompetencji między UE a państwa członkowskie z uwzględnieniem zasady subsydiarności,

określenie statusu proklamowanej podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Nicei Karty Praw Podstawowych, doprowadzenie do uproszczenia traktatów ustanawiających WE i UE nie powodującego zmiany ich treści, a mającego na celu zwiększenie ich przejrzystości i zrozumiałości, odniesienie się do roli parlamentów narodowych w UE. Kwestie te powinny być podjęte podczas kolejnej Konferencji Międzyrządowej, której zwołanie przewidziano w 2004 r.

W debacie nad przyszłością UE będą uczestniczyć również państwa kandydujące. Decyzje w tej sprawie zapadły podczas szczytu Rady Europejskiej w Laeken w grudniu 2001 r. i znalazły wyraz w specjalnej deklaracji. Te spośród nich, które zakończą negocjacje akcesyjne, uzyskają prawo do pełnego udziału w Konferencji Międzyrządowej 2004, pozostałe państwa kandydujące będą mogły wystąpić w charakterze obserwatorów.

Podstawa prawna przyjęcia państwa do UE

Jednolita podstawa prawna akcesji - art. 49 TUE

TUE określił w art. 49 (dawny art. O) jednolitą podstawę prawną do przyjęcia do UE. Poprzednio warunki przyjęcia nowego państwa członkowskiego były określone w poszczególnych traktatach ustanawiających WE (art. 98 TEWWiS, art. 237 TWE i art. 205 TEWEA), przy czym poszczególne regulacje różniły się między sobą: o ile podstawę prawną przyjęcia państwa do EWWiS była jednogłośna decyzja Rady,

o tyle podstawą uzyskania członkostwa w EWG i EWEA była umowa międzynarodowa (traktat akcesyjny). Wynikała stąd stosunkowo skomplikowana struktura dokumentów akcesyjnych.

W myśl art. 49 TUE - „Każde państwo europejskie, które szanuje zasady określone w artykule 6 ustęp 1, może ubiegać się o członkostwo w Unii. Składa ono swój wniosek do Rady, która podejmuje decyzje jednomyślne po zasięgnięciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podjętej bezwzględną większością głosów jego członków.

Warunki przyjęcia i niezbędne w związku z tym przyjęciem dostosowania do traktatów, na których zasadza się Unia, są przedmiotem umowy między Państwami Członkowskimi a państwem ubiegającym się o członkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się strony zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi”.

W art. 49 TUE określone są cztery główne problemy związane z akcesją państwa do UE:

- ogólne przesłanki (wymogi) warunkujące przystąpienie państwa do Unii (zdanie pierwsze);

- wewnętrzna procedura po stronie UE (w sprawie przyjęcia nowego państwa członkowskiego (zdanie drugie akapitu pierwszego);

- obszar regulacji traktatu akcesyjnego, który jest podstawą uzyskania przez państwo członkostwa w Unii i który reguluje w szczególności „warunki przyjęcia i niezbędne w związku z tym przyjęciem dostosowania do traktatów” (zdanie pierwsze akapitu drugiego);

- procedura związania się traktatem akcesyjnym, która jest warunkowana dopełnieniem wymogów konstytucyjnych ratyfikacji w „umawiających się państwach” (zdanie ostatnie akapitu drugiego).

Przesłanki przyjęcia państwa do UE

W sposób ogólny przesłanki te formułuje zdanie pierwsze art. 49 TUE, przy czym przesłanki te zostały sprecyzowane w innych dokumentach UE. Szczególne znaczenie ma deklaracja Rady Europejskiej, przyjęta podczas posiedzenia w Kopenhadze w czerwcu 1993 r., w której po raz pierwszy UE stwierdziła możliwość przyjęcia nowych demokracji EśiW do UE i jednocześnie sprecyzowała przesłanki, jakie państwa te powinny spełnić (tzw. kryteria kopenhaskie). W deklaracji tej stwierdzono m.in.:

„Państwa stowarzyszone Europy Środkowej i Wschodniej, które wyrażą taką chęć, zostaną członkami Unii Państwa te zostaną przyjęte do Unii, gdy tylko będą w stanie wypełnić obowiązki wynikające z członkostwa, poprzez spełnienie odpowiednich warunków politycznych i gospodarczych. Członkostwo w Unii wymaga:

- osiągnięcia przez państwo kandydujące stabilności w dziedzinie instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, respektowanie praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości;

- istnienie sprawnej gospodarki rynkowej oraz rynkowej oraz możliwości sprostania naciskowi konkurencji i sił rynkowych funkcjonujących wewnątrz Unii;

- zdolności do wywiązywania się z zobowiązań wynikających z członkostwa, w szczególności z realizacji celów unii politycznej, gospodarczej i pieniężnej.

Zdolność Unii do przyjęcia nowych członków, przy jednoczesnym zachowaniu tempa integracji europejskiej jest również ważnym czynnikiem, leżącym w ogólnie pojętym interesie zarówno Unii, jak i państw kandydujących do członkostwa”.

Biorąc pod uwagę art. 49 TUE i deklarację kopenhaską określić następującą listę warunków, jakie powinno spełnić państwo kandydujące, aby uzyskać członkostwo w Unii:

- wymóg „europejskości”: jest traktowany elastycznie, jeśli uwzględni się, że Turcja ma status państwa kandydującego do członkostwa; realistyczna (choć odległa) jest też perspektywa ubiegania się o członkostwo w UE państw nie leżących „w Europie” (np. z Basenu Morza Śródziemnego, czy niektórych państw azjatyckich);

- wymóg „funkcjonującej demokracji”: nastąpiła w tej dziedzinie znacząca ewolucja - w poprzednim brzmieniu art. 49 TUE nie zawierał wyraźnego nawiązania do art. F (obecny art. 6) TUE.

Dopiero TA, precyzując art. 6 ust. 1 (Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, szanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego. Zasady te są wspólne dla wszystkich Państw Członkowskich”). W ten sposób dokonano swoistego „uwspólnotowienia” (tzw. pierwszego kryterium kopenhaskiego), które obecnie jest wymogiem traktatowym (prawa pierwotnego);

- wymóg „funkcjonującej gospodarki rynkowej” (tzw. drugie kryterium kopenhaskie), na który składają się dwa zasadnicze elementy;

1) zdolność wywiązania się z zobowiązań (wynikających z przynależności do unii politycznej, gospodarczej i pieniężnej);

2) zdolność sprostania konkurencji i wymogom rynkowym wewnątrz Unii;

- zdolność EU do przyjęcia nowych członków: zważyć bowiem należy, że zbliżająca się „fala” rozszerzenia różni się istotnie od poprzednich, przede wszystkim liczbą państw kandydujących; ich przyjęcie będzie oznaczać prawie podwojenie liczby państw członkowskich.

Skutki prawne przystąpienia państwa do UE

Zasadniczym skutkiem prawnym przystąpienia państwa do UE jest uzyskanie przez takie państwo pełni praw państwa członkowskiego i konieczność wypełniania wszystkich zobowiązań, wynikających z członkostwa. W toku procesu akcesji należy mieć szczególnie na względzie dwie zasadnicze okoliczności:

- państwo, decydując się na przystąpienie do UE, musi przystąpić do Unii jako całości, tzn. do wszystkich trzech WE działających w I filarze, do II i II filaru oraz do „dachu” i „fundamentu” Unii. Nie jest możliwe „wybiórcze” przystąpienie do jednej ze WE, czy też do jednego z filarów (warunek ten dotyczy również potencjalnego wystąpienia z UE);

- państwo przystępując do UE, musi przejąć całość zasobu prawnego UE, tzn. prawo pierwotne UE i prawo stanowione w UE, łącznie z tzw. wspólnotowym zasobem prawnym (acquis communautaire). W toku negocjacji akcesyjnych możliwe

jest uzgodnienie pewnych wyjątków od tej zasady, ujętych w tzw. okresy przejściowe. Ich istota polega na tym, że państwo zobowiązuje się w określonym obszarze zakończyć dostosowanie do standardów unijnych w ściśle określonym terminie po uzyskaniu członkostwo w UE. Unia nie dopuszcza jednak zasadniczo wyjątków bezterminowych i generalnych (nie ograniczonych przedmiotowo). Okresy przejściowe muszą dotyczyć ściśle określonej materii i obejmować ściśle określony czas. Ustalone w negocjacjach akcesyjnych okresy przejściowe są częścią traktatu akcesyjnego (Aktu dotyczącego warunków przystąpienia).

Stwierdzenie wypełnienia warunków przystąpienia

Wymienione wyżej wymogi, warunkujące uzyskanie członkostwa są w odniesieniu do państw kandydujących na bieżąco kontrolowane. Podczas posiedzenia w grudniu 1997 r. w Luksemburgu Rada Europejska zadecydowała na wniosek KE, iż począwszy od 1998 r. KE przedkładać jej będzie okresowe raporty nt. postępów poszczególnych państw kandydujących na drodze do UE. Pierwsze takie raporty zostały przedłożone przez KE w listopadzie 1988 r., a kolejne przedkładane są co roku, zwykle na przełomie października i listopada.

Oceniają one stopień spełnienia przez państwa kandydujące omówionych wyżej kryteriów (struktura raportów odpowiada generalnie kryteriom - po raz pierwszy w 2001 r. struktura raportów uwzględnia też poszczególne obszary negocjacyjne).

Szczególne, dodatkowe wymogi sformułowała Rada Europejska w odniesieniu do państw, którym przyznano status kandydatów podczas posiedzenia w Helsinkach 10-11 grudnia 1999r. (Bułgaria, Litwa, Łotwa, Malta, Rumunia, Słowacja i Turcja). Rada Europejska zwróciła się do tych państw;o załatwienie otwartych jeszcze sporów terytorialnych i innych „związanych z tym kwestii”.

Jeśli nie będzie to możliwe w wymiernym czasie, zainteresowane państwa mają zwrócić się o załatwienie sporu do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Rada Europejska zapowiedziała monitorowanie sytuacji i wyraziła oczekiwanie, że sprawy te zostaną załatwione najpóźniej do końca 2004 r.

Osiągnięcie natomiast przez Unię zdolności do przyjęcia nowych państw członkowskich przebiegało w dwóch etapach:

- pierwszy etap obejmował reformę budżetu UE, która koncentrowała się na sfinansowaniu zbliżającego się rozszerzenia.

Chodzi o to, że żadne z państw kandydujących po uzyskaniu członkostwa nie będzie tzw. płatnikiem netto, a wręcz przeciwnie będą one beneficjantami środków z funduszy strukturalnych. Stosowną reformę przeprowadzono w ramach programu Agenda 2000, przedłożonego w formie projektu przez KE 16 lipca 1997 r. i zaakceptowanego przez Radę Europejską podczas posiedzenia w Berlinie 24-25 marca 1998 r.;

- drugi etap obejmował przygotowanie instytucjonalne UE do działania w warunkach prawie podwojenia liczby państw członkowskich. Problemy te były przedmiotem obrad Konferencji Międzyrządowej 2000, proponowane zmiany instytucjonalne zostały zatwierdzone na szczeblu politycznym przez Radę Europejską

podczas posiedzenia w Nicei (7-11 grudnia 2001 r.) i ujęte w TN, podpisanym 26 lutego 2001 r. W „Deklaracji w sprawie przyszłości Unii” (zawartej w Akcie końcowym, dołączonym do TN) stwierdzono (w punkcie drugim deklaracji), że wraz z ratyfikacją TN Unia osiągnie gotowość instytucjonalną do przyjęcia nowych państw członkowskich.

Można zakładać, iż mimo trudności (odrzucenie zgody na ratyfikację TN w referendum w Irlandii 7 czerwca 2001 r.) Traktat ten wejdzie w życie prawdopodobnie w połowie 2002 r. i w ten sposób zostanie zrealizowana zapowiedź po stronie UE, że osiągnie ona gotowość do przyjęcia nowych państw członkowskich do końca 2002 r.

Zasady proceduralne i struktura procesu akcesji

Art. 49. TUE określa procedurę przyjęcia nowego państwa członkowskiego.

Obejmuje ona trzy zasadnicze obszary, które wzajemnie się nakładają i uzupełniają:

- procedurę „wewnątrzunijną”, czyli powiązanie procesu przyjęcia państwa ze spełnieniem pewnych wymogów po stronie UE;

- negocjacje akcesyjne, które prowadzą do uzgodnienia tekstu traktatu akcesyjnego; z formalnego punktu widzenia

negocjacje akcesyjne prowadzone są między państwem kandydującym a państwami członkowskimi UE, niemniej jednak istotny jest udział merytoryczny instytucji WE;

- procedurę prawno - międzynarodową, prowadzącą do związania się traktatem akcesyjnym przez wszystkie umawiające się państwa (proces ratyfikacyjny i wejście traktatu w życie w oznaczonym dniu, skutkujący członkostwem państwa przystępującego w UE).

Wymogi proceduralne po stronie UE

W tym obszarze procesu akcesji można wyodrębnić następujące główne etapy:

Zgłoszenie przez zainteresowane państwo wniosku o członkostwo. Składany jest on do Rady Europejskiej (na ręce Przewodniczącego Rady Europejskiej, którym jest szef państwa lub rządu państwa sprawującego w danym półroczu Prezydencję). Następujące państwa kandydujące przedłożyły wnioski o członkostwo:

- 14 kwietnia 1987 r. - Turcja,

- 4 lipca 1990 r. - Cypr,

- 16 lipca 1990 r. - Malta,

- 1 kwietnia 1994 r. - Węgry,

- 8 kwietnia 1994 r. - Polska,

- 22 czerwca 1995 r. - Rumunia,

- 27 czerwca 1995 r. - Słowacja,

- 13 października 1995 r.- Łotwa,

- 24 listopada 1995 r. - Estonia,

- 8 grudnia 1995 r. - Litwa,

- 14 grudnia 1995 r. - Bułgaria,

- 17 stycznia 1996 r. - Czechy,

- 10 czerwca 1996 r. - Słowenia.

Rada Europejska decyzje o rozpoczęciu procedury i zwraca się do KE o opinię wstępną, dotyczącą stopnia spełnienia przez państwo przedkładające wniosek wymogów członkostwa;

KE przedkłada Radzie Europejskiej opinię wstępną (tzw. avis) o państwie zgłaszającym wniosek;

Rada Europejska podejmuje decyzje, stanowiąc jednogłośnie, w sprawie przyznania danemu państwu statutu kandydata i rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych.

Podczas posiedzenia w Luksemburgu, w grudniu 1997 r., Rada Europejska przyznała status kandydatów i postanowiła rozpocząć negocjacje akcesyjne z następującymi państwami:

Czechami,

Cyprem,

Estonią,

Polską,

Słowenią,

Węgrami.

Grupę tych państw określano jako „grupę 5 + 1” (państwa EŚWiW oraz Cypr), „pierwszą grupę kandydatów” lub „grupę luksemburską” (od miejsca podjęcia decyzji przez Radę Europejską). Obecnie jest stosowana ta ostatnia nazwa, względnie w ogóle odchodzi się kwalifikowana w ten sposób państw kandydujących, stosownie do zasady dyferencjacji. Negocjacje akcesyjne z tymi państwami rozpoczęły się 31 marca 1998 r.

Podczas posiedzenia w Helsinkach, w grudniu 1999 r. Rada Europejska przyznała status kandydatów i postanowiła rozpocząć negocjacje akcesyjne (z wyjątkiem Turcji)

z następującymi państwami:

Bułgarią,

Litwą,

Łotwą,

Maltą,

Rumunią,

Słowacją,

Turcją (przy czym Turcji przyznano status kandydata, lecz postanowiono nie rozpoczynać jeszcze negocjacji akcesyjnych).

Grupę tę określano początkowo jako „drugą grupę państw kandydujących” lub jako „grupę helsińską” (od miejsca podjęcia decyzji przez Radę Europejską). Obecnie - analogicznie jak w odniesieniu do „grupy luksemburskiej” - raczej rezygnuje się z tych nazw. Negocjacje akcesyjne z tą grupą państw (z wyjątkiem Turcji) rozpoczęły się 14 lutego 2000 r.

Następuje etap negocjacji akcesyjnych, które kończą się ustaleniem projektu traktatu akcesyjnego (patrz szczegółowo punkt następny);

Ustalony projekt traktatu akcesyjnego jest przedkładany Radzie Europejskiej, która przed podjęciem decyzji kieruje projekt traktatu:

a) do Parlamentu Europejskiego, który wyraża zgodę na traktat „bezwzględną większością głosów jego członków” - jest to tzw. avis conforme (wyrażenie „zgody” oznacza, że pozytywny wynik głosowania w PE jest warunkiem zaakceptowania traktatu przez Radę Europejską);

b) do KE, u której Rada Europejska „zasięga opinii”, jest to tzw. avis definitif, przy czym opinią tą nie jest związana;

Rada Europejska podejmuje decyzję aprobującą projekt traktatu akcesyjnego, stanowiąc jednogłośnie;

Traktat akcesyjny jest uroczyście podpisywany przez przedstawicieli państw członkowskich UE i państwa przystępującego, po czym rozpoczyna się procedura ratyfikacji traktatu w tych państwach

(etap prawno -międzynarodowy).

Struktura i zasady negocjacji akcesyjnych
Podmioty prowadzące negocjacje

Negocjacje akcesyjne prowadzone są między państwem kandydującym a państwami członkowskimi. Z tego względu ujęte są one w ramy Międzyrządowej Konferencji Akcesyjnej (Intergovernmental Accession Conference). Po stronie państw kandydujących szefem delegacji jest minister spraw zagranicznych, natomiast bieżące negocjacje prowadzi jego zastępca (deputy), określany jako główny negocjator.

Międzyrządowe Konferencje Akcesyjne odbywają się na szczeblu szefów delegacji (szczeblu ministerialnym), z udziałem ministrów spraw zagranicznych państwa kandydującego i państw członkowskich (zwykle przy końcu półrocznego sprawowania Prezydencji przez dane państwo członkowskie, a więc w czerwcu i w grudniu) i na szczeblu zastępców (deputies), z udziałem głównych negocjatorów państw kandydujących i przedstawicieli państw członkowskich w randze ambasadora, skupionych w COREPER, który jest organem pomocniczym Rady UE (na tym szczeblu Konferencja obraduje zwykle dwa razy podczas półrocznego okresu każdej Prezydencji).

Istotną rolę merytoryczną spełniają w toku negocjacji akcesyjnych - po stronie UE - Rada Europejska i Rada (szczególnie działająca w składzie ministrów zagranicznych - Rada do Spraw Ogólnych), jako instytucje międzyrządowe oraz KE (która jest odpowiedzialna za przeprowadzenie etapu przeglądu prawa /screeningu/ i spełnia istotne funkcje merytoryczno-koordynacyjne podczas negocjacji merytorycznych). W ramach KE wiodącą rolę odgrywa w tej mierze Dyrekcja generalna do Spraw Rozszerzenia (DG ELARG), w skład której wchodzą zespoły do spraw poszczególnych krajów kandydujących (obecnie jest 13 takich zespołów).

Dyrekcja ta w szczególności odpowiada za przeprowadzenie przeglądu prawa (screeningu), koordynuje przygotowanie wspólnych stanowisk negocjacyjnych państw członkowskich UE, reprezentuje w dyskusjach dotyczących rozszerzenia w Radzie, przygotowuje projekty aktów prawnych dotyczących negocjacji akcesyjnych oraz koordynuje wszelkie działania techniczne związane z procesem rozszerzenia. Zespołem do Spraw Polski kieruje pani Francoise Gaundezi, na czele DG ELARG stoi dyrektor generalny Enko Landaburu, a dyrekcja podlega komisarzowi do spraw rozszerzenia, Günterowi Verheugenowi.

Zasadnicze etapy negocjacji

Negocjacje akcesyjne przebiegają w dwóch zasadniczych etapach:

Pierwszy etap obejmuje tzw. przegląd prawa (screen - przeglądać, prześwietlać). Etap ten składa się z dwóch części:

- sesji wielostronnych - biorą w nich udział wszystkie państwa kandydujące; podczas takich sesji eksperci KE omawiają zasób prawny UE w danym obszarze negocjacyjnym, przedstawiciele państw kandydujących mogą zaś zwracać się o niezbędne wyjaśnienia;

- sesji dwustronnych, które prowadzone są przez przedstawicieli KE indywidualnie z poszczególnymi państwami kandydującymi; podczas tych sesji badany jest stopień zgodności prawa krajowego państwa kandydującego z prawem UE; rozmowy prowadzone są na podstawie przedkładanych przez ICE list przeglądu prawa (tzw. list screeningowych): lista A obejmuje wiążące akty prawne UE, lista B różnego rodzaju istotne akty o charakterze niewiążącym.

Etap przeglądu prawa w danym obszarze negocjacyjnym kończy się - po stronie ICE - sporządzeniem stosownego raportu screeningowego, natomiast po stronie państwa kandydującego sporządzeniem stanowiska negocjacyjnego w tym obszarze negocjacyjnym. W stanowisku negocjacyjnym państwo kandydujące określa stopień zgodności swojego prawa krajowego z prawem UE.

Ma to zasadniczo trzy możliwości, a mianowicie stwierdza, że:

- w danym obszarze negocjacyjnym prawo krajowe odpowiada wymogom prawa UE;

- istnieją problemy natury technicznej, w toku procesu dostosowawczego prawo krajowe osiągnie jednak w zakładanym dniu uzyskania członkostwa zgodność z prawem UE;

- istnieją zasadnicze problemy, wymagające negocjacji i uzgodnienia okresów przejściowych (w celu dostosowania swojego prawa krajowego już po uzyskaniu członkostwa).

Stanowisko negocjacyjne jest przekazywane w Brukseli ambasadorowi państwa członkowskiego przy WE, które sprawuje Prezydencję.

Drugi etap negocjacji akcesyjnych obejmuje tzw. negocjacje merytoryczne. O ich rozpoczęciu decyduje Rada do Spraw Ogólnych (czyli w składzie ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich). Negocjacje merytoryczne rozpoczynają się oficjalnie z chwilą przekazania państwu kandydującemu podczas Międzyrządowej Konferencji Akcesyjnej wspólnego stanowiska (CP - Common Position) państw członkowskich.

Wspólne stanowisko jest przygotowywane w kilku etapach: jego projekt (DCP - Draft Common Position) opracowuje DG ELARG w porozumieniu z innymi (właściwymi w odniesieniu do danego obszaru negocjacyjnego) dyrekcjami generalnymi KE.

Projekt wspólnego stanowiska jest kierowany następnie do Rady - do Grupy do Spraw Rozszerzenia w Sekretariacie Rady, która prowadzi uzgodnienia z państwami członkowskimi. Wynik tych uzgodnień jest akceptowany przez COREPER i - formalnie - przez Radę UE.

Po otwarciu negocjacji w danej dziedzinie (otrzymaniu wspólnego stanowiska) państwo kandydujące przygotowuje odpowiedź - wyczerpujące objaśnienia do kwestii poruszonych we wspólnym stanowisku. Następuje faza negocjacji. Po uzgodnieniu stanowiska dany obszar negocjacyjny zostaje tymczasowo zamknięty, co jest zazwyczaj ogłaszane podczas Międzyrządowej Konferencji Akcesyjnej na szczeblu ministerialnym.

Podstawową zasadą akcesyjnych negocjacji merytorycznych jest przy tym, iż „nic nie jest ostatecznie zamknięte, dopóki wszystko nie jest zamknięte”. Oznacza to, iż każdy prowizorycznie zamknięty obszar negocjacyjny może być w każdej chwili ponownie otwarty, bądź ze względu na problemy występujące w powiązaniu z innym obszarem negocjacyjnym, bądź ze względu na trudności w procesie dostosowawczym w państwie kandydującym, bądź w związku z ustaleniem generalnego pakietu.

W końcowym etapie negocjacji akcesyjnych jest przygotowywany projekt traktatu akcesyjnego. Zamknięcie negocjacji i przyjęcie projektu traktatu akcesyjnego następuje podczas ostatniego posiedzenia Międzyrządowej Konferencji Akcesyjnej na szczeblu ministrów spraw zagranicznych.

Struktura obszarów negocjacyjnych

Negocjacje akcesyjne podzielone są na następujących 31 działów negocjacyjnych:

• Swobodny przepływ towarów,

• Swobodny przepływ osób,

• Swoboda świadczenia usług,

• Swobodny przepływ kapitału,

• Prawo spółek,

• Polityka konkurencji,

• Rolnictwo,

• Rybołówstwo,

• Polityka transportowa,

• Podatki,

• Unia Gospodarcza i Pieniężna,

• Statystyka,

• Polityka społeczna i zatrudnienie,

• Energia,

• Polityka przemysłowa,

• Małe i średnie przedsiębiorstwa,

• Nauka i badania,

• Edukacja, kształcenie i młodzież,

• Telekomunikacja i technologie informacyjne,

• Kultura i polityka audiowizualna,

• Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych,

• Środowiska,

• Ochrona konsumentów i zdrowia,

• Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne,

• Unia celna,

• Stosunki zewnętrzne,

• Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa,

• Kontrola finansowa,

• Finanse i budżet,

• Instytucje,

• Sprawy inne.

Negocjacje akcesyjne podzielone są według wyżej wymienionych obszarów negocjacyjnych.

Niektóre obszary - ze względu na ich zakres - dzielone są zwykle na mniej obszerne działy (np. rolnictwo, ochrona środowiska, polityka regionalna i instrumenty strukturalne). W ostatnich dwóch obszarach - instytucje i sprawy inne, podczas dotychczasowych fal rozszerzenia negocjacje prowadzono na samym końcu. Nie były one skomplikowane i sprowadzały się do technicznego dopasowania postanowień traktatów ustanawiających WE i UE do nowej liczby państw członkowskich. Sytuacja zmieniła się zasadniczo podczas obecnego procesu rozszerzenia, m.in. ze względu na liczbę państw kandydujących.

Stąd też - z jednej strony - konieczne stało się „przygotowanie instytucjonalne” UE (co nastąpiło w TN), z drugiej zaś - deklaracja nr 20 Aktu końcowego dołączonego do TN (Deklaracja w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej), zawierająca propozycje alokacji miejsc w instytucjach i rozdziału głosów ważonych - z formalnego punktu widzenia jest wspólnym stanowiskiem (CP) państw członkowskich. W tej dziedzinie wspólne stanowisko zostało więc uzgodnione w sposób szczególny.

Ramy prawne obecnego procesu rozszerzenia

Strategia rozszerzenia

Decyzja o rozpoczęciu procesu rozszerzenia w odniesieniu do nowych demokracji EŚiW znalazła wyraz - jak wspomniano - w deklaracji Rady Europejskiej przyjętej podczas posiedzenia w Kopenhadze w czerwcu 1993 r. W deklaracji tej sformułowano generalne wymogi, jakie muszą spełnić państwa chętne do akcesji Niezależnie od tych wymogów natury politycznej i ekonomicznej, państwa zamierzające przystąpić do UE musiały rozpocząć proces dostosowania prawa krajowego do wspólnotowego zasobu prawnego oraz reguł i standardów ustanawianych w ramach II i III filara.

Obowiązek taki precyzowały m.in. Układy Europejskie ustanawiające stowarzyszenie, które nakładały na państwa stowarzyszone obowiązek zbliżenia istniejącego i przyszłego prawa krajowego do prawa wspólnotowego, podkreślając iż jest to istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej danego państwa stowarzyszonego ze WE.

Komisja Europejska sprecyzowała oczekiwania w tej dziedzinie w tzw. Białej Księdze z 3 maja 1995 r. w sprawie przygotowania krajów stowarzyszonych EŚiW do integracji z jednolitym rynkiem EU.

Przegląd postępów w procesie dostosowawczym odbywa się w ramach spotkań instytucji stowarzyszeniowych na mocy Układów Europejskich (Rady, Komitetu i Wspólnej Komisji Parlamentarnej), w raportach ICE o postępie danego państwa na drodze do UE i - naturalnie - w ramach negocjacji akcesyjnych. Niezależnie od dostosowania prawa krajowego, zasadnicze znaczenie ma również w tym procesie tworzenie efektywnie funkcjonującej administracji (tzw. tworzenie instytucji).

Natomiast, jeśli chodzi o sam przebieg procesu rozszerzenia (negocjacji akcesyjnych), to po stronie UE strategia tego procesu zaczęła konkretyzować się stosunkowo późno i w znacznej mierze pod naciskiem państw kandydujących (niezależnie od podkreślania konieczności i nieodwracalności procesu rozszerzenia). Ramy tej strategii określono bardziej szczegółowo podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Helsinkach 10-11 grudnia 1999 r., wraz z podjęciem decyzji o nadaniu statusu kandydata następnej grupie państw. Zaostrzył się więc nie tylko problem sprecyzowania daty przyjęcia pierwszej grupy państw kandydujących,

ale też określenia , o które państwa będzie chodzić (nakładały się na to nie tylko delikatne relacje w ramach „grupy luksemburskiej” i „grupy helsińskiej”, lecz przede wszystkim między tymi grupami). Rada Europejska określiła w tej sytuacji trzy wiodące reguły strategii negocjacji akcesyjnych:

- proces akcesji ze wszystkimi państwami odbywa się „w tych samych jednolitych ramach” i wszystkie państwa kandydujące biorą „udział w procesie akcesyjnym na równych prawach”;

- w toku negocjacji akcesyjnych każdy z kandydatów oceniany będzie stosownie do indywidualnych postępów, jakie uczynił;

- w szczególności oznacza to, że państwa kandydujące, które później rozpoczęły negocjacje akcesyjne, mogą dołączyć z czasem do dych państw, które negocjacje akcesyjne prowadzą (przy czym Rada Europejska zwróciła uwagę na konieczność odpowiedniego postępu również w dostosowaniu prawa krajowego).

Strategię tę zaczęto określać zwięźle jako zasadę dyferencjacji w odniesieniu do państw kandydujących (czyli różnicowania w ramach państw kandydujących w zależności od postępu w procesie dostosowawczym i indywidualnego postępu w negocjacjach akcesyjnych), lub też - bardziej nieformalnie - jako zasadę regat („kto lepszy, ten pierwszy”).

Istotne sprecyzowanie strategii rozszerzenia, uwzględniające pierwsze doświadczenia z negocjacji z 12 państwami kandydującymi, zostało zawarte w propozycjach KE, przedłożonych 9 listopada 2000 r. w dokumencie - „Strategia rozszerzenia. Raport Komisji Europejskiej o postępach krajów kandydujących na drodze do członkostwa w Unii Europejskiej”.

Proponowana strategia obejmowała następujące trzy zasadnicze elementy:

- skoncentrowanie się w negocjacjach na konkretnych kwestiach związanych z postulowanymi okresami przejściowymi;

w szczególności KE zapowiedziała, iż będzie - w przygotowaniu wspólnych stanowisk dążyła do rozróżnienia trzech przypadków: w których postulowane okresy przejściowe są akceptowalne, w których nadają się do negocjacji, i w których nie są do przyjęcia;

- określenie szczegółowej „mapy drogowej” (road map), ustalającej priorytety w negocjacjach akcesyjnych; „mapa drogowa” ujmowała obszary negocjacyjne w trzy grupy, w podziale czasowym na trzy kolejne Prezydencje, obejmujące okres 2001 r. i pierwszą połowę 2002 r.; w takim ujęciu w pierwszej połowie 2001 r. (Prezydencja Szwecji) negocjacje miały koncentrować się na obszarach związanych z jednolitym rynkiem,

w drugiej połowie 2001 r. (Prezydencja Belgii) - na szczególnie skomplikowanych obszarach (np. rolnictwo, transport, rybołówstwo, polityka konkurencji), a w pierwszej połowie 2002 r. (Prezydencja Hiszpanii) na obszarach, w których nie znaleziono jeszcze rozwiązania (m.in. polityka regionalna i instrumenty strukturalne, otwarte kwestie związane z rolnictwem, instytucje, pozostałe kwestie);

- ustalenie metody „odłożenia na bok” (set aside), polegającej na zamknięciu prowizorycznie danego obszaru negocjacyjnego przy wyłączeniu problemu szczególnie kontrowersyjnego czy wymagającego rozważenia w powiązaniu z innym i obszarami negocjacyjnymi;

metoda ta wyszła naprzeciw postulatom państw kandydujących, które domagały się przejścia od technicznej do politycznej fazy negocjacji, tzn. rozpoczęcia przeglądu horyzontalnego problemów we wszystkich obszarach negocjacyjnych i ich „pakietowania” (szukania rozwiązania całościowego).

Rada Europejska podczas posiedzenia w Nicei w grudniu 2000 r. zaakceptowała zaproponowaną przez KE strategię negocjacji akcesyjnych”. Potwierdziło to posiedzenie Rady Europejskiej 15-16 czerwca 2001 r. w Göteborgu, przy czym szczególnie zdecydowanie podkreślono działania zasady dyferencjacji wśród państw kandydujących w zależności od indywidualnych postępów w negocjacjach akcesyjnych, co oznacza w szczególności

„możliwość szybkiego postępu państw kandydujących najlepiej przygotowanych i nadrobienia zaległości w negocjacjach akcesyjnych przez innych kandydatów”. W praktyce negocjacji akcesyjnych podział na „grupę luksemburską” i „grupę helsińską” przestał mieć tym samym znaczenie.

Strategia zaakceptowana przez Radę Europejską w Nicei odegrała istotną rolę w procesie negosjacji akcesyjnych. Nie spełniły się, co prawda jej założenia merytoryczne, nadała ona jednak tym negocjacjom charakter polityczny (co słusznie postulowały państwa kandydujące do członkostwa) - rozpoczęła realny, finalny etap procesu rozszerzenia.

przedłożonych 13 listopada 2001 r. w „strategicznym dokumencie” - „Making a success of enlargement”, sumujących oceny zawarte w raportach KE o postępie państw kandydujących na drodze do członkostwa w UE, a następnie zaakceptowany przez Radę Europejską podczas spotkania w Laeken 14-15 grudnia 2001 r.” Rada Europejska podkreśliła w szczególności następujące zasady finalnego etapu negocjacji akcesyjnych:

- konieczność skupienia się na początku 2002 r. na obszarach o znaczeniu finansowym - KE została zobowiązana do przedłożenia propozycji wspólnych stanowisk (DCP) w obszarach - rolnictwo, polityka regionalna i budżet;

- ponownie podkreśliła zasadnicze znaczenie zasady dyferencjacji i oceny kandydatów stosownie do ich indywidualnych dokonań w procesie dostosowawczym;

- poszła jednak o krok dalej niż KE w „strategicznym dokumencie” i określiła, iż 10 państw (Cypr, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Słowacja, Czechy i Słowenia) „mogą osiągnąć gotowość” (could be ready) do uzyskania członkostwa 1 stycznia 2004 r. (KE w swoim dokumencie stwierdziła, iż nie jest jeszcze w stanie wymienić konkretnych państw kandydujących, a decyzja zostanie podjęta w końcu 2002 r. w wyniku ocen zawartych w raportach o postępie państw kandydujących);

- zobowiązała KE do sporządzenia specjalnego raportu w sprawie implementacji prawa państwa kandydujące „planu działania na rzecz umacniania instytucji” i przedłożenia tego raportu Radzie Europejskiej podczas posiedzenia w Sewilli w czerwcu 2002 r. grupy państw, które będą mogły stać się członkami UE 1 stycznia 2004 r.;

zapowiedziała rozpoczęcie prac nad traktatem akcesyjnym w drugiej połowie 2002 r.;

- zachęciła przedstawicieli greckiego i tureckiego Cypru do - rozwiązania sporu „w ramach” określonych przez ONZ; jednocześnie zapowiedziała, iż w przypadku gdyby do rozwiązania problemu cypryjskiego nie doszło, Cypr grecki zostanie przyjęty do UE;

- paralelnie Rada Europejska zapowiedziała możliwość rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z Turcją oraz przedłożenie (KE) konkretnej „mapy drogowej” dla negocjacji akcesyjnych Bułgarii i Rumunii.

Problem daty akcesji

Jeśli chodzi o przewidywany termin przyjęcia pierwszych państw kandydujących, to ze zrozumiałych względów budził on znaczne emocje w państwach kandydujących. Natomiast państwa członkowskie UE i instytucje wspólnotowe zachowywały w tej mierze daleko idącą wstrzemięźliwość (do wyjątków można zaliczyć motywowane politycznie deklaracje kanclerza Helmuta Kohla prezydenta Jacques'a Chiraca, którzy przewidywali możliwość uzyskania członkostwa w UE przez Polskę już w 2000 r.)' uzależniając udzielenie odpowiedzi na ten problem od realnych postępów w procesie negocjacji akcesyjnych.

KE w dokumencie sumującym raporty o postępie, przedłożonym 13 października 1999 r. przewidywała możliwość zakończenia negocjacji akcesyjnych z najlepiej przygotowanymi państwami kandydującymi w 2002 r. Wniosek końcowy omówionego wyżej dokumentu KE z 9 listopada 2000 r. zmierzał również w takim kierunku - stwierdzono, że KE widzi możliwość „zakończenia negocjacji z najbardziej zaawansowanymi kandydatami w 2002 r.”

Rada Europejska wskazała natomiast podczas posiedzenia w grudniu 1999 r. w Helsinkach, iż UE osiągnie gotowość do przyjęcia nowych państw członkowskich do końca 2002 r. „Osiągnięcie gotowości” po stronie UE podkreślało realność procesu rozszerzenia, nie pozwalało jednak na określenie konkretnej daty przyjęcia nowych państw członkowskich. W połączeniu z możliwością, zakreśloną przez KE, co do zakończenia negocjacji w 2002 r., stwarzało to realną perspektywę przyjęcia pierwszej grupy najlepiej przygotowanych państw kandydujących najwcześniej 1 stycznia 2004 r. (proces ratyfikacji traktatu akcesyjnego może trwać do kilkunastu miesięcy).

W tym kierunku też, aczkolwiek bardzo ostrożnie, stanowisko zajęła Rada Europejska podczas posiedzenia w grudniu 2000 r. w Nicei, wyrażając nadzieję, że pierwsze państwa kandydujące „wezmą udział w najbliższych wyborach do Parlamentu Europejskiego”. Ponieważ „najbliższe wybory” odbędą się w czerwcu 2004 r., zakładałoby to akcesję pierwszej grupy państw kandydujących 1 stycznia 2004 r. Wprost stwierdziła to Rada Europejska podczas posiedzenia 15-16 czerwca 2001 r. w Göteborgu, podkreślając: „Celem jest, aby wzięły one udział jako państwa członkowskie w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2004 r.”

Rada Europejska podczas posiedzenia w Laeken 14-15 grudnia 2001 r. potwierdziła to stwierdzenie, precyzując - jak wspomniano wyżej - wchodzącą w grę grupę 10 państw kandydujących.

Traktat akcesyjny

Struktura i charakter prawny dokumentów akcesyjnych

Art. 49 akapit trzeci TUE stwierdza, że „Warunki przyjęcia i niezbędne w związku z tym przyjęciem dostosowania do traktatów, na których opiera się Unia, są przedmiotem umowy między Państwami Członkowskimi a państwem ubiegającym się o członkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się państwa zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi”.

Wraz z wejściem w życie TUE, art. 49 (dawny art. O) stworzył jednolitą podstawę prawną przyjęcia państwa do trzech WE i UE. Poprzednio traktaty ustanawiające WE zawierały zróżnicowane postanowienia: przystąpienie do EWWiS następowało na podstawie jednogłośnej decyzji Rady, natomiast podstawą prawną przystąpienia do EWG i EWEA była umowa międzynarodowa. Niemniej jednak, by utrzymać w miarę jednolitą formułę przystąpienia państwa do trzech WE, w sposób szczególny „ujednolicono” dokumenty akcesyjne: umowa międzynarodowa, stanowiąca podstawę przyjęcia państwa do EWG i EWEA oraz decyzja Rady,

stanowiąca podstawę przyjęcia państwa do EWWiS miały - mimo różnego charakteru prawnego - zwięzłe, prawie identyczne brzmienie (ograniczały się do trzech artykułów, dotyczących akcesji państwa do danej WE oraz wejścia odpowiednio - umowy lub decyzji Rady w życie). Warunki uzyskania członkostwa i dostosowanie traktatów EWG, EWEA i EWWiS były regulowane w odrębnym dokumencie - Akcie o warunkach przystąpienia, do którego odwoływała się zarówno umowa międzynarodowa, jak i decyzja Rady.

Po wejściu w życie TUE tego rodzaju struktura dokumentów akcesyjnych straciła uzasadnienie. Mimo to dokumenty akcesyjne Austrii, Finlandii i Szwecji, które to państwa uzyskały członkostwo 1 stycznia 1995 r., utrzymały tradycyjną strukturę - kierowano się względami zachowania tradycji i porównywalności dokumentów. Ponieważ przyjęcie tych trzech państw nastąpiło już na podstawie nowej, jednolitej regulacji art. 49 (dawnego art. O) TUE, należy zakładać, że w toku realizacji obecnego rozszerzenia struktura dokumentów akcesyjnych zostanie zachowana.

Dokumenty akcesyjne mają więc obecnie następującą strukturę:

- Traktat o przystąpieniu (danego państwa) do UE;

- Akt w warunkach przystąpienia tego państwa do traktatów ustanawiających UE;

- Akt Końcowy do traktatu o przystąpieniu.

Charakter prawny tych dokumentów jest zróżnicowany. Traktat o przystąpieniu (traktat akcesyjny) jest umową międzynarodową wielostronną (nawet jeśli przystępuje tylko jedno państwo, bowiem po stronie „unijnej” stronami traktatu są wszystkie państwa członkowskie) - jest to traktat akcesyjny sensu stricto.

Częścią składową Traktatu o przystąpieniu jest Akt o warunkach przystąpienia wraz z załączonymi protokołami. Oba te dokumenty łącznie stanowią traktat o przystąpieniu sensu largo. Należą one do prawa pierwotnego UE.

Akt końcowy wraz z zawartymi w nim deklaracjami nie jest częścią składową traktatu o przystąpieniu sensu largo, ma on charakter polityczny i nie należy tym samym do prawa pierwotnego UE. Niemniej jednak znaczenie prawne dokumentów zamieszczonych w Akcie końcowym wynika z art. 31 ust.2 Konwencji wiedeńskiej o prawie umów międzynarodowych z 23 maja 1969 r.

Traktat akcesyjny sensu stricto

Traktat akcesyjny sensu stricto jest dokumentem bardzo zwięzłym. Składa się z preambuły (o charakterze formalnym, nawiązującej do woli realizacji celów traktatów ustanawiających UE) oraz trzech artykułów.

Artykuł pierwszy reguluje trzy kwestie - ustanawia członkostwo danego państwa w UE, odsyła - jeśli chodzi o warunki członkostwa - do Aktu o warunkach przystąpienia, podkreślając, iż Akt ten jest „częścią składową” traktatu akcesyjnego i - po trzecie - potwierdza, że traktat akcesyjny należy do prawa pierwotnego UE.

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO cz.2

Traktat akcesyjny sensu stricto

Traktat akcesyjny sensu stricto jest dokumentem bardzo zwięzłym. Składa się z preambuły (o charakterze formalnym, nawiązującej do woli realizacji celów traktatów ustanawiających UE) oraz trzech artykułów.

Artykuł pierwszy reguluje trzy kwestie - ustanawia członkostwo danego państwa w UE, odsyła - jeśli chodzi o warunki członkostwa - do Aktu o warunkach przystąpienia, podkreślając, iż Akt ten jest „częścią składową” traktatu akcesyjnego i - po trzecie - potwierdza, że traktat akcesyjny należy do prawa pierwotnego UE.

Artykuł drugi formułuje pewne wyjątki od generalnej zasady przynależności traktatu do prawa pierwotnego. Dotyczą one łagodniejszego reżimu zmiany (wyłączenia spod art. TUE), wynikającego ze specyfiki traktatu akcesyjnego. Zwykle akcesja ma charakter grupowy, a traktat dotyczy całej grupy państw przystępujących. Jeśli jedno z nich nie złoży w terminie dokumentów ratyfikacyjnych (tak było w toku ostatniego rozszerzenia, gdy w wyniku negatywnego referendum Norwegia, która już podpisała traktat akcesyjny, nie złożyła dokumentów ratyfikacyjnych i nie przystąpiła do UE), to Rada zostaje upoważniona do odpowiedniego dostosowania treści traktatu. Taki łagodniejszy reżim zmiany traktatu rozciąga się też zwykle na postanowienia Aktu o warunkach przystąpienia, regulujących techniczne problemy dostosowawcze.

Artykuł trzeci zawiera typowe klauzule końcowe, m.in. określa języki autentyczne traktatu, którymi są języki wszystkich państw - stron (z dniem przystąpienia Polski, język polski stanie się również językiem autentycznym traktatów ustanawiających UE) i depozytariusza traktatu, którym jest rząd włoski.

Akt o warunkach przystąpienia i o dostosowaniu traktatów ustanawiających UE

Akt jest dokumentem bardzo obszernym. W przypadku traktatu akcesyjnego Austrii, Finlandii i Szwecji składał się z 177 artykułów, 19 załączników i 10 protokołów. Akt o warunkach przystąpienia składa się z pięciu zasadniczych części:

- zasad (warunków przystąpienia), które zawierają wyjaśnienia terminologiczne, potwierdzają związanie nowych państw członkowskich prawem pierwotnym i wtórnym od dnia przystąpienia do UE, odnoszą się do stanu umów międzynarodowych zawartych przez nowe państwo członkowskie przed akcesją oraz do związania przez to państwo różnego rodzaju aktami unijnymi, które nie należą do prawa pierwotnego i wtórnego;

zmian w prawie pierwotnym, dotyczących przede wszystkim zmian instytucjonalnych; stosowne dostosowanie instytucjonalne w odniesieniu do zbliżającego się procesu rozszerzenia zawiera Traktat z Nicei, na mocy którego zostaną dokonane zmiany w traktatach ustanawiających UE, a z drugiej strony w Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE zawarte są regulacje dotyczące alokacji miejsc w instytucjach i liczby głosów ważonych - z formalnego punktu widzenia deklaracja ta jest „wspólnym stanowiskiem” (Common Position) obecnych państw członkowskich, a do prawa pierwotnego wejdzie po uwzględnieniu jej postanowień w traktacie akcesyjnym;

- zmian w prawie pochodnym (wtórnym), które dotyczą szczegółowych regulacji o charakterze głównie technicznym;

- postanowień przejściowych, bardzo obszernych i zawierających m.in. niezmiernie istotne postanowienia, określające wynegocjowane przez państwo przystępujące tzw. okresy przejściowe;

- postanowień dotyczących implementacji Aktu, w szczególności zawierających dopasowanie regulaminów instytucji wspólnotowych, różne szczegółowe przepisy przejściowe oraz potwierdzające, że załączniki i protokoły dołączone do Aktu stanowią jego część składową, a tym samym należą do traktatu akcesyjnego sensu largo i prawa pierwotnego UE.

Akt końcowy do traktatu akcesyjnego

Akt ten składa się z licznych oświadczeń, wydanych wspólnie przez wszystkie państwa członkowskie i przystępujące, przez część z nich, bądź oświadczenia jednostronne. Jak zaznaczono, mimo że Akt ten nie należy do traktatu akcesyjnego sensu largo, a więc również do prawa pierwotnego, ma on znaczenie prawne przy interpretacji postanowień traktatu akcesyjnego.

Przygotowanie tekstu traktatu akcesyjnego

Projekt traktatu akcesyjnego powstaje w końcowym etapie negocjacji akcesyjnych. Według dotychczasowej praktyki odpowiedzialne za przygotowanie projektu są służby prawne KE, które działają w porozumieniu ze służbami prawnymi rady oraz Grupę do spraw rozszerzenia KE. W końcowym etapie projekt jest przekazywany państwu kandydującemu. Po zakończeniu negocjacji akcesyjnych zostaje powoływany wspólny Komitet Draftingowy (przedstawiciele państwa kandydującego i służb prawnych KE), który zajmuje się:

- ostateczną weryfikacją językową projektu traktatu (praktyka nie jest w tej dziedzinie jednoznaczna - w przeszłości zdarzało się, że przygotowanie wersji w języku państwa przystępującego powierzano temu państwu, ale zdarzało się także, iż również tę wersję przygotowywały służby prawne KE);

- ostateczną weryfikację merytoryczną tekstu projektu;

- nadaniem projektowi walorów dokumentu prawnego.

Ratyfikacja i wejście traktatu akcesyjnego w życie

Stosownie do ostatniego zdania art. 49 TUE traktat akcesyjny „podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się państwa zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi”. Związanie się traktatem następuje więc zgodnie z przepisami krajowymi poszczególnych państw członkowskich i przystępujących. W Polsce miarodajny będzie art. 90 konstytucji z 1997 r., a więc przed ratyfikowaniem traktatu akcesyjnego przez Prezydenta RP konieczne będzie wyrażenie na to zgody bądź w ustawie, bądź w referendum ogólnokrajowym.

Traktat akcesyjny wchodzi w życie w określonym dniu - dotychczas zawsze 1 stycznia określonego roku, pod warunkiem złożenia w terminie dokumentów ratyfikacyjnych. Z tym dniem państwo kandydujące uzyskuje członkostwo w UE.

Konstytucyjne podstawy przystąpienia RP do UE

Postanowienia art. 90 ust. 1 Konstytucji RP

Obowiązująca Konstytucja RP została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 r., a następnie zatwierdzona w referendum ogólnonarodowym 25 maja 1997 r. Od początku pracom nad projektem Konstytucji towarzyszyła świadomość, że powinny się w niej znaleźć przepisy umożliwiające w przyszłości przystąpienie Polski do UE. Świadomość ta była konsekwencją potwierdzanego przez kolejne rządy III Rzeczypospolitej zamiaru włączenia się w proces integracji europejskiej.

Podstawowy z tego punktu widzenia problem, wymagający rozstrzygnięcia dotyczył formuły konstytucyjnej umożliwiającej wykonywanie kompetencji państwowych przez organizację o charakterze integracyjnym (ponadnarodowym).

UE nie jest bowiem klasyczną organizacją międzynarodową, do której przystąpienie mogłoby się dokonać w trybie art. 89 ust. 1 pkt.3 Konstytucji RP, to jest poprzez wyrażenie zgody na ratyfikację umowy o przystąpieniu w ustawie zwykłej. Jak wiadomo, porządek prawny Wspólnot, na których opiera się UE, nie jest porządkiem klasycznego prawa międzynarodowego. Wprawdzie nie zostało to wyraźnie stwierdzone w traktatach ustanawiających WE,

ale ETS ustalił w swoim orzecznictwie, że państwa członkowskie, przekazując niektóre swoje kompetencje Wspólnotom, wyposażając je w odrębne instytucje, osobowość i zdolność prawną oraz tworząc system norm prawnych obowiązujących zarówno obywateli tych państw, jak i je same, ograniczyły, choć w niektórych tylko materiach, swoje prawa suwerenne.

Z tego względu w Konstytucji RP znalazł się szczególny przepis art. 90 ust. 1, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”.

Podstawą prawną przystąpienia do UE będzie zatem umowa międzynarodowa (traktat akcesyjny), poddana na zasadach ogólnych rygorom Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r, której stroną jest zarówno Polska, jak i państwa członkowskie UE. Należy zauważyć, że choć przystąpienie do UE jest równoznaczne z jednoczesnym przystąpieniem do każdej ze WE, Wspólnoty nie są stroną umowy akcesyjnej. Umowa ta nie jest bowiem wspólnotową umową międzynarodową w rozumieniu art. 300 TWE, ale umową międzynarodową zawieraną w trybie art. 49 TUE.

Przewiduje on m.in. w drugim akapicie, że warunki przyjęcia i dostosowania do traktatów, na których opiera się Unia, są przedmiotem umowy między państwami członkowskimi a państwami ubiegającymi się o członkostwo, przy czym umowa ta podlega ratyfikacji przez strony zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi.

W świetle wyrażonej w art. 26 Konwencji wiedeńskiej zasady, iż „każdy będący w mocy traktat wiąże jego strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze”, państwo zawierające umowę zasadniczo nie ocenia przepisów konstytucji drugiej strony ani z punktu widzenia zdolności związania się umową, ani wewnątrzprawnych możliwości wykonywania powstałych w jej wyniku zobowiązań.

W szczególności, jak to przewiduje art. 46 Konwencji, „państwo nie może powoływać się na to, że jego zgoda na związanie się traktatem jest nieważna, ponieważ została wyrażona z pogwałceniem postanowień jego prawa wewnętrznego dotyczącego kompetencji do zawierania traktatów, chyba że to pogwałcenie było oczywiste i dotyczyło normy jego prawa wewnętrznego o zasadniczym znaczeniu. Pogwałcenie jest oczywiste, jeżeli jest obiektywnie widoczne dla każdego państwa postępującego w danej sprawie zgodnie z normalną praktyką i w dobrej wierze”.

Ponadto, w art. 27 Konwencji przewidziano, że „strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu”. Reguła ta jest zresztą potwierdzeniem wcześniejszej praktyki międzynarodowej. Już w wyroku arbitrażowym z 1972 r. w sprawie „Alabama” stwierdzono m.in., że państwo (w tym przypadku chodziło o Wielką Brytanię) nie może powoływać się na niedostatki wewnętrznych środków prawnych, aby uchylić się od zobowiązań, wynikających z prawa międzynarodowego. STSM w opinii doradczej wydanej w r. 1932 uznał, że państwo nie może powołać się wobec drugiego państwa na swoją konstytucję, aby uchylić się od obowiązków nałożonych na nie przez prawo międzynarodowe.

Z punktu widzenia natomiast przepisów przyjętych w UE, treść Konstytucji RP może mieć pewne znaczenie, a to ze względu na warunki stawiane państwom ubiegającym się o członkostwo w pierwszym akapicie art. 49 TUE. Otóż od państw tych wymaga się by przestrzegały zasad wymienionych w art. 6 ust. 1 TUE, tj. wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, zasad które są wspólne dla państw członkowskich. Chodzi tu z pewnością zarówno o respektowanie powyższych zasad w prawie konstytucyjnym państwa ubiegającego się o członkostwo, jak i o praktykę.

Pozostawiając ten drugi aspekt poza zakresem rozważań, można - jak się wydaje - stwierdzić, że treść Konstytucji RP, przede wszystkim w rozdziale I „Rzeczpospolita”, jak i w rozdziale II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, odpowiada standardom europejskim. Polska jest również stroną Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gwarantującej prawa będące, zgodnie z art. 6 ust. 2 TUE, ogólnymi prawami Wspólnoty.

Oczywiście spełnienie powyższych warunków nie stwarza po stronie państwa ubiegającego się o członkostwo żadnego roszczenia o przyjęcie.

Względy ekonomiczne i polityczne odgrywają zasadniczą rolę w negocjacjach i one w ostateczności decydują także wtedy, gdy nie ma żadnych przeszkód prawnych.

Cytowany przepis jest elementem tzw. konstytucyjnego aktu integracyjnego i jego zamieszczenie w Konstytucji oznacza, iż jej autorzy słusznie uznali, że przystąpienie do organizacji o charakterze integracyjnym jest z prawnego punktu widzenia innym aktem niż przystąpienie do klasycznej organizacji międzynarodowej.

Z punktu widzenia państwa przystępującego do organizacji, podstawowym elementem odróżniającym obie sytuacje jest skutek umowy akcesyjnej, polegający na przeniesieniu kompetencji organów władzy państwowej poza konstytucyjny aparat państwa. Jeśli zatem członkostwo w organizacji międzynarodowej nie pociąga za sobą przekazania takich kompetencji, wystarcza skorzystanie ze zwykłego trybu, w którym wyrażenie zgody na ratyfikację umowy następuje w drodze ustawy zwykłej. Jeśli jednak niezbędne jest przekazanie kompetencji organizacji lub organowi międzynarodowemu, ustrojowe znaczenie takiego aktu powoduje konieczność skorzystania ze szczególnego, trudniejszego trybu wyrażania zgody na ratyfikację.

Co do zasady, umieszczenie tego rodzaju przepisu szczególnego w Konstytucji zasługuje na aprobatę. Skoro bowiem Konstytucja zawiera zasady wykonywania suwerenności narodowej i ustala podział kompetencji między organy państwa, to również w niej powinny się znajdować reguły dotyczące ewentualnych odstępstw od powyższych zasad.

Pojęcie „organizacji międzynarodowej” i „organu międzynarodowego”

W użytej w art. 90 ust. 1 formule widoczne są dwa aspekty - podmiotowy i przedmiotowy. W pierwszym, problem sprowadza się do tego, jakiemu podmiotowi przekazywane są kompetencje. W przepisie użyto pojęć ogólnych „organizacja międzynarodowa”, „organ międzynarodowy” - bez wyraźnego wskazania o jaką organizację czy organ chodzi. Odpowiada to wzorcowi spotykanemu w konstytucjach niektórych państw członkowskich.

Możliwość przekazania wykonywania kompetencji instytucjom międzynarodowym, organizacjom lub organom międzynarodowym przewidują konstytucje Belgii (art. 34), Danii (art. 20/1), Hiszpanii (art.93), Holandii (art. 92), Luksemburga (art. 49 bis).

Przepis art. 90 (1) polskiej Konstytucji nawiązuje więc do pewnych istniejących wzorców konstytucyjnych, a jednocześnie odpowiada technice legislacyjnej, zgodnie z którą w konstytucji należy posługiwać się pojęciami ogólnymi, a nie nazwami własnymi.

W trakcie kampanii poprzedzającej referendum konstytucyjne w 1997 r. zarzucano zbytnią ogólnikowość przyjętej formuły, równoznaczną z brakiem gwarancji, że w przyszłości Polska nie zostanie wprowadzona, np. do Wspólnoty Niepodległych Państw lub do nieznanej w chwili referendum organizacji.

Obawy te nie znalazły szerszego oddźwięku i uznano je za wyolbrzymione i oderwane od realiów politycznych. W doktrynie podkreśla się, że daną „organizację” lub „organ” musi łączyć z Polską wspólny system wartości uniwersalnych, taki jak demokratyczny ustrój, przestrzeganie praw człowieka. Wyklucza to możliwość przekazania uprawnień organizacji prowadzącej działalność sprzeczną z proklamowaną w Konstytucji RP zasadą państwa prawnego, uniwersalnymi prawami człowieka lub wiążącymi Polskę prawem międzynarodowym.

Poważniejsze jednak wątpliwości pojawiły się na wiosnę 2001 r., gdy w Sejmie dyskutowano zasady ratyfikowania przez Polskę Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego. Zaprezentowano mianowicie pogląd, że ze względu na charakter kompetencji Trybunału wobec państw, zwłaszcza w odniesieniu do obowiązku wydania osoby ściganej przez Trybunał (surrender) oraz wyłączenia krajowych immunitetów, ratyfikacja Statutu powinna nastąpić właśnie w trybie art. 90, a nie art. 89. Tym samym art. 90 zostałby oderwany od pierwotnej intencji i gdyby takie rozumienie jego treści zostało utrzymane przystępowanie Polski do organizacji międzynarodowych mogłoby zostać poważnie utrudnione.

Rodzi się więc pytanie, czy nie byłoby właściwsze wyraźne wskazanie UE jako organizacji, o którą chodzi w art. 90. Tym bardziej, że istnieją państwa członkowskie Unii, które zdecydowały się na takie rozwiązanie (por. np. art. 88-1 Konstytucji Francji, art. 23 niemieckiej UZ, art. 7 Konstytucji Portugalii).

Wydaje się, że wskazanie UE jako organizacji, będącej beneficjantem ewentualnego przekazania kompetencji rozwiałoby polityczne obawy, a jednocześnie ograniczając podmiotowo pole zastosowania art. 90 wierniej oddałoby intencję ustrojodawcy.

Przedmiot przekazania

Drugi aspekt art. 90 ust. 1 odnosi się do przedmiotu umowy przenoszącej kompetencje, gdyż w przepisie tym mowa jest o możliwości przekazania kompetencji „w niektórych sprawach”. Brak jest więc pozytywnego wymienienia nawet kategorii przekazywanych kompetencji, tak jak to się czyni w niektórych konstytucjach, w których mowa jest o przekazaniu kompetencji ustawodawczych, wykonawczych czy sądowniczych. Takie ogólne wymienienie rodzajów kompetencji niewiele by jednak wniosło poza mocniejszym zasygnalizowaniem, iż chodzi o uprawnienia charakterystyczne dla władzy państwowej.

Z tego, iż mowa jest o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach” można wnosić, że nie chodzi w grę przekazanie całości kompetencji. Można się zatem zastanawiać czy braku pozytywnego wskazania o jakie kompetencje chodzi, nie należałoby wymienić materii nie podlegających przekazaniu.

Współczesny konstytucjonalizm sugeruje w tym względzie dwa rozwiązania. Pierwsze polega na wyraźnym zastrzeżeniu, że w odniesieniu do pewnych materii przekazanie kompetencji nastąpić nie może.

Np. w par. 5 rozdziału 10 Aktu o Formie Rządu Szwecji zastrzeżono, że „nie można przekazać prawa uchwalania, zmiany lub uchylania praw podstawowych, Aktu o Riksdagu, ordynacji wyborczej lub ustaw ustanawiających ograniczenia praw i wolności, określonych w rozdziale 2”. W podobnym duchu, choć bez tak wyraźnej podstawy konstytucyjnej jak w Szwecji, wypowiadał się włoski TK. Wskazał on, że wprawdzie wykonywanie przez państwo kompetencji prawodawczych, administracyjnych i sądowych może być ograniczone przez utworzenie Wspólnot, ale tego rodzaju deklaracja nie może pociągać za sobą naruszenia „podstawowych zasad porządku konstytucyjnego”

oraz „niezbywalnych praw jednostki”. Także Francuska Rada Konstytucyjna uznała za niedopuszczalne przyjęcie przez Francję takich zobowiązań międzynarodowych (w tym oczywiście polegających na przekazaniu kompetencji), które byłyby „niezgodne z obowiązkiem państwa do zapewnienia poszanowania instytucji Republiki, respektowania ciągłości narodowej oraz zagwarantowania praw i wolności obywateli” lub „naruszałyby podstawowe warunki wykonywania suwerenności narodowej”.

Ilustracją drugiego rozwiązania jest art. 23 UZ RFN. Zezwala on na uczestnictwo RFN w rozwijaniu UE pod warunkiem, że Unia będzie respektować zasady demokracji, państwa prawa, zasady socjalne, federacyjne i zasadę subsydiarności oraz że zagwarantuje ochronę praw podstawowych na poziomie porównywalnym z UZ.

Przyjęcie w polskiej konstytucji otwartej formuły przekazania kompetencji, spowoduje konieczność ustalenia przez TK granic tego rodzaju aktu. Być może podstawą dla takiego zabiegu stanie się art. 5 Konstytucji, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego [...]”.

Tryb podejmowania decyzji o przeniesieniu kompetencji

Tryb decyzji o przekazaniu kompetencji określono w art., 90 ust. 2,3,4 Konstytucji RP. Otóż „(2) Ustawa, wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której mowa w ust. 1, jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. (3) Wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy może być uchwalone w referendum ogólnokrajowym zgodnie z przepisem art. 125. (4)

Uchwałę w sprawie trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów”.

Wymagana większość w Sejmie jest identyczna z większością konieczną do zmiany Konstytucji, a jeśli chodzi o Senat, to w procedurze zmiany Konstytucji jest wymagana w nim większość bezwzględna, a więc łatwiejsza do osiągnięcia niż 2/3 konieczne przy wyrażaniu zgody na ratyfikację.

Podobne rozwiązanie, uzasadnione daleko idącymi skutkami ratyfikacji umowy o przystąpieniu do organizacji o charakterze integracyjnym (ponadnarodowej), spotykamy w konstytucjach innych państw (por. np. art. 28 ust. 2 Konstytucji Grecji, art. 93 i art. 81 Konstytucji Hiszpanii, par. 5 rozdziału 10 Aktu o Formie Rządu w Szwecji).

Jeśli chodzi o możliwość organizowania referendum, to w kolejnych wersjach projektu Konstytucji fragment przepisu określającego tryb wyrażania zgody na ratyfikację umowy przekazującej kompetencje brzmiał następująco: „Sprawę wyrażenia zgody na przekazanie kompetencji organów władzy państwowej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu Sejm może, przed uchwaleniem ustawy (wyrażającej zgodę na ratyfikację), poddać pod referendum ogólnokrajowe”. Jak widać referendum mogło ewentualnie poprzedzać uchwalenie w szczególnym trybie ustawy upoważniającej.

Rozwiązanie to było nietrafne. Właściwsze jest alternatywne dopuszczenie możliwości istnienia dwóch Trybów. Albo ustawę upoważniającą przyjmuje parlament przy zachowaniu, jak widzieliśmy, bardzo rygorystycznie ustalonych większości i wówczas referendum nie jest organizowane, albo też Sejm zarządza referendum, w którym naród przesądza o wyrażeniu zgody na ratyfikację i wówczas zbędne są szczególne większości w izbach.

Ta logicznie zarysowana procedura może jednak ulec komplikacji w sytuacji, gdy wynik referendum nie będzie wiążący z tego powodu, że nie weźmie w min udziału więcej niż połowa uprawnionych do głosowania (art. 125 ust. 3 Konstytucji). Zważywszy na dotychczasową niską frekwencję w głosowaniach powszechnych po r. 1989, taka ewentualność jest bardzo prawdopodobna. Czy zatem zarządzanie referendum oznaczać ma ostateczne zamknięcie drogi parlamentarnej? W przypadku referendum wiążącego, zarówno pozytywnego jak i negatywnego, tak właśnie być powinno, gdyż konstytucyjnie wiążącej decyzji suwerennego narodu nie może podważyć żaden organ państwa.

Jeśli jednak ów suweren nie wyrazi swojej woli w sposób wiążący, a zatem nie „skonsumuje” swojego uprawnienia, nic nie stoi na przeszkodzie by Sejm zadecydował o wyborze trybu parlamentarnego. Inne rozwiązanie oznaczałoby w istocie, że akt prawnie niewiążący (brak frekwencji) miałby identyczne skutki z aktem wiążącym (głosowanie na „nie” przy wymaganej frekwencji) w postaci ostatecznej odmowy zgody na ratyfikację umowy o przystąpieniu.

Oczywiście „ostateczność” ma tu charakter względny, gdyż przepisy konstytucyjne nie zabraniają ponownego uruchomienia po pewnym czasie całej procedury.

Inne przepisy Konstytucji RP w świetle przystąpienia Polski do UE

W odniesieniu do procedury ratyfikacyjnej można zauważyć, iż Prezydent RP może w trybie art. 133 ust. 2 Konstytucji RP przed ratyfikowaniem umowy o przystąpieniu, zwrócić się do TK z wnioskiem w sprawie ustalenia jej zgodności z Konstytucją.

Można wskazać kilka spośród szczegółowych przepisów Konstytucji, których taki wniosek mógłby dotyczyć.

Prawo wyborcze

Zgodnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji RP obywatel polskie ma prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego. Jak wiadomo w art. 19 ust. 1 TWE w brzmieniu nadanym przez Traktat z Maastricht przewidziano, że każdy obywatel Unii zamieszkały w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i w tym państwie na takich samych warunkach, jak obywatele tego państwa.

Wzajemny stosunek tych dwóch przepisów jest interpretowany w polskiej doktrynie w różny sposób.

W opinii Rady Legislacyjnej nie ma między nimi sprzeczności, gdyż przepis Konstytucji, gwarantując obywatelom polskim prawa wyborcze nie wyklucza rozszerzenia tych praw ustawą zwykłą na obywateli obcych. Takie też stanowisko zajęła Polska w negocjacjach dotyczących członkostwa w UE, uznając konieczność zmiany ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw w taki sposób by obywatele UE stale zamieszkujący na obszarze działania właściwej rady posiadali czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych.

Taki pogląd jest jednak nie do przyjęcia, gdyż art. 62 ust. 1 Konstytucji RP należy rozumieć w ten sposób, że z praw wyborczych mogą korzystać wyłącznie podmioty w nim wymienione, to jest obywatele polscy i nie można tego kręgu rozszerzać ustawą zwykłą. Jaki bowiem sens miałoby posługiwanie się w Konstytucji sformułowaniem "obywatel polski ma prawo", skoro prawo to miałby każdy na podstawie aktu niższej rangi tj. ustawy.

Odpowiednich zmian dokonano w 1992 r. w kilku konstytucjach państw członkowskich przed ratyfikacją Traktatu z Maastricht. We Francji w art. 88-3 przyznano prawo głosowania i prawo wybieralności w wyborach municypalnych obywatelom UE zamieszkującym we Francji. Jednak ci nie mogą sprawować funkcji mera lub jego zastępcy ani uczestniczyć w powoływaniu elektorów senatorskich oraz w wyborze senatorów. W Hiszpanii zmieniono art. 13 konstytucji, aby umożliwić kandydowanie obywateli UE w wyborach lokalnych, zaś w Portugalii zmieniono art. 15, przyznając obywatelom UE czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach municypalnych. W RFN na podstawie zmienionego art.28 UZ, osobom posiadającym obywatelstwo jednego z państw członkowskich WE przysługuje czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych, zgodnie z prawem wspólnotowym.

Kryterium obywatelstwa występuje również w artykule 67 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego". Tymczasem na podstawie art. 42 (dawny art. 51) TWE, Rada wydała rozporządzenie nr 1408/71 dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na podstawie którego obywatele UE korzystają we wszystkich państwach członkowskich z uprawnień wynikających z tego rozporządzenia. W doktrynie jest wyrażany trafny pogląd, że po wejściu Polski do UE ograniczenie prawa do zabezpieczenia społecznego tylko do obywateli polskich byłoby sprzecznie z podstawową dla wspólnotowego porządku zasadą swobodnego poruszania się pracowników.

Polityka pieniężna

Należy także wziąć pod uwagę ewentualność przystąpienia Polski do UGiP, po uzyskaniu członkostwa w UE oraz po wypełnieniu warunków niezbędnych do przyjęcia wspólnego pieniądza. UGiP oparta jest na określonych w Tytule VII TWE zasadach. Zdaniem Francuskiej Rady Konstytucyjnej z przepisów, mających zastosowanie po rozpoczęciu trzeciego etapu UGiP wynika, że realizacja jej celów będzie polegała na prowadzeniu jednolitej polityki monetarnej i jednolitej polityki wymiany, w rezultacie czego państwa należące do UGiP zostaną pozbawione kompetencji w tej dziedzinie, a to będzie miało wpływ na podstawowe warunki wykonywania suwerenności narodowej.

W Niemczech uzupełniono w 1992 r. przepis artykułu 88 UZ stanowiący, że Federacja utworzy bank walutowy i emisyjny jako Bank Federalny, o postanowienie, iż w ramach UE jego uprawnienia mogą zostać przekazane EBC, który jest instytucją niezależną i zdecydowanie dążącą do zapewnienia stabilności cen.

W Polsce zgodnie z art. 227 ust. 1 Konstytucji, centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski, któremu przysługuje wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. NBP odpowiada za wartość polskiego pieniądza. Przepis ten będzie zatem musiał ulec zmianie podobnie jak art. 227 ust. 6 Konstytucji, w którym przewidziano, że Rada Polityki Pieniężnej ustala założenia polityki pieniężnej.

Kognicja Trybunału Konstytucyjnego do badania konstytucyjności aktu wyrażającego zgodę na traktat akcesyjny.

Rodzi się natomiast pytanie czy TK, wyposażony na mocy art. 188 w prawo orzekania o konstytucyjności ustaw, może wypowiadać się co do zgodności z konstytucją aktu wyrażającego zgodę na ratyfikację traktatu akcesyjnego, przyjętego w trybie art. 90 Konstytucji.

Należy tu rozróżnić dwie sytuacje. Z pierwszą mamy do czynienia, gdy wspomniana zgoda jest wyrażana za pomocą ustawy. W tym przypadku nie da się wykluczyć kognicji Trybunału.

Choć podejmowany w szczególnym trybie, większościami bardziej nawet rygorystycznymi niż przy zmianie Konstytucji, akt ten pozostaje ustawą w rozumieniu art. 188 Konstytucji. Prezydent, przed podpisaniem ustawy, w trybie kontroli prewencyjnej może wystąpić do TK z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Inne podmioty określone w art. 191 Konstytucji, w tym m.in. 50 posłów lub 30 senatorów, mogą wystąpić do Trybunału z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności już uchwalonej ustawy wyrażającej zgodę. W każdym przypadku uznania tego rodzaju ustawy za sprzeczną z Konstytucją, należałoby przed Ratyfikacją

dokonać zmiany Konstytucji w trybie art. 235, przewidzianym wyłącznie do tego celu. Nie można bowiem uznać aktu przekazującego kompetencje na mocy art. 90 za zmianę konstytucji implicite.

Jeśli natomiast zgoda na ratyfikację umowy o przystąpieniu jest wyrażana w referendum, to badanie konstytucyjności takiej zgody nie mieściłoby się w zakresie kompetencji TK, jaki wynika z art. 188.

Formuła wystąpienia z UE w świetle postanowień Konstytucji RP

W art. 90 Konstytucji jest mowa tylko o wyrażeniu zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przekazującej kompetencje, nie wspomina się natomiast o trybie wypowiedzenia takiej umowy. Wypowiadanie umów, na których ratyfikację jest wymagana zgoda wyrażona w ustawie, jest sposób wyraźnie przewidziany w art. 89. Z treści tego przepisu wynika, że jeśli ratyfikacja umowy wymaga zgody ustawowej, to także dla wypowiedzenia umowy konieczna jest zgoda wyrażona w formie ustawy.

Sięgnięcie do art. 89 dla wypełnienia luki w art. 90 nie jest jednak możliwe, gdyż skoro waga ustrojowa przekazania kompetencji wymaga szczególnego, trudniejszego w porównaniu z przyjęciem ustawy zwykłej trybu wyrażania zgody na ratyfikację umowy, to nie znajduje merytorycznego uzasadnienia obniżenie progu trudności przy wypowiadaniu takiej szczególnej umowy.

Należy w tej sytuacji rozważyć czy ustrojodawca zakładał, iż przystąpienie do organizacji międzynarodowej w oparciu o umowę z art. 90 Konstytucji ma charakter nieodwołalny, w konsekwencji czego wypowiedzenie traktatu akcesyjnego nie wchodziłoby w grę.

Wiąże się to z pytaniem o możliwość wystąpienia z UE. W art. 56 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów przewidziano, że „Traktat, który nie zawiera postanowienia dotyczącego jego wygaśnięcia i nie przewiduje wypowiedzenia ani wycofania się z niego, nie podlega wypowiedzeniu ani wycofaniu się z niego, chyba że (a) ustalono, że strony miały zamiar dopuścić możliwość wypowiedzenia lub wycofania się, bądź (b) prawa do wypowiedzenia lub wycofania się można domniemywać z charakteru traktatu”. Wprawdzie ani TUE, ani traktaty ustanawiające WE nie przewidują ich wypowiedzenia, ale konstytuują organizację międzynarodową, a prawo do wystąpienia z organizacji jest oczywistym dopełnieniem dobrowolnego charakteru przystąpienia do niej.

Doktryna nie zajmuje w tej kwestii jednolitego środowiska. Niektórzy uważają, iż „państwo członkowskie nie ma prawa zrezygnować z członkostwa”, ponieważ traktaty założycielskie (poza EWWiS) zostały zawarte na czas nieokreślony, a ponadto w podstawowym - I filarze UE - przyznano państwom członkowskim i jednostkom prawa, które można bezpośrednio egzekwować; instytucje wspólnotowe zajmują się problemami gospodarczymi, społecznymi i politycznymi, a spory mogą być rozwiązywane na drodze sądowej. Wydaje się jednak, że argumentacja funkcjonalna nie może zastąpić wyraźnie wyrażonej woli państw, tam gdzie wchodzi w grę sama istota ich suwerennego statusu.

Prawo wycofania się jest zawarte implicite w TUE. Z przepisu bowiem art. 6 ust. 3 TUE, zgodnie z którym „Unia respektuje tożsamości narodowe Państw Członkowskich” wynika, iż w przypadku zasadniczej sprzeczności między działaniami podejmowanymi przez Unię a stanowiskiem państwa członkowskiego, wycofanie się z organizacji byłoby właśnie przejawem tożsamości narodowej. W komentarzu do art. 90 Konstytucji RP zauważa się, iż „akt przekazania i wynikające z niego ograniczenia zakresu wykonywania kompetencji nie mają charakteru ostatecznego i mogą być we właściwym trybie odwołane”.

Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny uznał w orzeczeniu z 12 października 1993 r. w sprawie Brunner, że przystąpienie Niemiec do TUE ma wprawdzie charakter bezterminowy, ale może zostać odwołane aktem przeciwnym. Oczywiście sposób, w jaki państwo występujące miałoby uregulować swoje zobowiązania zarówno wobec organizacji, jak i jej członków, musiałby stać się przedmiotem negocjacji.

Jeśli więc uznamy, że wystąpienie z UE jest dopuszczalne należałoby przyjąć, iż upoważnienie Prezydenta RP do wypowiedzenia umowy ratyfikowanej w oparciu o art. 90 Konstytucji, powinno nastąpić w tym samym trybie, w jakim Rzeczpospolita przekazała kompetencje na rzecz UE. Decyzja bowiem o wystąpieniu dotykałaby w nie mniejszym stopniu kwestii suwerenności niż decyzja o przekazaniu kompetencji, a zatem powinna być podejmowana z zachowaniem identycznych rygorów.

Prawo pierwotne a prawo polskie w świetle postanowień Konstytucji RP

Kolejnym problemem konstytucyjnym związanym z członkostwem w UE jest zagadnienie miejsca i stosowania prawa wspólnotowego w wewnętrznym porządku prawnym RP.

Wejście w życie traktatu akcesyjnego będzie oznaczało, że Polska zostanie związana całym prawem pierwotnym oraz dorobkiem wspólnotowym (acquis communataire), obejmującym zarówno prawo pochodne, jak i wykładnię prawa wspólnotowego zawartą w orzecznictwie ETS.

Integracyjny charakter prawa wspólnotowego wymaga by było ono stosowane jednakowo i jednolicie we wszystkich państwach członkowskich UE. Konstytucyjne reguły stosowania prawa międzynarodowego nie mogą więc w sposób automatyczny być przenoszone na prawo wspólnotowe, gdyż poszczególne państwa przyjmują różne zasady stosowania prawa międzynarodowego. Sytuację komplikuje brak odpowiednich w tym względzie reguł w samych traktatach ustanawiających WE. Istniejącą lukę wypełnił ETS, przyjmując m.in. zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym oraz zasadę bezpośredniej skuteczności tego prawa (niekiedy pod pewnymi warunkami) w porządku prawnych państw członkowskich.

Choć zasady stosowania prawa wspólnotowego są wytworem działalności orzeczniczej ETS wchodzą one w skład acguis communautaire i dotychczas państwa przystępujące do UE traktowały te zasady jako nieodłączną część przyjmowanych zobowiązań. Dotyczy to także Polski Skoro więc „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8 Konstytucji), to w akcie tym powinny znaleźć się zasady stosowania prawa organizacji, na rzecz której może nastąpić przekazanie kompetencji m.in. prawodawczych.

Stosowanie prawa pierwotnego w polskim porządku prawnym

Wobec braku odmiennych uregulowań w Konstytucji RP, do prawa pierwotnego należałoby odnieść zasady, które dotyczą ratyfikowanych umów międzynarodowych. Na mocy art. 87 ust. 1 ratyfikowane umowy międzynarodowe wchodzą w skład źródeł powszechnie obowiązującego prawa RP, a zgodnie z art. 91 ust. 1, po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, umowy takie stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane, chyba że ich stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że skoro zgoda na ratyfikowanie umowy akcesyjnej do UE zostanie wyrażona w drodze ustawy, do prawa pierwotnego będzie można odnieść normę kolizyjną z art. 91 ust. 2, zgodnie z którą „umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się pogodzić z umową”.

W Konstytucji RP nie przewidziano podobnej normy kolizyjnej dla sytuacji, w której zgoda na ratyfikację umowy akcesyjnej zostanie wyrażona w referendum a nie w ustawie. Wydaje się, że skoro tryb referendalny jest alternatywny wobec ustawowego, a o wyborze jednego z nich decyduje Sejm bez konieczności odwołania się do wyraźnych, różnicujących kryteriów prawnych, zasadę pierwszeństwa z art. 91 ust. 2 Konstytucji można rozciągnąć także na umowy ratyfikowane za zgodą wyrażoną w referendum.

Kontrola konstytucyjności prawa pierwotnego

Jeśli chodzi o kwestię dopuszczalności kontroli zgodności prawa pierwotnego z Konstytucją RP, to rysuje się w tym względzie dwie sytuacje.

Pierwsza nie budzi większych wątpliwości i możemy mieć z nią do czynienia wówczas, gdy Polska nie będzie jeszcze członkiem UE. W rezultacie bowiem złożenia odpowiedniego wniosku przez Prezydenta RP na podstawie art. 133 ust. 2, TK w trybie prewencyjnej kontroli konstytucyjności umowy akcesyjnej będzie mógł zbadać zgodność z Konstytucją całego prawa wspólnotowego, w tym oczywiście także prawa pierwotnego.

Mniej jasno przedstawia się możliwość kontroli konstytucyjności prawa pierwotnego po wejściu Polski do UE.

Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji, TK ma prawo orzekać o zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją. Przedmiotem kontroli konstytucyjności mogą więc być wszystkie umowy międzynarodowe, zarówno ratyfikowane jaki i te, które ratyfikacji nie wymagają. Co więcej, Konstytucja nie różnicuje statusu krajowego ratyfikowanych umów międzynarodowych, choć wprowadzono trzy różne procedury wyrażania zgody na ich zawarcie. Jedną, w której zgoda jest wyrażana w drodze normalnej procedury ustawodawczej (art. 89),

drugą, kiedy zgoda jest wyrażana ustawą przyjętą specjalnymi większościami (art. 90) oraz trzecią, gdy zgoda na ratyfikację nie jest wyrażana ustawą, a poprzez referendum ogólnokrajowe (art. 90 ust. 3).

Choć te trzy przypadki różnią się między sobą rangą polityczno-ustrojową, przy braku odmiennej regulacji, nasuwa się wniosek, że we wszystkich trzech sytuacjach ratyfikowana umowa międzynarodowa, a więc i całe prawo pierwotne, ma pierwszeństwo przed ustawą, lecz nie przed Konstytucją, a TK w każdym przypadku może badać konstytucyjność prawa pierwotnego. Taki wniosek mógłby mieć jednak nieobliczalne konsekwencje.

Zakwestionowanie bowiem ex post przez TK zgodności, np. traktatów ustanawiających WE z Konstytucją postawiłoby państwo polskie przed wyborem między rewizją Konstytucji a opuszczeniem UE.

W przypadku natomiast wprowadzenia zmian do prawa pierwotnego po wejściu Polski do UE, prewencyjna kontrola ich konstytucyjności jest możliwa, na podobnych zasadach, jak badanie zgodności z Konstytucją umowy akcesyjnej w trybie art. 133 ust. 2 (tzn. kontroli prewencyjnej).

Prawo pochodne a prawo polskie w świetle postanowień Konstytucji RP

Zasady stosowania prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, a więc pochodnego prawa wspólnotowego, uregulowano w art. 91 ust. 3, w którym przewidziano, że „jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”. Wykładnia a contrario prowadzi do wniosku, że przepis ten sankcjonuje prymat Konstytucji nad prawem pochodnym.

Przypomnijmy jednak, iż ETS zdecydowanie stoi na stanowisku pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed wszystkimi normami prawa krajowego, także zawartymi w konstytucji. Jednocześnie nie można pominąć zastrzeżeń, jakie do tezy o pierwszeństwie prawa wspólnotowego wobec norm konstytucyjnych, wnoszą sądy konstytucyjne niektórych państw członkowskich (np. Niemiec i Włoch).

W tej sytuacji najwłaściwsze byłoby przyjęcie następującej normy kolizyjnej: „Prawo organizacji międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji, jest stosowane w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z zasadami umowy konstytuującej tę organizację”.

Ewentualny przyszły spór przed ETS zostałby w ten sposób przesunięty na płaszczyznę interpretacji Traktatów ustanawiających WE, podczas gdy w obecnym stanie rzeczy przepis art. 91 ust. 3 jest jednoznacznie sprzeczny z linią orzeczniczą ETS.

Praktyczne problemy mogą w przyszłości wystąpić na tym tle w odniesieniu do instytucji pytań prawnych do TK i Skargi konstytucyjnej. W art. 193 Konstytucji przewidziano możliwość zadawania TK przez sądy pytań prawnych „co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”.

Natomiast zgodnie z art. 79 Konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść do TK każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, „w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”.

Jednym ze źródeł prawa wspólnotowego jest rozporządzenie, będące aktem normatywnym stosowanym bezpośrednio m.in. przez sądy krajowe. Nie można zatem wykluczyć zakwestionowania w pytaniu prawnym lub w skardze konstytucyjnej zgodności przepisów rozporządzenia wspólnotowego z Konstytucją RP.

Zgodnie z art. 220 i 234 Traktatu Wspólnoty Europejskiej jedynie ETS jest właściwy do ostatecznego wyjaśniania kwestii interpretacji prawa wspólnotowego i właśnie do ETS sądy krajowe kierują w tych sprawach wnioski o orzeczenie wstępne.

Traktując wąsko zakres skargi można przyjąć, iż w przepisie tym chodzi o akty normatywne wydane przez organy RP. Wychodząc nieco poza ten zakres, można postawić pytanie, czy skarga jest niedopuszczalna wtedy, kiedy sąd krajowy oprze się np. na rozporządzeniu wspólnotowym, które jest aktem normatywnym? Ma ono przecież, zgodnie z art. 91 ust. 3 pierwszeństwo jedynie przed ustawą. Problem zarysowałby się ostrzej, jeśliby sąd krajowy wydał swoje orzeczenie, po uzyskaniu orzeczenia wstępnego ETS.

Wydaje się, iż nawet po uznaniu dopuszczalności skargi, TK byłby związany wykładnią ETS, a to na mocy art. 10 TWE, nakładającego na wszystkie organy państw członkowskich obowiązek realizacji zobowiązań wynikających z działań podejmowanych przez instytucje wspólnotowe. Działania te muszą być oczywiście legalne na gruncie prawa wspólnotowego, ale tu najwyższym sędzią jest właśnie ETS. Chyba, że polski TK pójdzie drogą wskazaną przez niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny w sprawie Brunner i zbada, czy ustanawiając określony przepis WE działały w ramach kompetencji przyznanych w traktatach. Wyjście poza kompetencje oznaczałoby, iż przepis nie ma oparcia w umowie akcesyjnej, a zatem jest niezgodny z Konstytucją, na podstawie której wyrażono zgodę na przekazanie kompetencji w niektórych sprawach, skonkretyzowanych w akcie o przystąpieniu.

Suwerenność państwa w procesie integracji

Jednym z najbardziej dyskutowanych problemów jest wpływ procesów integracyjnych na zasadę suwerenności. Integracja Europejska dotyka obu aspektów suwerenności - zewnętrznego i wewnętrznego. Co więcej, w znaczącym stopniu akcentuje ich jedność funkcjonalną.

Istotą zasady suwerenności w jej aspekcie zewnętrznym jest niezależność w stosunkach z innymi państwami. W prawie międzynarodowym publicznym państwo suwerenne to takie, które nie podlega w zakresie swojej jurysdykcji terytorialnej, zwierzchnictwu żadnej innej władzy państwowej, ani innemu prawu niż prawo międzynarodowe publiczne.

Pojawienie się problemów, których rozwiązanie przekracza możliwości poszczególnych państw, a co za tym idzie zacieśnianie się współpracy międzynarodowej i rosnąca współzależność państw we wzajemnych stosunkach, spowodowało odejście od rozumienia suwerenności w kategoriach absolutnych, na sposób heglowski, jako najwyższej i niczym nieograniczonej władzy państwowej. Skrajne poglądy zwolenników szkoły socjologicznej podważały wręcz sensowność posługiwania się tym pojęciem w teorii prawa. Trzeba także zwrócić uwagę na to, że współczesna praktyka międzynarodowa buduje wokół praw człowieka pewien system wartości, który nie zna granic państwowych.

Charakterystyczne dla prawa międzynarodowego pragmatyczne podejście do definicji prawnych, skłoniło praktykę i doktrynę do odróżnienia suwerennego statusu państwa i doktrynę do odróżnienia suwerennego statusu państwa od wykonywania praw suwerennych.

Suwerenny status państwa znajduje swoje podstawy w zasadach równości i dobrowolności. Karta Narodów Zjednoczonych w art. 2 stanowi, że „organizacja opiera się na zasadzie suwerennej równości wszystkich jej członków”. Z zasadą równości nierozerwalnie łączy się dobrowolność zawierania umów, przystępowania do organizacji i występowania z nich.

Prawa państwa wynikające z suwerenności nie są nieograniczone, gdyż napotykają prawa innych państw suwerennych, a ponadto samo państwo przyjmuje na siebie zobowiązania, kierując się własnym interesem. Czy w tej instytucji państwo zachowuje swój status suwerenny, choć w rezultacie jego swoboda wykonywania niektórych uprawnień jest ograniczona?

Rozstrzygając w 1923 r. sprawę statku Wimbledon, STSM rozważał kwestię wpływu takich ograniczeń na suwerenność państwową, ale nie dopatrzył się rezygnacji z suwerenności w fakcie zawierania przez państwa traktatów, na mocy których zobowiązują się one do podjęcia bądź do zaniechania pewnych działań.

Na tej samej zasadzie państwo decydując się na przystąpienie do organizacji międzynarodowej, nakłada na siebie pewne zobowiązania wynikające z członkostwa, ale pozostaje suwerenne, chyba że mocą woli swoich członków organizacja przekształci się w państwo (np. federalne), „konsumując” suwerenność prawnomiędzynarodową swoich części składowych.

Dysponując takim wzorcem suwerenności prawno-międzynarodowej należy przede wszystkim zapytać czy UE przekształciła się w państwo, czy też pozostaje organizacją państw zachowujących „status” suwerenny.

TUE nie nazywa jej państwem ani nawet nie wymienia struktury państwowej jako celu, do którego zmierza organizacja. Traktat wyznacza jedynie „nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy” (art. 1 TUE). W czasie negocjowania podpisanego w Maastricht Traktatu, pojawiły się ze strony Holandii sugestie, by umieścić wśród celów Unii utworzenie państwa federalnego, ale nie zostały one przyjęte. Wyraźnie więc państwa członkowskie chciały uniknąć zarysowania nawet perspektywy sfederalizowania Europy. Nie wyposażyły także UE - w przeciwieństwie do WE - w osobowość prawnomiędzynarodową.

Należy ponadto przypomnieć, że w prawie międzynarodowym suwerenność państwowa jest łączona z efektywnym wykonywaniem władzy nad określonym terytorium państwowym i zamieszkującą je ludnością. W praktyce przedkłada się to na możliwość zarządzania sprawami publicznymi i stosowania przymusu przy pomocy całego aparatu urzędniczego, sądów, policji, wojska itd. UE nie zastąpiła w tym zakresie państw członkowskich.

Stosowanie prawa wspólnotowego należy w ponad 90% przypadków do krajowych organów administracji i sądów. Liczba urzędników wspólnotowych nie sięga nawet połowy liczby urzędników miejskich Paryża.

W 1999 r. budżet wspólnotowy stanowił 1,13% produktu krajowego brutto państw członkowskich, a 85% wydatków wspólnotowych jest zarządzane przez administracje krajowe. Choć UE ma własne środki budżetowe, nie może nakładać podatków i wskazywać źródeł finansowania. Unia nie dysponuje aparatem przymusu, nie ma własnej policji ani wojska, polegając w tym przypadku wyłącznie na państwach członkowskich.

Wspólnoty zostały wprawdzie traktowo wyposażone w podmiotowość prawnomiędzynarodową, ale ma ona charakter wyraźnie ograniczony w porównaniu z podmiotowością państw członkowskich.

W wąskim zakresie charakter (zwłaszcza w dziedzinie polityki handlowej) Wspólnoty uzyskały wyłączne prawo zawierania umów międzynarodowych, ale w pozostałych dziedzinach państwa zachowują zdolność traktatową. Państwom członkowskim przysługuje pełne prawo legacji, zarówno bierne, jak i czynne. Państwa trzecie akredytują wprawdzie przedstawicieli dyplomatycznych przy Wspólnotach (w 1998 r. było ich 165), ale w żaden sposób nie wpływa to na ich reprezentację w państwach członkowskich. Podobnie jeśli chodzi o czynne prawo legacji, przedstawicielstwa Komisji w państwach trzecich (tzw. delegacje) nie zastępują przedstawicielstw dyplomatycznych państw członkowskich.

Przynależność Wspólnot do organizacji międzynarodowych wymaga szczególnych zabiegów i negocjacji, a niekiedy jest wykluczona, podczas gdy państwa zakładają bądź przystępują do organizacji międzynarodowych po spełnieniu ogólnych warunków przynależności.

Przyjęcie nowych państw do UE wymaga nie tylko akceptacji instytucji organizacji, ale jest przedmiotem „umowy pomiędzy państwami członkowskimi a państwem ubiegającym się o członkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się państwa, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi” (art. 49 TUE). Tym samym wyklucza to rozszerzenie Unii bez zgody choćby jednego państwa członkowskiego.

Podobnie rewizja traktatów, na których opiera się Unia, może nastąpić tylko po ratyfikacji umowy rewizyjnej przez wszystkie państwa członkowskie (art. 48 TUE). I wreszcie, jak o tym była mowa, państwa mogą z Unii wystąpić, jeśli uznają, że dalsze pozostawanie w niej byłoby sprzeczne z ich interesami.

UE nie jest więc z pewnością państwem, a jej członkowie pozostają „panami traktatów” w konsekwencji czego bez ich zgody nie mogą nastąpić żadne zmiany w treści zobowiązań, które na siebie przyjęli w formie umów międzynarodowych. Należy zatem przyjąć, że w płaszczyźnie prawa międzynarodowego państwa członkowskie UE zachowują status suwerenny.

Trzeba jednak wyjaśnić, że od czasu, gdy w miejsce monarchy suwerenem uczyniono naród/lud, stwierdzenia „państwo zawiera umowę”, „państwo przystępuje do organizacji”, są pewnymi skrótami myślowymi, rejestrującymi działania organów państwowych. W łańcuchu decyzji prowadzących do określonego aktu działania organu państwowego, miejsce najwyższe czy też pierwotne, należy do podmiotu, który taką wolę, w sposób przez nikogo niepodważalny, jest w stanie sformułować. Temu podmiotowi można przypisać władzę zwierzchnią w państwie i uznać go za suwerena.

To stopienie się obu aspektów pojęcia suwerenności, zewnętrznego i wewnętrznego, widoczne jest szczególnie w ostatnich latach, gdy narody państw członkowskich coraz częściej podejmują decyzje bezpośrednio w referendach, dotyczących zarówno kwestii przystąpienia do UE, jak i zaakceptowania zmian w traktatach.

W traktatach ustanawiających WE i UE brak jest przepisu wskazującego na podmiot władzy suwerennej w Unii Europejskiej. Obywatelstwo Unii wprowadzone Traktatem z Maastricht „uzupełnia, a nie zastępuje obywatelstwa państwowego” (art. 17 TWE).

Nie znajdziemy zatem podstaw prawnych by uważać, iż podmiotem władzy suwerennej w Unii jest np. „naród europejski”. Należy tu przypomnieć, że współczesny konstytucjonalizm pod pojęciem naród/ lud rozumie zbiorowość polityczną, a nie etniczną. Zbiorowość ta obejmuje obywateli państwa, którzy dzięki prawom politycznym mogą wyrażać swoją wolę.

Samo jednak pojęcie suwerenności nie wyczerpuje się poprzez wskazanie podmiotu władzy suwerennej. By można było mówić o realnej podmiotowości należy objąć tym pojęciem treść władzy (jej atrybuty) oraz sposób jej wykonywania.

Suwerenność wyraża się w wykonywaniu, bezpośrednio przez suwerena lub w jego imieniu, kompetencji niezbędnych dla funkcjonowania państwa jako odrębnej jednostki. Na kompetencje te, poza związanymi z podmiotowością międzynarodową, składają się przede wszystkim - stanowienie prawa, wymierzanie sprawiedliwości, zapewnienie porządku, decydowanie o finansach państwowych, tworzenie i utrzymywanie armii.

Przystąpienie do organizacji międzynarodowej jest jednym z aktów podejmowanych w imieniu suwerena (ratyfikacja, ustawa upoważniająca do ratyfikacji) bądź bezpośrednio przez suwerena (referendum) i nie musi pociągać za sobą ograniczeń w wykonywaniu kompetencji przez konstytucyjne organy państwa.

UE, której jednym z filarów są WE, nie jest jednak typowym rodzajem organizacji międzynarodowej. W systemie wspólnotowym można stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące, generalne i abstrakcyjne, wywołujące bezpośrednie skutki w porządkach prawnych państw członkowskich, bez jakiejkolwiek ingerencji parlamentów krajowych. Takimi aktami są rozporządzenia (art. 249 TWE). Ponadto, zgodnie z orzecznictwem ETS, skutek bezpośredni można również w pewnych sytuacjach przypisać dyrektywom oraz decyzjom skierowanym do państw członkowskich. Oznacza to, że zaniechanie przez państwo wykonania dyrektywy, np. aktem ustawodawczym, nie tylko nie blokuje dyrektywie dostępu do porządku krajowego, ale może wręcz wyłączyć parlament krajowy z procedury implementacji.

WE mogą również stanowić akty indywidualne (decyzje) wiążące osoby fizyczne i prawne w państwach członkowskich.

W ramach państwa podmiot suwerenności albo działa bezpośrednio (zwykle głosując w referendum), albo wpływa w wyborach na kształt personalny i politykę organów podejmujących decyzje, zachowując w ten sposób kontrolę nad treścią najważniejszych aktów państwa. Zasady te gwarantowane są z reguły w konstytucji - akcie o najwyższej mocy prawnej.

Przypomnijmy w tym kontekście, że inicjatywa prawodawcza we WE należy do Komisji, której członkowie mają status funkcjonariuszy niezależnych od państw członkowskich. Głównym organem decyzyjnym i prawodawczym WE jest Rada. Składa się ona z przedstawicieli państw członkowskich szczebla ministerialnego (art. 203 TWE). Reprezentują oni zatem rządy, a nie parlamenty krajowe. Rada z zasady działa większością jej członków lub większością kwalifikowaną (art. 205 ust. 1 i 2 TWE), a liczba przypadków, gdy wymaga się jednomyślności, jest stopniowo ograniczana. PE, w skład którego wchodzą „przedstawiciele narodów” państw członkowskich (art. 189 TWE), nie ma decydującego wpływu na kształt prawa wspólnotowego.

Widać z powyższego, że narody będące podmiotami władzy zwierzchniej w państwach członkowskich UE, nie wykonują w pełni atrybutów suwerenności, co w płaszczyźnie ustrojowej znajduje wyraz w przekazaniu kompetencji organów państwowych na rzecz WE/UE. Kompetencje te jednak nie zostają oddane innemu państwu czy też niezależnemu organizmowi międzynarodowemu.

Istota ustrojowa integracji w ramach UE polega na tym, że narody państw europejskich, przy zachowaniu suwerennego statusu każdego z nich, swobodnie decydują w referendach lub za pomocą parlamentarnych procedur ratyfikacyjnych o wspólnym wykonywaniu pewnych kompetencji, aby szybciej i skuteczniej osiągnąć wybrane przez siebie cele.

Droga Polski do Unii Europejskiej

Rys historyczny

Obecność Polaków w procesie formowania myśli ogólnoeuropejskiej nie jest kwestią ostatnich lat. Za jednego z prekursorów obecnej wizji pokojowego zjednoczenia Europy można uznać Pawła Włodkowica z Brudzenia (ok. 1370-ok. 1435), rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w latach 1414-1415. Pomimo iż zasadniczo był on przeciwnikiem tworów ponadpaństwowych (zwłaszcza uniwersalnego cesarstwa), ogłosił jednak na soborze w Konstancji (1415 r.) zasady bezkonfliktowego współistnienia narodów ujęte w bardzo rewolucyjnej jak na czasy średniowiecza,

ponieważ biorącej w obronę europejskich pogan, rozprawie pt. Tractatus de potestata papae et imperatoris respectu infidelium (Traktat o władzy papieża I cesarza nad niewiernymi, również znany pod nazwą Saevientibus). W pracy tej podkreśłił, iż wraz z państwami chrześcijańskimi, tworzą oni równouprawnioną w świetle prawa naturalnego wspólnotę społeczeństw.

W bliższych nam czasach polski utopista, Stefan Buszczyński (1821-1892) ogłosił w 1867 r. po francusku pracę pt. La Décadence de l'Europe (Zmierzch Europy), w której nawoływał do nowego zorganizowania kontynentu europejskiego tak, by zostały zlikwidowane wszelkie przeszkody w wymianie poglądów, realizacji zasady wolnego podejmowania pracy, rozwoju przemysłu i handlu.

Po I wojnie światowej działał w Polsce ruch paneuropejski, ale po wycofaniu z niego poparcia MSZ przestał on w 1934 r. istnieć. Dopiero w czasie II wojny światowej rząd gen. Władysława Sikorskiego zaczął bardzo silnie zaznaczać swoje uczestnictwo w ważnych politycznie dyskusjach na temat przyszłej integracji Europy sam często wysuwając konkretne propozycje w tym zakresie. Szczególną rolę w tym aspekcie działań rządu emigracyjnego odegrał Józef Hieronim Retinger, który również po wojnie, korzystając ze wsparcia administracji brytyjskiej, zajmował się problematyką integracji europejskiej. Jego działania były już wtedy bezpośrednio związane z realizacją wizji współpracy w Europie Zachodniej, której przybrała w końcu postać trzech Wspólnot.

W latach 1945-1989 Polska nie mogła oczywiście uczestniczyć w procesach integracyjnych, które miały miejsce w Europie Zachodniej. Dopiero po istotnych demokratyzujących zmianach, które zaczęły się w połowie 1989 r. kwestia wpisania się w te procesy stała się istotnym wyznacznikiem polskiej polityki zagranicznej. Stwierdzenie to jest aktualne tym bardziej dziś.

Integracja Polski z Unią Europejską jest stopniowo rozwijającym się procesem. Rozpoczął się on jeszcze w starym porządku Europy - we wrześniu 1988 r. - gdy Polska ustanowiła stosunki dyplomatyczne z EWG. W lipcu 1989 r. Polska otworzyła w Brukseli swoje przedstawicielstwo dyplomatyczne przy Wspólnotach.

Wraz z ustanowieniem stosunków dyplomatycznych pomiędzy Polską a EWG w 1988 r. rozpoczęły się negocjacje dotyczące porozumienia o współpracy handlowej. W ich wyniku, 19 września 1989 r. EWG i Polska podpisały umowę w sprawie handlu oraz współpracy gospodarczej. Akt ten postanawiał, iż najważniejsze ograniczenia dotychczas stosowane przez EWG w wymianie gospodarczej z Polską zostaną stopniowo zlikwidowane. Ułatwiał przez to eksporterom polskim zwiększenie obrotów handlowych z państwami członkowskimi EWG. Zwiększał również dostęp producentów wywodzących się ze Wspólnoty do polskiego rynku.

Poza postanowieniami wspomnianego traktatu handlowego zawartego pomiędzy EWG a Polską, państwa członkowskie Wspólnot zainicjowały program pomocy gospodarczej dla niektórych państw Europy Środkowej, w tym i dla ówczesnej PRL. W czerwcu 1989 r., krótko po pierwszych wolnych wyborach w Polsce, grupa

G-7 (w skład której wchodziło siedem najwyżej uprzemysłowionych krajów świata, a która obecnie w poszerzonej o Rosję formule nazywa się G-8) podjęła decyzję o udzieleniu pomocy gospodarczej Węgrom i Polsce. Komisja Europejska otrzymała zadanie koordynacji tego programu. Program ten nazwano PHARE. Poza powołaniem do życia programu PHARE, ważnym wydarzeniem było powstanie w maju 1990 r. innej instytucji, która stała się istotnym

elementem finansowo wspierającym proces modernizacji krajów aspirujących do członkostwa w UE - EBOR. Do zadań EBOR należy udzielanie kredytów na przedsięwzięcia sprzyjające wzrostowi gospodarczemu i rozwojowi w państwach Europy Środkowej, a szczególnie na te, które mają być realizowane przez sektor prywatny. Na samym początku swego istnienia, w czasie prezesury Georgesa Attali, działania EBOR były niezbyt skuteczne ze względu na ogromne problemy organizacyjne i - powiedzmy otwarcie - nieudolne zarządzanie. Dopiero po objęciu prezesury przez Jacqes'a de Larosiere'a Bank zaczął funkcjonować efektywnie i nadal z powodzeniem wypełnia swoje zadania.

Układ stowarzyszeniowy

Układ stowarzyszeniowy jako element procesu akcesji

19 maja 1990 r., z chwilą złożenia oficjalnego wniosku o rozpoczęcie negocjacji w sprawie stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami Europejskimi, rząd polski rozpoczął negocjacje nad stosowną umową w tej sprawie. Ich początek wiązał się z utworzeniem stanowiska Pełnomocnika Rządu do Spraw Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej. Pełnomocnik (Jacek Saryusz - Wolski) działał w ramach struktur organizacyjnych Urzędu Rady Ministrów. Jego podstawowym zadaniem było wszechstronne wspieranie ówczesnych negocjacji stowarzyszeniowych.

Negocjacje dotyczące stowarzyszenia zakończyły się podpisaniem 16 grudnia 1991 r. tzw. Układu Europejskiego, który ratyfikowany 20 października 1992 r. wszedł w życie 1 lutego 1994r. Tak więc pomiędzy datą podpisania Układu a datą jego wejścia w życie minął stosunkowo długi okres. W tym czasie obowiązywała pomiędzy Polską a Wspólnotą Europejską umowa przejściowa (interium agreement) dotyczącą handlu i spraw związanych z handlem.

Zarówno umowa przejściowa jak i sam Układ Europejski przewidywały, iż istniejące dotychczas bariery w handlu pomiędzy Polską a WE zostaną złagodzone, a z czasem zniesione. Jedynie te obszary, które uznano za mające szczególne znaczenie gospodarcze lub społeczne zostały - jako "wrażliwe" - wyłączone spod tak pojętej liberalizacji.

Układ Europejski miał szczególne znaczenie dla ukształtowania stosunków pomiędzy Unią Europejską a Polską oraz dla dalszych negocjacji - już o członkostwo we WE (następnie UE). Oprócz regulacji ważnych kwestii dotyczących współpracy i wymiany gospodarczej skutkował on stworzeniem solidnej podstawy dialogu politycznego na temat dalszej integracji Polski z WE oraz wszechstronnego dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego.

Przyczynił się również do podjęcia licznych inicjatyw dostosowawczych w pozaprawnych obszarach funkcjonowania gospodarki Polski. Jedną z pierwszych i najważniejszych inicjatyw, mających na celu efektywną realizację zobowiązań Układu Europejskiego w zakresie przybliżania prawa polskiego do prawa Wspólnoty, był specjalny program działania w celu dostosowania gospodarki i systemu prawnego Polski do wymogów Układu Europejskiego, sformułowany przez rząd RP już w styczniu 1993 r.

Układ Europejski był zrazu uznawany za traktat stowarzyszeniowy. Oznaczało to, że postrzegano go jako podstawę pewnych istotnych działań dostosowawczych, ale niekoniecznie jako dokument bezpośrednio prowadzący Polskę do członkostwa we WE. Po złożeniu przez Polskę wniosku o członkostwo (8 kwietnia 1994 r. podczas szczytu Rady Europejskiej w Atenach0, zarówno UE jak i RP zaczęły traktować Układ Europejski jako traktat przedakcesyjny. Oznaczało to uznanie go za podstawę działań dostosowawczych bezpośrednio zmierzających do uzyskania przez Polskę członkostwa w UE.

Charakterystyka postanowień Układu stowarzyszeniowego

Układ Europejski skład się z dziewięciu część, z których pierwsza dotyczy dialogu politycznego. Zgodnie z postanowieniami układu (art. 102), powołano stałą Radę Stowarzyszenia. Jej pierwszorzędnym zadaniem jest nadzorowanie realizacji Układu Europejskiego. Organem pomocniczym Rady Stowarzyszenia jest Komitet, w skład którego wchodzą urzędnicy niższego szczebla. Przy Radzie działają także zespoły tematyczne i grupy robocze. Na mocy układu powołano również Komisję Parlamentarną stowarzyszenia.

Część Układu Europejskiego dotyczy tzw. zasad ogólnych, określających w szczególności podstawowy jego cel, jakim jest stworzenie - zakładano, że w ciągu 10 lat - strefy wolnego handlu pomiędzy Polską a UE oraz dzielące ten okres na razy realizacyjne. Ta część Układu odnosi się także do swobodnego przepływu towarów. Celem tej części jest eliminacja ceł i ograniczeń ilościowych, jak i również środków o podobnym do nich skutku w ciągu 10 lat od podpisania układu. Zawiera także specjalne postanowienia, określające harmonogram wprowadzania poszczególnych postanowień liberalizacyjnych w tym zakresie,

w odniesieniu do poszczególnych grup wyrobów, w zależności od kraju ich pochodzenia (układ zawiera także specjalne tabele określające reguły pochodzenia). Interesującą i gospodarczo ważną regułą przyjętą w odniesieniu do tego harmonogramu jest jego niesymetryczność. Oznacza to, iż przyjęte tempo i zakres środków liberalizujących wymianę towarową są inne dla Polski i inne dla UE (zasada dyferencjacji).

Istotna grupa przypisów Układu Europejskiego dotyczy przepływu pracowników, podejmowania działalności gospodarczej oraz świadczenia usług.

Formułują one zakaz dyskryminacji pracowników polskich zatrudnionych legalnie w którymś z państw członkowskich UE w zakresie warunków zatrudnienia i pracy, wynagrodzenia, wypowiedzenia stosunku pracy, ubezpieczenia oraz możliwości sprowadzenia rodziny (a także jej zatrudnienia). Symetryczne zobowiązanie dotyczy Polski w odniesieniu do legalnie zatrudnionych na jej terytorium pracowników pochodzących z UE oraz ich rodzin. Układ Europejski zrównuje takie prawa przedsiębiorstw i obywateli polskich do prowadzenia działalności gospodarczej (tych drugich wszakże jedynie na zasadzie samozartudnienia) w UE i vice versa. Podobną, symetryczną zasadę równego traktowania wprowadza Układ w odniesieniu do świadczenia usług.

Istotne przepisy Układu Europejskiego dotyczą płatności, przepływu kapitału, konkurencji oraz innych postanowień natury gospodarczej, w tym także dotyczących zbliżania szeroko pojmowanego polskiego prawa gospodarczego do prawodawstwa UE. W odniesieniu do płatności bieżących oraz przepływu kapitału, układ przewiduje, iż Polska i kraje UE umożliwiają ich swobodne dokonywanie w ramach istniejących obecnie regulacji dewizowych (wprowadza więc - w odniesieniu do Polski, której prawo dewizowe zawiera jeszcze pewne ograniczenia w tym zakresie - tzw. zasadę standstill, dającą możliwość utrzymania obowiązujących w momencie zawierania Układu ograniczeń,

ale zakazującą wprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych restrykcji). Układ umożliwia Polsce wystąpienie - w wyjątkowych sytuacjach - o zgodę na wprowadzenie niedystryminacyjnych ograniczeń dotyczących przyjmowania lub udzielania kredytów krótko- i średnioterminowych, pod dodatkowym warunkiem, iż środki te będą zgodne z regulacjami MFW odnoszącymi się do RP.

W odniesieniu do prawa konkurencji, Układ Europejski w zasadzie zobowiązuje Polskę do zapewnienia przestrzegania podstawowych zasad prawodawstwa UE, dotyczących porozumień monopolistycznych pomiędzy przedsiębiorstwami, nadużywania dominującej pozycji, jak również pomocy państwa, wręcz odwołując się do zakresu normowania art. 81, 82 oraz 87 TWE.

W tym ostatnim jednak przypadku Układ przewiduje tymczasowe traktowanie Polski jako regionu, w którym poziom życia jest nienormalnie niski lub w którym występuje niedostateczne zatrudnienie, co wiąże się z uznaniem pomocy państwa na jej terytorium za zgodne ze standardami wspólnotowymi na mocy art. 87 ust. 3a TWE.

W kwestii dostosowania prawa polskiego do prawodawstwa UE podstawowe znaczenie mają art. 68-70 Układu. Przewidują one po pierwsze, iż Polska będzie się starała o zbliżenie swego istniejącego i przyszłego prawa do acquis. Po drugie, w sposób nienumeratywny (niewyczerpujący) określają najistotniejsze obszary dostosowań: regulacje celne, bankowe, rachunkowe, podatkowe, dotyczące własności intelektualnej ochrony pracowników(w tym także w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy), usług finansowych, zasad konkurencji,

ochrony życia i zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, ochrony konsumentów, regulacji technicznych i normalizacyjnych, transportu i ochrony środowiska. Dodatkowo w tym zakresie Układ przewiduje obowiązek UE świadczenia Polsce koniecznej pomocy technicznej, np. w postaci wymiany ekspertów, przekazywania informacji, szkolenia, jak i również pomocy w tłumaczeniu aktów prawnych na język polski.

Znaczna grupa przepisów Układu Europejskiego dotyczy współpracy gospodarczej, która - generalnie rzecz biorąc - ma sprzyjać trwałemu (susttainable) rozwojowi ekonomicznemu i społecznemu Polski, jak również wzmocnić jej powiązania z UE.

W zakresie postanowień szczegółowych, ta część Układu odnosi się do działań wspierających rozwój sektora prywatnego, modernizację i restrukturyzację przemysłu, tworzenia nowych przedsiębiorstw, przekazywania know-how oraz zapewnienia w Polsce przejrzystości zasad i warunków konkurencji. Dotyczy ona również wspierania inwestycji, normalizacji wyrobów przemysłowych i artykułów rolnych, jak i również oceny ich zgodności z tzw. zasadniczymi wymaganiami (przede wszystkim wymaganiami bezpieczeństwa). Ta część Układu dotyczy również kooperacji naukowo-technologicznej oraz w dziedzinie kształcenia, w tym zwiększania katalogu jego form oraz wsparcia finansowania wyposażenia dydaktycznego.

Obejmuje ona również zagadnienia współpracy dotyczącej rozwoju (w tym dywersyfikacji) sektora rolnego, energetycznego (w tym badań i regulacji w zakresie energii nuklearnej), ochrony środowiska, transportu, telekomunikacji, sektora bankowego, ubezpieczeniowego oraz usług finansowych. Ważne przepisy Układu w jego omawianej części dotyczą wymiany doświadczeń uzyskanych w prowadzeniu polityki pieniężnej, współpracy w dziedzinie zapobiegania praniu brudnych pieniędzy oraz handlu narkotykami, rozwoju regionalnego, kooperacji odnoszącej się do szeroko pojętej ochrony zdrowia, turystyki, wspierania małych i średnich przedsiębiorstw, wymiany programów audiowizualnych, wymiany danych statystycznych (jak i również ujednolicenia zasad ich zbierania i kompilacji) oraz informacji makroekonomicznych.

Układ odnosi się również do współpracy finansowej, koncentrując się na określeniu zasad tworzenia i rozdziału funduszy PHARE. Ostatnia część Układu odnosi się natomiast do kwestii instytucjonalnych i ogólnych. Przede wszystkim dotyczy składu i procedur działania wspomnianej Rady Stowarzyszenia, Komitetu Stowarzyszenia oraz Wspólnej Komisji Parlamentarnej Stowarzyszenia.

Istotne znaczenie ma art. 111 układu, dający podmiotom, które mogą wywozić zeń swoje interesy, możliwość obrony ich praw przed właściwymi sądami. Brzmi on następująco:

„W ramach niniejszego Układu, każda ze stron zobowiązuje się zapewnić osobom fizycznym i prawnym drugiej strony wolny od dyskryminacji dostęp do, odpowiednio właściwych sądów i organów administracyjnych Polski i Wspólnoty, jaki mają jej własne osoby fizyczne i prawne, w celu ochrony ich praw osobistych oraz praw własności, w tym praw dotyczących własności intelektualnej, przemysłowej i handlowej”.

Art. 111 Układu stwarza więc w praktyce dostęp obywateli polskich do ETS. Korzystanie z niego może się jednak odbywać na zasadach szczególnych. Podstawą korzystania z tego uprawnienia nie jest bowiem prawo UE jako takie, ale przepisy samego Układu.

Instytucje stowarzyszenia

Rada Stowarzyszenia

Organem nadzorującym realizację wszystkich postanowień układu Europejskiego jest niekadencyjna i niepermanentna Rada Stowarzyszenia. W ramach powierzonych jej kompetencji może ona zajmować się wszelkimi kwestiami dotyczącymi wykonywaniu tego traktatu, jak również wydawać w tym zakresie decyzje oraz zalecenia. Może także, stosując specjalną procedurę arbitrażową, rozstrzygnąć spory wynikające pomiędzy UE a Polską na tym tle. Decyzje są bezpośrednio wiążące dla stron układu, natomiast takiej wiążącej mocy nie mają już zlecenia.

W skład Rady Stowarzyszenia wchodzą ze strony UE członkowie jej Rady (pod przewodnictwem ministra spraw zagranicznych tego kraju UE, który akurat sprawuje Prezydencję), a ze strony polskiej członkowie Rady Ministrów RP (którym przewodniczy minister spraw zagranicznych). Przewodniczenie samej Rady Stowarzyszenia jest powierzane na przemian członkowi Rady UE oraz członkowi Rady Ministrów RP.

Komitet Stowarzyszenia

Organem pomocniczym Rady Stowarzyszenia jest Komitet. Składa się on z wysokiego szczebla urzędników Komisji oraz wyższych funkcjonariuszy rządu polskiego. Zadaniem tego organu jest przygotowanie posiedzeń Rady Stowarzyszenia, wymiana informacji oraz rozstrzyganie różnych problemów technicznych, wynikających z wykonywania układu (co później podlega zatwierdzeniu przez Radę Stowarzyszenia), jak również podejmowanie wiążących decyzji w określonych sprawach, ale tylko wtedy, gdy Rada Stowarzyszenia taką szczególną kompetencję powierzy. Komitet obraduje co najmniej dwa razy w roku - na przemian w Brukseli i w Warszawie.

Parlamentarny Komitet Stowarzyszenia

Parlamentarny Komitet Stowarzyszenia (Parlamentarna Komisja Wspólna RP i UE) jest forum dialogu politycznego, wymiany informacji oraz współpracy deputowanych PE oraz parlamentarzystów polskich w zakresie spraw uregulowanych w Układzie Europejskim. Prerogatywy tego organu obejmują możliwość zażądania od Rady Stowarzyszenia informacji odnoszących się do realizacji układu stowarzyszeniowego, jak również udzielania jej zaleceń kontrolnych. Komitet nie ma natomiast możliwości wydawania jakichkolwiek wiążących aktów prawnych.

Posiedzenia Parlamentarnego Komitetu Stowarzyszenia odbywają się co najmniej dwa razy w roku. W jego granicach uczestniczą deputowani wyznaczeni przez Sejm i Senat RP. Obrady odbywają się na przemian w Warszawie oraz w Strasburgu lub Brukseli.

Proces przygotowania do negocjacji akcesyjnych

Rozważenie kwestii przyszłego członkostwa Polski w WE wymagało wpierw inicjatywy politycznej z ich strony. Owa inicjatywa musiała wykroczyć poza ramy sformułowane w Układzie Europejskim. Została ona podjęta przez Radę Europejską w czerwcu 1993 r. w Kopenhadze.

8 kwietnia 1994 r. w Atenach Polska potwierdziła swoją wolę polityczną przyłączenia się do WE. Ówczesny minister spraw zagranicznych, Andrzej Olechowski przedłożył wtedy podpisany przez Prezesa Rady Ministrów, Waldemara Pawlaka, formalny wniosek RP o członkostwo.

Niemal od razu stał się on dodatkowym impulsem dla już wówczas ożywionego dialogu pomiędzy Polską a WE w sprawie różnych apsektów jej przygotowań do członkostwa.

Podczas szczytu, mającego miejsce 9-10 grudnia 1994 r. w Essen (RFN), Rada Europejska przyjęła strategię rozszerzenia, która podkreślała znaczenie nowych form współpracy ze stowarzyszonymi państwami Europy Środkowej i Wschodniej oraz wspomagania ich wysiłków zmierzających do przystąpienia do UE. Najważniejsze ramy tej współpracy miał stanowić tzw. dialog strukturalny, oparty na postanowieniach Układu Europejskiego oraz na jego rozwiązaniach instytucjonalnych.

Jego celem miało być m.in. zapewnienie państwom kandydującym szybkich i wszechstronnych informacji na temat ich przygotowań do członkostwa w UE oraz stałego monitorowania tego procesu przez KE. Podstawowym mechanizmem gwarantującym osiągnięcie tego celu stało się umożliwienie przedstawicielom państw stowarzyszonych uczestnictwa w posiedzeniach gremiów decyzyjnych UE, obradujących na poziomie ministrów, jak również głów państw i szefów rządów. Rozwiązanie to bardzo istotnie poszerzyło zakres kontaktów politycznych pomiędzy UE i Polską - dotychczas bowiem podstawowym forum w tym zakresie były konsultacje na najwyższym szczeblu

(Prezydenta RP przewodniczących Rady Europejskiej i KE) oraz Rada Stowarzyszenia na poziomie ministerialnym. Niemniej jednak funkcjonowanie tego mechanizmu było oceniane po stronie państw kandydujących raczej krytycznie, ponieważ nie stworzyło ram dla rzeczywistego dialogu.

Istotnym impulsem w zbliżeniu Polski do UE stał się dokument sporządzony przez KE w 1995 r., nazwany „Białą Księgą”. Jej treść dotyczyła integracji stowarzyszonych państw Europy Środowej i Wschodniej z wewnętrznym rynkiem UE. Dokument koncentrował się przede wszystkim na dostosowaniu prawa, budowaniu instytucji i korektach infrastruktury gospodarczej w Polsce i w innych krajach aspirujących do członkostwa w UE.

Obszerny załącznik do „Białej Księgi” stanowił i - w wersji nieformalnie uaktualnianej przez UKIE - nadal stanowi bardzo użyteczny przewodnik dotyczący zmian, które trzeba wprowadzić w Polsce w poszczególnych sektorach gospodarki i życia społecznego. „Biała Księga” pozwoliła więc nie tylko na dokładne zidentyfikowanie obszarów koniecznych dostosowań, ale - co równie istotne - ułatwia dokonanie ich hierarchizacji.

W odpowiedzi na „Białą Księgę” rząd polski przygotował harmonogram działań dostosowujących polski system prawny do jej zaleceń. Został on przyjęty przez rząd w lipcu 1997 r. Nieco wcześniej , w styczniu 1997 r. sformułowano i opublikowano dokument o doniosłym znaczeniu zarówno praktycznym, jak i politycznym - „Narodową Strategię Integracji”.

„Strategia” odnosiła się kompleksowo do przygotowań Polski do członkostwa w UE - nie tylko dostosowania prawa, dostosowania prawa, ale także dostosowań gospodarczych oraz zmian w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych; podkreśliła konieczność odpowiedniego przygotowania strukturalnego (w tym i w zakresie kształtowania kadr) niezbędnego do przystąpienia do UE.

W tym samym czasie opublikowano w Polsce inny dokument, który co prawda nie miał takiej doniosłości politycznej, ale był również istotnym impulsem integracyjnym. Zatytułowany „Euro-2006”, koncentrował się on na makroekonomicznych aspektach integracji Polski z UE, kładąc nacisk na spełnienie kryteriów konwergencji,

wyszczególnionych w TWE. Jak sugerował już sam tytuł tego dokumentu, zakładano w nim włączenie się Polski do trzeciego etapu UGiP już w 2006 r.

Następnym ważnym etapem była decyzja Rady Europejskiej podjęta podczas szczytu w Madrycie 15-16 grudnia 1995 r., dotycząca rozpoczęcia przygotowań do negocjacji akcesyjnych z państwami EŚiW. Jednym z jej rezultatów było wyznaczenie daty rozpoczęcia tego procesu na 30 marca 1996 r. Podczas madryckiego szczytu Rada Europejska zaleciła również KE, by sformułowała ona swoją opinię (avis) na temat wniosków o członkostwo w UE, złożonych przez poszczególne państwa EŚiW

oraz by opracowała sprawozdanie dotyczące najbardziej prawdopodobnych skutków rozszerzenia UE ze szczególnym uwzględnieniem wspólnej polityki rolnej oraz polityki strukturalnej. Sprawozdanie miało także obejmować informację na temat przyszłego finansowania działalności UE już po przyjęciu nowych członków.

W celu właściwego zrealizowania Rady Europejskiej, 26 kwietnia 1996 r. KE podsumowała już posiadane informacje, jak również wystosowała do Polski i pozostałych państw aspirujących do członkostwa w UE specjalny kwestionariusz. Zawierał on pytania dotyczące 23 obszarów życia politycznego, gospodarczego i społecznego, mających największe znaczenie dla procesu akcesyjnego.

15 lipca 1996 r. Rada Ministrów RP zatwierdziła ostateczną wersję odpowiedzi na kwestionariusz. Na podstawie uzyskanych informacji KE sformułowała swoją opinię (avis) - przedłożoną 16 lipca 1997r., w której przyjęła za kryterium ocenę średniookresową

(tj. około pięcioletnią) zdolności danego kraju do sprostania warunkom członkostwa. Z tego punktu widzenia wysiłki RP w zakresie przygotowań do członkostwa w UE zostały w avis ocenione pozytywnie.

Infrastruktura instytucjonalna negocjacji akcesyjnych

8 sierpnia 1996 r. powołano Komitet Integracji Europejskiej na czele z premierem jako przewodniczącym. W marcu 1997 r. przewodniczący KIE stworzył grupę roboczą, powierzając jej zadanie przygotowania dokumentacji, która mogłaby stanowić punkt wyjścia dla negocjacji akcesyjnych. W lipcu 1997 r. przewodniczący KIE powołał dodatkowo inną strukturę o kluczowym znaczeniu dla negocjacji akcesyjnych - Międzyresortowy Zespół do spraw Przygotowania Negocjacji Akcesyjnych z UE. Zespół ten składa się z przedstawicieli (na szczeblu wiceministrów) wiodących organów administracji centralnej,

biorących udział w przygotowaniach do członkostwa: ministerstw, właściwych do spraw gospodarki, pracy i polityki społecznej, finansów, nauki, edukacji narodowej, ochrony środowiska, rolnictwa i terenów wiejskich, spraw zagranicznych, administracji i spraw wewnętrznych, zdrowia, kultury oraz wielu urzędów centralnych. Początkowo Zespół kierował pracą 28 sektorowych i 5 horyzontalnych grup roboczych, zajmujących się różnymi aspektami negocjacji.

Równolegle KE podejmowała również działania, mające na celu dalsze przygotowanie negocjacji akcesyjnych. W opublikowanym przez nią w lipcu 1997 r. dokumencie programowym - Agenda 2000 - podkreślano, iż rozszerzenie jest procesem otwartym i stopniowym.

W raporcie tym KE sformułowała także istotne propozycje reform dostosowawczych, skierowane do UE i opracowane w celu przygotowania jej do rozszerzenia. „Agenda 2000” zawierała także pewne wnioski i oceny dotyczące przygotowań państw Europy Środkowej i Wschodniej do członkostwa w UE.

Agenda 2000 została przedłożona PE, a następnie stała się przedmiotem dyskusji Rady Europejskiej. Wynikiem tych działań było podjęcie decyzji o zwołaniu wielu dwustronnych Międzyrządowych Konferencji Akcesyjnych z tymi państwami, które jako pierwsze mogły rozpocząć negocjacje o przystąpieniu do UE. W tej grupie krajów znalazły się: Cypr, Czechy, Estonia, Polska, Słowenia i Węgry.

Dodatkowo Rada postanowiła także wzmocnić strategię przedakcesyjną UE, którą ujednolicono i opublikowano w dokumencie programowym (zainicjowanym w rozporządzeniu Rady), zatytułowanym „Partnerstwo dla członkostwa”. Został on przyjęty przez Radę i przekazany stronie polskiej 30 marca 1998 r. W dokumencie tym podkreślono, iż musi się on stać „podstawą do przyjęcia wielu instrumentów”, które zostaną wykorzystane w celu wsparcia przygotowań Polski do członkostwa w UE. Wskazano w nim również priorytety (za które uznano generalnie rzecz biorąc - konieczne reformy zidentyfikowane w avis KE) i cele krótko- i średnioterminowe. Zostały one zdefiniowane w obszarze sektorowym reform gospodarczych (m.in. telekomunikacji i sektora finansowego),

restrukturyzacji przemysłu, wzmocnienia potencjału instytucjonalnego i administracyjnego (m.in. w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, kontroli finansowej, weterynaryjnej i fitosanitarnej), zmian regulacji odnoszących się do swobodnego przepływu towarów (m.in. w zakresie wymagań certyfikacyjnych wyrobów), rolnictwa, polityki wizowej oraz ochrony środowiska.

„Partnerstwo dla członkostwa” zawierało także ważne postanowienia dotyczące instrumentów pomocy technicznej i finansowej UE skierowanej do państw aspirujących do członkostwa. Za podstawowy instrument rozszerzonej strategii przedakcesyjnej w tym zakresie uznano program PHARE, toteż postanowiono go odpowiednio wzmocnić.

W odpowiedzi na powyższe inicjatywy UE, utworzono w Polsce stanowisko Pełnomocnika Rządu do spraw Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w UE, zwanego także Głównym negocjatorem. Funkcję tę pełnił do października 2001 r. Jan Kułakowski, obecnie Głównym Negocjatorem jest Jan Truszczyński. Odpowiadając na wyraźne wezwanie zawarte w „Partnerstwie dla członkostwa”, 28 czerwca 1998 r. Rada Ministrów RP przyjęła „Narodowy program przygotowania do członkostwa w Unii Europejskiej” (NPPC). Dokument ten podsumowywał osiągnięcia w dostosowaniu prawa oraz innych istotnych zadań, wynikających z Układu Europejskiego, avis KE, jak również z „Partnerstwa dla członkostwa”.

Ważną funkcją NPPC (który jest dokumentem dynamicznym - corocznie odpowiednio zmienianym) jest także ukierunkowanie działań dostosowawczych oraz wyznaczenie nowego harmonogramu ich realizacji w latach 1998-2002.

Negocjacje akcesyjne

Otwarcie negocjacji akcesyjnych

Negocjacje akcesyjne rozpoczęły się 31 marca 1998 r. Ogólnie można je podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap składa się z wielostronnego i dwustronnego przeglądu (tzw. screeningu) ustawodawstwa obowiązującego w konkretnych sektorach gospodarki (etap ten rozpoczął się w kwietniu 1998 r.). W drugim etapie Polska formułuje i prezentuje swoje stanowisko negocjacyjne w tych obszarach. Początkowo stanowiska te nie były ujawniane opinii publicznej. Od stycznia 2000 r. są one - w ramach realizacji polityki informacyjnej przyjętej przez rząd RP - upowszechnione. Poufne pozostają mandaty negocjacyjne, co jest jednak rozwiązaniem wynikającym z natury negocjacji dyplomatycznych.

W generalnym ujęciu wyjściowe stanowiska negocjacyjne Polski przedstawione podczas otwarcia negocjacji (31 marca 1998 r.) przez ówczesnego ministra spraw zagranicznych RP, Bronisława Geremka (tzw. Opening Statement):

Obszar Opis wyjściowego stanowiska Ogólny udział w UE„[...] Naszym celem jest integracja we wszystkich obszarach i politykach Jednolitego Rynku [...] W perspektywie średniozakresowej, po zakończeniu reform instytucjonalnych będziemy dążyć do uczestnictwa w Unii Gospodarczej i Walutowej...]”.Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa„[...] Polska w pełni podziela cele i środki polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej i chce aktywnie partycypować w realizacji i dalszym rozwoju tej polityki w ramach nakreślonych przez Traktat o Unii Europejskiej i Traktat z Amsterdamu [...]”

Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne„[...] Akceptujemy w pełni zobowiązania wynikające z przeniesienia do obszaru wspólnych polityk zagadnień ochrony granic, polityki wizowej, azylowej i imigracyjnej oraz współpracy organów sądowniczych w sprawach cywilnych. Współpracy z innymi państwami członkowskimi w walce z nielegalną imigracją, przemytem narkotyków, praniem brudnych pieniędzy i innymi przejawami zorganizowanej przestępczości będzie jednym z naszych najważniejszych priorytetów [...]Nasza granica [...] musi pozostać otwarta dla współpracy gospodarczej i kulturalnej oraz dla nawiązywania więzi międzyludzkich [...]”

Jednolity Rynek„[...] Polska przyjmie całość acquis communautaire [...] Rozwiązania przejściowe powinny być środkiem stosowanym selektywnie [...] Podstawowym elementem dla oceny zasadności ich stosowania będzie dla strony polskiej kryterium pozytywnego wpływu na wzrost gospodarczy Polski [...] Ewentualne środki o charakterze przejściowym [...] nie będą obejmowały dziedzin istotnych [dla funkcjonowania Jednolitego Rynku - A.N.-F.] ani prowadziły do znaczącego zakłócenia zasad konkurencji [...]”

Swobodny przepływ towarów „W obszarze swobody przepływu towarów naszym celem negocjacyjnym jest pełna likwidacja granicy celnej między Polską a innymi państwami UE z dniem wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego [...]”

Swobodny przepływ usług „W obszarze swobody świadczenia usług i zakładania przedsiębiorstw będziemy dążyć do pełnej liberalizacji zasad wzajemnego dostępu do rynku usług. Ewentualne uzgodnienia w sprawie ograniczonych rozwiązań przejściowych mogą [...] dotyczyć jedynie niektórych działów sektora usług, których pozycja konkurencyjna może pozostawać zagrożona [...]”

Swobodny przepływ kapitału „Wierzymy, że [...] nie będzie trudności z pełnym obowiązywaniem zasady swobodnego przepływu kapitału do dnia uzyskania członkostwa [...] Odrębnym problemem [...] będzie natomiast osiągnięcie ustaleń wiążących swobodny przepływ kapitału z nabywaniem wszelkiego rodzaju aktywów i obrotem nimi W kwestii obrotu ziemią i nieruchomościami konieczne są rozwiązania eliminujące możliwość niekontrolowanego, spekulacyjnego obrotu tymi aktywami [...]”-Swobodny przepływ osób„[...] Będziemy dążyć do włączenia z dniem akcesji naszych obywateli w system swobodnego przepływu pracowników [...]”

Wspólna polityka handlowa„[...] Polska deklaruje gotowość do pełnego przejęcia obowiązków wynikających ze wspólnej polityki handlowej.

Wspólna polityka rolna„[...] Uważamy za możliwe znalezienie rozwiązań pozwalających na pełny udział polskiego rolnictwa w prawach i obowiązkach wynikających ze zreformowania Wspólnej Polityki Rolnej, w tym udział polskich rolników w korzystaniu i instrumentów cenowych, dochodowych i strukturalnych [...] uważamy za celowe zwiększenie pomocy Unii Europejskiej na rzecz modernizacji sektora rolno-żywnościowego, restrukturyzacji terenów wiejskich i infrastruktury wsi jeszcze w okresie przedakcesyjnym [...] sposób określenia kontyngentów produkcyjnych dla towarów rolnych objętych ograniczeniami ilościowymi powinien uwzględniać potencjał i specyfikę zmian w rolnictwie polskim [...]”.

Wspólna polityka rybołówstwa„[...] Uważamy za możliwe znalezienie takich rozwiązań, które pozwolą na pełne uczestnictwo Polski we Wspólnej Polityce Rybackiej [...]”.

Polityka strukturalna„[...] Solidarna pomoc w ramach zreformowanej unijnej polityki strukturalnej, na podobnych prawach jak to ma miejsce w odniesieniu do innych państw członkowskich, będzie dla nas ważnym elementem tej polityki [...]”.

Polityka społeczna„[...] Polska wita z zadowoleniem rosnące znaczenie polityki społecznej w polityce Unii Europejskiej [...]. Będziemy dążyli do tego, by partnerzy społeczni zostali włączenie w jak najszerszym stopniu w realizację procesów integracyjnych [...]”.

Infrastruktura„[...] Stworzenie warunków dla osiągnięcia wysokiego stopnia rozwoju infrastruktury leży w obopólnym interesie Polski i Unii Europejskiej. Ze względu na koszty oczekujemy solidarnej pomocy ze strony Unii [...]”.

Ochrona środowiska„[...] Polska będzie zmierzać do wprowadzenia istniejących standardów unijnych [...] Jednakże w odniesieniu do szeregu norm, złożony na średni okres koszt ich wdrożenia byłby wielokrotnie wyższy od możliwości zarówno budżetu, jak i polskich przedsiębiorstw. W tych obszarach konieczne może być wypracowanie rozwiązań przejściowych, których zakres będzie zależeć od możliwości polskiej gospodarki i poziomu finansowego oraz technicznego wsparcia Unii [...]”.

Restrukturyzacja przemysłu„[...] Programy [restrukturyzacji, modernizacji i prywatyzacji poszczególnych sektorów gospodarki polskiej - A. N.-F.] [...] nie będą realizowane przez proste ograniczenie potencjału produkcyjnego, ale będą prowadzić do tego, by restrukturyzowane przedsiębiorstwa były zdolne do efektywnej konkurencji na rynku unijnym i światowym [...] Możliwości sprostania ekonomiczno-społecznym kosztom, związanym z przeprowadzeniem procesów dostosowawczych, powinny zostać zwiększone poprzez określenie form i wielkości udzielania pomocy publicznej w okresie przejściowym i poprzez wsparcie ze strony Unii w ramach polityki strukturalnej [...] Podstawą takiej pomocy powinny być wypracowane wspólnie w Traktacie Akcesyjnym harmonogramy zmian i plany restrukturyzacji [...]”.

Budżet„[...] Negocjacje [...] oparte na zasadzie solidarności, powinny uwzględnić poziom rozwoju gospodarczego Polski, umożliwiając nam uzyskanie od momentu akcesji równoprawne uczestnictwo w finansowych aspektach polityki regionalnej, strukturalnej, rolnej i społecznej [...]”.

Instytucje „[...] Kryteria reprezentacji Polski w instytucjach Unii Europejskiej muszą być całkowicie zgodne z kryteriami stosowanymi w gronie obecnych państw członkowskich [...]”.

Organizacja negocjacji akcesyjnych w Polsce

Większość państw opracowuje stanowisko narodowe i dokonuje wyboru negocjatorów w oparciu o istniejące struktury polityczne i administracyjne. To samo dotyczy Polski.

Wszystkie działania dotyczące przygotowania i negocjowania przystąpienia Polski do UE są koordynowane i programowane przez wspomniany już KIE, utworzony na mocy ustawy z 8 sierpnia 1996 r., który zastąpił urząd Pełnomocnika Rządu do spraw Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej (działający od 26 stycznia 1991 r. do 15 października 1996 r.). KIE posiada specjalny aparat pomocniczy - UKIE. W chwili powołania, do kompetencji KIE należało:

• koordynowanie integracji Polski z UE;

• inicjowanie i koordynowanie przedsięwzięć dotyczących dostosowania prawa polskiego do prawa UE;

• współpraca z KE w zakresie i redystrybucji funduszy przeznaczonych na przedsięwzięcia integracyjne;

• współpraca z administracją regionalną i regionalnymi organizacjami pozarządowymi w celu zwiększenia ich zaangażowania w proces integracji z UE oraz przygotowanie ich do uczestnictwa w jej strukturach instytucjonalnych.

KIE jest organem kolektywnym, w skład którego wchodzą: przewodniczący, członkowie oraz sekretarz. Przewodniczącym KIE jest każdorazowo Prezes Rady Ministrów. On też mianuje sekretarza Komitetu. Niektórzy ministrowie RP są jego członkami z urzędu. Są to ministrowie właściwi do spraw polityki zagranicznej, infrastruktury, gospodarki, finansów, pracy i polityki społecznej, rolnictwa i rozwoju terenów wiejskich oraz wymiaru sprawiedliwości Ponadto premier może dodatkowo mianować do trzech zwykłych członków KIE pod warunkiem, że ich umiejętności lub funkcje mają istotne znaczenie dla zadań, które realizuje Komitet.

Organem pomocniczym KIE - jak wspomniano - jest UKIE. W jego skład pierwotnie wchodziły następujące departamenty merytoryczne: harmonizacji prawa, polityki integracyjnej, analiz stosunków europejskich, informacji i kształcenia europejskiego, koordynacji i monitorowania pomocy zagranicznej, programów rozwoju instytucjonalnego oraz obsługi negocjacji akcesyjnych. Ostatni z wymienionych departamentów zajmował się bezpośrednio wsparciem technicznym i merytorycznym Pełnomocnika Rządu do spraw Negocjacji o Członkostwo RP w UE (Głównego Negocjatora).

Kluczowym uczestnikiem negocjacji jest premier oraz minister spraw zagranicznych, sekretarz KIE (który był jednocześnie szefem UKIE) oraz Główny Negocjator. Grupa ta podejmuje strategiczne decyzje polityczne dotyczące wszystkich aspektów negocjacji akcesyjnych. Ostatecznie jednak stanowiska negocjacyjne - zaakceptowane przez KIE - są formalnie przyjmowane przez Radę Ministrów.

Najbardziej widocznym uczestnikiem negocjacji po stronie polskiej jest Główny Negocjator (Pełnomocnik Rządu do spraw Negocjacji Akcesyjnych). Jest on odpowiedzialny za ogólny kształt strategii negocjacyjnej oraz koordynację procesu negocjacyjnego.

Posiada także kompetencje do opiniowania projektów aktów prawnych oraz innych dokumentów dotyczących negocjacji.

Główny Negocjator kieruje Zespołem Negocjacyjnym, który opracowuje oraz realizuje strategię negocjacyjną. Składa się on z dziewiętnastu członków - negocjatorów, będących wysokiego szczebla (sekretarzy i podsekretarzy stanu) przedstawicielami kluczowymi resortów spraw zagranicznych, gospodarki, pracy i polityki społecznej, rolnictwa i rozwoju terenów wiejskich, sprawiedliwości finansów oraz niektórych urzędów centralnych.

Całokształt procesu akcesyjnego w sposób oczywisty angażuje całą polską administrację publiczną oraz Sejm i Senat. Instytucje administracji centralnej są bezpośrednio zaangażowane w przygotowania akcesyjne i negocjacyjne. Zaangażowanie administracji regionalnej w ten proces będzie coraz większe, głównie z uwagi na rosnące znaczenie polityki strukturalnej.

Jeśli chodzi o zaangażowanie parlamentu, to Sejm jest kluczowym uczestnikiem ustawodawczej części procesu akcesji Od 1997 r. w Sejmie działały dwie komisje, zajmujące się akcesją - Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej; w Senacie jedna Komisja Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej.

W związku z nowym trybem postępowania w procesie legislacyjnym w 2000 r. powołano do życia nadzwyczajną Komisję Prawa Europejskiego w Sejmie oraz Nadzwyczajną Komisję Legislacji Europejskiej w Senacie.

Nietrudno zauważyć, że struktura mechanizmu decyzyjnego w Polsce w „sprawach integracyjnych” była więcej niż skomplikowana. W okresie rządu premiera Jerzego Buzka prowadziła to do narastających konfliktów wewnętrznych między szefem UKIE, Głównym Negocjatorem i Ministrem Spraw Zagranicznych, nie pozostających bez wpływu na efektywność negocjacji akcesyjnych i sposób oraz efektywność prezentowania stanowiska Polski wobec UE i jej państw członkowskich.

Nowy rząd utworzony w wyniku wyborów parlamentarnych jesienią 2001 r. znacznie ujednolicił strukturę mechanizmu decyzyjnego.

Powołano ministra do spraw Integracji Europejskiej w osobie Danuty Hübner, która objęła również funkcję szefa UKIE. Główny Negocjator (j. Truszczyński) został włączony w struktury MSZ, obejmując funkcję podsekretarza stanu. Co istotniejsze, aparat urzędniczy, pracujący na rzecz negocjacji akcesyjnych został skupiony w jednym miejscu - w MSZ (dotychczas funkcjonował w MSZ, UKIE, Biurze Głównego Negocjatora, a po części również w Kancelarii Premiera).

51

---