Finanse publiczne i prawo finansowe część pierwsza

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 01 05 października 2010

Kwestie formalne

dr Teresa Augustyniak-Górna

Egzamin jest pisemny na koniec letniego semestru - 3 pytania o charakterze obszernym, opisowym i oczekuje się napisania wszystkiego co wiem. Jedno z ogólnych zagadnień (pierwsze kilka wykładów), drugie gospodarka finansowa państwa i samorządu terytorialnego, trzecie prawo podatkowe.

Podręczniki (uzupełniająco):

1. B. Brzeziński, K. Lasiński-Sulecki, W. Matuszewski, W. Morawski, A. Olesińska, A. Zalasiński, Prawo finansów publicznych, Toruń 2008

2. Finanse publiczne i prawo finansowe, praca zbiorowa pod red. C. Kosikowskiego i E. Rcośtam, Warszawa 2008

3. Prawo finansowe pod red. E. Chojny-Duch i H. Litwińczuk, Warszawa 2009, II wydanie

4. T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010

5. E. Chojna-Duch, Podstawy finansów publicznych i prawa finansowego, Warszawa 2010

Na egzaminie kobieta wymaga tego zakresu, który sama wyłoży. Jeżeli czegoś nie zdąży, to wskaże źródło uzupełniające do brakującej części wykładu.

Akty prawne:

1. Ustawa o finansach publicznych z 2009 roku

Temat: Pojęcie finansów publicznych

Termin `finanse' wywodzi się ze średniowiecznej łaciny. Pochodzi od czasownika `finniere' czyli `kończyć', które przekształciło się w `finatio' oznaczające początkowo `orzeczenie sądowe kończące spór', ale z czasem ów termin oznaczał `należność pieniężną orzeczoną w tym orzeczeniu'. Ową należność pieniężną nazwano z czasem `financia'. Pod koniec średniowiecza, gdy odrodziła się i rozkwitła gospodarka pieniężna, termin `finanse' był już używany powszechnie. Był wówczas wiązany z pieniądzem, operacjami pieniężnymi.

Początkowo termin `finanse' oznacza `operacje nieuczciwe', głównie lichwiarskie. Z czasem jednak traci owo pejoratywne znaczenie. Oznacza `wszelkie operacje pieniężne'. Współcześnie termin `finanse' jest używany powszechnie i w języku potocznym, ekonomicznym, czy w języku prawnym (aktów prawnych) i prawniczym (języku, w którym mówi się o prawie). Mimo powszechnego jego używania, jego zakres znaczeniowy nie został jeszcze w pełni precyzyjnie określony. Powszechnie jednak mówi się, iż finanse są ściśle związane ze stosunkami społecznymi, a węziej ze stosunkami ekonomicznymi. Są ściśle powiązane z pieniądzem. Jeśli nie ma pieniądza, to nie ma finansów.

W doktrynie powszechnie zwykło się przyjmować, że termin `finanse' oznacza, mówiąc najogólniej, operacje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, są to operacje pozyskiwania środków pieniężnych, czerpania tych środków, gromadzenia środków pieniężnych. Po drugie, są to operacje wydatkowania środków pieniężnych, czy rozdysponowywania środków pieniężnych. Wykonywanie tych dwóch podstawowych rodzajów operacji pieniężnych określa się mianem działalności finansowej. Mówiąc o pozyskiwaniu środków pieniężnych, czy ich wydatkowaniu, mamy zawsze na myśli pieniądz we wszystkich jego postaciach, a więc pieniądz realny (w postaci gotówki), ale i pieniądz bezgotówkowy (np. w postaci zapisów na rachunkach bankowych). Operacje finansowe, tym samym i finanse, są zawsze związane z pieniądzem w ruchu. Pieniądz przepływa od jednych podmiotów do drugich podmiotów. Nie zalicza się do finansów tych zjawisk, które wiążą się z pieniądzem statycznym, gdy nie ma ruchu pieniądza.

Działalność finansową prowadzą bardzo różne podmioty. Prowadzą je m.in. osoby fizyczne (jeśli posłużyć się terminologią prawa). Działalność finansową, a więc różne operacje finansowe, wykonują także różne osoby prawne, w tym różne przedsiębiorstwa (fundacje, stowarzyszenia). Działalność finansową prowadzą także różne podmioty publiczne, a więc podmioty sprawujące władzę, dzierżące władzę. Współcześnie jest to przede wszystkim państwo (związek publiczno-prawny, suwerenny, wyposażony w imperium). Innym podmiotem publiczno-prawnym w czasach współczesnych jest samorząd terytorialny (podmiot publiczno-prawny, któremu państwo delegowało część swoich uprawnień władczych). Jako trzeci podmiot z grupy podmiotów publicznych warto wskazać organizacje międzynarodowe, w tym ponadnarodowe (ONZ, UE).

Podsumowując, można powiedzieć, że finanse publiczne to wszelkie formy, treści, organizacja działalności finansowej podmiotów publicznych. Są to zatem operacje pozyskiwania środków i ich wydatkowania przez państwo, samorząd terytorialny i organizacje międzynarodowe. To jedna z możliwych teoretycznie definicji formułowanych w doktrynie. Definicji doktrynalnych tego terminu jest bardzo dużo.

Finanse publiczne są także definiowane w przepisach prawnych. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, a w szczególności:

• gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;

• wydatkowanie środków publicznych;

• finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i budżetów samorządowych;

• zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;

• zarządzanie środkami publicznymi;

• zarządzanie długiem publicznym;

• rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

Ów przepis ustawy o finansach publicznych, zawierający definicję legalną finansów publicznych jest ściśle powiązany z art. 216 ustęp 1 Konstytucji RP z 1997. Ów przepis stanowi Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Już z tego przepisu wynikają dwa podstawowe rodzaje operacji finansowych - gromadzenie środków finansowych i ich wydatkowanie.

Finanse publiczne są często przeciwstawiane finansom prywatnym. Ów drugi termin oznacza najczęściej finanse prywatnych podmiotów gospodarczych. Niekiedy znacznie szerzej obejmuje się tym terminem także to, co niepubliczne, czyli finanse innych podmiotów prywatnych nie będących podmiotami gospodarczymi itd. Pomiędzy finansami publicznymi a prywatnymi istnieją zasadnicze różnice.

Po pierwsze, w przypadku finansów publicznych w stosunkach finansowych przynajmniej jeden z podmiotów (jedna strona) jest podmiotem prawa publicznego, jest wyposażona w atrybut władzy.

Po drugie, finanse publiczne są oparte na zasadzie władztwa i podporządkowania; podmiot reprezentujący podmiot publiczny ma możliwość wiążącego kształtowania sytuacji prawnej drugiej strony w stosunku finansowym, ma możliwość w szeregu przypadków bowiem ów podmiot działać na zasadach prawa prywatnego.

Po trzecie, finanse publiczne są związane z realizacją interesu publicznego, a nie prywatnego, indywidualnego.

Po czwarte, finanse publiczne są ściśle reglamentowane prawnie; istnieje wiele przepisów normujących źródła dochodów, zasady ich gromadzenia, sposoby wydatkowania środków, czy organizację środków publicznych; oprócz przepisów reglamentujących te stosunki, istnieją także liczne plany finansowe, reglamentujące owe stosunki.

Po piąte, finanse publiczne mogą mieć charakter zarówno scentralizowany, jak i zdecentralizowany. Scentralizowane - finanse państwa, zdecentralizowane - samorząd terytorialny. Finanse prywatne mają zawsze charakter zdecentralizowany.

Po szóste, wielkość zasobów, środków pieniężnych. Finanse publiczne są związane z operacjami i środkami finansowymi ogromnej skali. Żaden pojedynczy podmiot prywatny nie dysponuje tak wielkimi środkami pieniężnymi. Ogrom środków, którymi dysponują podmioty publiczne powoduje, że wszelkie operacje wykonywane przez te podmioty mają zasadniczy wpływ na gospodarkę państwa. Żaden z podmiotów prywatnych takiego wpływu nie posiada.

Obok terminu finanse publiczne, czasami współcześnie pojawia się termin skarbowość, gospodarka skarbowa. Te terminy stosowane powszechnie w I i II RP były w istocie poprzednikami terminu finanse publiczne. Były powiązane z pojęciem Skarbu Państwa. Miały jednak istotnie szerszy zakres znaczeniowy. Oznaczały nie tylko gospodarkę pieniężną, operacje pieniężne Skarbu Państwa, ale także gospodarkę naturalną państwa. Jurydycznym odpowiednikiem skarbowości był termin `prawo skarbowe'. Terminu `skarbowość' zaprzestano w zasadzie używać po II wojnie światowej. Dawna, tradycyjna terminologia została wyparta przez termin `finanse publiczne' związany wyłącznie z operacjami pieniężnymi. Istnieją jednak pewne reminiscencje w postaci np. urzędów skarbowych, izb skarbowych.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 02 12 października 2010

Funkcje finansów publicznych to inaczej mówiąc efekty działania tych finansów, skutki, jakie rodzi proces gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Funkcje te są ściśle związane z potrzebami ludzkimi, koniecznością ich zaspokajania. Owe potrzeby można podzielić na potrzeby dwojakiego rodzaju:

1. potrzeby zbiorowe - charakteryzują się tym, że mogą być zaspokajane wyłącznie bądź w głównej mierze przez rozmaite organizacje społeczeństwa, w szczególności przez państwo i samorząd terytorialny; ich indywidualne zaspokajanie nie jest możliwe, bądź nie jest skuteczne; obrona narodowa, wymiar sprawiedliwości, przeciwdziałanie epidemiom, usuwanie skutków klęsk żywiołowych

2. potrzeby indywidualne - mogą być zaspokajane przez pojedynczych ludzi, przez jednostki, bądź przez rozmaite twory organizacyjne; potrzeby edukacyjne, potrzeby zdrowotne, potrzeby kulturalne, potrzeby mieszkaniowe

Niektóre z tych potrzeb w zależności od dokonanego wyboru mogą by zaspokajane nie tylko indywidualnie, lecz także kolektywnie, np. potrzeby edukacyjne.

Finanse publiczne umożliwiają zaspokajanie zbiorowych potrzeb społecznych. Temu służy jedna z funkcji finansów, nazywana funkcją redystrybucyjną (rozdzielczą). Istota tej funkcji polega na przejmowaniu dochodów od jednych podmiotów i przeznaczaniu ich na różne potrzeby finansowe ze środków publicznych. Mówiąc inaczej, jest to przejmowanie wartości wytworzonych w sferze materialnej oraz przeznaczanie ich na usługi o charakterze nieprodukcyjnym. Dzięki mechanizmowi finansów publicznych, redystrybuuje się część PKB (dochodu narodowego).

Państwo, czy szerzej mówiąc związki publiczno-prawne, nie mają możliwości wytwarzania dóbr materialnych. Nie dążą do osiągnięcia zysku. Mogą one jedynie przejmować środki od innych podmiotów i przeznaczać na wybrane zadania, wykorzystując imperium (posiadaną władzę). Redystrybucja środków dokonuje się na bardzo wielu płaszczyznach, np. między poszczególnymi obywatelami.

Redystrybucja może się dokonywać między różnymi budżetami, czy szerzej, związkami publiczno-prawnymi.

Redystrybucja może być także dokonywana między krajami.

Funkcja redystrybucyjna finansów publicznych jest funkcją podstawową, pierwotną tych finansów. Pozostałe funkcje mają charakter wtórny w stosunku do funkcji redystrybucyjnej.

Druga funkcja finansów publicznych to funkcja stymulacyjna. Wyraża się ona w tym, że poprzez redystrybucję środków finansowych osiąga się określone skutki gospodarcze i społeczne. W pewnym zakresie poprzez finanse można się starać osiągnąć zakładane rezultaty.

Istotą funkcji stymulacyjnej finansów jest to, że za pomocą instrumentów finansowych, zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej, zachęca się, bądź zniechęca, do określonego działania, określonej aktywności.

Kolejna funkcja finansów to funkcja kontrolna. Jest ona ściśle związana z tym, że wszystkie operacje gromadzenia środków publicznych i ich wydatkowania są ewidencjonowane. Na podstawie tych danych dokonuje się różnych analiz. Płyną z nich informacje na temat stanu gospodarki państwa.

W doktrynie nie ma zgody ani co do liczby, ani co do nazw funkcji finansów publicznych. Wskazane wyżej funkcje są funkcjami elementarnymi, podstawowymi.

Ewolucja publicznej działalności finansowej.

Pierwszym, powszechnie znanym podmiotem publiczno-prawnym, funkcjonującym do dzisiaj jest państwo. Ów sposób zorganizowania się społeczeństwa pojawił się na pewnym etapie rozwoju ludzkości. Pojawił się po to, aby zaspokajać potrzeby zbiorowe ludności. Początkowo były one zaspokajane ze świadczeń o charakterze naturalnym:

1. świadczeń osobistych - np. obowiązek stawienia się do obrony państwa

2. świadczeń rzeczowych - np. wniesienie różnych produktów

Rozwój gospodarki pieniężnej spowodował wyparcie świadczeń naturalnych. Zostały one zastąpione w dużej mierze przez podatki.

Państwa niewolnicze, państwa starożytne były państwami typu pasożytniczego. Czerpały środki na zaspakajanie potrzeb zbiorowych głównie z wypraw wojennych, rabunku, eksploatacji. Środki pochodziły głównie z zewnątrz państwa, z czasem przestało to wystarczać. Zaczęto poszukiwać możliwości pozyskiwania środków na terenie własnego państwa. Początkowo tylko od cudzoziemców, później zaczęto sięgać do świadczeń własnych obywateli, początkowo dobrowolnych, np. sprawowanie urzędu na własny koszt, ale z casem i to nie wystarczało. Zaczęto wprowadzać świadczenia przymusowe, najpierw jako świadczenia nadzwyczajne (przejściowe), ale z czasem owe świadczenia nadzwyczajne utrwaliły się w systemie, stały się zwyczajnymi.

Państwa starożytne przeznaczają środki przede wszystkim na wyprawy wojenne, budowę dróg. Pod koniec tej formacji, gospodarka towarowo-pieniężna jest już wysoko rozwinięta. Występuje system podatkowy. Ta formacja upada w momencie, w którym drastycznie skurczyła się możliwość czerpania środków ze społeczeństw obcych.

W drugiej formacji społeczno-gospodarczej - feudalizmie - nastąpił nawrót do gospodarki naturalnej. Zaniknął pieniądz, a wraz z nim świadczenia pieniężne. Odrodził się dopiero pod koniec średniowiecza, najpierw w miastach. W państwach feudalnych świadczenia płynęły przede wszystkim z domen i regaliów. Państwo feudalne jest utożsamiane z monarchą. Na szczycie drabiny feudalnej stoi monarcha. To on posiada prawo do całości ziemi w państwie bezpośrednio bądź pośrednio. Ziemia należąca do monarchy bezpośrednio to tzw. domeny. Świadczenia płynące z domen miały charakter naturalny, osobisty i rzeczowy. Źródłem dochodów pieniężnych stały się znacznie później, głównie w postaci czynszu dzierżawnego.

Drugie źródło, z których czerpano środki w państwach feudalnych to regalia, oznaczające wyłączne uprawnienia gospodarcze przysługujące panującemu.

Inne regalia to regalia targowe, sądowe, mennicze, górnicze, drogowe, rzeczne.

W miarę upływu czasu monarcha wyzbywa się znacznej części domen, głównie w drodze nadań immunitetów feudałom. Maleje znaczenie naturalnych świadczeń płynących z domen. Wraz z powrotem do pieniądza, pojawiają się czynsze dzierżawne i podatki od gruntów. Kończy się formacje feudalna.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 03 19 października 2010

W okresie liberalizmu gospodarczego państwo wyzbywa się domen, stanowiących ziemię monarchy (monarcha w okresie feudalnym = państwo). Wyzbywa się państwowych manufaktur, które były tworzone pod koniec średniowiecza. Gospodarka państw w tym okresie jest w całości gospodarką towarowo-pieniężną. W tym okresie rozwija się doktryna ekonomiczna - liberalizm. Zgodnie z tą doktryną otwiera się najszersze pole działania dla kapitału prywatnego. Dominuje zasada wolnej konkurencji. Gospodarką rządzi rynek z jego prawami. Państwo nie ingeruje w procesy gospodarcze, pełni przysłowiową rolę stróża nocnego, pilnuje ładu i porządku. W tym okresie podstawowe dochody państwa płyną z podatków. Państwo jest państwem podatkowym. Wydatki państwowe mają bardzo skromny zakres. Dotyczą głównie funkcjonowania aparatu państwowego, bezpieczeństwa publicznego, wewnętrznego i zewnętrznego. W tym okresie wykształca się instytucja budżetu państwa. Państwo prowadzi własną gospodarkę finansową poprzez budżet. Zgodnie z doktryną liberalizmu gospodarczego, podatek najlepszy to podatek mały. Wydatki państwa najlepsze to małe wydatki. Podatki są podatkami proporcjonalnymi.

Budżety tego okresu są budżetami niedużymi, jeśli je przyrównać do współczesnych budżetów państwowych. Z biegiem czasu okazało się jednak, że mechanizm rynkowy nie zawsze działa sprawnie. Potrafi doprowadzić do potężnych kryzysów gospodarczych, załamań gospodarczych. Oprócz tego, jego działanie doprowadziło do nierównego podziału bogactwa. Pojawiły się potężne obszary nędzy i wyspy bogactwa. To wszystko rodziło potężne konflikty społeczne. Owe wady spowodowały zmianę koncepcji społeczno-ekonomicznej. Zrodziła się nowa doktryna interwencjonizmu państwowego. Spowodowała ona istotne zmiany w finansach państw.

W nowej doktrynie zmieniło się zasadniczo postrzeganie roli państwa w sferze gospodarczej. Zgodnie z nią, państwo ma skończyć z rolą stróża nocnego. Ma być aktywne w sferze gospodarczej. Ma interweniować w okresach kryzysu, załamań gospodarczych. Ma dbać o równomierny wzrost gospodarczy, równowagę gospodarczą. Jednocześnie to państwo ma zapewnić pokój społeczny. Ta doktryna istotnie zmieniła dochody i wydatki państwa. Głównym instrumentem, przy pomocy którego państwo miało ingerować, jest budżet państwa. W okresach załamania gospodarczego państwo winno zmniejszyć podatki, aby pozostawić podmiotom gospodarczym więcej środków koniecznych na restrukturyzację oraz powinno wspierać te podmioty dodatkowymi środkami, aby pomóc wyjść im z kryzysu. W okresach załamania gospodarczego budżety państwowe mogą być uchwalane z deficytami, bo chodzi o pobudzenie wzrostu gospodarczego. Na pokrycie deficytu budżetu zaciąga się kredyty i pożyczki. Ta ingerencja gospodarcza państwa powinna przynieść skutki, powinno nastąpić po niej ożywienie gospodarcze, wzrost gospodarczy, a w tej fazie cyklu koniunkturalnego państwo powinno działać przeciwstawnie, powinno podnieść podatki, wycofać się z finansowania zadań gospodarczych, w wyniku czego w budżetach winny się pojawić nadwyżki. Z tych nadwyżek winny być spłacone zaciągnięte wcześniej długi.

W wyniku doktryny interwencjonizmu państwowego, w budżetach państwowych obok dochodów podatkowych o charakterze bezzwrotnym, pojawiają się dochody o charakterze zwrotnym z tzw. kredytu publicznego. Państwa zadłużają się. Zmianie ulegają także wydatki państwowe. Obok wydatków administracyjnych, pojawiają się wydatki o charakterze gospodarczym na różne interwencje gospodarcze, roboty publiczne. Państwo buduje np. autostrady, koleje, porty lotnicze, tzw. infrastrukturę techniczną, czy finansuje badania na poziomie podstawowym.

W budżetach państw interwencjonizmu państwowego pojawiają się także pewne wydatki socjalne, np. na walkę z ubóstwem (do czasów średniowiecza było to oparte na dobroczynności). Pojawiają się wydatki na kształcenie publiczne na poziomie elementarnym (w czasach średniowiecza kształcenie było potrzebą zaspokajaną indywidualnie).

Zasadniczo inaczej kształtowały się finanse publiczne w państwach socjalistycznych. Owe odmienności wynikały z dwóch zasadniczych cech ustroju społeczno-gospodarczego tych państw:

1. z bardzo szerokiego zakresu działania jednostek państwowych, także w sferze gospodarczej - państwo jest głównym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą; prowadzi ją poprzez specjalnie do tego celu powołane przedsiębiorstwa państwowe; znacjonalizowano istniejącą wcześniej prywatną działalność gospodarczą; dopiero w latach 60. prywatna działalność gospodarcza zaczęła się odradzać na bardzo niewielką skalę w ramach rzemiosła; państwowe były wszystkie banki (było ich zresztą zaledwie kilka), towarzystwa ubezpieczeniowe (były 2 - PZU i Towarzystwo Ubezpieczeniowe WARTA); państwowe w sferze świadczeń niematerialnych działały wyłącznie jednostki państwowe (szpitale państwowe, przychodnie, szkoły, przedszkola, kina, teatry itd.)

2. z zasady planowania rozwoju społeczeństwa gospodarczego - w sferze działalności gospodarczej przestał działać rynek wraz z jego prawami; miejsce rynku miały przejąć plany społeczno-gospodarcze; plany zawierały zadania do wykonania i miały charakter wiążący, dyrektywny; wierzono, że centralny planista może precyzyjnie zaplanować pożądany przebieg procesów gospodarczych; wynagradzano za wykonanie planu; planowaniem próbowano także objąć procesy społeczne; istniał rozbudowany system planów; z jednej strony były tzw. plany rzeczowe, z drugiej zaś plany finansowe; obok budżetu państwa istniały plany finansowe przedsiębiorstw państwowych, instytucji państwowych, plany bankowo-kredytowe i inne

Zasadniczej zmianie uległy i dochody i wydatki państw socjalistycznych. Dochody państwo czerpało w formach bezpośrednich, od przedsiębiorstw państwowych, a więc z własnej działalności gospodarczej. Podatki od ludności i tzw. gospodarki nieuspołecznionej były bardzo niewielkie. Ze względów ideologicznych głoszono tezę, iż podatki zanikają. W praktyce istniały jednak ogromne obciążenia pośrednie ludności. Państwo ustalało z jednej strony w sposób wiążący ceny różnych dóbr, towarów. Z drugiej zaś ustalało wiążąco wysokość płac, Zawyżając ceny towarów i dóbr w stosunku do ich wartości ekonomicznej i zaniżając wysokość wynagrodzeń powodowało, że w przedsiębiorstwach państwowych powstawały nadwyżki finansowe i to one były wpłacane do budżetu państwa.

Zmieniły się także istotnie zadania państw socjalistycznych. W budżetach tych państw ogromną część wydatków stanowiły wydatki na cele gospodarcze. Bywało, że ponad 50% wydatków budżetów państwa to były wydatki na cele gospodarcze. Obok wydatków gospodarczych, pojawiły się na dużą skalę różne wydatki socjalne - wydatki edukacyjne, wydatki kulturalne, wydatki społeczno-wychowawcze, wydatki na ochronę zdrowia.

O budżetach państw socjalistycznych zwykło się mówić, że były budżetami gospodarczymi z racji dużego w nich udziału wydatków gospodarczych, ale w praktyce system gospodarczy państw socjalistycznych okazał się być wysoce nieefektywny, marnotrawny. O tej gospodarce mówi się dzisiaj, że była ona gospodarką niedoboru, wiecznego braku najprzeróżniejszych dóbr i usług.

System przegrał zdecydowanie konkurencję z gospodarkami typu rynkowego. Przegrał także ze względów ideologicznych. W wysoko rozwiniętych państwach gospodarki rynkowej, pod koniec lat 50. XX w. pojawiła się nowa doktryna związana z ideą państwa dobrobytu. Owa doktryna zakłada ingerencję państwa w życie gospodarcze, ale niesie hasła dotyczące głównie sfery społecznej. Zgodnie z nią, państwo ma być państwem powszechnego dobrobytu. Ma odpowiadać za jakość życia obywateli, ma świadczyć szeroki wachlarz świadczeń socjalnych. Ma zapewnić równość szans i zabezpieczenie społeczne na starość, na wypadek choroby, czy bezrobocia. Ma zapewnić integrację społeczną, a więc kompromis między prywatnymi pracodawcami i pracownikami. Pod jej wpływem zaczęły się gwałtownie powiększać wydatki socjalne na edukację publiczną, opiekę społeczną, ochronę zdrowia i zabezpieczenie społeczne. Sfinansowanie tych rozbudowanych zadań socjalnych wymagało znacznie większych dochodów. Zaczęto zatem podnosić dochody, a i na szerszą skalę zaciągać długi. Doprowadziło to do ogromnego wzrostu długów państwowych.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 04 26 października 2010

W Polsce, poczynając od 1989 roku, doszło do zasadniczych zmian ustrojowych. Po pierwsze, ograniczono znacznie aktywność państwa w sferze gospodarczej. Dokonano (i ciągle jeszcze te procesy nie są zakończone) przekształceń własnościowych i prywatyzacji wielu jednostek państwowych. Ten proces można obserwować na bieżąco, a w chwili obecnej są zapisy na akcje giełdy warszawskiej, która nadal jest jednostką państwową, ale będzie przekształcana w podmiot prywatny. Prywatyzacji i owym przekształceniom własnościowym towarzyszy rezygnacja z planowania gospodarczego oraz ograniczenie zakresu planowania finansowego, wyłącznie do publicznej działalności finansowej. Podstawowym instrumentem oddziaływania na gospodarkę stał się rynek wraz z jego prawami w miejsce planów, przy czym zgodnie z art. 20 Konstytucji, polska gospodarka ma charakter społecznej gospodarki rynkowej. Z jednej strony jest oparta na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej, ale ma być gospodarką społeczną, a więc państwo ma aktywnie oddziaływać na procesy społeczno-gospodarcze. Ma chronić te obszary, w których działanie rynku nie jest wystarczające oraz ma prowadzić określoną politykę socjalną. Społeczna gospodarka rynkowa jest często traktowana jako trzecia droga. Mechanizm inny niż dwa podstawowe modele teoretyczne - model liberalny z jednej strony i model interwencji gospodarczej z drugiej strony. Owe zmiany, wprowadzane w ciągu ostatnich 20 lat w Polsce, powodują zmiany w dochodach i wydatkach publicznych. Zakres wydatków publicznych ulega ograniczeniu, bo państwo wycofuje się z wycofania wielu zadań publicznych. Ograniczeniu uległy drastycznie wydatki gospodarcze, ale ograniczono także wydatki na edukację, ochronę zdrowia, czy kulturę. Zmiany dotyczą także dochodów publicznych. Na początku lat 90. pojawiły się nowe podatki - powszechny podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek od towarów i usług, podatek dochodowy od osób prawnych, czy podatek akcyzowy.

Podatki stały się głównym źródłem zasilania budżetu państwa.

Jednocześnie, w tych ostatnich 20. latach bardzo gwałtownie i szybko zaczął narastać dług publiczny. Wszystkie rządy bez wyjątku planowały budżety w tych latach zawsze z deficytami. Oznaczało to, że dokonywano zawsze większych wydatków niż było na to nas stać.

W wysoko rozwiniętych państwach czasów współczesnych, poczynając od lat 70., 80. XX w., nastąpił pewien zwrot w kierunku myśli liberalnej. Mówi się o rozkwicie neoliberalizmu. Zaczęto głosić poglądy o potrzebie ograniczania sfery działań socjalnych państwa, o jak to się mówi obrazowo, zwijaniu państwa dobrobytu. Zaczęto mówić o konieczności silniejszego działania mechanizmu rynkowego. Ogromne wydatki socjalne państwa są nie do uniesienia nawet przez państwa najwyżej rozwinięte. Doprowadziły one z jednej strony do gigantycznych długów publicznych, a z drugiej strony do znacznego spowolnienia wzrostu gospodarczego, do przyduszenia gospodarki.

Na całym świecie idea ograniczania wydatków publicznych, zwłaszcza socjalnych, napotyka ogromny opór społeczny.

Zmiany w tym zakresie są absolutnie nieuchronne. Integracja, jaka dokonuje się w Unii Europejskiej, zdaje się zmierzać w kierunku zbudowania modelu społecznej gospodarki rynkowej. Ów model będzie oznaczał istotne wzmocnienie mechanizmu rynkowego w sferze gospodarczej oraz znaczne ograniczenie zadań publicznych będzie oznaczało, jak się wydaje, państwo skromne, ale najbardziej sprawne i sprawiedliwe.

Nauki zajmujące się finansami publicznymi.

Finanse publiczne są przedmiotem badań rozmaitych nauk, np. socjologii, która przykładowo analizuje interesy grupowe realizowane za pomocą środków publicznych. Wykorzystywanie tych środków, np. na zasiłki, renty, emerytury, czy świadczenia zdrowotne, ma charakter nie tylko gospodarczy, ale także i społeczny.

Finansami publicznymi zajmuje się także przykładowo psychologia. Bada np. przewidywane reakcje zbiorowe na wprowadzenie lub podwyższenie podatków albo na oszczędności budżetowe.

Finansami publicznymi zajmuje się na przykład etyka. Bada przykładowo zagadnienie sprawiedliwości podatkowej. Bada także, czy jest właściwe zaciąganie długu publicznego, który obciąża przyszłe pokolenia.

Główne nauki zajmujące się finansami publicznymi to nauki ekonomiczne i nauki prawne. Nauki ekonomiczne zajmują się przede wszystkim badaniem zjawisk, faktów zachodzących w rzeczywistości w związku z gromadzeniem środków publicznych i ich wydatkowaniem. Bada na przykład wpływ obciążeń podatkowych, czy publicznych wydatków gospodarczych na wzrost gospodarczy, na tempo wzrostu PKB (produktu krajowego brutto) albo bada tzw. granice opodatkowania, bądź dopuszczalne granice długu publicznego.

Nauki prawne natomiast zajmują się badaniem przepisów prawnych dotyczących publicznej działalności finansowej.

Publiczna działalność finansowa, regulowana przepisami, pozwala wskazać dwa rodzaje, dwie grupy tych przepisów. Z jednej strony są to przepisy dotyczące wyłącznie publicznej działalności finansowej. Zostały ustanowione wyłącznie dla obsługi tej działalności. Takimi przepisami są np. przepisy podatkowe, przepisy celne, przepisy prawa budżetowego, przepisy prawa dotacyjnego.

Druga grupa przepisów dotyczących publicznej działalności finansowej to przepisy, które obsługują nie tylko działalność finansową podmiotów publicznych, lecz także innych podmiotów, jak na przykład instytucja kredytu bankowego, instytucja pożyczki, czy umowa rachunku bankowego.

W nauce prawa nie rozstrzygnięto ostatecznie, które z tych przepisów należy zaliczyć do prawa finansowego. To tradycyjna nazwa tej gałęzi prawa, a najnowsza to nauka prawa finansów publicznych. Czy oba rodzaje przepisów są przedmiotem badań tej nauki, czy tylko pierwsza grupa tych przepisów.

Na ów spór o zakres prawa finansowego nakłada się drugi spór o to, czy istnieją dostateczne podstawy teoretyczne dla wyodrębnienia prawa finansowego, czy prawa finansów publicznych jako odrębnej równoprawnej innym gałęzi prawa.

Część teoretyków prawa twierdzi, że nie ma dostatecznego uzasadnienia teoretycznego dla wyodrębnienia prawa finansów publicznych. Twierdzą, że są to w istocie przepisy administracyjne. Pojawiły się po to, aby zapewnić podmiotom publicznym możliwość pobierania danin publicznych. Organy finansowe to są organy administracyjne. Działają władczo, a druga strona stosunku prawnego jest im podporządkowana. Takie twierdzenia są charakterystyczne dla tych teoretyków prawa, którzy traktują prawo administracyjne bardzo szeroko. Współcześnie dominuje jednak drugi z poglądów. Prawo finansów publicznych jest odrębną gałęzią prawa, bo:

1. ma własne przedmioty badań, przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej;

2. ma służebny, wtórny charakter w stosunku do całej administracji, bo owa administracja prowadzi własną działalność za pomocą środków zgromadzonych przez administrację finansową;

3. przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej są ściśle uwarunkowane ekonomicznie, zależą bardzo od aktualnej sytuacji gospodarczej.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 05 9 listopada 2010

Jeśli chodzi o drugi spór, które przepisy należy zaliczyć do prawa finansowego, to zdaniem niektórych teoretyków wszystkie przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej, a więc obydwie grupy przepisów. Nie tylko te obsługujące podmioty publiczne, ale także te które obsługują działalność finansową innych podmiotów, w tym podmiotów publicznych. Prawo finansowe ma wówczas bardzo szeroki zakres. W części kładzie się w poprzek różnych gałęzi prawa.

Dominuje jednak drugi pogląd, że do prawa finansowego należy zaliczyć tylko przepisy dotyczące wyłącznie publicznej działalności finansowej, a więc pierwszą grupę przepisów. Jest to dostatecznie obszerny zbiór przepisów, aby mówić, że mamy do czynienia z odrębną gałęzią prawa. Problem prawa finansowego jako gałęzi prawa komplikuje dodatkowo szereg wątpliwości co do wewnętrznej struktury tej gałęzi. Dokonywane w Polsce w ostatnich 20 latach zmiany rodzą szereg wątpliwości co do działów tej gałęzi prawa. Nie ma wątpliwości, że podstawowymi działami są współcześnie tzw. prawo budżetowe państwa i samorządu terytorialnego. To jest trzon bardzo tradycyjny tej gałęzi prawa. Nie ma także wątpliwości, że do tej gałęzi należy prawo kredytu publicznego, a więc przepisy dotyczące długu publicznego. Wątpliwości dotyczą prawa podatkowego, które wykazuje silne tendencje emancypacyjne. Dotyczą także prawa walutowego, prawa dewizowego, czy prawa bankowego. Zdaniem niektórych teoretyków tradycyjny podział prawa na gałęzie prawa nie jest już adekwatny. Przestał odpowiadać potrzebom współczesności.

Przepisy prawa finansowego z punktu widzenia funkcji, jakie pełnią można podzielić na 3 grupy:

1. przepisy prawa materialnego - regulują prawa i obowiązki o charakterze pierwotnym, a są związane bądź zgromadzeniem bądź wydatkowaniem publicznych środków;

2. przepisy proceduralne - określają one zasady postępowania uczestników stosunków finansowych; są to np. klasyczne reguły postępowania administracyjnego, stosowane w przypadku podatków, albo są to procedury budżetowe określające postępowanie czynności wykonywanych w związku z ustalaniem budżetu, czy jego wykonywania;

3. przepisy dotyczące ustroju administracji finansowej (prawo ustrojowe) - w przypadku finansów publicznych, organów finansowych są to w istocie przepisy prawa ustrojowego, administracyjnego

Związki między prawem finansów publicznych a innymi gałęziami prawa

Związki z prawem administracyjnym

Związki prawa finansowego z prawem administracyjnym są wyjątkowo liczne. Prawo finansowe w istocie wyrosło z prawa administracyjnego. Najsilniejsze związki mają miejsce w dwóch dziedzinach:

1. w przypadku prawa dotyczącego postępowania przed organami administracji - sytuacja tutaj wygląda inaczej w zależności od tego, czy mamy do czynienia z postępowaniem wykonawczym, a więc egzekucyjnym, czy z postępowaniem jurysdykcyjnym, a więc orzekającym; w przypadku postępowania egzekucyjnego wykonawczego występuje pełna unifikacja przepisów prawa finansowego i administracyjnego; obowiązuje ciągle ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wielokrotnie nowelizowana, ale jeszcze z 1966 roku, która normuje zarówno egzekucję świadczeń pieniężnych, w tym podatków, jak i świadczeń niepieniężnych; ta ustawa kompleksowo reguluje problematykę egzekucji obydwu gałęzi prawa; w przypadku postępowania jurysdykcyjnego ustalającego, problem dotyczy głównie sposobu uregulowania postępowania podatkowego; do 1980 postępowanie podatkowe było regulowane odrębnie od ogólnego postępowania administracyjnego; w roku 1980 postępowanie podatkowe włączono do kodeksu postępowania administracyjnego; miało to, jak zakładano wówczas, zapewnić lepsze standardy ochrony podatnika; w 1997 roku uchwalono jednak ordynację podatkową, regulującą między innymi postępowanie podatkowe; wyłączono więc je zatem z KPA, choć niektóre przepisy KPA stosuje się do postępowania podatkowego; owo rozdzielenie regulacji uzasadniano istotnymi odrębnościami postępowania podatkowego od ogólnego postępowania administracyjnego; wskazywano np., że w postępowaniu podatkowym istnieje znacznie szerszy katalog dowodów niż w postępowaniu ogólnym, bo występują takie dowody jak księgi podatkowe albo zeznania podatkowe; podkreślano, że są odrębne organy orzekające, np. naczelnik Urzędu Skarbowego; wskazywano także, że w przypadku podatków, podatnicy sami, bez żadnej ingerencji organów skarbowych, wyłącznie na podstawie przepisów prawa sami wykonują szereg czynności, w tym obliczają i wpłacają podatki, bez żadnego orzekania przez organy skarbowe;

2. w przypadku prawa ustrojowego - w tym zakresie związki tych dwóch gałęzi prawa są daleko idące; istnieją przepisy dotyczące organów skarbowych, jak np. ustawa o urzędach i izbach skarbowych, ustawa o kontroli skarbowej, ale to prawo administracyjne reguluje wzajemne stosunki różnych organów administracji, w tym administracji finansowej; reguluje podległość i kierownictwo, stosunek służbowy, czy polecenie służbowe;

Związki z prawem konstytucyjnym

Prawo konstytucyjne reguluje ustrój polityczny państwa, wskazuje podmioty władzy, sposób zorganizowania aparatu państwowego, reguluje ustrój gospodarczy, społeczny państwa, wolności, prawa i obowiązki obywateli, czy reguluje źródła prawa, zasady podziału władzy w państwie, organy kontroli. W licznych przepisach Konstytucja z 1997 roku reguluje także publiczną działalność finansową. Co więcej, rozdział X Konstytucji jest zatytułowany Finanse Publiczne, choaqć przepisy dotyczące finansów znajdują się niekiedy poza tym rozdziałem. W szczególności Konstytucja normuje w szerokim zakresie problematykę budżetu państwa, przygotowanie projektu ustawy budżetowej, uchwalanie budżetu, inicjatywę ustawodawczą w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, niektóre terminy budżetowe, czy kompetencje Prezydenta w związku z ustawą budżetową czy instytucję absolutorium. Konstytucja reguluje także problematykę danin publicznych, w tym obowiązek obywateli ponoszenia danin publicznych, w tym podatków, czy wyznacza zakres regulacji ustawy podatkowej i normującej inne daniny publiczne. Konstytucja normuje także problematykę długu publicznego, w tym określa górną granicę państwowego długu publicznego. Konstytucja normuje także podstawy ustroju pieniężnego państwa, w tym prawo emisji pieniądza, zasady działania centralnego banku państwa, a więc Narodowego Banku Polskiego, czy normuje niektóre zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, bo normuje np. rodzaje dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Mówi o zasadzie adekwatności, odpowiedniości między zadaniami samorządu a dochodami samorządu, bo normuje funkcjonowanie Regionalnych Izb Obrachunkowych, organów nadzoru i kontroli samorządów. Treść norm prawa konstytucyjnego wyznacza kierunek regulacji prawnych całego systemu prawa, w tym prawa finansowego. Przepisy ustaw zaliczanych do źródeł prawa finansowego mają w dużej mierze charakter wykonawczy w stosunku do przepisów Konstytucji. Normy prawa finansowego uszczegóławiają i rozwijają normy konstytucyjne. Konstytucja z 1997 roku jako pierwsza polska konstytucja normuje finanse publiczne w sposób tak obszerny. W związku z tym w teorii mówi się niekiedy o tzw. konstytucjonalizacji prawa finansowego.

Związki z prawem cywilnym

Związki tych dwóch gałęzi prawa są stosunkowo liczne. Wynika to z tego, że przedmiot regulacji tych dwóch gałęzi prawa jest w części tożsamy. Zarówno prawo finansowe, jak i prawo cywilne regulują stosunki majątkowe, choć dla prawa finansowego jest to przedmiot wyłączny. Prawo cywilne reguluje także stosunki niemajątkowe, nie mające bezpośredniej wartości ekonomicznej. Metoda regulacji tych dwóch gałęzi prawa jest jednak różna. Dla prawa cywilnego charakterystyczna jest równorzędność obydwu stron stosunku prawnego. Nie ma przymusu państwowego. Dla prawa finansowego charakterystyczna jest podległość drugiej strony stosunku prawnego. Organ reprezentujący podmiot publiczny ma pozycję nadrzędną.

Związki prawa finansowego z prawem cywilnym przejawiają się w 3 płaszczyznach:

1. podmioty prowadzące publiczną działalność finansową posługują się często instytucjami prawa cywilnego, np. zawierają umowy o dostawę usług, robót budowlanych

2. wyraża się w tym, że prawo finansowe przejmuje pewne pojęcia wykształcone w prawie cywilnym i w związku z nimi kształtuje własne instytucje; tak się często dzieje w prawie podatkowym, np. podatek od spadków i darowizny

3. wyraża się w tym, iż przepisy prawa cywilnego funkcjonują niekiedy w granicach wyznaczonych przez prawo finansowe, zwłaszcza przez plany finansowe, np. państwowe jednostki budżetowe w danym roku mogą wydać na określone roboty określoną kwotę.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 06 16 listopada 2010

Związki prawa finansów publicznych z prawem karnym

Związki tych dwóch gałęzi prawa przejawiają się w dwóch płaszczyznach:

1. kary pieniężne i grzywny, kary majątkowe orzekane w postępowaniach karnych są dochodami publicznymi albo dochodami państwowymi albo dochodami samorządów; są to tzw. dochody uboczne;

2. polega na tym, że niektóre naruszenia przepisów prawa finansowego są penalizowane, są przestępstwami bądź wykroczeniami skarbowymi; ta problematyka jest przedmiotem regulacji Kodeksu karnego skarbowego.

W doktrynie prawa ma miejsce spór, czy przepisy prawa karnego skarbowego należą do prawa karnego, czy może do prawa finansowego. Prezentowane są 3 stanowiska:

1. jest to prawo karne, bo posługuje się konstrukcjami, instytucjami właściwymi tej gałęzi prawa;

2. jest to prawo finansowe, bo normuje zachowania związane z obowiązkami o charakterze finansowym;

3. jest to odrębna, kompleksowa gałąź prawa.

Związki prawa finansowego z prawem międzynarodowym.

Związki te wynikają stąd, że niektóre umowy międzynarodowe dotyczą spraw finansowych. Najczęściej są to umowy dotyczące unikania podwójnego opodatkowania. Inne umowy międzynarodowe dotyczące spraw finansowych to np. umowy normujące składki ponoszone na rzecz organizacji międzynarodowych oraz świadczenia pokrywane z tytułu tychże składek. Inny rodzaj umów dotyczących spraw finansowych dotyczą kredytów, pożyczek i rozliczeń międzynarodowych. Ostatni rodzaj to umowy międzynarodowe o pomocy prawnej w sprawach finansowych.

W przypadku związków prawa finansowego z prawem międzynarodowym toczy się taki sam spór, jak w przypadku związków z prawem karnym - czy owe umowy międzynarodowe w sprawach finansowych są źródłem prawa międzynarodowego czy finansowego. Zajmowane są bliźniacze 3 stanowiska w tym sporze. Niektórzy twierdzą, że to prawo międzynarodowe, inni że to oczywiście prawo finansowe. Wreszcie są ci, którzy twierdzą, że to odmienna, kompleksowa gałąź prawa.

Związki z prawem pracy.

Przedmiotem prawa pracy jest w ogromnym uproszczeniu stosunek pracy i stosunki pokrewne. Prawo to reguluje m.in. zasady wynagradzania pracowników. W przypadku pracowników tzw. państwowej sfery budżetowej i pracowników samorządowych granice finansowe wypłaty tych wynagrodzeń są określane przez prawo finansowe. Istnieją przepisy ustaw wyznaczające dwie granice. Normy prawa pracy są stosowane w granicach wyznaczanych przez prawo finansowe.

Cechy źródeł prawa finansowego.

Charakteryzując owe źródła, warto podkreślić 3 właściwości:

1. wielość tych źródeł i brak kodyfikacji;

2. różnorodna ranga prawna tych źródeł;

3. ogromna zmienność przepisów tej gałęzi prawa.

Ad. A

Aktów prawnych zaliczanych do źródeł prawa finansowego jest wyjątkowo dużo. Ta gałąź prawa nie była nigdy skodyfikowana. W latach 70. minionego wieku w doktrynie trwała dyskusja na temat potrzeby i możliwości utworzenia kodeksu finansowego. Kodeks jest bowiem najwyższą formą uporządkowania stanu prawnego, regulacji prawnych. Zwolennicy kodeksu finansowego powoływali się na absolutną potrzebę opracowania takiego kodeksu. Większość teoretyków podkreślała brak możliwości stworzenia takiego kodeksu. Wskazywała, że:

1. nie da się stworzyć kodeksu, bo będzie on zawsze jedynie zbiorem przepisów prawa finansowego;

2. nie ma żadnych instytucji wspólnych dla różnych gałęzi prawa finansowego;

3. owe przepisy są kierowane do różnych adresatów.

Generalnie przeważył pogląd, że prawa finansowego skodyfikować się nie da. Podjęto jednak próby w latach 90. porządkowania podstawowych działów prawa finansowego. One zaowocowały, jak to mówią niektórzy, kodyfikacjami cząstkowymi. W roku 1997 uchwalono ustawę Ordynacja podatkowa. Uregulowano w niej łącznie zobowiązania podatkowe i postępowanie podatkowe. W tym samym roku uchwalono Kodeks celny, zastąpiony w 2004 roku ustawą Prawo celne. W roku 1998 uchwalono pierwszą ustawę o finansach publicznych, zmienioną potem ustawą z 2005 roku, a następnie ustawą z 2009 roku. Owe ustawy mają część ogólną określającą podstawowe pojęcia oraz rozbudowane regulacje dotyczące prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego. W roku 1999 uchwalono Kodeks karny skarbowy. Te i inne cząstkowe kodyfikacje zakończyły póki co proces porządkowania, kodyfikacji prawa finansowego.

Ad. B

Kwestie finansowe są regulowane wszystkimi możliwymi źródłami:

1. Konstytucją;

2. Umowami międzynarodowymi w sprawach finansowych

3. Ustawami - w przypadku prawa finansowego normują one przede wszystkim podstawowe działy prawa finansowego; ustawa o finansach publicznych przede wszystkim reguluje prawo budżetowe i prawo kredytu publicznego; ordynacja podatkowa i ustawy podatkowe normują prawo budżetowe; ustawa o Narodowym Banku Polskim i ustawa Prawo bankowe reguluje zagadnienia z zakresu prawa bankowego; ustawa Prawo celne normuje prawo celne; oprócz tego jest szereg ustaw normujących organy finansowe, a więc finansowe prawo ustrojowe; szereg zagadnień finansowych jest nadto regulowanych w różnych innych ustawach, np. ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa, ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli, czy ustawa o odpowiedzialności o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ustawa budżetowa

4. Uchwałami Sejmu i Senatu - chodzi głównie o regulaminy Izb; Regulamin Sejmu normuje m.in. postępowanie z projektem ustawy budżetowej; Regulamin Senatu normuje postępowanie z ustawą budżetową w Senacie

5. Uchwałami Rady Ministrów - podejmowane w sprawach różnych programów wieloletnich albo w sprawie wieloletniego planu finansowego; są to przykładowo uchwały dotyczące różnych strategii finansowych;

6. Aktami wykonawczymi do ustaw, a więc rozporządzeniami Rady Ministrów i rozporządzeniami Rady Ministrów i rozporządzeniami ministrów, głównie Ministra Finansów - w prawie podatkowym rozporządzeń wykonawczych jest stosunkowo mało, bo zgodnie z art. 217 Konstytucji większość elementów konstrukcji podatków musi być określona ustawami; dość liczne są rozporządzenia wykonawcze w zakresie prawa budżetowego

7. Zarządzeniami ministrów, głównie Ministra Finansów - zgodnie z Konstytucją mają one jedynie charakter wewnętrzny i wiążą tylko jednostki organizacyjne podległe ministrowi

8. Aktami prawa miejscowego - wydawane są przez organy samorządu terytorialnego; obowiązują one jedynie na obszarze działania tych organów

Ad. C

Przepisy żadnej innej gałęzi prawa nie ulegają tak częstym zmianom, jak przepisy prawa finansowego, zwłaszcza prawa podatkowego. Owa zmienność przepisów prawa finansowego jest w części uwarunkowana obiektywnie, zmieniają się one zawsze wraz ze zmianą warunków gospodarczych. Owa zmienność wynika także ze zmian polityki finansowej, a po część wynika z błędów legislacyjnych, pośpiechu stanowienia tych przepisów, a często z niewiedzy i niechlujstwa podmiotów stanowiących prawo.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 07 23 listopada 2010

Polityka finansowa

Polityka finansowa jest dość często nazywana przez ekonomistów polityką fiskalną. Jest wówczas odróżniana od polityki monetarnej, pieniężnej, ale w naukach prawach zwykło się mówić o polityce finansowej.

Polityka finansowa jest ściśle związana z prawem. Znajduje swój wyraz w przepisach prawa stanowionego, zwłaszcza przepisach prawa finansowego. To, jakie przepisy obowiązują w danym czasie, jakie rozwiązania prawne normodawca przyjął zależy, mówiąc najogólniej, od czynników dwojakiego rodzaju:

1. od czynników obiektywnych - nie da się ich zmienić w krótkim okresie czasu

2. od dokonywanych przez normodawców wyborów - od polityki finansowej

Ad. A

Należy wskazać, że istnieją zawsze pewne uwarunkowania obiektywne. Stanowiąc prawo, normodawcy muszą uwzględniać ich istnienie. Są to czynniki różnego rodzaju:

1. o charakterze ekonomicznym

2. o charakterze geograficznym

3. o charakterze demograficznym

4. o charakterze historycznym

Jeśli w polskim rolnictwie dominują gospodarstwa małe bądź średnie, to system opodatkowania tego sektora nie może być nadmiernie skomplikowany. W odniesieniu do małych gospodarstw trzeba stosować pewne uproszczone, ryczałtowane metody opodatkowania.

W ramach istniejących czynników obiektywnych organy stanowiące prawo mogą dokonywać różnych wyborów. Mogą wybierać jakie cele chcą osiągnąć w danym okresie czasu oraz mogą wybierać środki, których użyją w celu realizacji tych celów. Środki realizacji wybranych celów to inaczej sposoby realizacji tych celów, dokonywanie owych wyborów w związku z instrumentami finansowymi jest nazywane polityką finansową. Polityka finansowa jest to zatem wybór celów, jakie chce się osiągnąć poprzez odpowiednie stanowienie przepisów prawa oraz wybór środków służących realizacji tych celów, które są związane z narzędziami wydatków publicznych i dochodów publicznych. Podstawą polityki finansowej jest polityka społeczno-gospodarcza. Polityka finansowa realizuje cele polityki społeczno-gospodarczej. Kierunki polityki wynikają z długookresowych programów społecznych i gospodarczych władz publicznych. Są wyrażane w różnych strategiach, w wieloletnich planach finansowych bądź wynikają np. z uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej.

Narzędzia realizacji polityki finansowej

Polityka finansowa może być realizowana zarówno poprzez wydatkowanie środków publicznych, jak i poprzez gromadzenie środków publicznych. Polityka realizowana poprzez wydatki publiczne polega na tym, iż określoną część środków publicznych przeznacza się na realizację celów, które zostały wybrane, a więc dokonuje się wydatków publicznych na te zadania publiczne. Ta polityka jest stosunkowo łatwa do odczytania, poprzez porównywanie wielkości wydatków publicznych na dane zadanie w pewnym okresie czasu i porównanie do innych wydatków publicznych. Określa się ją niekiedy mianem polityki wydatków budżetowych.

Polityka finansowa może być jednak także prowadzona poprzez instrumenty służące gromadzeniu środków publicznych, zwłaszcza podatków. Czerpiąć środki publiczne od różnych podmiotów, można wywołać u tych podmiotów różne skutki. Można je zachęcać bądź zniechęcać do określonych aktywności, określonego działania. Można wpływać na podział majątków i dochodów, dążąc do realizacji różnych celów. Taką politykę określa się często mianem polityki podatkowej. Podatki są nakładane głównie z tego powodu, aby wyposażyć podmioty publiczne w potrzebne im środki publiczne. Są więc nakładane głównie z powodów, jak to się określa, fiskalnych. Owe powody mają zawsze charakter pierwotny, ale w czasach współczesnych za pomocą podatków realizuje się także różne cele pozafiskalne. Owe cele pozafiskalne są często celami ekonomicznymi, jak np. rozwój gospodarczy zaniedbanych terenów, wzrost eksportu, wzrost inwestycji, ale miewają także charakter pozagospodarczy, pozaekonomiczny, jak np. polityka prorodzinna, inwestycja w kapitał ludzki.

Polityka wydatków publicznych i polityka podatkowa składają się na politykę budżetową, czy politykę fiskalną, jak mówią ekonomiści.

W teorii sformułowano kilka warunków prawidłowej polityki finansowej:

1. cele tej polityki muszą być określone realnie, muszą być możliwe do osiągnięcia w danym państwie w danym czasie

2. cele oraz środki ich realizacji nie mogą być wzajemnie sprzeczne

3. cele i środki realizacji muszą być dobrze dobrane, środki dostosowane do realizacji celów

4. cele i środki muszą być jasno określone i znane adresatom

5. polityka musi respektować nieprzekraczalne obiektywne granice i musi być konsekwentna i minimalnie stabilna

6. prawidłowa realizacja polityki wymaga kompetencji kadr i odpowiedniego wyposażenia finansowego

Cele polityki fiskalnej osiąga się poprzez stanowienie odpowiedniego prawa, zwłaszcza prawa finansowego oraz jego prawidłową realizację. Chodzi oczywiście o prawo stanowione. Owa polityka wynika zatem z uchwalonych ustaw i aktów wykonawczych. Jest odzwierciedlana, znajduje odbicie w planach finansowych, zwłaszcza w budżetach: budżecie państwa i w budżetach samorządowych.

Sektor finansów publicznych

Wykonywanie zadań wymaga z jednej strony środków publicznych, zaś z drugiej strony pewnych struktur organizacyjnych, a więc jednostek organizacyjnych wykonujących te zadania oraz organów władzy publicznej, dokonujących wyborów i rozstrzygnięć. Zbiorowość tych podmiotów, a więc jednostek organizacyjnych i organów, które wykonują nie komercyjne zadania publiczne określa się mianem sektora finansów publicznych. Podmioty zaliczane do tego sektora nazywa się jednostkami sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych, sektor finansów publicznych tworzą:

1. organy władzy publicznej

2. jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki

3. jednostki budżetowe

4. samorządowe zakłady budżetowe

5. agencje wykonawcze

6. instytucje gospodarki budżetowej

7. państwowe fundusze celowe

8. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) oraz związane z nimi fundusze

9. Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ)

10. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (publiczne ZOZ-y)

11. uczelnie publiczne

12. Polska Akademia Nauk

13. państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe

14. niektóre inne państwowe i samorządowe osoby prawne

Ów zakres podmiotowy sektora finansów publicznych może ulec niedługo rozszerzeniu o Lasy Państwowe.

W naukach ekonomicznych zwykło się wyróżniać z punktu widzenia prawnego w sposób niedoskonały 3 podsektory:

1. podsektor rządowy - obejmujący administrację rządową i jednostki państwowe

2. podsektor samorządowy - obejmujący jednostki samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne

3. podsektor ubezpieczeniowy - obejmujący instytucje ubezpieczeniowe i ich fundusze

W ramach jednostek sektora finansów publicznych możemy wyróżnić:

1. organy władzy publicznej

2. jednostki organizacyjne

3. urządzenia organizacyjno-prawne, jakimi są państwowe fundusze celowe.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 08 30 listopada 2010

Ad. A organy władzy publicznej

Do jednostek sektora finansów publicznych ustawodawca zalicza m.in. różne organy władzy publicznej. One także prowadzą publiczną działalność finansową. Organy te można najogólniej podzielić z punktu widzenia finansów publicznych na:

1. organy o kompetencjach ogólnych

2. organy specjalne powołane do prowadzenia publicznej działalności finansowej, a więc do gromadzenia środków publicznych i ich wydatkowania

Ad A

Możemy przykładowo zaliczyć Sejm, Senat, Radę Ministrów, zarządy jednostek samorządu terytorialnego, czy sądy i trybunały.

Ich uprawnienia, kompetencje dotyczą bardzo różnych spraw nie tylko finansowych.

Ad B

To organy finansowe. Ich działalność wyczerpuje się w zasadzie w organizowaniu i prowadzeniu publicznej działalności finansowej. To one stanowią administrację finansową. Organy finansowe działają w różnych formach prawnych, ale podstawową zasadniczą formą są ich działania władcze, a więc jednostronnie rozstrzygają sprawy, wiążąc inne podmioty. Mogą stosować środki przymusu państwowego. Wydają różnorodne akty finansowe, w tym decyzje. W sferze finansów publicznych, zwłaszcza ostatnio, akty finansowe nie zawsze są wydawane. Podmioty same kształtują swoją działalność finansową na podstawie właściwych przepisów prawa bez ingerencji organów finansowych.

Działania władcze nie wyczerpują działalności organów finansowych. Mogą one, tak jak inne organy państwa, podejmować działania o charakterze niewładczym, jak np. w sferze wewnętrznej (organizowanie szkoleń pracowników czy narady) i zewnętrznej (różnorodne apele, akcje popularyzacyjne, informowanie). Dominują jednak działania władcze. Naczelnym organem finansowym państwa jest Minister Finansów. Zgodnie z ustawą o działach administracji rządowej, Minister Finansów kieruje trzema działami tej administracji:

1. działem budżet

2. działem finanse publiczne

3. działem instytucje finansowe

Ad A - dział budżet

Minister Finansów zajmuje się następującymi sprawami finansowymi:

1. opracowywaniem projektu budżetu państwa, jego wykonywaniem, przygotowywaniem sprawozdań z jego wykonania, kontrolą wykonania budżetu oraz nadzorem nad organami orzekającymi w sprawach naruszenia dyscypliny finansów publicznych

2. systemem finansowania samorządu terytorialnego, sferą budżetową, sprawami bezpieczeństwa państwa

3. sprawami związanymi z zarządzaniem długiem publicznym

Ad B - dział finanse publiczne

Obejmuje on, mówiąc najogólniej, sprawy związane z wykonaniem dochodów i wydatków budżetu państwa. W szczególności są to:

1. sprawy wykonania dochodów z podatków, opłat oraz ceł, a więc tzw. danin publicznych

2. dochodzenie należności Skarbu Państwa

3. sprawy gier losowych i zakładów wzajemnych oraz gier na automatach

4. sprawy rachunkowości, prawa daninowego, kontroli skarbowej, czy cen

Ad C - instytucje finansowe

Obejmuje sprawy funkcjonowania rynku finansowego (w tym banków, zakładów ubezpieczeniowych) i funduszy inwestycyjnych. Kierowanie działem administracji rządowej oznacza, że Minister Finansów jest odpowiedzialny za inicjowanie i opracowywanie kierunków polityki w zakresie tego działu, a więc:

1. on przedkłada projekty aktów prawnych

2. on wykonuje tę politykę

3. on koordynuje jej wykonanie przez organy, urzędy i jednostki jemu podległe bądź przez niego nadzorowane

Minister ma prawny obowiązek współdziałania z innymi podmiotami, innymi organami administracji państwowej i samorządowej, związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców i innych.

Drugi rodzaj organów finansowych to organy skarbowe: Naczelnicy Urzędów Skarbowych i Dyrektorzy Izb Skarbowych. Organy te są niezespolonymi organami administracji rządowej. Podlegają Ministrowi Finansów. Ich zadania są określone w ustawie o Urzędach i Izbach Skarbowych

Do zakresu działania Naczelników Urzędów Skarbowych należy:

1. ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, z wyjątkiem tych, które są ustalane, określone lub pobierane przez inne organy, a więc z wyjątkiem niektórych podatków lokalnych oraz pobieranych przez organy celne

2. rejestracja podatników oraz przyjmowanie deklaracji podatkowych

3. wykonywanie kontroli podatkowej

4. podział i przekazywanie dochodów budżetowych między budżet państwa i budżety samorządowe - ta kompetencja jest związana z istnieniem udziałów samorządów w podatkach państwowych

5. wykonywanie egzekucji administracyjnej, należności pieniężnych, w tym egzekucja podatków

6. współpraca z szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych

7. inne zadania określone w innych ustawach.

Naczelnik Urzędu Skarbowego jest organem niższego stopnia.

Ustawodawca określa także zadania Urzędów Skarbowych, którymi kieruje Naczelnik. Są to:

1. prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw i wykroczeń skarbowych

2. wykonywanie funkcji oskarżyciela publicznego w tych sprawach

3. wykonywanie kar majątkowych w zakresie wynikającym z KKW i KKS.

Drugi z organów skarbowych to Dyrektor Izby Skarbowej. Jest organem stopnia wyższego w stosunku do Naczelników Urzędów Skarbowych. Do jego zakresu działań zależy:

1. nadzór nad Urzędami Skarbowymi

2. rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do Urzędów Skarbowych

3. ustalanie i udzielanie dotacji przedmiotowych przedsiębiorcom oraz analizowanie prawidłowości ich wykonania, wykorzystania.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 09 07 grudnia 2010

Drugą grupą organów finansowych podlegających Ministrowi Finansów są organy służby celnej. Zgodnie z ustawą o służbie celnej, organy służby celnej to jednolita, umundurowana formacja służąca zapewnieniu ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej.

Organami służby celnej są:

1. minister właściwy do spraw finansów publicznych

2. szef służby celnej

3. dyrektorzy Izb Celnych

4. naczelnicy Urzędów Celnych

Organy służby celnej realizują w szczególności zadania organów celnych i organów podatkowych, choć ich kompetencje są zróżnicowane.

Ad a - minister właściwy do spraw finansów publicznych

W zasadzie koordynuje i współdziała w kształtowaniu polityki państwa w zakresie zadań służby celnej.

Ad b - szef służby celnej

W szczególności sprawuje funkcje kierownicze:

1. kieruje służbą celną oraz zapewnia sprawne i efektywne wykonywanie jej zadań, w szczególności sprawuje nadzór nad dyrektorami Izb Celnych i naczelnikami Urzędów Celnych

2. kształtuje politykę kadrową i szkoleniową

3. współpracuje z właściwymi organami innych państw oraz organizacjami międzynarodowymi

4. wykonuje funkcje służby specjalnej w zakresie działań służby celnej

Ad c - dyrektorzy Izb Celnych

Wykonuje następujące działania:

1. sprawuje nadzór nad działalnością naczelników Urzędów Celnych

2. rozstrzyga w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników Urzędów Celnych

3. wykonuje kontrolę celną, podatkową

4. rozpoznaje, wykrywa, zapobiega i zwalcza przestępstwa i wykroczenia skarbowe w związku z zadaniami służby celnej, współdziała z innymi organami, jak np. Straż Graniczna czy organy kontroli skarbowej

5. wykonuje zadania związane ze statystyką dotyczącą obrotu towarowego.

Ad d - naczelnicy Urzędów Celnych

Wykonuje następujące zadania:

1. nadaje towarom przeznaczenie celne oraz dokonuje wymiaru i pobiera cła i inne opłaty związane z przywozem i wywozem towarów; jest w tym zakresie organem celnym

2. wymierza, pobiera i kontroluje podatek akcyzowy i opłatę paliwową, podatek od gier i pewne dopłaty, podatek od towarów i usług z tytułu importu towarów [działalność jako organ podatkowy

3. wykonywanie kontroli celnej i podatkowej w zakresie swoich zadań

4. rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń skarbowych związanych ze służbą celną

5. obowiązek współdziałania z innymi organami

Organy służby celnej wykonują zatem w szczególności zadania organów celnych i podatkowych. Działają m.in. na podstawie przepisów Prawo celne oraz Ordynacji podatkowej.

Jednostkami organizacyjnymi obsługującymi organy służby celne są Urzędy Celne, Izby Celne, oraz komórki organizacyjne Ministerstwa Finansów.

Politycy dość często wysuwają postulat połączenia służby celnej i organów skarbowych. Wskazują na podobieństwo ich zadań oraz stosowanie podobnych procedur. Dotychczas pomysł ten nie został zrealizowany.

Organy kontroli finansowej - organy kontroli skarbowej

Organy kontroli skarbowej uregulowane są w ustawie o kontroli skarbowej. Celem kontroli skarbowej jest:

1. ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa

2. zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności budżetu państwa

3. badanie zgodności z prawem, a więc legalności, gospodarowania mieniem państwowym

4. zapobieganie i ujawnianie przestępstw, zwłaszcza korupcyjnych.

Organami kontroli skarbowej są:

1. Minister właściwy do spraw finansów publicznych, który jest naczelnym organem kontroli społecznej

2. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, który jest organem stopnia wyższego nad Dyrektorami Urzędów Kontroli Skarbowej

3. Dyrektorzy Urzędów Kontroli Skarbowej.

Owe organy są obsługiwane przez Urzędy Kontroli Skarbowej i przez jednostkę organizacyjną Ministerstwa Finansów. Zakres kontroli skarbowej jest określony bardzo szeroko. Przedmiotem tej kontroli mogą być w szczególności:

1. postanowienia prawa podatkowego, jak np. kontrola źródeł pochodzenia majątku oraz przychodów tzw. nieujawnionych, kontrola nie zgłoszonej do opodatkowania działalności gospodarczej, rzetelność deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowość obliczania i wpłacania podatków

2. postanowienia prawa finansowego, czy szerzej prawa finansów publicznych - kontrolują celowość i rzetelność gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej, prawidłowość przekazywania środków polskich do budżetu Unii Europejskiej; prowadzą audyt gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej;

3. gospodarowanie mieniem państwowym - budują celowość i zgodność z prawem wykorzystania i rozporządzania mieniem państwowym, w tym procesy prywatyzacyjne, prowadzą kontrolę dewizową, stosowania cen urzędowych, a w pewnym zakresie cen umownych; kontrolują oświadczenia majątkowe osób zobowiązanych do ich składania zatrudnionych w resorcie finansów.

Równie szeroko określono zakres podmiotowy kontroli, a więc kontrolowanie. Kontroli skarbowej podlegają:

1. zobowiązani do świadczeń na rzecz Skarbu Państwa lub państwowych funduszy celowych

2. wydatkujący, przekazujący i otrzymujący środki europejskie

3. podmioty przekazujące środki własne (składkę polską) do budżetu Unii Europejskiej

4. władający i zarządzający mieniem państwowym, także osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Finansów.

Organy kontroli skarbowej prowadzą kontrolę skarbową w dwóch formach:

1. w formie postępowania kontrolnego

2. w formie wywiadu skarbowego.

Ad a - postępowanie kontrolne.

Prowadzą ją inspektorzy kontroli skarbowej lub pracownicy urzędów kontroli skarbowej. Wszczyna się ją po przedłożeniu kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.

Kontrolowany ma umożliwić kontrolującemu przeprowadzenie kontroli. Ma szereg obowiązków. Musi udostępnić wszystkie obiekty i dokumenty, dostarczyć tłumaczenia dokumentów sporządzonych w językach obcych oraz zapewnić środki łączności i miejsce do przechowywania dokumentów. Te działania kontrolowany podejmuje na własny koszt.

Po zgromadzeniu dokumentacji wszystkich czynności kontrolnych, inspektor powinien zawiadomić kontrolowanego o ustaleniach kontroli. Kontrolowany może składać wnioski, np. o przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych albo o uzupełnienie dokumentacji. Kontrola skarbowa kończy się bądź decyzją w rozumieniu ordynacji podatkowej, bądź tzw. wynikiem kontroli. Decyzja jest wydawana wówczas, gdy ustalenia dotyczą podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, w zakresie których właściwi są Naczelnicy Urzędów Skarbowych, oraz podatku akcyzowego. W pozostałych przypadkach wydawany jest wynik kontroli. Od decyzji podatkowej służy odwołanie, jeśli decyzję wyda Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej do Dyrektora Izby Skarbowej lub Dyrektora Izby Celnej, a więc do innych pionów organów finansowych. Jeśli decyzję wyda Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, to odwołanie nie przysługuje. Kontrolowany może jedynie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Możliwość wydawania decyzji podatkowej przez organy kontroli skarbowej wskazuje, iż nie są one wyłącznie organami kontrolnymi. W sprawach podatkowych mogą także działać władczo jak organy podatkowe.

Ad b - wywiad skarbowy

Jedna ze służb specjalnych podległych Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej go przeprowadza. Wywiad skarbowy gromadzi, przetwarza i wykorzystuje informacje m.in. o dochodach i prawach majątkowych. Pracownicy wywiadu mogą zastosować za zgodą sądu kontrolę operacyjną. Mogą m.in. założyć podsłuch, kontrolować korespondencję. W czasie wykonywania czynności mogą stosować środki przymusu bezpośredniego, w pewnych przypadkach używać broni.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 10 14 grudnia 2010

Regionalne Izby Obrachunkowe

Działają na podstawie ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych. Zgodnie z tą ustawą, są państwowymi organami kontroli gospodarki finansowej i nadzoru nad różnymi podmiotami samorządowymi. W szczególności kontrolują i nadzorują:

1. jednostki samorządu terytorialnego

2. związki podmiotów samorządowych i ich stowarzyszenia

3. samorządowe jednostki organizacyjne, w tym samorządowe osoby prawne

4. inne podmioty w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji z budżetów samorządowych.

Do zadań Regionalnych Izb Obrachunkowych należy:

1. kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych owych różnych podmiotów

2. nadzór w zakresie spraw finansowych

3. wydawanie opinii, raportów i analiz w zakresie objętym kontrolą i nadzorem

4. prowadzenie działalności informacyjnej, instruktażowej i szkoleniowej.

Ad a - kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych owych różnych podmiotów

Jest sprawowana na podstawie różnych kryteriów stosowanych do różnych rodzajów zadań samorządów. W przypadku tzw. zadań własnych samorządów, kryteriami kontroli są:

1. zgodność z prawem (legalność)

2. zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym.

W przypadku tzw. zadań zleconych, dodatkowymi kryteriami kontroli są celowość, rzetelność i gospodarność. Kryteria są znacznie bardziej rozbudowane, bo samorząd wykonuje w tym przypadku cudze zadania.

Zgodnie z ustawą, Regionalne Izby Obrachunkowe mają obowiązek przynajmniej raz na 4 lata dokonać kompleksowej kontroli gospodarki finansowej samorządów. Znacznie częściej są dokonywane tzw. kontrole przedmiotowe, dotyczące określonego wycinka spraw, i kontrole doraźne, wcześniej nieplanowane. Inspektorzy dokonujący kontroli mają prawo m.in. do wglądu do dokumentacji kontrolowanego, zabezpieczenia dokumentów i innych dowodów, żądania niezbędnych informacji, czy wstępu na teren i do pomieszczeń kontrolowanego. Z przeprowadzanej kontroli sporządza się protokół kontroli i przedkłada przedstawicielowi kontrolowanego. Kierownik jednostki kontrolowanej oraz skarbnik mogą odmówić podpisania protokołu i złożyć stosowne wyjaśnienia. Nie wstrzymuje to dalszych działań inspektora. Na podstawie wyników kontroli, Izba kieruje do jednostki kontrolowanej wystąpienie pokontrolne. Wskazuje w nim źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia. Kontrolowany winien w ciągu 30 dni zawiadomić Izbę o wykonaniu wniosku bądź o przyczynach ich niewykonania. W razie potrzeby Izba informuje różne podmioty o nieprawidłowościach w działalności kontrolowanego, np. policję, prokuraturę, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy w wyjątkowych przypadkach Prezesa Rady Ministrów.

Ad b - nadzór w zakresie spraw finansowych

W ramach nadzoru działalności nadzorczej, Regionalna Izba Obrachunkowa wykonuje czynności dwojakiego rodzaju:

1. bada uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy samorządów w określonych sprawach,

2. w pewnych przypadkach ustala zastępczo budżet samorządowy.

Ad b.a - badanie uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy samorządów w określonych sprawach.

Izba bada uchwały i zarządzenia w następujących sprawach:

1. procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

2. zmian budżetu

3. zaciągania zobowiązań wpływających na dług samorządowy oraz udzielania pożyczek

4. zasad i zakresu dotowania z budżetu samorządowego

5. podatków i opłat lokalnych

6. absolutorium, wieloletniej prognozy finansowej i jego zmian.

Jeśli Izba stwierdzi niezgodność uchwały lub zarządzenia z prawem, to orzeka ich nieważność w całości bądź w części. Jedynie w przypadku uchwały budżetowej, prowadzi się wcześniej postępowanie naprawcze. Izba wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeśli nie zostaną one usunięte w wyznaczonym terminie, Izba orzeka o nieważności uchwały w całości bądź w części. W zakresie dotkniętym nieważnością Izba ustala uchwały.

Ad b.b - ustalanie zastępczo budżetu samorządowego

Polega na tym, że w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez organy stanowiące samorządu terytorialnego do 31.01. roku budżetowego, budżet ustala zastępczo Izba do końca lutego w zakresie zadań własnych i zadań zleconych.

Ad c - wydawanie opinii, raportów i analiz w zakresie objętym kontrolą i nadzorem

W szczególności w wielu przypadkach Izba ma prawo i obowiązek wydawania opinii, np. o możliwościach spłaty kredytu lub pożyczki bądź wykupu papierów wartościowych.

Izba wydaje opinie o przedkładanych projektach uchwał budżetowych, przedkładanych sprawozdaniach z wykonania budżetów samorządowych, czy wydaje opinie w sprawie uchwały o nie udzieleniu absolutorium, o przedkładanych opiniach uchwał o wieloletnich prognozach finansowych.

Ad d - prowadzenie działalności informacyjnej, instruktażowej i szkoleniowej

Prowadzona jest w zakresie objętym nadzorem i kontrolą wykonywaną przez Izby.

Organy jednostek sektora finansów publicznych odpowiedzialne za wewnętrzną kontrolę finansową.

Organami tymi są:

1. kierownik jednostki sektora finansów publicznych,

2. główny księgowy tej jednostki,

3. skarbnik budżetu samorządowego.

Obok tych organów kontroli finansowej działają organy tzw. kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego, ale ich działania dotyczą nie tylko działalności finansowej. Mają szerszy zakres.

Ad a - kierownik jednostki sektora finansów publicznych

Zgodnie z art. 53 ustawy o finansach publicznych, jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Może jednak powierzyć wykonywanie niektórych czynności pracownikom tej jednostki. Wówczas oni ponoszą odpowiedzialność w powierzonym im zakresie.

Ad b - główny księgowy

Jemu kierownik jednostki powierzył obowiązki. Zajmuje się najczęściej, jak wynika z art. 54 ustawy o finansach publicznych:

1. prowadzeniem rachunkowości jednostki

2. wykonywaniem dyspozycji środkami pieniężnymi

3. dokonywaniem wstępnej kontroli zgodności operacji z planem finansowym jednostki, oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących tych operacji.

Złożenie przez księgowego podpisu na tych dokumentach oznacza, że nie zgłasza on zastrzeżeń, a zobowiązania wiążące się z tą operacją mieszczą się w planie finansowym tej jednostki. O odmowie podpisania dokumentu główny księgowy zawiadamia kierownika jednostki. Kierownik może albo wstrzymać wykonanie operacji albo wyda pisemne polecenie jej wykonania.

Ad c - skarbnik budżetu samorządowego

Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają wyczerpującego katalogu zadań skarbnika. Są one określane często w statutach samorządu. Niektóre wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Skarbnik jest:

1. głównym księgowym budżetu samorządowego - wykonuje zadania określone w ustawie o rachunkowości

2. nadzorcą prac związanych z opracowaniem projektu budżetu samorządowego, a potem jego wykonaniem

3. zapewnia bieżącą kontrolę wykonania budżetu oraz prace związane ze sporządzaniem sprawozdawczości budżetowej.

Skarbnik nadzoruje służby finansowo-księgowe urzędu. Zadania skarbnika sprowadzają się w zasadzie do administrowania środkami finansowymi samorządów, a nie decydowania. Niektóre czynności, zwłaszcza z zakresu długu samorządowego, jak zaciąganie pożyczek i kredytów, czy udzielanie poręczeń i gwarancji, bądź emisja obligacji samorządowych, wymagają kontrasygnaty skarbnika. Skarbnik, który odmówił kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie przewodniczącego zarządu bądź wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych,

Zgodnie z art. 8 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych działają w formach określonych przez prawo. Owe formy zmieniają się w czasie, ale ich główną cechą jest to, że w różny sposób są powiązane z budżetem. Są wyróżnione ze względu na sposób powiązania z budżetem. Można mówić o dwóch zasadniczych sposobach powiązania jednostek organizacyjnych z budżetem, dwóch sposobach budżetowania:

1. powiązaniu brutto

2. powiązaniu netto.

Ad a - powiązanie brutto

Jest to powiązanie bardzo ścisłe. Polega ono na tym, że każdy dochód, jaki jednostka osiągnie, jest jednocześnie dochodem budżetu, z którym ta jednostka jest powiązana. Jest zawsze odprowadzany na rachunek tego budżetu. Każdy wydatek tej jednostki jest jednocześnie wydatkiem budżetu, z którym jednostka jest powiązana. Mówiąc inaczej, na każdy swój wydatek jednostka otrzymuje pieniądze z budżetu. Jednostka powiązana z budżetem brutto nie może zatem, co do zasady, pokrywać swoich wydatków z osiągniętych przez nią dochodów. W jednostkach tych nie ma zatem ekonomicznych bodźców zachęcających do zwiększania dochodów, dbałości o pozyskiwanie tych dochodów.

Wydatki tych jednostek są dokonywane, zgodnie z prawem finansowym jednostki i budżetem, z którym są powiązane. Jednostki wiążą zatem rygory, które obowiązują w toku wykonywania budżetu. Ich działalność finansowa jest usztywniona. Żeby zmienić plan finansowy jednostki, trzeba często najpierw dokonać zmiany we właściwym budżecie. Wysokość wydatków jednostki nie zależy od jej dochodów. Jednostka ma tendencję do wydatkowania całości z zaplanowanych dla niej wydatków do końca roku budżetowego, nie kierując się racjonalnością i słusznością dokonania takich wydatków. Brak jest mechanizmów ekonomicznych racjonalizujących dokonanie tych wydatków.

Metoda brutto, mimo poważnych wad, ma jedną potężną zaletę. Umożliwia sfinansowanie bardzo różnorodnych zadań wykonywanych przez tak powiązane jednostki.

Ad b - powiązanie netto

Jest nazywane niekiedy powiązaniem wynikowym. Polega na tym, że jednostka co do zasady pokrywa swoje wydatki z osiąganych przez nią dochodów. Z budżetem wiąże się jedynie wynikiem swojej działalności. Jeśli jej wydatki są niższe niż jej dochody, to do budżetu jednostka wpłaca jedynie tę nadwyżkę. Jeśli natomiast wydatki są wyższe niż dochody, to jednostka otrzymuje dotację z budżetu. Działalność takiej jednostki jest znacznie bardziej elastyczna. Zwiększenie dochodów jednostki ponad plan pozwala jej dokonać wyższych wydatków niż pierwotnie planowano. W takiej jednostce działają pewne bodźce ekonomiczne zachęcające do efektywnego gospodarowania. Niekiedy powiązania jednostek organizacyjnych z budżetem są znacznie bardziej rozbudowane, zarówno po stronie dotacji udzielanych z budżetu, jak i po stronie wpłat dokonywanych do budżetu.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 11 21 grudnia 2010

Metoda powiązania netto jest stosowana albo do całej działalności jednostki albo niekiedy tylko do wyodrębnionej części działalności jednostki rozliczającej się z budżetem brutto. Pierwszy przykład dotyczy w chwili obecnej samorządowych zakładów budżetowych. Drugi przykład dotyczy w chwili obecnej rachunków dochodów własnych jednostek oświatowych.

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych z 2009 roku wyróżnia się następujące formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych:

1. jednostki budżetowe

2. samorządowe zakłady budżetowe

3. agencje wykonawcze

4. instytucje gospodarki budżetowej

5. państwowe fundusze celowe

6. państwowe i samorządowe osoby prawne.

Ad a - jednostki budżetowe

Działają jako państwowe lub samorządowe. Tworzą je, łączą bądź likwidują albo ministrowie, wojewodowie czy kierownicy urzędów centralnych (przy państwowych) albo organy stanowiące samorządu, a więc rady gmin, rady powiatów czy sejmiki wojewódzkie (przy samorządowych). Zgodnie z art. 11 ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe nie posiadają osobowości prawnej i swoje wydatki pokrywają bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu. Są więc powiązane z budżetem metodą brutto z wszystkimi jej wadami i zaletami. Jednostki budżetowe świadczą na ogół usługi niematerialne, np. z zakresu administracji publicznej, obronności, porządku wewnętrznego czy szkolnictwa. Świadczą te usługi nieodpłatnie. Typowymi jednostkami budżetowymi są przykładowo różne urzędy publiczne (ministerstwo, starostwo, komendy policji, prokuratury, sądy, szkoły publiczne).

Ad b - samorządowe zakłady budżetowe

W chwili obecnej dogorywają ostatnie państwowe zakłady budżetowe. Samorządowe zakłady budżetowe są tworzone, łączone, likwidowane i przekształcane przez organy stanowiące samorządu. Zgodnie z art. 15 ustawy o finansach publicznych, samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty, a więc w istocie wydatki z własnych przychodów. Jeżeli jego przychody są niższe niż koszty, zakład samorządowy może otrzymać dotację podmiotową, a więc na dofinansowanie własnej działalności. Oprócz tego, zakłady mogą otrzymać dotacje przedmiotowe, będące dopłatami do cen towarów bądź usług, oraz dotacje inwestycyjne.

Zakład budżetowy jest co do zasady powiązany z budżetem samorządowym metodą netto. Ma dużą autonomię finansową w zakresie własnej gospodarki finansowej, odmiennie niż jednostka budżetowa. Zakład, tak jak jednostka, nie posiada osobowości prawnej. Zakłady budżetowe mogą od 01.01.2011 działać jedynie w ściśle określonym zakresie. Ów zakres wyznacza art. 14 ustawy o finansach publicznych. Mogą to być przykładowo ośrodki kultury fizycznej i sportu (np. łódzka Fala), cmentarze, jednostki zajmujące się transportem zbiorowym, targowiska i hale targowe, ogrody zoologiczne, ogrody botaniczne.

Ad c - agencje wykonawcze

Zgodnie z art. 18 ustawy o finansach publicznych, są to państwowe osoby prawne tworzone odrębnymi ustawami w celu realizacji różnych zadań publicznych. Status agencji wykonawczych mają obecnie np. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Mienia Wojskowego, Agencja Nieruchomości Rolnych.

Agencje wykonawcze prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w tworzących je ustawach. Ich przychody płyną w pierwszej kolejności z prowadzonej przez agencje działalności. Płyną także z dotacji budżetowych, różnie określanych dla różnych agencji. Agencje ustalają wynik finansowy. Nadwyżkę środków wpłacają corocznie do budżetu państwa. Ich różne plany finansowe mogą być zmieniane, ale po uzyskaniu zgody ministra nadzorującego agencję i uzyskaniu opinii komisji sejmowej właściwej di spraw budżetu. Zmiany tego planu nie mogą zwiększyć zobowiązań agencji ani nie mogą pogorszyć wyniku finansowego agencji.

Ad d - instytucje gospodarki budżetowej

One także posiadają osobowość prawną. Zgodnie z art. 23 ustawy o finansach publicznych, jest to jednostka tworzona w celu realizacji zadań publicznych, odpłatnie wykonująca wyodrębnione zadania i pokrywająca swoje koszty z uzyskiwanych przychodów. Oprócz przychodów z własnej działalności może otrzymywać dotacje z budżetu. Instytucja, tak jak agencja, także ustala wynik finansowy. Tworzona jest jednak nie ustawą, lecz przez ministra lub szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów bądź przez organ lub kierownika tzw. jednostki pozarządowej. Ów organ tworzący instytucje gospodarki budżetowej określa przeznaczenie zysku tej instytucji. Instytucja nie dokonuje wpłat od budżetu. W chwili obecnej status instytucji gospodarki budżetowej posiadają np. jednostki prowadzące działalność gospodarczą przy Ochotniczych Hufców Pracy.

Ad e - państwowe fundusze celowe

Ustawodawca zalicza je do form organizacyjno-prawnych, ale są one w istocie odrębnym urządzeniem finansowym, a nie jednostką organizacyjną. Zgodnie z art. 29 ustawy o finansach publicznych, państwowe fundusze celowe są tworzone na podstawie ustaw. Od 01.01.2011 będą jedynie działać fundusze państwowe.

Istota funduszu celowego polega na tym, że określone środki, dochody wyodrębnia się z ogólnej masy dochodów budżetowych i powstające z nich zasoby przeznacza na szczególne zadania wyodrębnione z działalności budżetowej. Są to takie minibudżety tworzone dla zadań szczególnych. Tworzy się je wówczas, gdy istnieje potrzeba finansowania w sposób zadań o szczególnym znaczeniu. Gdyby nie utworzony fundusz, zadania te byłyby finansowane z budżetu. Utworzenie funduszu dobrze zabezpiecza finansowanie tychże zadań. Środki niewykorzystane w funduszu do końca roku budżetowego przechodzą na rok następny, nie wygasają jak to ma miejsce w budżecie. W przypadku funduszy celowych zakres kontroli parlamentarnej jest jednak ograniczony, w porównaniu z kontrolą budżetową. Klasycznymi typowymi funduszami celowymi są przykładowo fundusz ubezpieczeń społecznych, fundusz alimentacyjny, fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

Z punktu widzenia powiązań z budżetem można wyróżnić dwie podstawowe grupy funduszy:

1. fundusze powiązane z budżetem - oznacza to najczęściej fundusze dotowane z budżetu

2. fundusze autonomiczne - nie wykazują żadnych związków finansowych z budżetem, np. Narodowy Fundusz Gospodarki Wodnej i Środowiska.

W chwili obecne (od 01.01.2011) fundusze celowe mogą działać jedynie jako wyodrębniony rachunek bankowy. Dysponuje nimi organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. W przeszłości niektóre fundusze celowe działały jako osoby prawne.

Ad f - państwowe i samorządowe osoby prawne

Z wyjątkiem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego. Te osoby prawne są tworzone na podstawie odrębnych ustaw. Są to przykładowo państwowe i samorządowe instytucje kultury, państwowe instytucje filmowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Jednostki te działają na zasadach określonych w przedmiotowo właściwych ustawach. Zgodnie z art. 30 i 31 ustawy o finansach publicznych, jednostki te działają na podstawie własnych planów finansowych, w których wyodrębniają m.in. przychody z prowadzonej działalności, dotacje budżetowe i koszty ich działalności.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 12 04 stycznia 2011

Zadania publiczne

Jednostki sektora finansów publicznych wykonują rozmaite zadania publiczne. Owe zadania są obowiązkami prawnymi nałożonymi na organy władzy publicznej. Ekonomiści mówią, że są to usługi publiczne. Katalog tych zadań zmienia się w czasie. Zależy od czynników historycznych, politycznych, społecznych czy gospodarczych.

Zadania publiczne wynikają z przepisów obowiązującego prawa. W chwili obecnej można wyróżnić kilka rodzajów zadań publicznych:

1. zadania typowo administracyjne - z zasady wykonywane przez wszystkie państwa, np. obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, wymiar sprawiedliwości, działalność legislacyjna, utrzymanie dróg

2. związane z urbanizacją - obejmują szereg zadań komunalnych

3. zadania o charakterze socjalnym - z zakresu edukacji, ochrony zdrowia, sportu i turystyki, kultury, pomocy społecznej.

Formy wykonywania zadań publicznych można sklasyfikować w następujący sposób:

1. władcze formy wykonywania tych zadań - stanowienie i egzekwowanie prawa, sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, udzielanie różnych zezwoleń i koncesji

2. świadczenie usług publicznych - np. edukacyjnych, zdrowotnych, opiekuńczych, komunalnych

3. utrzymanie i budowa infrastruktury publicznej - budowa dróg publicznych, linii kolejowych, urządzeń przeciwpowodziowych, budynków użyteczności publicznej

4. wspieranie różnych zadań wykonywanych przez rozmaite organizacje społeczeństwa obywatelskiego - wspieranie fundacji, stowarzyszeń

5. wypłata upoważnionym podmiotem różnorodnych świadczeń pieniężnych - stypendia, renty i emerytury, zasiłki z pomocy społecznej, różne nagrody

6. zarządzanie środkami publicznymi i majątkiem publicznym

Sposoby wykonywania zadań publicznych także są różnorodne. W celu wykonania tych zadań:

1. tworzy się różnorodne jednostki organizacyjne - państwowe bądź samorządowe

2. można posłużyć się instytucją zlecania ich do wykonania podmiotom niepublicznym, np. zleca się rozmaitym fundacjom wykonywanie zadania wspierania bezdomnych albo organizowania różnych imprez kulturalnych, np. festiwali

3. zakupuje się określone dobra bądź usługi od firm komercyjnych, np. kontroluje się określone usługi zdrowotne w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej

4. są to tzw. partnerstwa publicznoprawne, które polegają na tym, że powierza się wykonanie zadania publicznego podmiotowi prywatnemu, który wnosi do tego przedsięwzięcia swój własny kapitał; w zamian otrzymuje prawo czerpania pożytków z wykonywanego zadania, np. w postaci opłat pobieranych w przyszłości; w tym trybie buduje się np. część dróg publicznych i autostrad.

Partnerstwo publiczno-prywatne jest stosowane głównie w przypadku zadań inwestycyjnych. Umożliwia rozłożenie ryzyka wykonania tego zadania na obie strony partnerstwa.

Bez względu na sposób wykonania zadania publicznego konieczna jest zawsze kontrola wykonania tych zadań. Ma ona miejsce zarówno wtedy, gdy zadania są wykonywane przez jednostki sektora finansów publicznych, jak i wtedy, gdy są one wykonywane przez jednostki nie zaliczone do tego sektora.

Środki publiczne

W celu wykonywania zadań publicznych konieczne są środki publiczne. Rodzaje tych środków są określone w art. 5 ustawy o finansach publicznych:

1. dochody publiczne - ich istotą jest to, że w chwili ich pozyskania stają się one własnością podmiotu publicznego; zwiększają majątek publiczny; najważniejszym rodzajem dochodów publicznych są podatki; oprócz podatków, do dochodów publicznych zaliczamy cła, opłaty i przymusowe składki (opłata paszportowa, sądowa), kary i grzywny, wpływy z odpłatnego świadczenia usług przez jednostki sektora finansów publicznych, dochody z majątku publicznego, darowizny na rzecz podmiotów publicznych; dochody publiczne dzieli się często na dochody publiczno-prawne (podatki, opłaty, cła, kary i grzywny) oraz dochody cywilnoprawne (wynikają z zawartych umów; czynsze najmu i dzierżawy z majątku publicznego, odsetki od pożyczek udzielonych ze środków publicznych, dywidendy od kapitałów)

2. środki otrzymywane jako bezzwrotna pomoc z zagranicy - w ramach tych środków najistotniejsze znaczenie mają środki europejskie; obok środków europejskich są to także środku płynące z innych tytułów, np. norweski mechanizm finansowy, szwajcarsko-polski program współpracy

3. przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego - w ramach tych przychodów należy wyróżnić: wpływy z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa i majątku jednostek samorządu terytorialnego (charakter bezzwrotny) oraz wpływy z zobowiązań zaciągniętych przez podmioty publiczne, z zaciągniętych pożyczek i kredytów, ze sprzedaży papierów wartościowych (charakter zwrotny)

4. przychody jednostek sektora finansów publicznych płynące z ich odpłatnej działalności - są to np. opłaty pobierane przez samorządowe zakłady budżetowe, uczelnie publiczne.

Tylko dochody publiczne mogą być stabilnym źródłem finansowania wydatków publicznych. Wpływy z prywatyzacji mają charakter ograniczony. Finansowanie zadań publicznych z przychodów budżetowych o charakterze zwrotnym powoduje wzrost długu publicznego oraz obowiązek zapłaty odsetek od tego długu. Istnienie długu i konieczność jego obsługi prowadzi nieuchronnie do ograniczenia zakresu zadań publicznych w przyszłości.

Środki publiczne przeznacza się, zgodnie z art. 6 ustawy o finansach publicznych, na wydatki publiczne i rozchody publiczne. Podział na wydatki i rozchody jest dokonywany w oparciu o kryterium ekonomiczne. W przypadku wydatków mamy do czynienia z redystrybucją definitywną (ostateczną). Rozchody natomiast są związane z transferami czasowymi. W ich przypadku podmiot publiczny wykonuje zaciągnięte wcześniej zobowiązania. Rozchodami są bowiem spłaty pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych czy udzielenie pożyczki.

Różnica pomiędzy dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi stanowi, zgodnie z art. 7 ustawy o finansach publicznych, bądź nadwyżkę sektora finansów publicznych, bądź deficyt tego sektora. Ustala się je dla danego okresu rozliczeniowego.

Zasady gospodarowania środkami publicznymi.

W ustawie o finansach publicznych ustawodawca określa szereg zasad gospodarowania środkami publicznymi:

1. określa, iż sposób gromadzenia środków publicznych z poszczególnych tytułów określają inne ustawy; wynika z art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych; przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art. 216 Konstytucji RP; stanowi on, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie; gromadzenie środków publicznych określają przede wszystkim ustawy podatkowe, ale także przepisy celne, przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych i inne;

2. jest to tzw. zasada niefunduszowania; wynika ona z art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych; stanowi, że środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczone na finansowanie imiennie wyznaczonych wydatków; od tej zasady ustawodawca dopuszcza jednak liczne wyjątki; nie dotyczy ona m.in. wydatków finansowanych ze środków europejskich czy innych środków pochodzących z bezzwrotnej pomocy zagranicznej; nie dotyczy wydatków państwowych funduszy celowych czy wydatków tzw. gospodarki pozabudżetowej, a więc agencji wykonawczych, samorządowych zakładów budżetowych, instytucji gospodarki budżetowej czy państwowych i samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów;

3. wydatki publiczne, zgodnie z art. 44 ust 1 ustawy o finansach publicznych, mogą być ponoszone jedynie na cele i w wysokościach wynikających z właściwego planu finansowego; nie mogą być dokonane, jeśli nie są ujęte w tym planie; nadto, muszą być dokonane zgodnie z przepisami dotyczącymi tych wydatków; wykonawcy wydatków są zatem związani podwójnie - z jednej strony postanowieniami planu finansowego, zaś z drugiej strony postanowieniami przepisów prawnych dotyczących tych wydatków; nadto, z art. 44 ustawy o finansach publicznych wynikają następujące zasady dokonywania wydatków publicznych: muszą być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, umożliwiający terminową realizację zadań, w wysokości i w terminach wynikających z zaciągniętych wcześniej zobowiązań, a w przypadku zakupu dóbr, usług i robót budowlanych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 13 11 stycznia 2011

Z ustawy o finansach publicznych wynika szereg podstawowych zasad dotyczących tych finansów. Są to:

1. zasada jawności finansów publicznych

2. zasada przejrzystości tych finansów

3. zasada planowania publicznej działalności finansowej

4. zasada sprawozdawczości z tej działalności

5. zasada uwzględniania skutków finansowych aktów prawnych.

Ad a - zasada jawności finansów publicznych

Oznacza, jak lakonicznie stanowi art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, że gospodarka finansami publicznymi jest jawna. Kwestie dotyczące tej zasady są uregulowane w rozdziale 4 działu 1 ustawy o finansach publicznych. Ta zasada jest ściśle związana z konstytucyjnym prawem obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej. Wywodzi się natomiast z zasady jawności budżetu.

Zasada jawności finansów publicznych dotyczy wszystkich etapów gospodarowania środkami publicznymi. Dotyczy zatem planowania finansowego, wykonywania planów finansowych, jak i sprawozdań z wykonania tych planów. W ustawie o finansach publicznych ustawodawca określa rozmaite formy realizacji tej zasady. Jest ona realizowana w szczególności poprzez:

1. jawność debat budżetowych, zarówno w Sejmie i Senacie, jak i w organach stanowiących samorządu terytorialnego;

2. jawność debat nad sprawozdaniami budżetowymi

3. podawanie do publicznej wiadomości rozmaitych informacji dotyczących finansów

4. udostępnianie różnym podmiotom rozmaitych informacji.

Nadto, regularnie ogłasza się w określonych terminach niektóre dane finansowe, np. wysokość państwowego długu publicznego i jego relację do produktu krajowego brutto.

Ad b - zasada przejrzystości tych finansów

Oznacza, że środki publiczne, wydatki i rozchody winne być ujmowane w jasny, uporządkowany sposób. Ta zasada jest ściśle powiązana z zasadą jawności. Jeśli finanse publiczne nie będą przejrzyste, to nie będą jawne. Realizacji zasady przejrzystości służy m.in. odpowiednie klasyfikowanie środków publicznych, dochody publiczne, wydatki i niektóre przychody. Przychody z działalności jednostek sektora finansów publicznych klasyfikuje się według następujących podziałek:

1. działu - określają rodzaj działalności

2. rozdziału - określają rodzaj działalności

3. paragrafów - określają rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku.

Przychody i rozchody budżetowe klasyfikuje się natomiast tylko według paragrafów. Określają one źródło przychodu lub rodzaj rozchodu.

Ad c - zasada planowania publicznej działalności finansowej

Zgodnie z nią, gospodarowanie środkami publicznymi odbywa się w sposób planowy. Planowanie finansowe jest to określanie źródeł i wielkości czerpanych z nich środków pieniężnych oraz określanie kierunków ich podziału na rozmaite zadania publiczne. Planowanie finansowe umożliwia racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Istnieją bardzo różne rodzaje planów finansowych. W pierwszej kolejności należy wyróżnić plany wieloletnie i plany roczne. Planowanie wieloletnie na szerszą skalę zostało wprowadzone ostatnio ustawą o finansach publicznych z 2009 roku. Przyjmuje postać wieloletniego planu finansowego państwa oraz wieloletnich prognoz finansowych samorządu.

W czasach współczesnych planowanie wieloletnie jest powszechnie uznawane za niezbędny instrument nowoczesnego zarządzania finansami. Pozwala bowiem bardziej racjonalnie gospodarować środkami publicznymi, zwiększa wiarygodność i przewidywalność polityki finansowej, ułatwia dostosowanie się do planowania na szczeblu Unii Europejskiej, ale ma także pewne wady - jest dość kosztowne i zmniejsza elastyczność polityki finansowej.

Wieloletni plan finansowy państwa jest ustalany przez Radę Ministrów i ogłaszany w Monitorze Polskim. Jest ustalany na 4 lata i Rada Ministrów może go corocznie aktualizować oraz co roku dodaje do niego kolejny rok kalendarzowy. Jest to tzw. planowanie kroczące. Treścią wieloletniego planu finansowego są:

1. prognozy i ustalenia dotyczące wielkości makroekonomicznych, jak wzrost PKB, rozmiary inflacji, poziom bezrobocia

2. kierunki polityki finansowej

3. prognozy dochodów i wydatków budżetu państwa i budżetu środków europejskich

4. prognozy dotyczące wyników tych budżetów (nadwyżka, deficyt) oraz źródeł ich finansowania.

Wieloletni plan finansowy jest podstawą opracowywania projektu ustaw budżetowych na kolejne lata. Oprócz wieloletniego planu finansowego, innymi elementami planowania wieloletniego są ujmowane w corocznych ustawach budżetowych wieloletnie programy oraz wieloletnie limity zobowiązań.

Na szczeblu samorządu terytorialnego opracowywane są wieloletnie prognozy finansowe. Obejmują one rok budżetowy oraz co najmniej 3 kolejne lata. One także mają charakter kroczący. Co roku są uzupełniane o kolejny rok kalendarzowy. Są uchwalane przez organy stanowiące samorządu. One także są podstawą opracowywania kolejnych projektów budżetów samorządowych. Treścią wieloletnich prognoz finansowych są dochody i wydatki bieżące i majątkowe samorządu, przychody i rozchody budżetów samorządowych, wynik budżetu i sposób finansowania deficytu lub przeznaczenie nadwyżki, kwota długu samorządowego oraz przedsięwzięcia wieloletnie.

Obok planów wieloletnich finansowych występuje rozbudowane planowanie roczne. Przybiera ono postać budżetu państwa i budżetów samorządowych oraz rocznych planów finansowych wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. Plany finansowe jednostek sektora finansów publicznych muszą uwzględniać wielkości dochodów bądź przychodów, wielkości wydatków i dotacji oraz wielkości wpłat do budżetu wynikające z ustawy budżetowej bądź uchwały budżetowej.

Wielkości ujmowane w różnych planach finansowych mają różną moc wiążącą. Zgodnie z art. 52 ustawy o finansach publicznych, w przypadku budżetu (państwa, samorządowych) dochody i przychody stanowią jedynie prognozy ich wielkości. Oznacza to, że zarówno ich przekroczenie, jak i osiągnięcie w kwotach niższych niż planowane nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych. Nie mają one zatem charakteru wiążącego. Wydatki i rozchody stanowią natomiast nieprzekraczalny limit. Przekroczenie owego limitu jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Wydatki i rozchody mają zatem charakter wiążący. W planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych, przychody stanowią prognozy ich wielkości, zaś koszty (wydatki) mogą ulec zwiększeniu pod pewnymi warunkami: jeśli osiągnięto wyższe przychody niż planowano, jeśli nie zwiększy to wydatków (kosztów) i dotacji z budżetu lub nie zwiększy planowanego stanu zobowiązań.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 14 18 stycznia 2011

Pojęcie budżetu państwa

Pojęcie budżetu państwa jest definiowane w rozmaity sposób. Definiuje je tradycyjnie doktryna, a niekiedy także ustawodawca. Wówczas mamy do czynienia z legalną definicją budżetu państwa. Taką definicję zawierała ustawa o finansach publicznych z 2005 roku. Obecnie ustawodawca nie definiuje tego pojęcia, ale na podstawie wielu przepisów najnowszej ustawy, definicje takie są formułowane przez teoretyków. Najczęściej przyjmuje się, że budżet państwa jest podstawowym planem finansowym, obejmującym dochody i wydatki na zadania publiczne, zadania państwowe, przychody i rozchody budżetowym, uchwalanym na okres roku budżetowego w formie ustawy budżetowej. Budżet państwa jest więc planem finansowym, zatem dotyczy okresu przyszłego, nie przeszłego jak sprawozdania budżetowe i nie na określony dzień, jak bilans.

Budżet państwa obejmuje dochody państwa i wydatki. Dochodami są natomiast, zgodnie z art. 111 ustawy o finansach publicznych, podatki i opłaty, cła, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i spółek Skarbu Państwa oraz z tytułu dywidend, wpłaty z zysków Narodowego Banku Polskiego, dochody z najmu i dzierżawy, różne odsetki, środki europejskie i inne dochody. Wydatki budżetu państwa, zgodnie z art. 112 ustawy o finansach publicznych są przeznaczone w szczególności na funkcjonowanie organów władzy publicznej, zadania wykonywane przez administracje rządową, subwencje i dotacje dla samorządów terytorialnych i innych podmiotów, obsługę długu publicznego, wpłaty do budżetu Unii Europejskiej oraz wkład krajowy na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Dochody i wydatki budżetu mają charakter bezzwrotny. Brak jest prawnego obowiązku ich zwrotu. Ta cecha przesądza o randze, znaczeniu budżetu państwa. Przychody i rozchody budżetu są natomiast związane z operacjami o charakterze zwrotnym, z wyjątkiem wpływów z prywatyzacji. Te są bowiem definitywne. Przychodami budżetu państwa są przychody ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, z otrzymanych pożyczek i kredytów oraz ze spłat udzielonych wcześniej z budżetu państwa pożyczek i kredytów. Przychody budżetu służą sfinansowaniu tzw. pożyczkowych potrzeb budżetu państwa, a więc służą finansowaniu deficytu budżetu państwa i spłacie wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Przychody są przeznaczane na dokonywanie wydatków budżetowych oraz na rozchody, a więc na spłatę otrzymanych pożyczek i kredytów, na wykup papierów wartościowych, na udzielanie z budżetu państwa kredytów i pożyczek oraz na niektóre inne płatności.

Przychody i rozchody oraz dochody i wydatki są ujmowane w budżetach państwa w uporządkowany sposób, według podziałek, klasyfikacji budżetowych. Budżet państwa jest planem podstawowym, bo obejmuje zasadniczą, najistotniejszą część dochodów i wydatków państwa. Jest największym planem finansowym. Budżet państwa jest planem rocznym, jest uchwalany na okres roku budżetowego, jak wynika z Konstytucji. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy, ale w Polsce Międzywojennej ustawy skarbowe uchwalane były na okres od 01.04 do 31.03.

Budżety państwa są uchwalane regularnie na każdy rok budżetowy.

Polskie budżety państwowe są uchwalane w formie ustawy. Mają formę aktu prawnego najwyższej rangi, ale np. w państwach skandynawskich nie nadaje się budżetom rangi ustawy.

Ustawy zawierające budżet ustawodawca Polski powojennej nazywa ustawami budżetowymi. Polskie budżety państwa są ujmowane w postaci załączników do ustawy budżetowej. Zasadnicza część ustawy to pewne zestawienia sumaryczne kwot ujętych w poszczególnych załącznikach oraz niektóre upoważnienia dla wykonawców budżetu.

Ustawa budżetowa

Ustawa budżetowa różni się istotnie od innych umów. Owe różnice dotyczą wielu kwestii:

1. treść tej ustawy

2. regulowanie różnych kwestii dotyczących tej ustawy w wielu aktach prawnych, w tym w Konstytucji

3. szczególna droga legislacyjna tej ustawy

4. corocznie sprawowana kontrola wykonania tej ustawy kończąca się podjęciem uchwały w przedmiocie absolutorium

5. szczególny charakter prawny norm wynikających z budżetu

6. wewnętrzny charakter budżetu.

Budżet jest aktem prawnym wewnętrznym.

Ad a - treść tej ustawy

Treścią ustawy budżetowej jest budżet państwa, a więc plan finansowy. W budżecie nie ma w zasadzie tradycyjnego tekstu prawnego. Są liczny planowanie na rok kwoty dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów. Budżet państwa jest ujęty w co najmniej kilku załącznikach: oddzielnie dochody, oddzielnie wydatki (niektóre są pokazane w bardziej szczegółowym rozbiciu), ale obok budżetu w ustawie budżetowej są także ujmowane inne niż budżet plany finansowe, jak plany finansowe państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, czy instytucji gospodarki budżetowej. Ustawa budżetowa jest z tego powodu bardziej ustawą finansową państwa niż budżetową.

Oprócz różnych planów finansowych, w ustawach budżetowych występuje jej część tzw. tekstowa, przypominająca swoim charakterem tekst prawny zawarty w innych ustawach.

Ad b - regulowanie różnych kwestii dotyczących tej ustawy w wielu aktach prawnych, w tym w Konstytucji

Podstawowe przepisy dotyczące ustawy budżetowej są zawarte w Konstytucji. Wynika z niej np., że w ustawie budżetowej ujmuje się dochody i wydatki państwa na rok budżetowy. Konstytucja stanowi, że to ustawa określa wymagania pod adresem projektu ustawy, stopień szczegółowości w jakim jest ujęty ów projekt. Podstawowe kwestie dotyczące ustawy budżetowej są uregulowane w ustawie o finansach publicznych. Z tego powodu zwykło się ją określać mianem prawa budżetowego, ale postanowienia dotyczące ustaw budżetowych znajdujemy także w innych aktach prawnych, np. w Regulaminie Sejmu, Regulaminie Senatu, ustawie o zasadach wynagradzania państwowej sfery budżetowej, czy w ustawie o policji.

Żadna z innych ustaw nie jest przedmiotem tak szczegółowej regulacji w innych aktach prawnych. Zdarza się niekiedy, że w przypadku ustaw budżetowych mamy do czynienia z ich tzw. obładowywaniem. Oznacza ono, że w części tekstowej tej ustawy zawiera się postanowienia wykraczające poza materię budżetową. Korzystając z tego, że jest to ustawa, próbuje się zmienić je przepisami postanowienia innych ustaw. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny może orzec o niekonstytucyjności tych przepisów. Zakaz obładowywania wynika wprost z art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

Ad d - corocznie sprawowana kontrola wykonania tej ustawy kończąca się podjęciem uchwały w przedmiocie absolutorium

Co roku Sejm dokonuje kontroli wykonania ustawy budżetowej za rok miniony. Dochodzi do debaty nad sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej i Sejm podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium. Wykonanie żadnej innej ustawy nie jest tak regularnie kontrolowane.

Ad c - szczególna droga legislacyjna tej ustawy

Odmienności dotyczą wszystkich etapów drogi legislacyjnej, poczynając od projektu tej ustawy przez postępowanie z projektem tej ustawy w Sejmie, postępowanie z tą ustawą w Senacie, a na uprawnieniach Prezydenta kończąc.

Ad e - szczególny charakter prawny norm wynikających z budżetu

Postanowienia ustaw budżetowych różnią się bardzo od postanowień innych ustaw:

1. są skierowane do imiennie określonych, nazwanych adresatów, wykonawców budżetu,

2. z ustawy budżetowej wynikają konkretne kwoty dochodów i wydatków - są wykonywane tylko jeden raz w danym roku budżetowym.

W teorii prawa rozgorzał zatem spór na temat charakteru norm wynikających z uchwalonego budżetu, czy są to normy generalne (ogólne), które są charakterystyczne dla ustaw, czy są to normy indywidualne (konkretne), które są charakterystyczne dla aktów administracyjnych, czy ustawa budżetowa jest w związku z tym ustawą formalną, a więc w istocie aktem administracyjnym przyobleczonym jedynie w formę ustawy, czy jest może ustawą w sensie materialnym, taką samą jak inne ustawy. Ów spór rozpoczął się od konfliktu politycznego Bismarcka z pruskim parlamentem. Nie został rozstrzygnięty przez teoretyków do dzisiaj. Także współcześnie można spotkać zwolenników i formalnego charakteru ustawy budżetowej, i materialnego charakteru tej ustawy. Pojawiło się także dodatkowo trzecie stanowisko, zgodnie z którym normy wynikające z ustawy budżetowej mają szczególny charakter, nie generalny i ogólny, nie indywidualny i konkretny, ale są to normy planowe. Nie stosuje się do nich klasycznych podziałów norm prawnych.

Normy wynikające z uchwalonego budżetu są nadto zróżnicowane w zależności od tego, czego dotyczą. Z art. 52 ustawy o finansach publicznych wynika m.in., że dochody i przychody budżetu stanowią jedynie prognozy ich wielkości. Nie mają charakteru wiążącego. Wydatki i rozchody stanowią natomiast nieprzekraczalny limit. Wiąże zatem górna granica wydatków i rozchodów. Z prawnego punktu widzenia budżet jest zatem zbiorem upoważnień jakich udziela parlament uchwalający budżet władzy wykonawczej do dokonania w danym roku budżetowym wydatków budżetowych na określone zadania do określonej kwoty. Wiążą zatem 3 elementy dotyczące wydatków:

1. zadanie, na które mają być dokonane

2. górna kwota tego wydatki

3. okres, w którym wydatek może być dokonany.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 15 25 stycznia 2011

Ad f - wewnętrzny charakter budżetu

Budżet jest co do zasady aktem wewnętrznym, a więc reguluje stosunki wewnątrz aparatu państwowego między władzą ustawodawczą a władzą wykonawczą. Uchwalenie budżetu nie rodzi żadnych bezpośrednich stosunków z tzw. osobami trzecimi. Nie rodzi żadnych praw i obowiązków ani państwa wobec tych osób trzecich, ani praw i obowiązków osób trzecich względem państwa. Stanowi o tym m.in. art. 51 ustawy o finansach publicznych.

Prawa osób trzecich i obowiązki kształtują inne ustawy. Obowiązki osób trzecich regulują przede wszystkim ustawy podatkowe.

Także uprawnienia osób trzecich do otrzymywania różnorodnych świadczeń od państwa wynikają z różnych ustaw.

Uchwalenie budżetu wywołuje zatem ten skutek, że rodzi określone upoważnienia wewnątrz aparatu państwowego.

Zasady budżetowe

Są to postulaty doktryny pod adresem ustawodawcy, które mówią o pożądanych cechach, właściwościach budżetu. Ich celem jest stworzenie budżetu doskonałego, optymalnego. Ustawodawca niekiedy nadaje budżetom owe właściwości. Wówczas postulaty doktryny przybierają charakter zasad prawa. W klasycznej teorii budżetu zasady budżetowe miały przede wszystkim charakter polityczny. Były formułowane głównie w celu zabezpieczenia prawa parlamentu do stanowienia o budżecie, ale pod wpływem doktryny interwencjonizmu gospodarczego rozumienie klasycznych zasad budżetowych ulegało zmianie. W doktrynie nie ma pełnej zgody co do katalogu zasad budżetowych.

Powszechnie jednak formułuje się kilka podstawowych zasad, takich jak:

1. zasada zupełności (powszechności) budżetu

2. zasada jedności budżetu

3. zasada równowagi budżetowej

4. zasada szczegółowości budżetu

5. zasada jawności budżetu

Ad a - zasada zupełności (powszechności) budżetu

To postulat, aby budżet obejmował wszystkie dochody i wszystkie wydatki państwa. Chodziło o to, aby parlament, uchwalając budżet, miał obraz całości gospodarki finansowej państwa. Współcześnie jednak realizacja tej zasady jest istotnie ograniczona. Istnieje bowiem w przypadku różnych rodzajów zadań publicznych potrzeba zapewnienia pewnej swobody działania. Obok jednostek powiązanych z budżetem w sposób ścisły metodą brutto, istnieje wiele jednostek mających pełną autonomię w prowadzeniu własnej działalności finansowej. Istnieją jednostki powiązane z budżetem netto. W teorii przeformułowano zatem klasyczną zasadę zupełności. Współcześnie rozumie się ją na ogół jako postulat powiązania z budżetem działalności wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. Dopuszcza się, obok budżetowania brutto, istnienie jednostek budżetowanych netto.

Ad b - zasada jedności budżetu

Rozpada się ona na dwie zasady:

1. jedności formalnej budżetu

2. jedności materialnej budżetu.

Ad b.a. - jedność formalna

Jest to postulat, aby budżet był ujęty w jednym dokumencie, w jednym akcie prawnym. Wówczas bowiem o wiele łatwiej kontrolować gospodarkę finansową państwa. Współcześnie, w Polsce postulat ten jest realizowany. Budżet państwa jest uchwalany w ustawie budżetowej. W przeszłości jednak odrębnie uchwalano budżety zwyczajne i nadzwyczajne. Budżet zwyczajny obejmował stałe dochody i wydatki państwa. W budżetach nadzwyczajnych ujmowano natomiast głównie wydatki inwestycyjne, które finansowano ze źródeł zwrotnych, ale dość szybko zrezygnowano z takiego podziału budżetów. Przyjęto koncepcję budżetu jednolitego.

Ad b.b. - jedność materialna

Jest to postulat, aby całość dochodów budżetu (jego środków) stanowiła wspólną pulę, z której finansuje się całość wydatków tego budżetu. Od strony negatywnej jedność materialna budżetu oznacza zakaz funduszowania, a więc zakaz łączenia dochodów płynących z określonych źródeł ze ściśle określonymi wydatkami. Wyjątkiem od zasady jedności materialnej budżetu są fundusze celowe, a więc środki wydzielone z dochodów publicznych i przeznaczane na finansowanie ściśle określonych zadań publicznych.

Istnienie funduszy celowych prowadzi do dezintegracji budżetowej, debudżetyzacji. W praktyce może powodować marnotrawstwo środków publicznych, podwójne finansowanie niektórych zadań i z budżetu, i z funduszu oraz zaciemnia obraz gospodarki finansowej państwa. Pewnym wyjątkiem od zasady jedności materialnej jest nowa instytucja, wprowadzona ustawą o finansach publicznych z 2009 roku, budżet środków europejskich. Zgodnie z art. 117 i 118 ustawy o finansach publicznych, budżet środków europejskich obejmuje dochody przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków europejskich oraz refundację wydatków tych programów. Budżet środków europejskich jest częścią składową budżetu państwa, ale jego wynik, deficyt lub nadwyżka nie wchodzą w skład wyniku budżetu państwa.

Ad c - zasada równowagi budżetowej

Jest jedyną zasadą, która wykształciła się z powodów ekonomicznych, nie politycznych. Rozumienie tej zasady ulegało daleko idącym zmianom. Pierwotnie sformułowano teorię ścisłej równowagi budżetowej. Zgodnie z nią, dochody i wydatki budżetu miały być sobie równe w sensie matematycznym. Odstępstwem od zasady było zarówno uchwalenie budżetu z deficytem, jak i uchwalenie budżetu z nadwyżką.

Pod wpływem doktryny interwencjonizmu państwowego odstąpiono jednak od teorii ścisłej równowagi budżetowej. Sformułowano teorię budżetów cyklicznych i równowagi budżetowej w długim okresie czasu, w okresie cyklu koniunkturalnego. W okresach załamania gospodarczego państwo winno zmniejszyć podatki, aby pozostawić podmiotom gospodarczym środki potrzebne na ich restrukturyzację i winno zwiększyć wydatki, aby wesprzeć te podmioty. W budżetach w tych latach występują zatem deficyty budżetowe. Państwo zaciąga długi w celu ich sfinansowania, ale ta interwencja gospodarcza winna doprowadzić do ożywienia gospodarczego, do wzrostu gospodarczego, a w tych latach państwo powinno się zachować w sposób przeciwstawny, winno zwiększyć podatki, zmniejszyć wydatki. W budżetach powinny się pojawić nadwyżki. Z tych nadwyżek należy spłacić zaciągnięte wcześniej długi. Równowaga budżetowa zostałaby w ten sposób zachowana nie w okresach rocznych, ale w okresie cyklu koniunkturalnego. W okresie szeregu lat, obok tej teorii równowagi w długim okresie czasu, pojawiła się także trzecia teoria - systematycznego deficytu budżetowego. Zgodnie z nią, państwo jest ciągle zadłużone. Budżety są chronicznie deficytowe. Na spłatę starych długów zaciąga się nowe. Procesy inflacyjne powodują, że państwo spłaca realnie mniej, bo spłaca dług nominalny.

Obydwie teorie - teoria równowagi w długim okresie czasu i teoria systematycznego, chronicznego deficytu budżetowego - były odpowiedzią na realnie istniejące zjawiska. Teoria równowagi w długim okresie czasu jest atrakcyjna w założeniach, ale jej praktyczne zastosowanie jest bardzo trudne. Nigdy nie ma pewności, czy wzrost gospodarczy nastąpi, czy powstaną nadwyżki i czy wystarczą na spłatę długów. Ustawodawca polski zezwala współcześnie na uchwalanie budżetu z deficytem. Od wielu lat polskie budżety państwa są uchwalane z wysokimi deficytami. Polskie prawo nie ogranicza w sposób bezpośredni wysokości deficytu budżetowego. Ograniczenie takie wynika jednak z prawa europejskiego, z traktatu z Maastricht. Zgodnie z tzw. zasadami konwergencji, deficyty budżetów państwowych nie powinny przekraczać 3% PKB.

Prawo polskie ogranicza natomiast rozmiary długu publicznego. Zgodnie z art. 216 ust. 5 Konstytucji, państwowy dług publiczny nie powinien przekroczyć 3/5 (60%) PKB. Tak samo stanowi prawo europejskie w traktacie z Maastricht. Ustawa o finansach publicznych normuje tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne, które mają przeciwdziałać naruszeniu konstytucyjnego limitu długu publicznego. Określa 3 progi długu oraz skutki przekroczenia. Jeśli dług jest większy niż 50%, ale nie większy niż 55% PKB, to Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż w roku bieżącym.

Przy drugim progu ostrożnościowym przekroczona jest wielkość 55% długu do PKB, ale jest mniejsza niż 60%. Wówczas Rada Ministrów przedkłada projekt ustawy budżetowej, w którym nie przewiduje deficytu budżetu lub relacja długu do PKB ma być mniejsza niż w roku bieżącym. Nie przewiduje wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowych. Nie przewiduje wzrostu wydatków dla organów władzy ustawodawczej i sądowej, ogranicza waloryzację rent i emerytur oraz przedstawia Sejmowi program sanacyjny. Trzeci próg ostrożnościowy ma miejsce, gdy stosunek długu do PKB jest równy lub większy niż 60%. Obowiązują wszystkie rygory z drugiego progu. Jednostki sektora finansów publicznych mają zakaz udzielania poręczeń i gwarancji, a budżety samorządowe mają być zrównoważone. Owe procedury charakteryzuje art. 80 ustawy o finansach publicznych.

Ad e - zasada jawności

Jest ściśle związana z zasadą jawności finansów publicznych. Ta druga zasada wyszła z zasady jawności budżetu. Budżet ma być znany obywatelom. W związku z tym jawne są debaty sejmowe i senackie dotyczące budżetu. Jawne są debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu. Minister Finansów ma szereg obowiązków publikacyjnych. Ma obowiązek podawania do publicznej wiadomości np. kwoty długu państwowego i jego relacji do PKB. Ma obowiązek informowania o umorzonych zaległościach podatkowych. Zasada jawności budżetu jest ściśle związana z zasadą szczegółowości budżetu.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 16 22 lutego 2011

Ad d - zasada szczegółowości

Jest nazywana niekiedy, choć bardzo rzadko, zasadą specjalizacji budżetowej. Jest to postulat, aby budżet był ujmowany w sposób szczegółowy, w dostatecznym rozbiciu a nie w kwotach ogólnych. Z budżetu ma szczegółowo wynikać kto gromadzi dochody, w jakiej wysokości, z jakich tytułów oraz kto dokonuje wydatków na jakie zadania i w jakiej wysokości. Zasada szczegółowości, podobnie jak większość zasad budżetowych, była formułowana z powodów politycznych. Uchwalając budżet, parlament chciał mieć szczegółowy obraz dochodów i wydatków państwa. Realizacji zasady szczegółowości służy klasyfikacja budżetowa. Jest to układ podziałek, według których grupuje się dochody i wydatki, przychody i rozchody budżetu. Podziałki te mogą być podziałkami dwojakiego rodzaju:

1. podziałkami podmiotowymi - pokazują kto dokonuje wydatków i gromadzi dochody

2. podziałkami przedmiotowymi - określają o jakie dochody i wydatki chodzi

Istnieją optymalne granice szczegółowości budżetu. Budżet nadmiernie szczegółowy staje się budżetem nieczytelnym.

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, polska klasyfikacja budżetowa składa się z następujących podziałek:

1. części budżetowych - występują tylko w budżecie państwa, nie występują w budżetach samorządowych; niektóre z nich mają charakter podmiotowy, bo odpowiadają organom władzy publicznej (Kancelaria Sejmu, Trybunał Konstytucyjny, Najwyższa Izba Kontroli), a niektóre mają charakter przedmiotowy (ochrona zdrowia, sprawiedliwość, obrona narodowa)

2. działy - mają charakter przedmiotowy; określają rodzaj działalności publicznej

3. rozdziały - mają charakter przedmiotowy; określają rodzaj działalności publicznej

4. paragrafy - mają charakter przedmiotowy; odpowiadają rodzajom dochodów, przychodów lub wydatków.

Dodatkowa klasyfikacja określa kody wydatków strukturalnych. Dotyczy wydatków finansowanych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Budżety polskie są uchwalane w niepełnej klasyfikacji budżetowej. Wydatki uchwala się w podziale na części, działy i rozdziały oraz w niektórych paragrafach. Dochody natomiast uchwala się w podziale na części, działy oraz źródła dochodów.

Wszystkie podziałki klasyfikacji budżetowej, wszystkie paragrafy są ujmowane w planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych. Od kilku lat trwają w Polsce prace nad wprowadzeniem tzw. budżetu zadaniowego. Zakłada się, że zostanie on wdrożony najpóźniej w 2014 roku. Będzie to oznaczać, że wydatki budżetu będą jeszcze inaczej grupowane niż dotychczas: według funkcji państwa, zadań budżetowych ze wskazaniem celów tych zadań oraz z miernikami określającymi stopień realizacji celów państwa. W chwili obecnej ów budżet zadaniowy jest jedynie jednym z elementów uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej. Budżet zadaniowy ma służyć lepszemu gospodarowaniu środkami budżetowymi.

Procedura budżetowa

Procedura budżetowa (postępowanie budżetowe) to całokształt zasad postępowania z budżetem określonych przez prawo. W ramach tej procedury wyróżnia się 3 fazy:

1. fazę ustalania budżetu

2. fazę wykonywania budżetu

3. fazę kontroli wykonania budżetu.

W Polsce są one ściśle związane z ustawą budżetową, bo polskie budżety państwa mają formę ustawy.

Ad a - faza ustalania budżetu

Dzieli się na 2 stadia:

1. przygotowanie projektu budżetu (ustawy budżetowej)

2. uchwalanie budżetu (ustawy budżetowej)

Ad a.a - przygotowanie projektu budżetu

Należy do wyłącznej kompetencji władzy wykonawczej (rządu i administracji rządowej). Zgodnie z art. 219 ust. 2 Konstytucji, zasady i tryb opracowana projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej określa ustawa. Ową ustawą wykonującą postanowienia art. 219 ust. 2 Konstytucji jest ustawa o finansach publicznych oraz niektóre inne ustawy. Prace nad projektem ustawy budżetowej na rok następny rozpoczynają się bardzo wcześnie, na ogół w marcu - kwietniu roku poprzedzającego rok budżetowy. Szacuje się wówczas, głównie w Ministerstwie Finansów, podstawowe wielkości makroekonomiczne, leżące u podłoża przyszłego budżetu.

Formalnie rozpoczyna prace wydanie przez Ministra Finansów tzw. noty budżetowej. Jest to rozporządzenie Ministra Finansów określające szczegółowy sposób, tryb i terminy opracowywania materiałów do projektu budżetu państwa. Materiały te przygotowują tzw. dysponenci części budżetowych. Są to:

1. ministrowie - opracowują materiały każdy z nich do własnej części budżetowej; Minister Finansów szacuje także dochody budżetowe

2. wojewodowie - opracowują projekty materiałów do tzw. budżetów województw

3. dysponenci pozarządowych części budżetowych, np. Kancelarii Sejmu, Kancelarii Prezydenta, Trybunału Stanu, Trybunału Konstytucyjnego, sądów (Sąd Najwyższy, Najwyższy Sąd Administracyjny), Najwyższej Izby Kontroli, Instytutu Pamięci Narodowej

Owi dysponenci części budżetowych przekazują Ministrowi Finansów przygotowane materiały, w oparciu o które Minister Finansów opracowuje projekt budżetu państwa. Między Ministrem Finansów a innymi ministrami i wojewodami rozpoczynają się tzw. rokowania budżetowe. Jest to uzgadnianie kwot, zwłaszcza wydatków budżetowych, które będą ujęte w rządowym projekcie ustawy budżetowej.

Nie podlegają rokowaniom budżetowym kwoty proponowane przez dysponentów pozarządowych części budżetowych. One są ustanawiane do projektu ustawy budżetowej w kwotach zaproponowanych przez dysponentów. Rada Ministrów, przedkładając projekt ustawy budżetowej Sejmowi, jedynie go opiniuje.

Jedną z podstaw opracowywania projektu ustawy budżetowej jest wieloletni plan finansowy państwa.

Opracowany przez Ministra Finansów projekt budżetu państwa jest przedkładany Radzie Ministrów. Rada Ministrów rozstrzyga kwestie sporne nie uzgodnione w drodze rokowań budżetowych oraz uchwala projekt ustawy budżetowej. Zgodnie z art. 221 Konstytucji, inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, zmiany tej ustawy i ustawy o prowizorium budżetowym przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Żaden inny podmiot posiadający prawo inicjatywy ustawodawczej nie może skutecznie wnieść projektu tych ustaw do Sejmu.

Zgodnie z art. 222 Konstytucji, Rada Ministrów przedkłada Sejmowi projekt ustawy budżetowej najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. Tylko w wyjątkowych przypadkach jest możliwe późniejsze przedłożenie tego projektu. W praktyce zdarza się to jednak bardzo rzadko.

Do projektu ustawy budżetowej Rada Ministrów dołącza bardzo obszerne uzasadnienie tego projektu. Zawiera ono szereg obligatoryjnych elementów, np. cele polityki w danym roku, podstawowe wielkości makroekonomiczne.

Przedłożony w Sejmie projekt ustawy budżetowej oznacza rozpoczęcie drugiego stadium prac nad ustalaniem budżetu.

Ad a.b - uchwalanie budżetu

Ustawa budżetowa jest uchwalana w trybie właściwym dla innych ustaw, ale z dość licznymi odrębnościami. Niektórzy teoretycy twierdzą, że jest to szczególny tryb uchwalania tej ustawy. W Sejmie projekt ustawy jest rozpatrywany w 3 czytaniach, tak jak projekty innych ustaw, ale pierwsze czytanie odbywa się zawsze na posiedzeniu plenarnym Sejmu, nie w komisjach miejscowych.

Pierwsze czytanie rozpoczyna tzw. expose budżetowe. Przedstawiciel rządu (Minister Finansów, wicepremier, Premier) przedstawia założenia projektu ustawy, omawia ów projekt, a następnie padają pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy rządu i ma miejsce debata w sprawie ogólnych zasad projektu. Pierwsze czytanie kończy się z zasady skierowaniem projektu ustawy budżetowej do komisji sejmowych. Projekt może być w tym czytaniu odrzucony.

Cechą charakterystyczną projektu tej ustawy jest to, że w pracach nad nią uczestniczą niemal wszystkie komisje sejmowe. Każda z nich zajmuje się przydzielonym jej fragmentem projektu tej ustawy. Podstawową rolę w trakcie tych prac odgrywa Komisja Finansów Publicznych. To do niej poszczególne komisje zgłaszają propozycje poprawek. Głosowanie w tej Komisji przesądza o tym, które z tych propozycji zostaną przyjęte jako poprawki w sprawozdaniu tej komisji.

Pierwsze czytanie projektu ustawy budżetowej kończy się przyjęciem sprawozdania w Komisji Finansów Publicznych z przebiegu prac nad projektem. W tym sprawozdaniu Komisja Finansów Publicznych wnioskuje:

1. o przyjęcie projektu ustawy budżetowej bez poprawek

2. o przyjęcie projektu ustawy budżetowej z poprawkami.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 17 01 marca 2011

Drugie czytanie projektu ustawy budżetowej rozpoczyna się przedstawieniem Sejmowi sprawozdania Komisji Finansów Publicznych z przebiegu prac nad projektem tej ustawy. Następnie ma miejsce debata oraz zgłaszane są poprawki przez posłów do budżetu, do jego projektu. Najczęściej są to poprawki, które przepadły wcześniej w głosowaniach poszczególnych komisji bądź w Komisji Finansów Publicznych.

Sejm, w razie zgłoszenia w drugim czytaniu projektów poprawek, albo kieruje projekt ustawy budżetowej ponownie do komisji sejmowych albo zarządza trzecie czytanie projektu. W przypadku skierowania projektu ponownie do komisji, komisje przygotowują dodatkowe sprawozdanie. Trzecie czytanie projektu ustawy budżetowej obejmuje przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji, a jeśli projekt nie był ponownie skierowany do komisji, poprawki zgłoszone w drugim czytaniu przedstawia poseł sprawozdawca. Następują głosowania. Głosuje się najpierw po kolei wszystkie zgłoszone poprawki, a na końcu cały projekt ustawy łącznie. Sejm głosuje i uchwala ustawę zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Konstytucja z 1997 ogranicza prawo Sejmu w dwojaki sposób. Zgodnie z art. 220 tej Konstytucji, Sejm zwiększając wydatki budżetowe i zmniejszając dochody budżetowe, nie może powiększyć planowanego przez Radę Ministrów deficytu budżetowego, a zatem przyjęta w projekcie uchwały Rady Ministrów wysokość deficytu budżetowego ujętego w ustawie budżetowej nie może być wyższa.

Zmiany, których dokonuje Parlament w projekcie ustawy budżetowej są w praktyce nieduże. Nie przekraczają one 1% kwot projektowanych przez Radę Ministrów.

Drugie ograniczenie polega na tym, iż w ustawie budżetowej nie można planować zaciągania zobowiązań na pokrycie deficytu budżetowego w Centralnym Banku Państwa, a więc w Narodowym Banku Polskim. Narodowy Bank Polski ma bowiem prawo emitowania pieniądza.

Po uchwaleniu ustawy budżetowej, Marszałek Sejmu przekazuje ustawę Marszałkowi Senatu.

Senat, zgodnie z art. 223 Konstytucji, ma na zajęcie stanowiska w sprawie tej ustawy 20 dni od dnia jej przekazania, nie 30 jak ma to miejsce w przypadku innych ustaw. W Senacie ustawa w pierwszej kolejności jest kierowana do komisji senackich. Zajmują się nią niemal wszystkie komisje senackie, a rolę wiodącą odgrywa Komisja Finansów Publicznych i Gospodarki. Senat może na posiedzeniu plenarnym po zakończeniu prac w komisjach:

1. przyjąć ustawę budżetową z poprawkami

2. uchwalić do tej ustawy poprawki

Z zasady w praktyce uchwala poprawki, choć nie tak liczne, jak poprawki sejmowe. Jeśli Senat uchwali poprawki do ustawy budżetowej, to ustawa trafia ponownie do Sejmu. Jeśli Sejm nie odrzuci poprawek senackich bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, to poprawki senackie uważa się za przyjęte.

Marszałek Sejmu po zakończeniu prac nad ustawą budżetową przedstawia tę ustawę Prezydentowi. Zgodnie z art. 224 Konstytucji, Prezydent podpisuje tę ustawę w ciągu 7 dni od jej przedstawienia, nie 21 jak ma to miejsce w przypadku innych ustaw. Prezydent to kolejna odmienność w drodze legislacyjnej tej ustawy. Nie może zawetować ustawy budżetowej.

Prezydent może jednak zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego, tak jak w przypadku innych ustaw, z wnioskiem o zbadanie zgodności tej ustawy z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny ma wówczas zgodnie z art. 224 Konstytucji, 2 miesiące na rozpatrzenie tego wniosku, wydanie orzeczenia. Jest to jedyny przypadek w prawie polskim wyznaczenia terminu Trybunałowi na wydanie orzeczenia. Ustawa budżetowa podpisana przez Prezydenta jest publikowana w Dzienniku Ustaw. Najistotniejsze prawo Prezydenta związane z ustawą budżetową oznacza możliwość skrócenia kadencji Sejmu i Senatu.

Jeśli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej ustawa ta nie zostanie Prezydentowi przedłożona do podpisu, to Prezydent może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. Konstytucja wyznacza zatem Parlamentowi okres 4 miesięcy na prace nad ustawą budżetową. Nieprzedłożenie w terminie Prezydentowi ustawy tej do podpisu jest jednym z nielicznych przypadków, który może skutkować rozwiązaniem Parlamentu.

Konstytucja z 1997 wprowadza w odniesieniu do ustawy budżetowej kilka rygorów. Dotyczą one ściśle określonych terminów budżetowych, które mają zapewnić, że państwo nie zostanie bez budżetu. Ich celem jest doprowadzenie do względnie szybkiego uchwalenia ustawy budżetowej. Oznacza to swobodę Parlamentu poprzez nadanie wiążącego charakteru wysokości rządowego deficytu budżetowego oraz zakaz zaciągania zobowiązań finansowych w Narodowym Banku Polskim.

W pewnych przypadkach gospodarka finansowa państwa jest prowadzona bez budżetu. Z różnych względów rząd może nie zdążyć przedłożyć na czas projektu ustawy budżetowej albo opóźniają się prace w Parlamencie. W tych szczególnych przypadkach gospodarka finansowa państwa może być prowadzona albo na podstawie ustawy o prowizorium budżetowym albo na podstawie rządowego projektu ustawy budżetowej lub rządowego projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Prowizorium budżetowe jest, zgodnie z art. 219 Konstytucji, planem dochodów i wydatków państwa na okres krótszy niż rok. W praktyce polskiej, ustawy o prowizoriach budżetowych były dotychczas uchwalane na kwartały. Do projektu ustawy o prowizorium budżetowym stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej.

Ustawa o prowizorium budżetowym obowiązuje do czasu uchwalenia ustawy budżetowej lub do czasu upływu terminu na jaki została uchwalona. Ustawy o prowizoriach budżetowych są uchwalane w Polsce bardzo rzadko. Ostatnia była uchwalona na okres od 01.01. do 31.03.1992.

Jeśli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, to Rada Ministrów, zgodnie z art. 219 Konstytucji, prowadzi gospodarkę finansową państwa na podstawie przedłożonego projektu ustawy bądź projektu ustawy budżetowej bądź projektu ustawy o prowizorium budżetowym.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 18 08 marca 2010

Faza wykonywania budżetu

Faza wykonywania budżetu państwa obejmuje czynności dwojakiego rodzaju:

1. czynności związane z gromadzeniem dochodów, dokonywaniem wydatków, osiąganiem przychodów i dokonywaniem rozchodów - składają się one na wykonywanie budżetu sensu stricto, a więc w wąskim tego słowa znaczeniu

2. czynności o charakterze instrumentalnym - są konieczne, aby wykonywać budżet w wąskim tego słowa znaczeniu; są to przykładowo takie czynności jak ustalanie podstaw planistycznych wykonywania budżetu, dokonywanie zmian budżetowych, blokowanie wydatków budżetowych.

Wykonywanie budżetu sensu stricto oraz czynności instrumentalnych stanowią wykonywanie budżetu sensu largo, w szerokim tego słowa znaczeniu.

W fazie wykonywania budżetu niemal wszystkie czynności są wykonywanie przez władzę wykonawczą - Radę Ministrów i administrację rządową. Tylko nieliczne czynności są niewykonywane przez władzę ustawodawczą, takie jak np. udzielanie przez komisję właściwą do spraw budżetu (Komisja Finansów Publicznych) zgody na niektóre blokady wydatków budżetowych albo na zmianę przeznaczenia niektórych rezerw celowych.

Pierwsze czynności, które są dokonywane w ramach wykonywania budżetu to ustalanie podstaw planistycznych wykonania budżetu. To są czynności instrumentalne. Po uchwaleniu i ogłoszeniu ustawy budżetowej w terminie 21 dni dysponenci części budżetowych przekazują jednostkom podległym informacje o przypadających im kwotach dochodów i wydatków, zgodnie z art. 146 ustawy o finansach publicznych. Na tej podstawie jednostki te (podległe dysponentom części budżetowych) sporządzają własne plany finansowe. Zadania finansowane z budżetu są wykonywane przez dużą liczbę jednostek organizacyjnych. Każda z tych jednostek ma własny plan finansowy. W budżecie kwoty dochodów i wydatków są ujmowane w sposób zbiorczy. Po jego ustaleniu muszą być podzielone między poszczególne jednostki.

Druga z podstaw planistycznych wykonania budżetu to harmonogram realizacji budżetu państwa. Opracowuje go, zgodnie z art. 147 ustawy o finansach publicznych, Minister Finansów w porozumieniu z dysponentami części budżetowych. W harmonogramie ustala się prognozy dochodów i wydatków planowanych w poszczególnych miesiącach roku budżetowego. Umożliwia on zsynchronizowanie w czasie dochodów i wydatków.

Wykonawcy budżetu.

Można wskazać następujące kategorie wykonawców budżetu:

1. Radę Ministrów

2. Ministra Finansów

3. dysponentów części budżetowych

4. jednostki organizacyjne podległe dysponentom części budżetowych

5. Narodowy Bank Polski i Bank Gospodarstwa Krajowego.

Ad a - Rada Ministrów

Dokonuje głównie czynności instrumentalnych. To ona, zgodnie z art. 146 Konstytucji, kieruje wykonaniem budżetu państwa. W ramach owych uprawnień kierowniczych może wydać rozporządzenie określające organy administracji rządowej uprawnione do dokonania określonych wydatków. Może także wydawać wytyczne dotyczące np. szczegółowych sposobów dokonywania wydatków czy dotyczące sposoby i terminów sporządzania informacji o wykonanych wydatkach. Po drugie, Rada Ministrów dokonuje niektórych zmian budżetowych. Może np. przenosić wydatki między częściami i działami w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Po trzecie, może blokować wydatki w przypadku zagrożenia wykonania ustawy budżetowej. Po czwarte, może określać wykaz tzw. wydatków niewygasających.

Ad b - Minister Finansów

On także dokonuje głównie czynności instrumentalnych:

1. opracowuje harmonogram wykonania budżetu

2. zgodnie z art. 174 ustawy o finansach publicznych sprawuje ogólną kontrolę wykonania dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu, wykorzystania środków europejskich oraz poziomu deficytu sektora finansów publicznych

3. może dokonywać niektórych zmian w budżecie, np. dysponuje większością rezerw celowych

4. może blokować w pewnych przypadkach wydatki w zakresie całego budżetu państwa

5. zarządza długiem publicznym, zaciąga zobowiązania finansowe na pokrycie długu oraz zajmuje się jego spłatą.

Oprócz wykonywania czynności instrumentalnych, Minister Finansów wykonuje wydatki oraz gromadzi dochody w ramach 3 części budżetowych, którymi dysponuje.

Ad c - dysponenci części budżetowych

Są to poszczególni ministrowie, wojewodowie i kierownicy urzędów centralnych. Te podmioty:

1. wykonują dochody i wydatki ujęte we własnych częściach, a więc wykonują te części w ścisłym tego słowa znaczeniu - dokonują pewnych czynności instrumentalnych w zakresie własnych części budżetowych, zgodnie z art. 175 ustawy o finansach publicznych sprawują nadzór i kontrolę nad gospodarką finansową podległych im jednostek nad wykorzystaniem dotacji udzielonych z budżetu i nad realizacją zadań finansowanych z budżetu

2. mogą dokonywać niektórych zmian w budżecie, np. przenosić wydatki między rozdziałami i paragrafami

3. mogą blokować wydatki, ale tylko w zakresie własnych części budżetowych.

Ad d - jednostki organizacyjne podległ dysponentom części budżetowych

Są wykonawcami budżetu sensu stricto. Wykonując własne plany finansowe, wykonują dochody i wydatki budżetu. Szczególną kategorią tych wykonawców są jednostki organizacyjne podległe ministrowi finansów. One gromadzą przeważającą część dochodów budżetowych.

Ad e - Narodowy Bank Polski i Bank Gospodarstwa Krajowego

Owe banki sprawują tzw. kasową obsługę (bankową obsługę) wykonania budżetu państwa. Przy wykonywaniu budżetu państwa obowiązuje zasada rozdzielenia dyspozycji płatniczych do ich kasowego wykonania. Umożliwia ona kontrolę prawidłowości wydawanych dyspozycji płatniczych i przeciwdziała nadużyciom finansowym. Narodowy Bank Polski, pełniący m.in. funkcję banku państwa, prowadzi szereg rachunków bankowych. Na te rachunki wpływają dochody budżetowe i to z nich są dokonywane wydatki budżetowe. Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) może przejąć obsługę niektórych rachunków bankowych z dniem przyjęcia przez Polskę euro.

Gromadzenie dochodów budżetowych

Gromadzeniem dochodów budżetowych zajmuje się szereg podmiotów. Zasadnicza ich część jest gromadzona przez aparat skarbowy Ministra Finansów. Zgodnie z art. 162 ustawy o finansach publicznych, ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetowych następuje na zasadach i w terminach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Nie są podstawą postanowień ustawy budżetowej. Zamieszczenie w budżecie dochodów z określonych tytułów nie może być podstawą zobowiązań osób trzecich względem państwa ani roszczeń państwa względem tych osób trzecich.

Jednostki organizacyjne mogą pobierać dochody w specjalnie tworzonych dla tego celów kasach. Środki te muszą być jednak bezzwłocznie przekazywane na właściwe rachunki bankowe.

Dokonywanie wydatków budżetowych

Podmioty wykonujące wydatki budżetowe określa się mianem dysponentów budżetowych. Istnieją 3 możliwe rodzaje dysponentów:

1. dysponenci główni - inaczej nazywani dysponentami I stopnia, bądź dysponentami części budżetowych; są to ministrowie, wojewodowie i kierownicy urzędów centralnych

2. dysponenci II stopnia - kierownicy jednostek organizacyjnych bezpośrednio podległych dysponentom głównym

3. dysponenci III stopnia - kierownicy jednostek organizacyjnych bezpośrednio podległych dysponentom II stopnia.

Ilość dysponentów zależy od stopnia rozbudowania danego resortu.

Środki na wydatki budżetowe są uruchamiane i przekazywane hierarchicznie. Środki uruchamia dla dysponentów głównych Minister Finansów. Dysponenci główni zatrzymują część tych środków na pokrycie własnych wydatków, a pozostałą część przekazują dysponentom II stopnia.

Dysponenci II stopnia zatrzymują część środków na własne wydatki, a pozostałą przekazują dysponentom III stopnia. Ci dysponenci nie posiadają już uprawnień do przekazywania środków innym dysponentom. Zgodnie z art. 152 ustawy o finansach publicznych, dokonywanie wydatków następuje:

1. w granicach kwot określonych w planie finansowym i tylko w wyjątkowych przypadkach można dokonać wydatku bez względu na ich limit, np. w przypadku wydatków wynikających z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych

2. zgodnie z planowanym przeznaczeniem, choć w pewnych przypadkach można dokonać przeniesień wydatków

3. w sposób celowy, a więc nie dokonywać wydatków zbędnych

4. w sposób oszczędny

5. z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Wykonawcy budżetu, dokonując wydatków, muszą przestrzegać owych zasad. W pewnych przypadkach wydatki budżetowe mogą być zablokowane. Ustawodawca wyróżnia 2 rodzaje blokad ze względu na ich przyczyny. Art. 177 ustawy o finansach publicznych mówi o blokadzie, która może być wprowadzona z powodu pewnych nieprawidłowości w wykonywaniu budżetu, jak niegospodarność jednostki, naruszenie zasad gospodarki finansowej, oraz z powodu nadmiaru posiadanych środków. Decyzję o blokadzie z tych powodów może podjąć Minister Finansów w zakresie całego budżetu, bądź dysponent części budżetowej w zakresie własnej części. Drugi rodzaj blokady wydatków może być wprowadzony w przypadku zagrożenia wykonania ustawy budżetowej. Tej blokady, zgodnie z art. 179 ustawy o finansach publicznych, może dokonać Rada Ministrów. Dysponenci budżetowi mają uprawnienia do dokonania wydatków. Nie mają obowiązku ich dokonania. Zdarza się, że zawoalowane wydatki nie są dokonywane, bądź nie są wykonywane w pełnej wysokości. Zasadą jest, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetowych, zgodnie z art. 181 ustawy o finansach publicznych, wygasają z upływem roku budżetowego. Nie mogą być dokonane w następnym roku. Wyjątkiem od tej zasady są tzw. wydatki niewygasające. Rada Ministrów może ustalić wykaz owych wydatków niewygasających oraz określić ostateczny termin ich dokonania.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 19 15 marca 2011

Zmiany budżetowe

Budżet co do zasady powinien być wykonywany zgodnie z postanowieniami ustawy budżetowej. Ta ustawa ma bowiem charakter wiążący, dyrektywny, ale w ciągu roku budżetowego może zaistnieć szereg powodów, szereg zjawisk, które wymagają zmiany kwot uchwalonego budżetu, głównie wydatków budżetowych.

Jeśli zmiany są daleko idące, to Sejm uchwala nowelę do ustawy budżetowej. Inicjatywa ustawodawcza w zakresie zmiany tej ustawy należy, jak w przypadku jej projektu, do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów, zgodnie z art. 221 Konstytucji. To Rada Ministrów wykonuje bowiem tę ustawę i ponosi z tego tytułu odpowiedzialność, ale nadto prawo polskie przyznaje różnym wykonawcom budżetu uprawnienia do dokonywania w ciągu roku budżetowego różnych zmian w budżecie w drodze decyzji tych organów. O ile uchwalanie noweli budżetowej ma miejsce w praktyce rzadko, to co roku wykonawcy budżetu dokonują w toku jego wykonywania licznych zmian budżetowych. Istnieją 2 rodzaje zmian budżetowych:

1. przeniesienia wydatków budżetowych

2. rozdysponowanie rezerw budżetowych.

W przeszłości prawo polskie zezwalało także na ustalanie dodatkowych wydatków budżetowych. W chwili obecnej wykonawcy budżetu nie mogą zwiększać łącznej kwoty wydatków budżetowych. Mogłoby to bowiem prowadzić do powiększenia deficytu budżetowego, a wysokość tego deficytu ma charakter wiążący.

Ad a - przeniesienia wydatków budżetowych

Polega to na tym, że zmniejsza się kwotę wydatków ujętych w danej podziałce klasyfikacji budżetowej i powiększa równocześnie o tę samą kwotę wydatek bądź wydatki w innych podziałkach klasyfikacji budżetowej. W ten sposób można także utworzyć nowe wydatki. Przeniesienia wydatków budżetowych dokonuje się zawsze między podziałkami tego samego szczebla, tego samego poziomu klasyfikacji budżetowej.

W chwili obecnej upoważnienia do przeniesienia wydatków są dość mocno rozbudowane. Rada Ministrów może przenosić wydatki między częściami i między działami, ale tylko w przypadku wprowadzenia stanów nadzwyczajnych, zgodnie z art. 158 ustawy o finansach publicznych.

Prezes Rady Ministrów może przenosić wydatki między częściami w razie zniesienia lub przekształcenia ministerstw. Minister Finansów może natomiast przenosić wydatki między częściami dotyczącymi obsługi długu krajowego i zagranicznego, ale tylko w obrębie tego samego działu klasyfikacji. Ministrowie i wojewodowie mogą przenosić wydatki w ramach swoich części między rozdziałami i między paragrafami. Mogą przekazać upoważnienie do przenoszenia wydatków między paragrafami jednostkom im podległym. Przeniesienia wydatków budżetowych wykorzystywane w szerokim zakresie mogłyby doprowadzić do głębokich wewnętrznych zmian budżetu. Dlatego ustawodawca wprowadza rozmaite ograniczenia w zakresie ich dokonywania. W chwili obecnej w szczególności nie wolno zwiększyć w drodze przeniesień wydatków na wynagrodzenia.

Inne ograniczenie polega na tym, że nie wolno dokonywać przeniesień z wydatków majątkowych na wydatki bieżące bez zgody Ministra Finansów.

Ad b - rozdysponowanie rezerw budżetowych

Rezerwy są to środki zaplanowane w budżecie po stronie wydatkowej budżetu, których przeznaczenie nie jest w momencie uchwalania budżetu w pełni określone. Jest ono dookreślone w momencie rozdysponowania tych rezerw w trakcie roku budżetowego. Istnieją 2 rodzaje rezerw:

1. rezerwy ogólne

2. rezerwy celowe.

Ad b.a - rezerwy ogólne

Charakteryzują się tym, że mogą być wykorzystane na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Rezerwą ogólną budżetu państwa dysponuje Rada Ministrów, a z jej upoważnienia do określonych kwot Prezes Rady Ministrów i Minister Finansów.

Ad b.b - rezerwy celowe

Są to takie rezerwy, które w chwili ich uchwalania mają określony rodzaj wydatków, na jakie mogą być ewentualnie rozdysponowane. Jest to np. rezerwa na wzrost wynagrodzeń albo rezerwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych.

Rezerwami celowymi dysponuje w zasadzie Minister Finansów, ale rezerwą na wzrost wynagrodzeń Rada Ministrów. Wykorzystanie rezerw budżetowych nie niesie ze sobą potencjalnej możliwości głębokich zmian budżetu przez wykonawców budżetu. Uchwalając rezerwy, parlament z góry akceptuje granice możliwych zmian w ciągu roku budżetowego.

Faza kontroli wykonania budżetu.

Zgodnie z art. 182 ustawy o finansach publicznych, wykonanie budżetu państwa podlega kontroli Sejmu. W kontroli tej nie uczestniczy Senat. Kontrola wykonania budżetu jest naturalnym uzupełnieniem kompetencji parlamentu do uchwalania budżetu. W jej sprawowaniu wspomaga Sejm Najwyższa Izba Kontroli. Faza kontroli wykonania budżetu rozpada się na 2 stadia:

1. sporządzanie sprawozdań z wykonania budżetu

2. kontrola właściwa

Cały proces wykonywania budżetu jest rejestrowany, jest ewidencjonowany w rachunkowości budżetowej. Rachunkowość budżetową prowadzą wszyscy wykonawcy budżetu. Ewidencjonują każdy dochód budżetowy i każdy wydatek budżetowy. Na podstawie tych danych sporządzane są sprawozdania budżetowe - okresowe (miesięczne, kwartalne, półroczne) i roczne. Kontrola wykonywania budżetu jest sprawowana już w ciągu roku budżetowego. Jest to kontrola bieżąca. Na podstawie art. 183 ustawy o finansach publicznych, Minister Finansów przedstawia komisji finansów właściwej do spraw budżetu i NIK-owi informacje o przebiegu wykonania ustawy budżetowej na pierwsze półrocze. Przedstawia je do 10.09 roku budżetowego. Po zakończeniu roku budżetowego, Rada Ministrów sporządza roczne sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej. Winno być ono sporządzone według szczegółowości i układu ustawy budżetowej. Do tego sprawozdania dołącza się m.in. omówienie wskazujące m.in. różnice między budżetem uchwalonym a wykonanym. Zgodnie z art. 226 Konstytucji, Rada Ministrów przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego. Najwyższa Izba Kontroli stosownie do art. 204 Konstytucji przedkłada Sejmowi analizę wykonania budżetu państwa. W Sejmie, zarówno sprawozdanie Rady Ministrów, jak i analiza NIK-u są szczegółowo rozpatrywane. Są one szczegółowo badane w komisjach sejmowych, które wcześniej zajmowały się projektem ustawy budżetowej i uwagi są kierowane do Komisji Finansów Publicznych. Na posiedzeniu plenarnym Sejmu Komisja Finansów Publicznych przedstawia sprawozdanie z przebiegu tych prac oraz występuje z wnioskiem o przyjęcie lub odrzucenie sprawozdania Rady Ministrów oraz o podjęcie uchwały o udzieleniu bądź odmowie udzielenia absolutorium. Zgodnie z 226 Konstytucji, Sejm rozpatruje sprawozdanie Rady Ministrów i po zapoznaniu się z opinią NIK-u podejmuje uchwałę o udzieleniu bądź odmowie udzielenia absolutorium Radzie Ministrów w ciągu 90 dni od przedłożenia Sejmowi sprawozdania.

Udzielenie absolutorium oznacza akceptację wykonania ustawy budżetowej. Parlament stwierdza, że rząd wykonał ustawę prawidłowo. Odmowa udzielenia absolutorium oznacza ocenę negatywną wykonania tej ustawy przez Radę Ministrów. W chwili obecnej Konstytucja nie określa wprost skutków prawnych nie udzielenia absolutorium.

Odmowa udzielenia absolutorium może być punktem wyjścia do sformułowania wniosku o wotum nieufności dla Rady Ministrów bądź podstawę do sformułowania wniosku o postawienie członków Rady Ministrów przed Trybunałem Stanu,

W praktyce polskiej z zasady Sejm udzielał rządowi absolutorium.

Dochody budżetu państwa

Głównym zasadniczym źródłem dochodów budżetu państwa są dochody z podatków. W ustawie budżetowej na rok 2011 dochody podatkowe stanowią 88,9% dochodów budżetu państwa ogółem, a łączne dochody budżetowe na rok 2011 zaplanowano na 273 mld zł. Dochody niepodatkowe budżetowe stanowią 10,3% dochodów budżetu ogółem, a środki europejskie (z Unii Europejskiej i innych źródeł nie podlegających zwrotowi) zaplanowano w wysokości ok. 2,5 mld zł, co stanowi 1% dochodów budżetu państwa ogółem. W ramach dochodów podatkowych dominujące znaczenie mają wpływy z podatku od towarów i usług. Stanowią aż 43,7% dochodów budżetu ogółem. To bardzo wysoki poziom. Drugie w kolejności są wpływy z podatku akcyzowego. Te stanowią 21,5% dochodów budżetowych ogółem. Wpływy z podatków od gier mają bardzo niewielkie znaczenie, bo jest to 0,6% dochodów budżetu państwa ogółem. Łącznie wpływy z tzw. podatków pośrednich stanowią 65,8% dochodów budżetu państwa ogółem.

Na tym tle podatki dochodowe dają naprawdę niewielkie wpływy. Podatek dochodowy od osób fizycznych to, zgodnie z ustawą budżetową na 2011 rok, 14% dochodu budżetu państwa ogółem (ponad 38 mld zł). Jeszcze mniej przynosi podatek dochodowy od osób prawnych, bo daje 9,1% dochodów budżetu państwa.

W ramach dochodów niepodatkowych największe znaczenie mają opłaty, grzywny, odsetki i niektóre inne dochody. Opłaty to np. opłaty sądowe albo opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, czy trwałego zarządu. Łącznie te opłaty, grzywny, odsetki, kary stanowią 6,8% dochodów budżetowych ogółem. Wpływy z zysku Narodowego Banku Polskiego to 0,6%. Wpływy z ceł zaplanowano na rok 2011 w wysokości 0,7% dochodu budżetu ogółem.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 20 22 marca 2011

Wydatki budżetu państwa odzwierciedlają zadania państwa, to co państwo robi. Od wielu lat obserwuje się w długim okresie czasu systematyczny wzrost wydatków publicznych. W ostatnich latach w Polsce wydatki publiczne stanowią ok. 44% PKB, z tego wydatki budżetu państwa wynoszą około połowę (ok. 22% PKB). W ustawie budżetowej na rok 2011 łączna kwota wydatków budżetu państwa wynosi trochę ponad 313 mld zł. Najwyższą pozycję wśród tych wydatków stanowiącą 26.6% wydatków budżetowych ogółem, są tzw. różne rozliczenia, obejmujące w większości subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, wydatki na koszty prywatyzacji, rezerwy budżetowe.

Drugie w kolejności ujmowane w działach klasyfikacji budżetowej są wydatki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne. Są to dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) i dotacje do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) oraz wydatki na emerytury i renty wypłacane bezpośrednio z budżetu.

Trzecie w kolejności wydatki pod względem wielkości w budżecie to wydatki na obsługę długu publicznego. Zaplanowano je na prawie 39 mld zł i stanowią one 12,7% wydatków budżetu na rok 2011. Wydatki te obejmują jedynie odsetki od istniejącego długu, nie obejmują one spłat kwot kapitału.

Czwarta pozycja to wydatki na obronę narodową. Zaplanowano je na ponad 20 mld zł i stanowią 6,3% wydatków budżetu. Obejmują wynagrodzenia pracowników, zakup sprzętu i wyposażenia dla armii oraz bieżące utrzymanie armii.

Piąte w kolejności są łączne wydatki na pomoc społeczną. Są zaplanowane w wysokości niecałych 16 mold zł i stanowią 4,1% wydatków budżetu państwa na rok 2011.

Szóste pod względem wielkości są wydatki na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową. Te wydatki zaplanowano w kwocie 13 mld zł i stanowią łącznie 4,03%.

Siódme są wydatki na administrację publiczną wąsko rozumianą. Kształtują się w kwocie 12 mld zł i stanowią 3,9% wydatków.

Wydatki na szkolnictwo wyższe zaplanowano w wysokości 11 mld 800 mln zł i stanowią 3,75% wydatków budżetowych ogółem.

Kolejne pod względem wielkości są wydatki na wymiar sprawiedliwości, które zaplanowano na 10 mld zł co stanowi 3,2% wydatków. Wydatki na transport i łączność to wydatek 7 mld zł, co stanowi 2,3% wydatków państwa ogółem. Na rolnictwo i łowiectwo zaplanowano niecałe 7 mld, a więc 2,1% wydatków budżetu. Dwunasta w kolejności jest ochrona zdrowia, na którą zaplanowano 6,5 mld zł, co stanowi 2% wydatków budżetu państwa, ale większość wydatków jest poza budżetem w Narodowym Funduszu Zdrowia.

Pozostałe wydatki są już istotnie mniejsze i z tych najbardziej charakterystyczne to np. wydatki na naukę (1,4% wydatków, 4,5 mld zł), na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego (0,5% wydatków, 1,5 mld zł), na kulturę fizyczną (985 mln zł, 0,3% wydatków), na urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli ochrony prawa i sądownictwa (2 mld zł, 0,7% wydatków).

Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jest obok państwa drugim rodzajem związku publiczno-prawnego. On także prowadzi własną działalność finansową. Samorząd został w Polsce restytuowany w 1991 (wówczas na szczeblu gmin). Od roku 1999 działa także na szczeblu powiatu i szczeblu wojewódzkim, ale zgodnie z Konstytucją z 1997 z art. 164, podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Z art. 15 Konstytucji wynika natomiast, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Z art. 16 Konstytucji i 165 wynika zasada samodzielności samorządu. Samorząd terytorialny wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Każda jednostka samorządu terytorialnego posiada własny budżet. Ów budżet został zdefiniowany w art. 211 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z przepisami tego artykułu, budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów tej jednostki. Jest uchwalony na rok budżetowy, który jest rokiem kalendarzowym. Podstawą gospodarki finansowej samorządu jest w danym roku uchwała budżetowa. Budżet samorządowy ma formę uchwały uchwalonej przez organ stanowiący samorządu. Budżety samorządowe są budżetami znacznie mniejszymi niż budżet państwa. Ich łączne dochody, bądź łączne wydatki kształtują się przeciętnie w granicach ok. 30% dochodów bądź wydatków budżetu państwa, a tych budżetów jest niecałe 3000.

Wydatki budżetów samorządowych są ściśle związane z zadaniami samorządów. Owe zadania dzieli się na:

1. zadania własne

2. zadania zlecone samorządem do wykonania

Ad a - zadania własne

Są to zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Są nakładane na samorządy ustawami, najczęściej w sposób bezterminowy. Z różnych przedmiotowo ustaw wynikają zadania nałożone odpowiednio na gminy, powiaty i województwa. Rodzajowe katalogi tych zadań są określone w ustrojowych ustawach samorządowych, a więc w ustawie o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym, samorządzie wojewódzkim.

Ad b - zadania zlecone samorządom do wykonania

Są zadaniami albo organów administracji rządowej albo zadaniami innych samorządów. Mogą one jednak bądź na mocy ustaw bądź w drodze porozumienia między zainteresowanymi podmiotami być zlecane do wykonania jednostkom samorządu terytorialnego. W przypadku zadań zlecanych w drodze porozumienia mówi się czasami o zadaniach poruczanych. Ów podział zadań na własne i zlecone ma istotne znaczenie dla gospodarki finansowej samorządu. Zadania własne samorządów są na ogół finansowane z tzw. dochodów własnych samorządu oraz z subwencji ogólnej. Samorządy mają pełną swobodę, samodzielność przy ich wykonaniu. Regionalna Izba Obrachunkowa, dokonując kontroli wykonania tych zadań kieruje się jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Zadania zlecone samorządom do wykonania są natomiast finansowane z dotacji celowych. Są ujmowane w budżetach samorządowych w sposób szczególny. Opracowuje się dla tych zadań plan finansowy, który jest jednym z elementów budżetu samorządowego. Kontrola wykonania tych zadań przez Regionalne Izby Obrachunkowe jest sprawowana nie tylko na podstawie kryterium legalności, ale dodatkowo także na podstawie kryteriów gospodarności, rzetelności i celowości.

Dochody budżetów samorządów służą finansowaniu wydatków samorządowych. Zgodnie z art. 167 Konstytucji, system dochodów tych powinien być stabilny. Ową stabilność ma zapewnić to, że źródła dochodów samorządu są określone w ustawie. Z tego samego artykułu Konstytucji wynika tzw. zasada adekwatności dochodów samorządów i przypadających im zadań. Samorządy winne być wyposażone w takie dochody publiczne, aby mogły wykonać przypadające im zadania. W praktyce jednak w Polsce obserwujemy systematycznie proces przekazywania samorządom nowych zadań bez dostatecznego wyposażenia je w dochody.

Dochody samorządu terytorialnego są określane w odrębnej ustawie - ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 167 Konstytucji wynika jedynie, że dochodami samorządów są:

1. ich dochody własne

2. subwencje ogólne

3. dotacje celowe z budżetu państwa

W ustawie o dochodach samorządów można wyróżnić następujące rodzaje tych dochodów:

1. dochody własne

2. subwencje ogólne

3. dotacje celowe z budżetu państwa

4. dochody nadzwyczajne czyli środki:

• pochodzące z budżetu Unii Europejskiej

• pochodzące z innych źródeł

• inne

B+C = transfery, dochody rozliczeniowe

A+B+C = dochody zwyczajne

Ad a - dochody własne

Są to dochody płynące ze źródeł przyznanych samorządom bezterminowo. Do dochodów własnych ustawodawca zalicza:

1. wpływy z podatków samorządowych, podatków lokalnych (wyłącznie na poziomie gminy, które osiągają wpływy z następujących podatków):

• od nieruchomości

• od środków transportowych

• rolnego

• leśnego

• od spadków i darowizn

• od czynności cywilnoprawnych

• karty podatkowej

2. wpływy z opłat samorządowych

• opłaty parkingowe

• opłaty drogowe

• opłaty uzdrowiskowe

• opłaty targowe

• opłaty od psa

• opłaty produktowe

3. dochody z majątku samorządu terytorialnego

• czynsze

• wpływy ze sprzedaży składników mienia samorządowego

4. dochody z samorządowych jednostek budżetowych oraz wpłaty do samorządowych zakładów budżetowych

5. 5% wpływów związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej

6. udziały w podatkach państwowych

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 20 22 marca 2011

Wydatki budżetu państwa odzwierciedlają zadania państwa, to co państwo robi. Od wielu lat obserwuje się w długim okresie czasu systematyczny wzrost wydatków publicznych. W ostatnich latach w Polsce wydatki publiczne stanowią ok. 44% PKB, z tego wydatki budżetu państwa wynoszą około połowę (ok. 22% PKB). W ustawie budżetowej na rok 2011 łączna kwota wydatków budżetu państwa wynosi trochę ponad 313 mld zł. Najwyższą pozycję wśród tych wydatków stanowiącą 26.6% wydatków budżetowych ogółem, są tzw. różne rozliczenia, obejmujące w większości subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, wydatki na koszty prywatyzacji, rezerwy budżetowe.

Drugie w kolejności ujmowane w działach klasyfikacji budżetowej są wydatki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne. Są to dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) i dotacje do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) oraz wydatki na emerytury i renty wypłacane bezpośrednio z budżetu.

Trzecie w kolejności wydatki pod względem wielkości w budżecie to wydatki na obsługę długu publicznego. Zaplanowano je na prawie 39 mld zł i stanowią one 12,7% wydatków budżetu na rok 2011. Wydatki te obejmują jedynie odsetki od istniejącego długu, nie obejmują one spłat kwot kapitału.

Czwarta pozycja to wydatki na obronę narodową. Zaplanowano je na ponad 20 mld zł i stanowią 6,3% wydatków budżetu. Obejmują wynagrodzenia pracowników, zakup sprzętu i wyposażenia dla armii oraz bieżące utrzymanie armii.

Piąte w kolejności są łączne wydatki na pomoc społeczną. Są zaplanowane w wysokości niecałych 16 mold zł i stanowią 4,1% wydatków budżetu państwa na rok 2011.

Szóste pod względem wielkości są wydatki na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową. Te wydatki zaplanowano w kwocie 13 mld zł i stanowią łącznie 4,03%.

Siódme są wydatki na administrację publiczną wąsko rozumianą. Kształtują się w kwocie 12 mld zł i stanowią 3,9% wydatków.

Wydatki na szkolnictwo wyższe zaplanowano w wysokości 11 mld 800 mln zł i stanowią 3,75% wydatków budżetowych ogółem.

Kolejne pod względem wielkości są wydatki na wymiar sprawiedliwości, które zaplanowano na 10 mld zł co stanowi 3,2% wydatków. Wydatki na transport i łączność to wydatek 7 mld zł, co stanowi 2,3% wydatków państwa ogółem. Na rolnictwo i łowiectwo zaplanowano niecałe 7 mld, a więc 2,1% wydatków budżetu. Dwunasta w kolejności jest ochrona zdrowia, na którą zaplanowano 6,5 mld zł, co stanowi 2% wydatków budżetu państwa, ale większość wydatków jest poza budżetem w Narodowym Funduszu Zdrowia.

Pozostałe wydatki są już istotnie mniejsze i z tych najbardziej charakterystyczne to np. wydatki na naukę (1,4% wydatków, 4,5 mld zł), na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego (0,5% wydatków, 1,5 mld zł), na kulturę fizyczną (985 mln zł, 0,3% wydatków), na urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli ochrony prawa i sądownictwa (2 mld zł, 0,7% wydatków).

Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jest obok państwa drugim rodzajem związku publiczno-prawnego. On także prowadzi własną działalność finansową. Samorząd został w Polsce restytuowany w 1991 (wówczas na szczeblu gmin). Od roku 1999 działa także na szczeblu powiatu i szczeblu wojewódzkim, ale zgodnie z Konstytucją z 1997 z art. 164, podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Z art. 15 Konstytucji wynika natomiast, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Z art. 16 Konstytucji i 165 wynika zasada samodzielności samorządu. Samorząd terytorialny wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Każda jednostka samorządu terytorialnego posiada własny budżet. Ów budżet został zdefiniowany w art. 211 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z przepisami tego artykułu, budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów tej jednostki. Jest uchwalony na rok budżetowy, który jest rokiem kalendarzowym. Podstawą gospodarki finansowej samorządu jest w danym roku uchwała budżetowa. Budżet samorządowy ma formę uchwały uchwalonej przez organ stanowiący samorządu. Budżety samorządowe są budżetami znacznie mniejszymi niż budżet państwa. Ich łączne dochody, bądź łączne wydatki kształtują się przeciętnie w granicach ok. 30% dochodów bądź wydatków budżetu państwa, a tych budżetów jest niecałe 3000.

Wydatki budżetów samorządowych są ściśle związane z zadaniami samorządów. Owe zadania dzieli się na:

3. zadania własne

4. zadania zlecone samorządem do wykonania

Ad a - zadania własne

Są to zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Są nakładane na samorządy ustawami, najczęściej w sposób bezterminowy. Z różnych przedmiotowo ustaw wynikają zadania nałożone odpowiednio na gminy, powiaty i województwa. Rodzajowe katalogi tych zadań są określone w ustrojowych ustawach samorządowych, a więc w ustawie o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym, samorządzie wojewódzkim.

Ad b - zadania zlecone samorządom do wykonania

Są zadaniami albo organów administracji rządowej albo zadaniami innych samorządów. Mogą one jednak bądź na mocy ustaw bądź w drodze porozumienia między zainteresowanymi podmiotami być zlecane do wykonania jednostkom samorządu terytorialnego. W przypadku zadań zlecanych w drodze porozumienia mówi się czasami o zadaniach poruczanych. Ów podział zadań na własne i zlecone ma istotne znaczenie dla gospodarki finansowej samorządu. Zadania własne samorządów są na ogół finansowane z tzw. dochodów własnych samorządu oraz z subwencji ogólnej. Samorządy mają pełną swobodę, samodzielność przy ich wykonaniu. Regionalna Izba Obrachunkowa, dokonując kontroli wykonania tych zadań kieruje się jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Zadania zlecone samorządom do wykonania są natomiast finansowane z dotacji celowych. Są ujmowane w budżetach samorządowych w sposób szczególny. Opracowuje się dla tych zadań plan finansowy, który jest jednym z elementów budżetu samorządowego. Kontrola wykonania tych zadań przez Regionalne Izby Obrachunkowe jest sprawowana nie tylko na podstawie kryterium legalności, ale dodatkowo także na podstawie kryteriów gospodarności, rzetelności i celowości.

Dochody budżetów samorządów służą finansowaniu wydatków samorządowych. Zgodnie z art. 167 Konstytucji, system dochodów tych powinien być stabilny. Ową stabilność ma zapewnić to, że źródła dochodów samorządu są określone w ustawie. Z tego samego artykułu Konstytucji wynika tzw. zasada adekwatności dochodów samorządów i przypadających im zadań. Samorządy winne być wyposażone w takie dochody publiczne, aby mogły wykonać przypadające im zadania. W praktyce jednak w Polsce obserwujemy systematycznie proces przekazywania samorządom nowych zadań bez dostatecznego wyposażenia je w dochody.

Dochody samorządu terytorialnego są określane w odrębnej ustawie - ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 167 Konstytucji wynika jedynie, że dochodami samorządów są:

4. ich dochody własne

5. subwencje ogólne

6. dotacje celowe z budżetu państwa

W ustawie o dochodach samorządów można wyróżnić następujące rodzaje tych dochodów:

5. dochody własne

6. subwencje ogólne

7. dotacje celowe z budżetu państwa

8. dochody nadzwyczajne czyli środki:

• pochodzące z budżetu Unii Europejskiej

• pochodzące z innych źródeł

• inne

B+C = transfery, dochody rozliczeniowe

A+B+C = dochody zwyczajne

Ad a - dochody własne

Są to dochody płynące ze źródeł przyznanych samorządom bezterminowo. Do dochodów własnych ustawodawca zalicza:

7. wpływy z podatków samorządowych, podatków lokalnych (wyłącznie na poziomie gminy, które osiągają wpływy z następujących podatków):

• od nieruchomości

• od środków transportowych

• rolnego

• leśnego

• od spadków i darowizn

• od czynności cywilnoprawnych

• karty podatkowej

8. wpływy z opłat samorządowych

• opłaty parkingowe

• opłaty drogowe

• opłaty uzdrowiskowe

• opłaty targowe

• opłaty od psa

• opłaty produktowe

9. dochody z majątku samorządu terytorialnego

• czynsze

• wpływy ze sprzedaży składników mienia samorządowego

10. dochody z samorządowych jednostek budżetowych oraz wpłaty do samorządowych zakładów budżetowych

11. 5% wpływów związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej

12. udziały w podatkach państwowych

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 21 29 marca 2011

Oprócz tych źródeł dochodów własnych, ustawodawca zalicza do nich także udziały we wpływach z podatków państwowych. Jest to określony procent wpływu z danego podatku, który co do zasady jest podatkiem państwowym. Samorządom przekazuje się ów procent dochodów wpływających bądź od osób mających miejsce zamieszkania na terenie danego samorządu bądź od podmiotów mających swoją siedzibę na terenie samorządu. W chwili obecnej wszystkie jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli mają udziały we wszystkich podatkach dochodowych, choć różnej wysokości.

Do dochodów własnych samorządów zalicza się także odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych, spadki, darowizny pieniężne, czy wpływy z tzw. samoopodatkowania. Samorządy są wewnętrznie bardzo zróżnicowane, niejednorodne. Nie jest możliwe takie podzielenie źródeł dochodów między państwo a samorządy różnych szczebli, aby zapewnić wszystkim tym związkom publiczno-prawnym wystarczające dochody własne na realizację ich zadań.

Dochody własne zapewniają samorządom największą swobodę w realizacji ich zadań. Stałym postulatem jest zatem żądanie przyznania samorządom kolejnych dochodów własnych. W chwili obecnej najlepiej wyposażone w dochody własne są gminy, a najsłabiej powiaty.

Brak możliwości wyposażenia samorządów w dostateczne dochody własne stwarza konieczność istnienia tzw. dochodów rozliczeniowych. Owe dochody rozliczeniowe są to określone kwoty pieniędzy przyznawane samorządom w większości ze środków budżetu państwa. Występują w dwojakiej formie:

1. w postaci subwencji ogólnej

2. w postaci dotacji celowych

Ad a - subwencje ogólne

To są środki, które nie mają ściśle określonego przeznaczenia. Są przyznawane samorządom w oparciu o kryteria zobiektywizowane, takie jak np. ilość uczniów w szkołach, stopa bezrobocia, PKB na 1 mieszkańca, powierzchnia dróg publicznych. Niewykorzystane do końca roku budżetowego środki subwencji ogólnej nie podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Subwencję ogólną z budżetu państwa otrzymują wszystkie samorządy. O przeznaczeniu środków subwencji decydują organy stanowiące samorządu. Tylko dla potrzeb obliczania kwoty subwencji jest ona dzielona na różne części. Nazwy tych części nie wiążą przy wykorzystaniu tych środków. W chwili obecnej gminy i powiaty otrzymują w ramach subwencji ogólnej następujące części tej subwencji:

1. część wyrównawczą - jest przydzielana wg kryterium dochodów podatkowych na 1 mieszkańca

2. część równoważącą - jest przydzielana wg kryterium sytuacji finansowej, w szczególności według wysokości wydatków na pomoc społeczną

3. część oświatową - jest przydzielana wg specjalnego algorytmu uwzględniającego wiele kryteriów, takich jak ilość uczniów, ilość uczniów niepełnosprawnych, typy i rodzaje szkół, stopnie awansu nauczycieli

Na szczeblu województw subwencja ogólna ma 3 części:

1. część wyrównawczą - patrz wyżej ↑

2. część oświatową - patrz wyżej ↑

3. część regionalną - przyznawana w oparciu o kryteria makroekonomiczne, takie jak np. stopień bezrobocia, powierzchnia dróg wojewódzkich, czy PKB przypadający na 1 mieszkańca

Ad b - dotacje celowe

Są z zasady przyznawane na ściśle określone zadania. Mogą być przyznawane bądź w oparciu o kryteria zobiektywizowane bądź uznaniowo. Niewykorzystane do końca roku środki dotacji celowej podlegają zwrotowi. Dotacje celowe są instrumentem sterowania działalnością podmiotu dotowanego. W chwili obecnej istnieje dość rozbudowany system dotacji celowych. Można wyróżnić:

1. dotacje celowe udzielane na mocy ustawy

2. dotacje celowe udzielane na mocy porozumienia

Ad b.a. - dotacje celowe udzielane na mocy ustawy

Można tutaj wskazać w ramach tej grupy na dotacje celowe przydzielane z budżetu państwa na dofinansowanie różnych zadań własnych samorządu, np. objętych kontraktem wojewódzkim, mecenatem państwa w dziedzinie kultury, na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Ad b.b. - dotacje celowe udzielane na mocy porozumienia

Przyznawane są dotacje np. na niektóre zadania zlecone samorządom z zakresu administracji rządowej albo działania innych samorządów albo na pomoc innym samorządom.

Następnym rodzajem są środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, w tym środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Te środki są przekazywane samorządom zgodnie z odrębnymi procedurami określonymi albo w ustawie o finansach publicznych albo w umowie międzynarodowej. Obok tych dochodów, samorządy mogą także korzystać ze środków pochodzących ze źródeł zwrotnych. Ustawodawca określa je mianem przychodów. W doktrynie nazywa się je niekiedy dochodami zwrotnymi. Samorządy mogą otrzymywać wpływy:

1. ze sprzedaży samorządowych papierów wartościowych, a więc obligacji samorządowych

2. z kredytów zaciągniętych w bankach dwojakiego rodzaju:

• krótkoterminowych - na pokrycie niedoboru budżetu w ciągu roku budżetowego

• długoterminowych - na sfinansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach samorządu

Rozmiary zadłużenia samorządów są limitowane. Łączna kwota spłat w danym roku budżetowym nie może przekroczyć określonego przez prawo limitu dochodów budżetowych. Nadto, obowiązuje szereg innych rygorów, np. obowiązek uzyskania opinii od Regionalnej Izby Obrachunkowej o możliwości spłaty zadłużenia, czy wyznaczona przez prawo wysokość dyskonta. W przypadku samorządów najbardziej zamożnych mamy do czynienia z dokonywaniem pewnych wpłat na rzecz budżetu państwa. Jednostki samorządu terytorialnego, w których wysokość dochodów podatkowych na 1 mieszkańca przekracza określone przez prawo pułapy są zobowiązane do dokonania wpłaty na rzecz budżetu państwa, ale z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej. Jest to zatem mechanizm pewnego wyrównywania dysproporcji w dochodach samorządów.

Procedura budżetowa w samorządach

W budżetach samorządowych stosuje się te samą klasyfikację budżetową, co w budżecie państwa, ale bez części budżetowych.

Projekt budżetu samorządowego opracowuje zarząd (powiaty, województwa) lub wójt, burmistrz, prezydent miasta (gminy).

Jest to wyłączna kompetencja organów wykonawczych samorządu. Tryb prac nad projektem budżetu samorządowego, w tym szczegółowość tego projektu i terminy budżetowe określa organ stanowiący samorządu, a więc Rada Gminy, Rada Powiatu lub Sejmik Wojewódzki. Do projektu budżetu organ wykonawczy załącza:

1. uzasadnienie projektu

2. inne materiały określone przez organ stanowiący.

Projekt budżetu winien być przedłożony do 15.11. roku poprzedzającego rok budżetowy. Jest on przedkładany organowi stanowiącemu oraz Regionalnej Izbie Obrachunkowej, która przygotowuje opinię o tym projekcie. Ta opinia musi być przedłożona organowi stanowiącemu przed uchwaleniem budżetu. Postępowanie z projektem budżetu samorządowego w organie stanowiącym określa ten organ. Budżet samorządowy powinien być uchwalony przed rozpoczęciem roku budżetowego, a więc zgodnie z zasadą uprzedniości budżetu. W szczególnych przypadkach budżet może być uchwalony do 31.01.

Jeśli ów termin 31.01. nie zostanie dochowany, to budżet samorządowy jest zastępczo ustalany do końca lutego przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

Uchwalając budżet samorządowy, organ stanowiący jest w pewnym sensie ograniczony:

1. nie może bez zgody organu wykonawczego zmniejszyć dochodów lub zwiększyć wydatków, zwiększając jednocześnie deficyt budżetowy

2. ustawa o finansach publicznych z 2009 wprowadziła obowiązek uchwalenia zrównoważonych dochodów i wydatków bieżących budżetu samorządowego; deficyt może zatem dotyczyć jedynie wydatków majątkowych.

Po uchwaleniu budżetu samorządowego organy wykonawcze samorządu w pierwszej kolejności opracowują podstawy planistyczne wykonania budżetu:

1. przekazują samorządowym jednostkom organizacyjnym informacje o przypadającym im ostatecznie kwotach dochodów i wydatków; na tej podstawie jednostki te ustalają własne plany finansowe

2. organy wykonawcze opracowują szczegółowy plan finansowy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej

Budżet samorządowy jest wykonywany przez organ wykonawczy samorządu i samorządowe jednostki organizacyjne. Organ wykonawczy samorządu:

1. sprawuje ogólny nadzór nad wykonaniem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów samorządu

2. dokonuje niektórych zmian budżetowych, np. dysponuje rezerwami budżetowymi albo dokonuje zmian w związku ze zmianami dotacji celowych lub może, jeśli otrzyma upoważnienie od organu stanowiącego, przenosić niektóre wydatki budżetowe

3. może w pewnych przypadkach blokować zaplanowane wydatki budżetowe.

Samorządowe jednostki organizacyjne wykonują własne plany finansowe będące wycinkami budżetu samorządowego. W toku wykonywania budżetu samorządowego obowiązują te same zasady, co przy wykonywaniu budżetu państwa, a więc zgodnie z art. 254 ustawy o finansach publicznych, ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów następuje na zasadach i w terminach wynikających z przepisów dotyczących tych dochodów. Wydatki te są dokonywane w granicach kwot określonych w planie finansowym w sposób celowy, oszczędny, zgodnie z planowanym przeznaczeniem i z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Niezrealizowane do końca roku wydatki wygasają. Organ stanowiący samorządu może jednak ustalić wykaz wydatków, które nie wygasają. Obsługę bankową wykonania budżetu samorządowego stanowi bank wybrany zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Kontrola wykonania budżetu samorządowego jest sprawowana już w ciągu roku budżetowego, bo organ wykonawczy opracowuje określoną informację o wykonaniu budżetu za pierwsze półrocze po zakończeniu roku budżetowego. Sprawozdanie roczne z wykonania budżetu samorządowego jest przedkładane do 31.03. roku następnego organowi stanowiącemu i Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Regionalna Izba Obrachunkowa opiniuje to sprawozdanie. Organ stanowiący rozpatruje sprawozdanie do 30.06. i podejmuje uchwałę w przedmiocie absolutorium. Nie udzielenie absolutorium zarządowi powiatu bądź województwa jest równoznaczne z wnioskiem o odwołanie zarządu. Nie udzielenie absolutorium wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta jest równoznaczne z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania tego organu.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 22 05 kwietnia 2011

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Problematyka tej odpowiedzialności jest uregulowana w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 2004. Podmiotami ponoszącymi tę odpowiedzialność są przede wszystkim pracownicy jednostek sektora finansów publicznych oraz inne osoby dysponujące środkami publicznymi. Odpowiedzialność ta dotyczy także podmiotów spoza sektora finansów publicznych, jeśli gospodarują one środkami publicznymi.

Ustawodawca nie określa pojęcia dyscypliny finansów publicznych. Wylicza natomiast w tej ustawie katalog czynów stanowiących naruszenie tej dyscypliny. Jest to katalog enumeratywny, wyczerpujący. Przykładowo naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaniechanie ustalania należności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo pobieranie jej w kwocie niższej niż należna, przekroczenie zakresu upoważnienia dla dokonania wydatków ze środków publicznych, niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków funduszu celowego albo naruszenie zasad udzielania dotacji z budżetu.

Osoby ponoszące odpowiedzialność odpowiadają zarówno za umyślne, jak i nieumyślne naruszenie dyscypliny. Nie stanowi jednak naruszenia dyscypliny działanie mające na celu zapobieżenie szkody w mieniu publicznym lub usunięcie takiej szkody albo mające na celu ograniczenie skutków zdarzenia losowego. Stronami postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny są obwiniony, obwiniony za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz rzecznik dyscypliny finansów publicznych pełniący funkcję oskarżyciela. Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny jest dwuinstancyjne. W pierwszej instancji orzekają resortowe komisje orzekające, komisja orzekająca przy Szefie Kancelarii Rady Ministrów, wspólna komisja orzekająca w odniesieniu do pracowników Kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta, trybunałów, NIK-u, niektórych innych podmiotów i regionalne komisje orzekające. W drugiej instancji orzeka główna komisja orzekająca.

Karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są upomnienie, nagana, kara pieniężna, której wysokość nie może przekroczyć 3 przeciętnych wynagrodzeń oraz zakaz pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 5 lat. Orzekając karę, komisja kieruje się stopniem winy, skutkami oraz szkodliwością czynu dla finansów publicznych. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od innych rodzajów odpowiedzialności prawnej, np. od odpowiedzialności cywilnej, czy odpowiedzialności dyscyplinarnej. Jednakże odpowiedzialność karna i karna skarbowa ma pierwszeństwo przed odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny. W przypadku wszczęcia za ten sam czyn postępowania karnego lub karnego skarbowego oraz postępowania za naruszenie dyscypliny, to ostatnie postępowanie zawiesza się do czasu zakończenia postępowania karnego lub karnego skarbowego. W przypadku prawomocnego skazania za przestępstwo lub wykroczenie albo za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe będące równocześnie naruszeniem dyscypliny, postępowanie o naruszenie dyscypliny umarza się.

Dług publiczny

Dług publiczny jest to suma zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych w danym czasie. Konstytucja z 1997 posługuje się 2 terminami:

1. dług publiczny - mający szersze znaczenie

2. państwowy dług publiczny - mający węższe znaczenie; obejmujący dług Skarbu Państwa i państwowych jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych.

W ustawie o finansach publicznych obowiązującej i w poprzednich, ustawodawca posługuje się jedynie terminem państwowy dług publiczny. Nadaje mu jednak szerokie znaczenie. Państwowy dług publiczny oznacza tutaj dług Skarbu Państwa (nazywany często przez polityków i ekonomistów długiem rządowym), dług jednostek samorządu terytorialnego oraz dług innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych. W praktyce największy dług w chwili obecnej to dług Skarbu Państwa i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Jest to 90% długu publicznego, przy czym część tego długu to dług ZUS-u i KRUS-u.

Do długu publicznego (państwowego długu publicznego wg ustawy) zalicza się następujące tytuły dłużne, zgodnie z art. 72 ustawy o finansach publicznych:

1. wyemitowane papiery wartościowe opiewające na wierzytelności pieniężne

2. zaciągnięte pożyczki i kredyty

3. przyjęte depozyty

4. różne wymagalne zobowiązania Skarbu Państwa lub innych jednostek sektora finansów publicznych, wynikające np. z ostatecznych decyzji administracyjnych, z prawomocnych wyroków sądowych lub z różnych ustaw

Dług publiczny może być długiem krajowym bądź długiem zagranicznym. Dług krajowy to dług wobec polskich podmiotów, np. polskich banków, otwartych funduszy emerytalnych, innych instytucji finansowych, czy obywateli polskich. Dług zagraniczny to zobowiązania wobec państw obcych, banków zagranicznych, międzynarodowych instytucji finansowych (np. Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy), czy innych podmiotów zagranicznych. Dług publiczny powstaje zawsze w związku z dokonywaniem wydatków publicznych przekraczających dochody publiczne. Najczęstszą przyczyną powstawania długu jest systematyczne długotrwałe uchwalanie budżetów z deficytami budżetowymi.

Dług publiczny powstaje także w okresach wyjątkowo powiększonych wydatków publicznych. Wiąże się wówczas z interwencją prowadzoną w sposób świadomy przez organy państwowe.

Wreszcie dług publiczny rośnie często z powodu powstania tzw. pułapki zadłużenia. Państwo jest zmuszone do zaciągania nowych długów, aby spłacać stare. Zaciąganie długu oznacza zawsze życie na rachunek przyszłych pokoleń.

Konstytucja z 1997 limituje rozmiary państwowego długu publicznego. Zgodnie z art. 216 ust. 5 Konstytucji, dług ten nie może przekroczyć 3/5 PKB.

Ów konstytucyjny zapis jest odpowiednikiem Traktatu z Maastricht ustanawiającego taki sam limit długu publicznego. W traktacie tym ustanowiono także drugi limit dotyczący deficytu budżetowego. Ów deficyt nie powinien przekroczyć 3% PKB. Tego drugiego ograniczenia prawo polskie nie normuje.

Polska ustawa o finansach publicznych normuje tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne w art. 86. Ustala się w tych przepisach 3 różne progi określające wysokość długu publicznego oraz ograniczenia, które są wprowadzane przy przejściu do kolejnego progu. Celem tych procedur jest niedopuszczenie do przekroczenia konstytucyjnej granicy długu publicznego.

Pierwszy próg ostrożnościowy obejmuje przypadek, gdy państwowy dług publiczny jest większy niż 50% PKB, ale nie większy niż 55%.

W takim przypadku Rada Ministrów ma obowiązek uchwalenia projektu ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż taka relacja w roku budżetowym bieżącym.

Drugi prób ostrożnościowy dotyczy przypadków, w których państwowy dług publiczny w relacji do PKB jest większy niż 55%, ale mniejszy niż 60%.

Jeśli mamy do czynienia z drugim progiem ostrożnościowym, to stosowane są następujące ograniczenia:

1. na kolejny rok budżetowy Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym:

• nie przewiduje się deficytu budżetu państwa albo przewiduje, ale w takiej wysokości, aby relacja długu Skarbu Państwa do PKB na koniec przyszłego roku budżetowego była niższa niż relacja w roku poprzedzającym bieżący rok budżetowy,

• nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej

• ogranicza się waloryzację rent i emerytur tylko do poziomu inflacji

• wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa

• nie zezwala się na wzrost wydatków w pozarządowych częściach budżetowych

2. Rada Ministrów dokonuje przeglądu wydatków oraz przedstawia Sejmowi program sanacyjny, mający na celu obniżenie relacji długu do PKB

3. budżety samorządowe winne być zrównoważone; tylko wydatki związane z realizacją zadań finansowanych ze środków europejskich mogą być wyższe niż dochody.

Trzeci próg ostrożnościowy dotyczy przypadków, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB jest równa lub większa niż 60%. W tych przypadkach stosuje się wszystkie ograniczenia z drugiego progu, ale nadto:

1. wydatki budżetów samorządowych (wszystkie) nie mogą być wyższe niż dochody

2. jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń lub gwarancji

3. Rada Ministrów przedkłada Sejmowi program sanacyjny mający ograniczyć relację do poziomu poniżej 60%.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 23 12 kwietnia 2011

Zarządzanie długiem publicznym

Zarządzanie długiem publicznym należy do kompetencji Ministra Finansów i organów samorządowych. Minister Finansów zarządza długiem Skarbu Państwa, a organy samorządowe - długiem samorządowym. Minister Finansów posiada w szczególności następujące kompetencje:

1. określa strategię oddziaływania na dług sektora finansów publicznych

2. ogłasza w Monitorze Polskim różne relacje i informacje dotyczące długu

3. zaciąga zobowiązania w imieniu Skarbu Państwa

4. spłaca te zobowiązania

5. dokonuje innych czynności związanych z długiem Skarbu Państwa

Na szczeblu samorządowym do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy podejmowanie uchwał w następujących sprawach:

1. emitowania obligacji komunalnych

2. określania zasad zbywania obligacji komunalnych, nabywania obligacji i ich wykupywania

3. zaciąganie długoterminowych pożyczek i kredytów

4. ustalanie maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów długoterminowych zaciąganych przez organ wykonawczy.

Pozostałe czynności w zakresie długu samorządowego wykonują organy wykonawcze samorządu. Instrumentami zaciągania długu publicznego są:

1. sprzedaż wyemitowanych papierów wartościowych

2. zaciąganie kredytów i pożyczek

Ad a - sprzedaż wyemitowanych papierów wartościowych

Skarbowe papiery wartościowe są papierami wartościowymi, w których Skarb Państwa stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela takiego papieru i zobowiązuje się do spełnienia określonego świadczenia pieniężnego lub niepieniężnego. Skarbowe papiery wartościowe opiewające na świadczenia pieniężne mogą mieć trojaką postać:

1. bonu skarbowego - krótkoterminowy papier wartościowy o wysokich nominałach; jest papierem o terminie wykupu krótszym niż 1 rok; ma wartość co najmniej 1000 zł;

2. obligacji - papiery wartościowe długoterminowe o terminie wykupu nie krótszym niż 1 rok; ich nominały są niższe niż bonów skarbowych;

3. skarbowych papierów oszczędnościowych - kierowany wyłącznie do osób fizycznych.

Skarbowe papiery wartościowe są oprocentowane bądź w postaci dyskonta, jeśli w chwili sprzedaży wartość tego papieru jest niższa niż jego nominał, bądź w postaci odsetek.

Ad b - zaciąganie kredytów i pożyczek

Skarb Państwa może zaciągać kredyty i pożyczki wyłącznie na sfinansowanie tzw. potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Jest to zapotrzebowanie na środki w celu pokrycia deficytu budżetowego, raty spłat długu, których terminy zapadalności są określone na dany rok budżetowy oraz do pokrycia niektórych innych zobowiązań. Pożyczka może być udzielona przez bank bądź inne podmioty np. fundusze celowe (jeśli mają osobowość prawną), fundacje, czy różne instytucje finansowe. Kredyty natomiast mogą być udzielane jedynie przez banki. Kwota zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz przyrostu zadłużenia z tytułu wyemitowanych skarbowych papierów wartościowych nie może przekroczyć limitu określonego przez ustawę budżetową.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą emitować jedynie obligacje komunalne oraz zaciągać kredyty i pożyczki. Ustawodawca wprowadza cały szereg różnych ograniczeń w odniesieniu do długu samorządowego:

1. kredyty i pożyczki oraz zobowiązania z tytułu obligacji komunalnych mogą być zaciągane tylko do wysokości wskazanej w ustawie o finansach publicznych

2. jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać zobowiązania, których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz w roku

3. dyskonto od obligacji komunalnych nie może przekroczyć 5% wartości nominalnej, a kapitalizacja odsetek, czyli dopisywanie ich do długu, jest niedopuszczalna

4. samorządy mogą zaciągać zobowiązania, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności jest wyrażona w PLN i jest ustalona w dniu zawarcia transakcji

5. suma zaciągniętych zobowiązań nie może przekroczyć kwoty ustalonej w ustawie budżetowej.

Regionalna Izba Obrachunkowa ma obowiązek wydać opinię o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki bądź wykupu obligacji komunalnych. Ta opinia jest przedkładana podmiotom, do których jest kierowana oferta nabycia papierów bądź udzielenia pożyczki. Dług publiczny może także powstać z tytułu udzielonych wcześniej gwarancji i poręczeń przez Skarb Państwa, samorządy lub niektóre inne jednostki sektora finansów publicznych. Jeśli podmioty, którym udzielono owych poręczeń lub gwarancji nie wykonują swoich zobowiązań, to mogą one powiększyć dług publiczny.

Podatki

Podatki są jedną z najstarszych instytucji finansowych. Pojawiły się wraz z pojawieniem się pieniądza i upowszechnieniem gospodarki towarowo-pieniężnej. Wyparły w znacznym zakresie ponoszone wcześniej świadczenia przymusowe naturalne, rzeczowe i osobiste. Znane już były w państwach starożytnych - Atenach i Rzymie. W państwach formacji feudalnej, w których nastąpił nawrót do gospodarki naturalnej, zaniknęły. Odrodziły się jednak pod koniec średniowiecza wraz z powtórnym upowszechnieniem pieniądza. Od tego czasu są głównym rodzajem świadczenia płaconym na rzecz związków publiczno-prawnych. Są głównym rodzajem danin publicznych. Państwa współczesne są państwami podatkowymi. Absolutnym wyjątkiem są mini-państwa, w których podatki są bardzo niskie (np. Brunei).

Zdarza się, że małe państwa mają niektóre podatki bardzo niskie. Określa się je mianem oaz podatkowych bądź rajów podatkowych. Stawki podatków w tych państwach, zwłaszcza podatków dochodowych są znacznie niższe niż w państwach sąsiadujących albo istnieją niezwykle korzystne zwolnienia podatkowe.

Podatki są zatem głównym rodzajem daniny publicznej pobieranej w państwach współcześnie.

Pojęcie podatku.

Pojęcie to jest zdefiniowane w ustawie ordynacja podatkowa z 1997. Ta definicja legalna podatku została zbudowana na podstawie wcześniejszych ustaleń doktryny prawa podatkowego. Zgodnie z art. 6 ordynacji podatkowej, podatek jest to świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, publicznoprawne, przymusowe, wynikające z ustawy podatkowej, nieodpłatne i bezzwrotne. Podatek jest świadczeniem pieniężnym, a więc jest w istocie wnoszony w pieniądzu, choć w wyjątkowych przypadkach zobowiązanie podatkowe może wygasnąć poprzez przejęcie w zamian za podatek jakiegoś majątku podatnika, ale zobowiązanie podatkowe jest zawsze ustalane w pieniądzu. Ta cecha odróżnia podatek od świadczeń naturalnych, rzeczowych i osobistych. Podatek jest świadczeniem na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, a więc na rzecz związku publicznoprawnego sprawującego władzę. Nie są podatkami świadczenia wnoszone na rzecz innych podmiotów.

Podatek jest świadczeniem publicznoprawnym, a więc jest oparty o przepisy prawa publicznego, a nie prywatnego. Podatki są nakładane z mocy uprawnień władczych, wynikają z imperium, a nie z umowy. Nie są przedmiotem umowy ani nie są dobrowolne. Są nakładane jednostronnie przez państwo. Podatki są świadczeniami przymusowymi. Przymusowy charakter podatku oznacza, że podmiot publiczny może wyegzekwować podatek stosując środki przymusu państwowego. Ta cecha podatku jest bardzo często podkreślana w literaturze. Zwraca jednak uwagę to, że przymusowo można egzekwować także świadczenia wynikające z umowy.

W teorii podkreśla się zatem niekiedy, że istotniejsze jest to, iż podatek jest świadczeniem obowiązkowym. Obowiązek jego zapłaty jest obowiązkiem prawnym. Wynika z przepisów prawa. Podatek jest świadczeniem wynikającym z ustawy podatkowej. Nie może być nałożony aktem prawnym podustawowym. Z art. 217 Konstytucji wynika, że nakładanie podatków i innych danin publicznych następuje w drodze ustawy. Nałożenie go ustawą umożliwia zachowanie generalnego charakteru podatku. Każdy podmiot należący do tej samej kategorii płaci tyle samo i w taki sam sposób. Podatki nie mogą być zindywidualizowane.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 24 19 kwietnia 2011

Podatek jest świadczeniem nieodpłatnym co oznacza, że podmiot płacący podatek nie otrzymuje od związku publicznoprawnego, na rzecz którego ten podatek płaci, żadnego świadczenia wzajemnego. Inaczej mówiąc, podatek nie jest świadczeniem ekwiwalentnym. W nauce ekonomii mówi się czasem o ekwiwalentności ogólnej podatku. W zamian za wniesione podatki państwo świadczy różne usługi publiczne finansowane z tych wpływów. Albo podatki wykorzystane na cele gospodarcze pozwalają w przyszłości osiągnąć wyższe wpływy z podatków. W sensie prawnym podatek jest zawsze świadczeniem nieodpłatnym. Nie można się skutecznie domagać żadnego świadczenia wzajemnego ze strony związku publicznoprawnego.

Ostatnią cechą świadczenia podatkowego jest jego bezzwrotny charakter. Podatek nie podlega zwrotowi na rzecz płacącego. Ma charakter definitywny. Tym się różni np. od pożyczki publicznej (przymusowej).

W teorii niekiedy dodatkowo podkreśla się, ze podatek jest świadczeniem o charakterze generalnym. Oznacza to, że każdy podmiot znajdujący się w takiej samej sytuacji należący do kategorii, na którą nałożono obowiązek podatkowy, płaci podatek w takiej samej wysokości i na takich samych zasadach. Podatki nie mogą być zatem indywidualizowane.

Elementy konstrukcji podatku

Poszczególne podatki są budowane według określonego schematu, według pewnych elementów. Ów schemat określa się mianem elementów konstrukcji podatku. Wyróżnia się następujące obligatoryjne elementy konstrukcji podatku:

1. podmiot podatku

2. przedmiot podatku

3. podstawa opodatkowania

4. stawki podatkowe

5. termin i sposób zapłaty podatku

W niektórych podatkach występują także elementy fakultatywne:

1. zwolnienia podatkowe

2. ulgi podatkowe

3. zwyżki podatkowe

Omówienie elementów obligatoryjnych

Ad a - podmiot podatku

W stosunkach podatkowoprawnych występują zawsze 2 podmioty podatków:

1. podmiot czynny - jest nim związek publicznoprawny reprezentowany przez organ podatkowy, na rzecz którego podatek jest płacony

2. podmiot bierny - jest nim podatnik; podlega on obowiązkowi podatkowemu, a więc inaczej mówiąc jest to podmiot, na którym ciąży obowiązek zapłaty podatku.

Podatnikami mogą być różne podmioty:

1. osoby fizyczne

2. osoby prawne

3. jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej.

Ustawodawca może jednak nakładać podatki także na inne kategorie podmiotów, jak np. Podatkowa Grupa Kapitałowa, a więc spółki posiadające osobowość prawną, które zawarły umowę o utworzeniu podatkowej grupy kapitałowej.

O tym, kto jest podatnikiem danego podatku decydują przepisy konkretnej ustawy podatkowej. Podmiot czynny podatku jest reprezentowany w stosunku prawnym (podatkowym) przez organ podatkowy. Ów organ to organ państwa lub samorządu terytorialnego, który wymierza podatek i go pobiera. Istnieją państwowe organy podatkowe, które wymierzają i pobierają podatki będące dochodami Skarbu Państwa oraz niektóre podatki będące dochodami samorządu terytorialnego, jak podatek od spadków i darowizn oraz podatek od czynności cywilnoprawnych. Samorządowe organy podatkowe wymierzają i pobierają pozostałe podatki samorządów. Państwowymi organami podatkowymi są:

1. w I instancji - naczelnik Urzędu Skarbowego, naczelnik Urzędu Celnego

2. w II instancji - dyrektor Izby Skarbowej, dyrektor Izby Celnej

W niektórych sprawach, np. w przypadku wzruszenia decyzji ostatecznej, organem podatkowym jest Minister Finansów w I instancji oraz rozpatruje wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w II instancji. Samorządowymi organami podatkowymi są wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa. Organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Podatkowe. Stosunek łączący podatnika z organem podatkowym ma charakter stosunku zobowiązaniowego. Treścią tego stosunku jest obowiązek zapłaty podatku. Podatnik jest dłużnikiem podatkowym. Wierzycielem podatkowym jest związek publicznoprawny reprezentowany przez organ podatkowy. Organy podatkowe działają zgodnie ze swoją właściwością miejscową i rzeczową.

Mówiąc o podmiocie podatku, najczęściej mamy na myśli podatnika, a nie podmiot czynny podatku.

W niektórych stosunkach podatkowych, obok podatnika i organu podatkowego, występują jeszcze inne podmioty. Dość często są to tzw. podmioty pośredniczące między podatnikiem a organem podatkowym. Podmiotami pośredniczącymi są płatnik i inkasent. Płatnik jest to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, która jest obowiązana do obliczenia podatku, pobrania go od podatnika i wpłacenia w terminie organowi podatkowemu. Płatnik nie jest podatnikiem.

Niekiedy płatnikami mogą być inne podmioty. Ostatnio w polskim prawie podatkowym obowiązek obliczenia podatku i płacenia na rachunek organu podatkowego jest nakładany na podatnika. Mówimy wówczas o samoobliczeniu podatku. Owa metoda jest stosowana obecnie w większości polskich podatków, choć nie do wszystkich kategorii podatników tych podatków.

Drugi z podmiotów pośredniczących - inkasent - jest zobowiązany do pobrania podatku od podatnika i do wpłacenia w terminie organowi podatkowemu. Inkasent podatku nie oblicza. Wylicza go najczęściej organ podatkowy. Ustala wysokość zobowiązania w decyzji podatkowej.

Inkasent jest to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej. Ustawa może ustanawiać inkasentami inne podmioty.

Czasami w stosunkach prawnopodatkowych mogą wystąpić jeszcze inne podmioty. Mogą to być np. osoby trzecie ponoszące odpowiedzialność za cudzy dług podatkowy.

Ad b - przedmiot podatku

Bywa on określany w teorii różnie. Ogólnie można powiedzieć, że jest to określona sytuacja faktyczna bądź prawna, z zaistnieniem której przepisy prawa wiążą obowiązek zapłaty podatku. Sytuacja faktyczna to np. posiadanie rzeczy albo osiągnięcie dochodu. Sytuacja prawna to przykładowo stanie się właścicielem rzeczy np. nieruchomości albo otrzymanie spadku lub darowizny. Przedmiot podatku znajduje zazwyczaj odzwierciedlenie w nazwie podatku.

Zjawiska poddawane opodatkowaniu mogą być bardzo różne.

Współcześnie przedmiotem opodatkowania czyni się bardzo często osiągnięty dochód, czasami osiągnięty przychód, uzyskane obroty, czy posiadany majątek.

Ad c - podstawa opodatkowania

Jest to ujęty ilościowo bądź wartościowo przedmiot podatku. Podstawa opodatkowania jest bliższym określeniem przedmiotu podatku. Podstawa ujęta ilościowo to np. powierzchnia gruntów. Podstawa ujęta wartościowo to np. wysokość dochodu osiągniętego w roku podatkowym albo wartość nabytych rzeczy i praw choćby w drodze darowizny. Podstawę opodatkowania ustalają niekiedy sami podatnicy, na podstawie różnych dokumentów, np. na podstawie informacji podatkowych otrzymanych od płatników i na podstawie faktur związanych z ulgami, z których chcą skorzystać.

Niektórzy podatnicy prowadzący działalność gospodarczą mają obowiązek prowadzenia ksiąg podatkowych, zwłaszcza podatkowej księgi przychodów i rozchodów bądź ksiąg rachunkowych.

Niektórzy teoretycy od podstawy opodatkowania odróżniają jeszcze podstawę obliczenia podatku. Jest to skorygowana podstawa opodatkowania poprzez odliczenie ulg podatkowych bądź doliczenie zwyżek podatkowych.

Ad d - stawki podatkowe

Stawka podatkowa jest to współczynnik pozwalający określić wysokość podatku. Zastosowanie stawki podatkowej do podstawy opodatkowania umożliwia wyliczenie wysokości podatku. Stawki nie należy mylić z kwotą podatku. Wyróżniamy:

1. stawki kwotowe

2. stawki procentowe / stosunkowe

Ad d.a - stawki kwotowe

Występują w postaci ilości jednostek pieniężnych, np. 5 gr od 1 m² powierzchni.

Ad d.b - stawki procentowe / stosunkowe

Występują w postaci relacji pewnego stosunku do podstawy opodatkowania. Mogą wystąpić jako stawki procentowe, a więc wyrażone w procencie, np. 23% z tytułu obrotu danym towarem.

Drugi sposób wyrażenia stawki to stawki ułamkowe, np. ½ podstawy opodatkowania. Nie są stosowane w Polsce.

Trzeci sposób wyrażenia stawki to stawki wielokrotnościowe, np. 3-krotność podstawy opodatkowania. Nie są stosowane w Polsce.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 25 10 maja 2011

Inny podział stawek ze względu na relacje zachodzące między podstawą opodatkowania a stawką. Ze względu na to kryterium wyróżniamy 2 rodzaje stawek podatkowych:

1. stawki stałe

2. stawki zmienne

Ad a - stawki stałe

Nie zmieniają się wraz ze zmianą wysokości podstawy opodatkowania, choć zmienia się oczywiście wysokość podatku.

Ad b - stawki zmienne

Są to takie, których wysokość zmienia się wraz ze zmianą wysokości podstaw opodatkowania. Stawki zmienne są zawsze ujmowane w tzw. skalach podatkowych. W skalach podatkowych po jednej stronie są prezentowane podstawy opodatkowania uporządkowane w poszczególnych progach podatkowych (przedziałach podatkowych) rosnąco bądź malejąco. Z drugiej strony są ujmowane stawki podatkowe przypisane rosnąco bądź malejąco odpowiednim podstawom opodatkowania w danych przedziałach podstaw opodatkowania. W teorii prawa podatkowego wyróżnia się 3 rodzaje stawek podatkowych:

1. stawki progresywne

2. stawki regresywne

3. stawki degresywne

W chwili obecnej w polskim systemie podatkowym ze stawek zmiennych są stosowane wyłącznie stawki progresywne.

Ad b.a - stawki progresywne

Ich istotą jest to, że rosną one wraz ze wzrostem podstaw opodatkowania. Wysokość podatku rośnie wówczas szybciej niż wysokość podstawy opodatkowania.

Wyróżnia się 2 rodzaje progresji:

1. progresję ogólną (globalną)

2. progresję szczeblową (ciągłą, odcinkową)

Ad b.a.a - progresja ogólna

Charakteryzuje się tym, że do danej podstawy opodatkowania, całej podstawy opodatkowania stosuje się tylko jedną stawkę.

Ad b.a.b - progresja szczeblowa

Stawki podatkowe mają w tym przypadku charakter złożony. Aby wyliczyć wysokość podatku, trzeba zastosować odpowiednią część stawki podatkowej do części podstawy opodatkowania. Do drugiej części tej podstawy stosujemy inny element stawki.

Progresja szczeblowa jest progresją znacznie bardziej skomplikowaną, ale jej zastosowanie powoduje, że wzrost kwoty podatku jest względnie równomierny dla wszystkich podstaw opodatkowania.

Progresja globalna, jako mniej sprawiedliwa, nie jest współcześnie stosowana w polskim systemie podatkowym. W dwóch polskich podatkach (od osób fizycznych, od spadków i darowizn) występuje progresja szczeblowa. W pozostałych polskich podatkach stawki podatkowe są stawkami stałymi.

Ad b.b - stawki regresywne

Polegają one na tym, że wraz ze wzrostem podstaw opodatkowania, stawki maleją. Współcześnie nie występuje w polskim systemie podatkowym, ale były stosowane np. w uzupełniającym podatku od wynagrodzeń pobieranym w Polsce Ludowej.

Ad b.c - stawki degresywne

One maleją wraz ze zmniejszaniem się podstawy opodatkowania.

Po zastosowaniu stawki podatkowej do podstawy opodatkowania wyliczamy wysokość podatku. Zdarza się jednak, choć bardzo rzadko, że w danym podatku nie występują ani podstawa opodatkowania ani stawka. Z przepisów prawa wynika wysokość podatku. Tak się dzieje w przypadku ryczałtów podatkowych oraz w przypadku opodatkowania kontyngentowo-repartycyjnego. Z klasycznym ryczałtem podatkowym mamy do czynienia wówczas, gdy wysokość podatku wynika wprost z przepisów prawa podatkowego. Jest znana podatnikowi z góry. Ustawodawca uzależnia wówczas wysokość podatku od pewnych znamion zewnętrznych, jak np. ilość zatrudnionych pracowników albo miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Nie ustala się wówczas podstawy opodatkowania. Ta forma opodatkowania preferuje podatników osiągających wyniki lepsze od przeciętnych. W chwili obecnej klasycznym ryczałtem podatkowym jest tzw. Karta Podatkowa.

Druga forma uproszczonego opodatkowania to opodatkowanie kontyngentowo-repartycyjne. Ma znaczenie historyczne. To opodatkowanie polegało na tym, że władza państwowa określała globalną kwotę podatku dla pewnej grupy podmiotów, np. dla mieszkańców jednej wsi lub miasta. Określała tzw. kontyngent. Jednocześnie określano zasady repartycji, a więc podziału tego kontyngentu między poszczególne podmioty wchodzące w skład grupy.

W licznych podatkach, obok wskazanych już obligatoryjnych elementów konstrukcji podatku, występują także inne elementy, jak:

1. zwolnienia podatkowe

2. ulgi podatkowe

3. zwyżki podatkowe

Ad a - zwolnienia podatkowe

Polegają na tym, że określona kategoria podmiotów bądź zjawisk faktycznych bądź prawnych, które znajdują się w określonym ogólnie katalogu podatników bądź mieszczą się w przedmiocie podatku, to wyraźny przepis prawa zwalnia je od opodatkowania. Istnieją zwolnienia:

1. podmiotowe - NBP, Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku podatku od osób prawnych)

2. przedmiotowe - zasiłki rodzinne, opiekuńcze, stypendia, odszkodowania uzyskane na podstawie niektórych przepisów prawa (w przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych)

3. podmiotowo-przedmiotowe - wyposażenie mieszkania i rzeczy osobiste nabyte w drodze dziedziczenia przez podatników zaliczonych do II grupy podatkowej (w przypadku podatku od spadków i darowizn)

Ad b - ulgi podatkowe

Powodują obniżenie wysokości podatku. Mogą przybierać jedną z następujących form:

1. odliczenie pewnych kwot od podstawy opodatkowania

2. odliczenie stawki podatkowej

3. odliczenie pewnych kwot od kwoty podatku

Ad c - zwyżki podatkowe

Występują znacznie rzadziej niż ulgi podatkowe. Mogą występować w tych samych formach co ulgi podatkowe, a więc w postaci:

1. doliczenia do podstawy opodatkowania

2. podwyższenia stawki podatkowej

3. doliczenia pewnych kwot do kwoty podatku

Ostatnim elementem konstrukcyjnym podatku jest termin i sposób jego zapłaty.

Termin zapłaty podatku może być określony w sposób:

1. bezwzględny - z ustawy podatkowej wynika wówczas, że podatek ma być zapłacony np. do 30.04 roku następującego po roku podatkowym

2. względny - poprzez nawiązanie do faktu nie dającego się dokładnie z góry przewidzieć, np. w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji podatkowej

Jeśli idzie o sposób zapłaty podatku, to może on być wpłacony bądź jednorazowo (w całości) bądź stopniowo. Stopniowa zapłata podatku może mieć bądź formę rat bądź formę zaliczek na podatek. Z ratalną zapłatą podatku mamy do czynienia wówczas, gdy wysokość podatku jest już znana, ale ustawa podatkowa przewiduje wpłatę podatku w ratach w określonych terminach.

Tych rat podatkowych wynikających z ustawy podatkowej nie należy mylić z indywidualną ulgą w zapłacie podatku przyznawaną podatnikowi na jego wniosek przez organ podatkowy.

Forma zaliczek na podatek polega na tym, że na rachunek podatku, którego wysokość nie jest jeszcze znana, są dokonywane w określonych terminach wpłaty częściowe. Po ustaleniu wysokości podatku dochodzi do ostatecznego rozliczenia. Porównuje się sumę wpłaconych zaliczek z wysokością podatku i albo zwraca się nadpłatę podatku albo dopłaca brakującą kwotę. Zapłata podatku następuje zatem dwustopniowo.

Zgodnie z art. 217 Konstytucji, większość elementów konstrukcji podatku musi być określona w ustawie podatkowej. Ustawa musi określać podmioty podatku, przedmioty opodatkowania, stawki podatkowe, ulgi podatkowe oraz zwolnienia podmiotowe.

Klasyfikacja podatkowa.

W państwach współczesnych na ogół mamy do czynienia z istnieniem systemu podatkowego, a więc wielu podatków. W teorii formułuje się jednak dość często różne koncepcje podatku jedynego.

Jedną z najstarszych koncepcji podatku jedynego była koncepcja fizjokratów z XVIII w. Ich zdaniem jedynym podatkiem powinien być podatek pobierany w rolnictwie.

Znacznie później proponowano jako jedyny podatek podatek dochodowy od dochodów osobistych.

Nowsze koncepcje podatku jedynego to np. podatek od zużywanej energii we wszystkich jej postaciach.

W praktyce nie udało się nigdzie zrealizować żadnej koncepcji podatku jedynego. Najczęściej mamy do czynienia z systemem podatkowym, mniej lub bardziej rozbudowanym.

Podatki klasyfikuje się według różnych kryteriów. Najbardziej znany jest ich podział ze względu na przedmiot podatku. Wyróżnia się wówczas:

1. podatki dochodowe - podatki, w których przedmiotem opodatkowania jest osiąganie dochodu

2. podatki przychodowe - podatki, w których przedmiotem opodatkowania jest osiąganie przychodu

3. podatki majątkowe - przedmiotem opodatkowania jest nabycie majątku lub posiadanie majątku bądź niekiedy wzrost wartości majątku

4. podatki obrotowe - podatki, których przedmiotem opodatkowania jest osiągnięty obrót, choć ekonomiście te podatki określają mianem podatków konsumpcyjnych bądź podatków od wydatków.

Istotą tych podatków jest to, że są doliczane do cen towarów i usług. Ich ekonomiczny ciężar spoczywa na konsumentach, nabywcach dóbr i usług, ale podmiotem rozliczającym się z organem państwowym jest sprzedawca owych dóbr.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 26 17 maja 2011

Podział na podatki:

1. pośrednie

2. bezpośrednie

Ad a - podatki pośrednie

Charakteryzują się tym, że po stronie podmiotu podatku można wskazać podmiot formalny podatku, a więc ten, na który przepisy prawa nakładają obowiązek zapłaty podatku. To on się rozlicza z organem podatkowym z tytułu tego podatku. Jest również podmiot materialny podatku, który faktycznie ponosi ekonomiczny ciężar podatku. Faktycznie płaci ten podatek, płacąc cenę za określony towar lub usługę, choć to nie on rozlicza się z organem podatkowym. Jest dla organu podatkowego bezimienny.

Ad b - podatki bezpośrednie

To taki podatki, w których nie ma owej dwoistości podmiotów. Źródło podatku pokrywa się z przedmiotem podatku. Podatkami bezpośrednimi są podatki dochodowe.

Podatkami pośrednimi są podatki obrotowe.

Inny podział podatku to podział na:

1. podatki państwowe

2. podatki samorządowe

Ad a - podatki państwowe

To podatki, z których wpływy przypadają państwu, najczęściej Skarbowi Państwa, znacznie rzadziej państwowemu funduszowi celowemu.

Ad b - podatki samorządowe

To podatki, których beneficjentem są jednostki samorządu terytorialnego. Wpływy z tych podatków stanowią dochody budżetów samorządowych.

Ostatni podział to podział na podatki:

1. realne (rzeczowe

2. osobiste

Ad a - podatki realne

To takie podatki, których wysokość jest zdeterminowana cechami przedmiotu podatku. Nie wyznaczają jej cechy osobiste podatnika. Takimi podatkami są podatek od nieruchomości, podatek leśny

Ad b - podatki osobiste

Charakteryzują się tym, że ich wysokość jest ściśle uzależniona od indywidualnych cech podatnika. Podatkiem osobistym jest podatek dochodowy od osób fizycznych. Jego wysokość zależy np. od stanu zdrowia podatnika.

Pojęcie obowiązku podatkowego i zobowiązania podatkowego

Te 2 pojęcia mają różne znaczenia i podstawowy charakter dla stosunków prawno-podatkowych. Termin obowiązek podatkowy może być rozumiany w dwojaki sposób:

1. szerszy

2. węższy

Ogólnie rzecz biorąc, obowiązek podatkowy jest zawsze powinnością określonego zachowania związanego z podatkiem. Można wyróżnić:

1. obowiązki podatkowe materialne

2. obowiązki podatkowe procesowe

3. obowiązki podatkowe związane z zapłatą podatku

4. obowiązki instrumentalne, które porządkują proces zapłaty podatku i kontroli podatnika

Obowiązek materialny podstawowy związany z zapłatą podatku jest zdefiniowany w art. 4 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek podatkowy:

1. wynika z ustaw podatkowych

2. jest to nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach podatkowych

Obowiązek podatkowy określają zatem zawsze ustawy. Wynika z tych ustaw nieskonkretyzowana jeszcze abstrakcyjna powinność zapłaty podatku. Jeśli dany podmiot wkroczył w pole obowiązku podatkowego, bo zaistniała okoliczność, z którą ustawodawca wiąże obowiązek zapłaty podatku, to jest wysoce prawdopodobne, że ów obowiązek się skonkretyzuje. Przekształci się w zobowiązanie podatkowe, a więc w którymś momencie będzie wiadomo w jakiej wysokości, kiedy i na rzecz którego organu podatkowego podatek ma być zapłacony. Obowiązek podatkowy jest nieskonkretyzowaną powinnością zapłaty podatku. Jest poprzednikiem zobowiązania podatkowego. Obok obowiązku podstawowego, ustawodawca nakłada na różne podmioty szereg tzw. obowiązków instrumentalnych (pomocniczych). Mają one na celu prawidłowe wypełnienie obowiązku podstawowego. Polegają np. na obowiązku posiadania tzw. NIP-u (Numeru Identyfikacji Podatkowej), obowiązku prowadzenia w pewnych przypadkach ksiąg podatkowych albo różnorodne obowiązki rejestracyjne. Podstawowy obowiązek podatkowy, aby mógł być wykonany, musi się przekształcić w zobowiązanie podatkowe. Musi ulec konkretyzacji. Zgodnie z art. 5 Ordynacji podatkowej, zobowiązaniem podatkowych jest:

1. wynikające z obowiązku podatkowego

2. zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy w wysokości w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego.

Konkretyzacja obowiązku podatkowego dotyczy zatem wysokości podatku, terminu jego zapłaty oraz miejsca zapłaty. W uproszczeniu zobowiązanie podatkowe jest skonkretyzowanym obowiązkiem podatkowym. Jest następnikiem obowiązku podatkowego. Zobowiązanie podatkowe jest stosunkiem prawnym, dwustronną relacją między podatnikiem a związkiem publiczno-prawnym reprezentowanym przez organ podatkowy. Podatnik jest dłużnikiem podatkowym, a związek publiczno-prawnym wierzycielem.

Sposoby powstawania zobowiązań podatkowych

W świetle prawa polskiego obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w 1 z 2 możliwych sposobów, zgodnie z art. 21 ordynacji podatkowej

Sposób 1

Przekształca się w drodze wydania i doręczenia decyzji podatkowej, a więc inaczej mówiąc poprzez wymiar podatku. Zobowiązanie podatkowe powstaje wówczas w wyniku klasycznego postępowania administracyjnego. Organ podatkowy wydaje decyzję, w której ustala wysokość podatku. Takie decyzje nazywa się decyzjami ustalającymi zobowiązanie. One kreują, tworzą zobowiązanie. Mają zatem charakter konstytutywny. Zobowiązanie podatkowe powstaje wówczas z dniem doręczenia decyzji podatnikowi. Ta metoda powstawania zobowiązań podatkowych jest ostatnio w Polsce stosowana w wąskim zakresie. W taki sposób powstają obecnie zobowiązania w podatku od spadków i darowizn oraz w podatkach od nieruchomości, rolnym, leśnym, ale tylko w odniesieniu do podatników będących osobami fizycznymi.

Prawo organu podatkowego do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie jest ograniczone w czasie. Upływ terminu przedawnienia spowoduje, że obowiązek podatkowy nie przekształci się w zobowiązanie podatkowe, przedawnia się. Zobowiązanie podatkowe nie powstanie, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 ordynacji podatkowej).

W przypadkach, w których podatnik nie złożył w terminie deklaracji albo w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości podatku, termin przedawnienia obowiązku podatkowego wynosi 5 lat, licząc od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jeżeli więc podatnik nie wykonał prawidłowo czynności instrumentalnych związanych z deklaracją podatkową, to termin przedawnienia obowiązku podatkowego jest dłuższy. Przedawnienie obowiązku podatkowego nie jest tożsame z przedawnieniem zobowiązania podatkowego, to zobowiązanie jeszcze nie powstało. Upływ terminu przedawnienia powoduje, że zobowiązanie w tym przypadku nie powstanie. Organ podatkowy utraci uprawnienie do wymiaru podatku.

Sposób 2

Zgodnie z art. 21 ordynacji podatkowej, jest to powstanie zobowiązania z mocy samego prawa wraz z zaistnieniem zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Dniem powstania zobowiązania jest wówczas dzień zaistnienia tego zdarzenia. Ten sposób powstawania zobowiązań podatkowych dominuje współcześnie w prawie polskim. Jest to, jak mówią niektórzy teoretycy, jedna z większych rewolucji podatkowych, jaka dokonała się ostatnio w Polsce. Większość zobowiązań podatkowych powstaje bez jakiejkolwiek ingerencji organów podatkowych. One jedynie kontrolują wówczas prawidłowość obliczenia podatku. Wysokość podatku w tych przypadkach oblicza albo podatnik w składanej deklaracji podatkowej, ma on także wówczas obowiązek wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego, albo oblicza ją płatnik, który ma dodatkowo obowiązek pobrania podatku od podatnika i wpłacenia na rzecz organy podatkowego. W pierwszym przypadku (wysokość podatku oblicza podatnik) mamy do czynienia z tzw. samoobliczeniem podatku.

Jeśli podatnik bądź płatnik nie obliczyli prawidłowo wysokości podatku bądź nie wykonali ciążących na nich obowiązków, bo podatnik nie złożył deklaracji podatkowej, wówczas wysokość podatku określa organ podatkowy, który wydaje decyzję podatkową. Jest to tzw. decyzja określająca zobowiązanie. Organ określa w niej prawidłową wysokość zobowiązania. Ta decyzja jest jedynie decyzją deklaratoryjną. Ona nie tworzy zobowiązania, bo ono już powstało z mocy samego prawa.

Wygaśnięcie zobowiązań podatkowych.

W przypadkach określonych przez prawo, zobowiązania podatkowe wygasają. Owe przypadki są obecnie określone w art. 59 ordynacji podatkowej. W doktrynie prawa podatkowego wyróżnia się 2 zasadniczo różne sposoby wygasania zobowiązań podatkowych:

1. efektywne - gdy zobowiązanie wygasa, powodując zaspokojenie roszczeń podatkowych związku publiczno-prawnego

2. nieefektywne - gdy zobowiązanie wygasa mimo braku zaspokojenia roszczeń związku publiczno-prawnego

Do efektywnych sposobów wygasania zobowiązań podatkowych należą:

1. zapłata podatku

2. pobranie podatku przez płatnika lub inkasenta

3. potrącenie

4. zaliczenie nadpłaty lub zaliczenie zwrotu podatku

5. przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych

6. przyjęcie własności nieruchomości lub praw majątkowych w postępowaniu egzekucyjnym

Do nieefektywnych sposobów wygasania zobowiązań podatkowych należą:

1. zaniechanie poboru podatku

2. umorzenie zaległości podatkowych

3. przedawnienie zobowiązania

4. zwolnienie z obowiązku zapłaty pozostające w związku z wiążącą interpretacją podatkową

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 27 24 maja 2011

Do efektywnych sposobów wygasania zobowiązań podatkowych należą:

1. zapłata podatku

2. pobranie podatku przez płatnika lub inkasenta

3. zaliczenie nadpłaty lub zwrotu podatku

4. potrącenie

5. przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych przez podatnika na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz samorządu terytorialnego w zamian za zaległości podatkowe

6. przejęcie własności nieruchomości lub prawa majątkowego w postępowaniu egzekucyjnym w zamian za podatki

Ad a - zapłata podatku

Zobowiązania podatkowe najczęściej w ten sposób wygasają.

Termin zapłaty podatku jest określony w dwojaki sposób:

1. w przypadku zobowiązań podatkowych powstających w drodze wydania i doręczenia decyzji podatkowej - wynosi 14 dni od wręczenia decyzji podatkowej ustalającej zobowiązanie podatkowe

2. w tych podatkach, w których zobowiązanie powstaje z mocy samego prawa termin zapłaty podatku określa ustawa podatkowa.

Jeżeli ostatni dzień terminu zapłaty podatku przypada w sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, to za ostatni dzień terminu zapłaty podatku uważa się pierwszy dzień roboczy, następny po dniach wolnych. Następuje automatyczne przesunięcie terminu zapłaty podatku.

Terminy zapłaty podatku mogą być odroczone, zgodnie z art. 48 ordynacji podatkowej, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Stanowi o tym także art. 67 A ordynacji. Na jego podstawie organ podatkowy może także w tych przypadkach rozłożyć zapłatę podatku na raty. W obydwu tych przypadkach odroczenia terminu zapłaty podatku i rozłożeniu zapłaty na raty z wnioskiem o zastosowanie tej ulgi w zapłacie podatku musi wystąpić podatnik. W obu przypadkach decyzja organu podatkowego ma charakter uznaniowy. Organ może, ale nie musi. Wcześniej jednak musi stwierdzić istnienie jednej z dwóch przesłanek:

1. interesu publicznego

2. ważnego interesu podatnika

W obu przypadkach są to indywidualne ulgi uznaniowe przyznane imiennie określonemu podatnikowi.

Decyzja organu podatkowego musi określać nowy termin zapłaty podatku. Jeśli podatnik nie zapłaci podatku w wyznaczonym terminie, to następuje powrót do pierwotnego terminu zapłaty podatku. Od decyzji odraczających termin zapłaty podatku oraz rozkładających jego płatność na raty pobiera się opłatę prolongacyjną w wysokości 50%odsetek od zaległości podatkowej. Nie pobiera się jej wtedy, gdy przyczyną wydania decyzji była klęska żywiołowa lub wypadek losowy. Podatek niezapłacony w terminie, zgodnie z art. 51 ordynacji podatkowej, staje się zaległością podatkową. Za zaległość podatkową uważa się także niezapłaconą w terminie zaliczkę na podatek lub ratę podatku.

Powstanie zaległości podatkowej rodzi skutki trojakiego rodzaju:

1. powstaje obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę

2. otwiera możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego

3. otwiera możliwość wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności osoby trzeciej za to zobowiązanie

Zapłata podatku może być dokonana w różny sposób. W postaci pieniężnej może być dokonana bądź gotówkowo (np. w kasie organu podatkowego, na poczcie) bądź bezgotówkowo (np. w drodze polecenia przelewu, z rachunku bankowego podatnika). Wybór sposobu zapłaty podatku należy w zasadzie do podatnika. Jednakże, zgodnie z art. 61 ordynacji podatkowej, podatnicy prowadzący działalność gospodarczą mający obowiązek prowadzenia ksiąg podatkowych są zobowiązani płacić podatki w formie polecenia przelewu.

Podatki mogą być także płacone w formach niepieniężnych, np. znakami opłaty skarbowej, znakami akcyzy. Znaki akcyzy mają miejsce w przypadku podatku akcyzowego. Znaki akcyzy mają postać banderoli, którymi się oznacza np. wyroby alkoholowe. Znaki akcyzy wykupują producenci bądź importerzy wyrobów akcyzowych i oznaczają nimi owe wyroby. Zapłata podatku ma miejsce w momencie wykupu znaków akcyzy, a więc ma charakter antycypacyjny (wyprzedzający).

Inną formą niepieniężną jest np. zapłata papierami wartościowymi, która w chwili obecnej nie jest stosowana, ale Minister Finansów może taką formę zapłaty wprowadzić.

Ad b - pobranie podatku przez płatnika lub inkasenta

Do obowiązków tych podmiotów pośredniczących w stosunku prawno-podatkowym należy m.in. pobór podatku od podatnika. Jeśli podatek został pobrany przez płatnika lub inkasenta w prawidłowej kwocie, to dla podatnika zobowiązanie podatkowe wygasa. Fakt, że płatnik bądź inkasent ewentualnie nie wpłacił tego podatku organowi podatkowemu nie ma już wpływu na sytuację podatnika.

Ad c - zaliczenie nadpłaty lub zwrotu podatku

Zgodnie z art. 72 ordynacji podatkowej, za nadpłatę podatku uważa się:

1. kwotę podatku nadpłaconego, a więc gdy świadczenie dłużnika było wyższe niż to wynika z przepisów prawa podatkowego

2. kwotę podatku zapłaconego nienależnie, a więc wówczas gdy świadczenie nie powinno mieć miejsca

W art. 76 ordynacji podatkowej określa się sposób postępowania z nadpłatą. Nadpłaty podlegają:

1. w pierwszej kolejności zaliczeniu z urzędu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę oraz na poczet bieżących zaległości

2. w razie ich braku, z urzędu podlegają zwrotowi chyba, że podatnik złoży wniosek o zaliczenie nadpłaty w całości bądź w części na poczet przyszłych zobowiązań

Pokrycie zatem z nadpłaty zobowiązania podatkowego powoduje wygaśnięcie tego zobowiązania podatkowego. W analogiczny sposób doprowadzi do wygaśnięcia zobowiązania pokrycie tego zobowiązania z przysługującego podatnikowi prawa do zwrotu podatku. W niektórych podatkach podatnik ma prawo do otrzymania zwrotu podatku zapłaconego we wcześniejszych fazach obrotu, np. w podatku od towarów i usług ma w pewnych przypadkach prawo do zwrotu tzw. podatku naliczonego.

Ad d - potrącenie

Potrąca się zobowiązanie podatkowe z wierzytelności przysługujących podatnikowi względem bądź Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego ze ściśle określonych tytułów. Owe wierzytelności podatnika wynikają ze szkody wyrządzonej przez funkcjonariusza publicznego. Są więc ustanowione na mocy prawomocnego wyroku sądowego albo prawomocnej ugody sądowej. Mogą to być też wierzytelności z tytułu nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia bądź mogą to być odszkodowania np. za niesłuszne skazanie czy tymczasowe niesłuszne aresztowanie. Obydwie strony stosunku prawnego, a więc podatnik będący dłużnikiem z tytułu zobowiązania podatkowego i podmiot publiczny będący wierzycielem podatkowym mają względem siebie inne zobowiązania, bo dłużnik podatkowy ma wierzytelność względem podmiotu publicznego z tych ściśle określonych tytułów. Na wniosek podatnika zobowiązanie podatkowe może być potrącone z przysługującej mu wierzytelności, jeśli ona jest bezsporna i wymagalna.

Podatnik może także wnosić o potrącenie z jego zobowiązania podatkowego z wierzytelności bezspornej i wymagalnej wobec państwowych jednostek budżetowych z tytułu zamówień wykonywanych przez niego na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych.

Ad e - przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych przez podatnika na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz samorządu terytorialnego w zamian za zaległości podatkowe

Jest to uregulowane w art. 66 ordynacji podatkowej. Wygaśnięcie zobowiązania może mieć miejsce jedynie w przypadku zaległości podatkowej, a więc termin zapłaty podatku już minął. Z wnioskiem w tej sprawie może wystąpić podatnik. Do przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych dochodzi na podstawie umowy.

Ad f - przejęcie własności nieruchomości lub prawa majątkowego w postępowaniu egzekucyjnym w zamian za podatki

Jest to przymusowa egzekucja zobowiązania podatkowego. Jest uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Obok efektywnych sposobów wygaśnięcia zobowiązań podatkowych, zobowiązania te mogą także wygasnąć bez zaspokojenia interesów wierzyciela podatkowego w określonych przez prawo przypadkach:

1. w drodze zaniechania poboru podatku

2. poprzez umorzenie zaległości podatkowej

3. w wyniku przedawnienia zobowiązania podatkowego

4. poprzez zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku w związku z wiążącą interpretacją podatkową.

Ad a - w drodze zaniechania poboru podatku

Na mocy art. 22 ordynacji podatkowej, minister właściwy do spraw finansów publicznych może w drodze rozporządzenia zaniechać w całości lub w części poboru podatku w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym lub ważnym interesem podatników. Zaniechanie poboru podatków oznacza, że istniejące zobowiązania podatkowe nie zostaną wykonane. Następuje rezygnacja z wierzytelności podatkowej. Owej rezygnacji może dokonać Minister Finansów, jeśli stwierdzi istnienie jednej z dwóch przesłanek:

1. interes publiczny

2. ważny interes podatników.

Rezygnacja następuje w drodze aktu prawnego, w drodze rozporządzenia, a więc jest adresowana do określonej kategorii podatników. Nie jest aktem indywidualnym.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład. 30.05.2011

Nieefektywne sposoby wygasania zobowiązań c.d

Ad 2. Umorzenie zaległości podatkowej - uregulowane w art. 67 a ordynacji podatkowej. Umorzenie oznacza także rezygnację z wierzytelności podatkowej, ale dotyczy jedynie zaległości podatkowych - zobowiązania, których termin płatności już minął. To je odróżnia m.in. od zaniechania poboru podatku. Umorzenie zaległości podatkowej może nastąpić bądź na wniosek podatnika, bądź w nielicznych przypadkach z urzędu.

Jest w przypadku pierwszego umorzenia związane z zaistnieniem dwóch przesłanek: interesu publicznego oraz ważnego interesu podatnika. Decyzja organu ma charakter uznaniowy. Jeśli organ stwierdzi zaistnienie przesłanki to może, lecz nie musi umorzyć zobowiązanie. Umorzenie dokonuje się na podstawie indywidualnej decyzji organu podatkowego.

Drugi rodzaj umorzenia - umorzenie z urzędu jest unormowany w art. 67 d ordynacji podatkowej. Organ może z urzędu umorzyć zobowiązanie w następujących przypadkach:

• Jeśli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnej nie uzyska się kwoty wyższej niż wydatki egzekucyjne

• Jeśli zaległość podatkowa nie przekracza 5-cio krotności kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym

• Jeśli zaległość podatkowa nie została zaspokojona w postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym

• Podatnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawił rzeczy ruchome codziennego użytku domowego o wartości nieprzekraczającej 5 000 zł, brak jest spadkobierców oraz nie możliwości orzeczenia o odpowiedzialności osoby trzeciej

Umorzenie zobowiązań podatkowych jest obok dwóch innych instytucji, obok rozłożenia zapłaty podatku na raty i odroczenia terminu płatności podatku, jednym z trzech rodzajów ulg w spłacie zobowiązań podatkowych.

Ad. 3. Przedawnienie zobowiązania podatkowe jest uregulowane w art. 70 ordynacji podatkowej. Jest to inna instytucja niż przedawnienie obowiązku podatkowego, dotyczy, bowiem zobowiązania, które już powstało. Zobowiązanie podatkowe przedawniają się z upływem okresu przedawnienia. Przedawniają się po upływie 5-ciu lat licząc od końca roku podatkowego, w którym upłynął termin zapłaty podatku.

Nie przedawniają się zobowiązania zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym. Jednakże po upływie terminu przedawnienia mogą być one dochodzone jedynie z przedmiotu hipoteki lub zastawu skarbowego.

Bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego zostaje przerwany na skutek zastosowania środka egzekucyjnego, egzekucyjnego, którym podatnik został powiadomiony, ale po jego przerwaniu biegnie on na nowo. Kolejne wszczęcie egzekucji nie przerywa już biegu przedawnienia. Bieg terminu przerywa także ogłoszenie upadłości.

Ad 4. Zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku w związku z zastosowaniem się do urzędowej interpretacji prawa podatkowego. Istnieją dwa rodzaje urzędowych interpretacji:

• Interpretacje ogólne - wydaje je m.in. minister finansów, który dąży do jednolitego stosowania prawa podatkowego. Nie dotykają one indywidualnych spraw. Są publikowane w Dzienniku Urzędowym ministra finansów oraz Biuletynie Informacji Publicznych.

• Interpretacje indywidualne - są wydawane na wniosek zainteresowanego. Mają wyjaśnić wątpliwości dotyczące indywidualnej sprawy związanej z określonym stanem faktycznym albo zdarzeniem przeszłym. Wiążące interpretacje indywidualne wydaje minister finansów, który może upoważnić dyrektorów izb skarbowych. Są zamieszczone po usunięciu danych identyfikacyjnych w Biuletynie Informacji Publicznych. Zasadą jest, że zastosowanie się do interpretacji ogólnej bądź indywidualnej może zaszkodzić podatnikowi. Interpretacje indywidualne nie są jednak wiążące dla organów podatkowych. Nie muszą być uwzględniane w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej. Jeśli jednak zainteresowany zastosował się do interpretacji, a ona nie została uwzględniona przez organ podatkowy bądź została później zmieniona to powoduje to zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku - zobowiązanie wygasa.

Sukcesja podatkowa

Sukcesja prawno - podatkowa jest to następstwo prawne ogółu praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Jest inne niż sukcesja uniwersalna wynikająca z przepisów prawa cywilnego.

Sukcesja podatkowa następuje z mocy przepisów prawa. Wraz z zaistnieniem zdarzeń, z którymi prawo podatkowe łączy taki skutek. Sukcesorzy prawni stają się następcami praw i obowiązków podatkowych wynikających z przepisów prawa oraz decyzji podatkowych. Przejmują:

• Np. prawo do zwrotu nadpłaty po poprzedniku albo do korzystania z ulg podatkowych w kontynuowanej działalności gospodarczej

• Także obowiązki podatkowe poprzednika np. obowiązek zapłaty podatku

Zobowiązania podatkowe nie wygasają wraz z ustaniem egzystencji podatnika.

Sukcesorami podatkowymi osób fizycznych są ich spadkobiercy. Przejmują ogół praw i obowiązków podatkowych spadkodawcy. Szczególny przypadek dotyczy zapisobierców. Oni jedynie przejmują odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe spadkodawcy i to tylko do wartości otrzymanego zapisu.

Sukcesorami podatkowymi osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej są różne podmioty powstałe w wyniku łączenia, dzielenia bądź przekształcenia istniejących wcześniej podmiotów.

Zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych

Zobowiązania podatkowe korzystają ze szczególnej ochrony prawnej. Celem tej ochrony jest zagwarantowanie ich wykonania. Zgodnie z art. 33 ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe może być zabezpieczone przed terminem jego płatności, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że nie zostanie ono wykonane. Może o tym świadczyć wyzbywanie się przez podatnika majątku bądź trwałe nie wywiązywanie się przez niego z obowiązków publiczno - prawnych. Organ podatkowy może zabezpieczyć wykonanie zobowiązania na całym majątku podatnika stosując w szczególności środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Może np. dokonać wpisu hipoteki przymusowej, może zająć wynagrodzenie podatnika bądź jegośrodki zgromadzone na rachunkach bankowych. Może także zastosować formy określone w ordynacji podatkowej - może np. przyjąć gwarancję bankową czy czek potwierdzony przez krajowy bank wystawcy czeku. Zobowiązanie podatkowe może być także zabezpieczone w toku postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania określającej tę wysokość lub określającej wysokość zwrotu podatku, a więc może być także zabezpieczone przed powstaniem zobowiązania.

Inną formą zabezpieczenia podatkowego jest hipoteka podatkowa.

Hipoteka podatkowa przymusowa przysługuje Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego na wszystkich nieruchomościach podatnika, płatnika, inkasenta, następcy prawnego lub osób trzecich odpowiedzialnych za cudzy dług podatkowy.

Przedmiotem hipoteki mogą być nie tylko nieruchomości, lecz także niektóre prawa majątkowe jak: użytkowanie wieczyste, spółdzielcze prawo własnościowe do lokalu, wierzytelność zabezpieczona hipoteką czy statek morski.

Hipoteka powstaje przez dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Jest w zasadzie skuteczna wobec każdorazowegowłaściciela przedmiotu hipoteki.

Kolejne zabezpieczenie to zastaw skarbowy.

Przysługuje także Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu podatków stanowiących ich dochód i jest ustanawiany na wszystkich rzeczach ruchomych i prawach majątkowych niebędących przedmiotem hipoteki, jeśli ich pojedyncza wartość wynosi, co najmniej 10 000 zł. Zastaw skarbowy powstaje z dniem wpisu do rejestru zastawców. Rejestry zastawców skarbowych prowadzą naczelnicy urzędów skarbowych. Rejestr centralny prowadzi minister finansów. Zastaw skarbowy jest skuteczny wobec każdorazowego właściciela: ma w zasadzie pierwszeństwo przed jego wierzycielami osobistymi.

Odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe

Problemem tej odpowiedzialności pojawia się wówczas, gdy zobowiązanie podatkowe nie zostało prawidłowo wykonane. Wierzyciel podatkowy może się domagać wykonania zobowiązania a następnie je wyegzekwować. Odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe może przybierać dwie postaci:

• Odpowiedzialności osobistej - dotyczy osoby dłużnika. Dłużnik odpowiada za zobowiązanie całym swoim majątkiem - obecnym i przyszłym. Jest to odpowiedzialność nieograniczona.

• Odpowiedzialności rzeczowej - dotyczy rzeczy, a nie osoby dłużnika. Może być związana z hipoteką przymusową oraz z zastawem skarbowym. Dotyczy, zatem nieruchomości, praw majątkowych i niektórych nieruchomości.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 29 07 czerwca 2011

Podmioty ponoszące odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe.

Odpowiedzialność ta spoczywa na:

1. podatniku

2. podmiotach pośredniczących

3. następcach prawnych podatnika i podmiotach przekształconych

4. tzw. osobach trzecich

Podatnik, zgodnie z art. 26 ordynacji podatkowej odpowiada całym swoim majątkiem za podatki wynikające z zobowiązań podatkowych. Jest to zatem odpowiedzialność osobista. Płatnik, zgodnie z art. 30 § 1 ordynacji, odpowiada całym swoim majątkiem za podatek nie pobrany lub pobrany, ale nie wpłacony na rachunek organu podatkowego. Inkasent, natomiast, odpowiada, zgodnie z art. 30 § 2 za podatek pobrany, ale nie wpłacony, a więc podmioty pośredniczące ponoszą odpowiedzialność pozostającą w ścisłym związku z ich czynnościami. Jeśli podatnik, płatnik lub inkasent pozostają w związku małżeńskim, to ich odpowiedzialność obejmuje ich majątek odrębny oraz majątek wspólny tych podmiotów i ich małżonków. Następcy prawni podatnika oraz podmioty przekształcone ponoszą odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe swoich poprzedników.

Osoby trzecie są to osoby, które ponoszą odpowiedzialność za cudzy dług podatkowy. Owa odpowiedzialność jest uregulowana w rozdziale 15 ordynacji. Istnieje 5 ogólnych zasad odpowiedzialności tych osób:

1. odpowiedzialność tę ponoszą jedynie te podmioty, które należą do kategorii wskazanych w ordynacji podatkowej - katalog tych osób jest więc zamknięty

2. o tej odpowiedzialności orzeka organ podatkowy, który wydaje decyzję o odpowiedzialności osoby trzeciej - musi być przeprowadzone odpowiednie postępowanie w tej sprawie

3. zakres tej odpowiedzialności jest w zasadzie dość szeroki - obejmuje odpowiedzialność za zaległości podatkowe podatnika, podatki niepobrane lub pobrane, ale nie wpłacone przez płatnika lub inkasenta, odsetki za zwłokę, koszty postępowania egzekucyjnego i niektóre inne należności

4. odpowiedzialność osoby trzeciej ma charakter solidarny w stosunku do dotychczasowego dłużnika - jej powstanie nie zwalnia dotychczasowego dłużnika z odpowiedzialności

5. odpowiedzialność osoby trzeciej ma charakter subsydiarny w stosunku do odpowiedzialności pierwotnego dłużnika - oznacza to, że egzekucję z majątku osoby trzeciej można wszcząć dopiero wtedy, gdy egzekucja z majątku dotychczasowego dłużnika okazała się bezskuteczna w całości bądź w części.

Zgodnie z ordynacją podatkową, przykładowo następujące kategorie podmiotów mogą ponosić odpowiedzialność za cudzy dług podatkowy:

1. rozwiedziony małżonek podatnika - odpowiada solidarnie całym swoim majątkiem z byłym małżonkiem za zaległości z tytułu zobowiązań podatkowych powstałych w trakcie trwania małżeństwa; jego odpowiedzialność jest ograniczona do wysokości wartości udziału przypadającego mu w majątku wspólnym; ten rodzaj odpowiedzialności może być orzeczony wówczas, gdy w trakcie trwania małżeństwa istniała wspólnota majątkowa

2. członkowie rodziny podatnika - za rodzinę podatnika uważa się zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, małżonków zstępnych oraz osobę pozostającą w stosunku przysposobienia oraz osobę pozostającą z podatnikiem w faktycznym pożyciu; odpowiadają solidarnie z podatnikiem całym swoim majątkiem za zaległości podatkowe wynikające z działalności gospodarczej prowadzonej przez podatnika, z którym stale współpracowali przy wykonywaniu tej działalności i osiągali z tego tytułu korzyści

3. nabywca przedsiębiorstwa podatnika - odpowiada on solidarnie z podatnikiem za powstałe do dnia nabycia zaległości podatkowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą; zakres odpowiedzialności jest ograniczony do wartości nabytego przedsiębiorstwa

4. wspólnicy spółek cywilnej, jawnej, partnerskiej, komplementariusze - odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i pozostałymi spółkami za zaległości podatkowe spółki

5. członkowie zarządu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz akcyjnej - odpowiadają całym swoim majątkiem za zaległości podatkowe spółek; w pewnych przypadkach mogą się od tej odpowiedzialności uwolnić

Ogólna charakterystyka podatków ze względu na ich przedmiot

Podatki obrotowe

Podatki obrotowe są to podatki związane z aktami obrotu gospodarczego, przesuwaniem towarów między różnymi podmiotami, przenoszeniem wartości. Najczęściej jest to sprzedaż towarów bądź odpłatne świadczenie usług, ale można także opodatkować darowizny towarów czy nieodpłatne świadczenie usług, czy nieodpłatne przekazanie towarów na cele reprezentacji i reklamy bądź na rzecz własnych pracowników.

Podatkami obrotowymi opodatkowuje się najczęściej obroty pomiędzy podmiotami gospodarczymi.

We współczesnych systemach podatkowych można wyróżnić 3 zasadniczo różne rodzaje podatków obrotowych:

1. ogólny podatek obrotowy, nazywany inaczej podatkiem powszechnym

2. podatki specjalne

3. podatki od przenoszenia wartości majątkowych

Ad a

Opodatkowuje obroty niemal wszystkimi towarami i odpłatnie świadczonymi usługami. Jest podatkiem obrotowym najważniejszym. Decyduje o kształcie systemu podatkowego. Takim podatkiem jest obecnie w Polsce podatek od towarów i usług. Jest pobierany od obrotów uzyskiwanych ze sprzedaży wszystkich towarów i odpłatnie świadczonych usług przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą.

Ad b

Obciążają one obroty tylko określonymi dobrami, wybranymi. Takimi podatkami są współcześnie w Polsce podatek akcyzowy i znacznie mniej znany podatek od gier, będący rodzajem podatku od loterii.

Ad c

Obciążają one określone rodzaje czynności, jak np. obroty niezawodowe osiągane ze sprzedaży pożyczki, zamiany itp. przez podmioty nie prowadzące w tym zakresie działalności gospodarczej. Takim podatkiem jest obecnie w Polsce podatek od czynności cywilnoprawnych.

Podatki obrotowe znane są od dawna. Pierwotnie pojawiały się w postaci podatków pojedynczych, w postaci opłat monopolowych. Były one pobierane od artykułów produkowanych przez przedsiębiorstwa będące w gestii państwa, a wcześniej panującego, jak np. opłata od soli, od wyrobów tytoniowych, od zapałek. Obok opłat monopolowych, pojawiały się pojedyncze akcyzy: podatki od wina, piwa, innych napojów alkoholowych. Wreszcie pojawiały się w postaci podatków od przenoszenia wartości majątkowych, jak np. daniny stemplowe. Owe pojedyncze podatki zaczęto zastępować w XX w. ogólnym podatkiem obrotowym. Współcześnie podatki te obciążają głównie dobra konsumpcyjne, dlatego mówi się o nich często, że są podatkami konsumpcyjnymi. Pod koniec XIX w. wydawało się, że podatki obrotowe zostaną zastąpione w dużym stopniu przez podatki dochodowe, podarki bezpośrednie. Podatki obrotowe nie odpowiadają bowiem zasadzie równości opodatkowania i sprawiedliwości opodatkowania.

Przeważyły jednak względy fiskalne. Współcześnie podatki obrotowe przeżywają renesans. Wynika to m.in. z tego, że są one bardzo wygodne politycznie. Nazywa się je niekiedy znieczulaczami podatkowymi. Ukryte w cenach nabywanych dóbr i usług nie budzą takich sporów i sprzeciwów, jak podatki bezpośrednie (dochodowe), w przypadku których wysokość obciążenia jest podatnikom znana.

Podatki obrotowe są bardzo wygodnym źródłem alimentowania państwa.

Finanse publiczne i prawo finansowe wykład 30 14 czerwca 2011

W dotychczasowej ewolucji wykształciły się 3 rożne formy powszechnego podatku obrotowego:

a) podatek wielofazowy

b) podatek jednofazowy

c) podatek od wartości dodanej

Ad a - podatek wielofazowy

Charakteryzuje się tym, że podatek jest płacony od każdorazowej sprzedaży towarów, a każdy podmiot dokonujący tej sprzedaży płaci podatek od całego obrotu, a więc od całej kwoty uzyskanej ze sprzedaży bez uwzględniania obciążającego tę sprzedaż podatku. Jeśli w procesie tworzenia produktu finalnego uczestniczy kilka podmiotów gospodarczych, to na każdym z nich ciąży obowiązek zapłaty podatku od całości obrotu.

Ile faz obrotu gospodarczego, tylu podatników, a doliczane do cen podatki narastają.

Takie podatki nazywa się niekiedy podatkami kaskadowymi. Prowadzą one do piramidalnego wzrostu cen. W następnych fazach obrotu podatki są płacone także w części od wcześniej zapłaconych podatków.

Owo kaskadowe narastanie podatku i wzrost cen spowodowały poszukiwania innych form opodatkowania obrotów, ale taki podatek wielofazowy był stosowany w Polsce Ludowej w odniesieniu do tzw. gospodarki nieuspołecznionej. Był jedną z form dyskryminacji podatkowej prywatnych podmiotów gospodarczych. Był niesprawiedliwy z ekonomicznego punktu widzenia.

Ad b - podatek jednofazowy

Ma inny charakter. Jego istota polega na tym, że opodatkowuje się tylko jedną, wybraną fazę obrotu gospodarczego. Najczęściej jest to faza końcowa obrotu. Opodatkowuje się producenta, sprzedawcę produktu finalnego. Czasami pobierano ten podatek dopiero w fazie handlu. Wybrany sprzedawca płacił podatek od całego osiągniętego przez niego obrotu. Ta technika poboru podatku jest o wiele prostsza niż poboru podatku wielofazowego. Jest znacznie mniej podatników. Podatek jest neutralny dla działalności gospodarczej. Poprzez przerzucanie cen poszczególne podmioty uczestniczące w cyklu produkcyjnym rozkładają ekonomiczny ciężar podatku między siebie.

Podatek jednofazowy był stosowany w Polsce do roku 1993. Współcześnie w Europie został wyparty przez podatek od wartości dodanej, ale jest chyba jeszcze stosowany w Australii i Stanach Zjednoczonych.

Ad c

Najnowsza konstrukcja podatku obrotowego powszechnego to podatek od wartości dodanej. Pojawił się po raz pierwszy we Francji pod koniec lat 50. W Polsce obowiązuje od 1993 roku pod postacią podatku od towarów i usług. Jego istota polega na tym, że podatek płaci każdy podmiot osiągający obrót, ale tylko od tej części obrotu, którą sam wytworzy od tzw. wartości dodanej, nie od całego obrotu.

Wytworzyły się 2 techniki poboru tego podatku. Pierwsza historycznie to obliczanie obrotu netto owej wartości dodanej. Druga późniejsza technika polega na odliczaniu od kwoty podatku, która ma zapłacić podatnik podatków zapłaconych we wcześniejszych fazach obrotu.

Ta druga technika obliczania podatku dominuje współcześnie. Podatek od wartości dodanej jest swoistą syntezą podatku wielofazowego i jednofazowego. Ma szereg zalet:

1. jest neutralny ekonomicznie - nie powoduje szkód w cyklu produkcyjnym, nie skraca się go sztucznie żeby obniżyć końcową cenę produktu

2. nie powoduje kaskadowego narastania podatku

3. zmniejsza oszustwa podatkowe - bo interesy sprzedającego i kupującego są przeciwstawne, kupujący żąda faktur, bo tylko na ich podstawie może pomniejszyć własny podatek, a sprzedający odwrotnie, najchętniej nie pokazałby całości swoich obrotów

4. powszechne stosowanie faktur ułatwia kontrolę podatkową

Podatek od wartości dodanej ma jedną, istotną wadę. Jest on bowiem bardzo skomplikowany. Obliczanie podatku i jego pobór jest bardzo pracochłonne. Podmiot podatku musi prowadzić rachunkowość dla każdego produktu we wszystkich fazach jego obrotu, dlatego stosuje się np. powszechnie zwolnienie od tego podatku podatników prowadzących działalność na niewielką skalę (bo jest zbyt kosztowny).

W chwili obecnej w polskim systemie podatkowym występują następujące podatki obrotowe:

a) podatek od towarów i usług - będący powszechnym podatkiem obrotowym, mający formę podatku od wartości dodanej

b) podatek akcyzowy - będący specjalnym podatkiem obrotowym

c) podatek od gier - będący specjalny podatkiem obrotowym; jest płacony przez podmioty prowadzące gry i zakłady wzajemne

d) podatek od czynności cywilnoprawnych - będący podatkiem od przenoszenia wartości majątkowych; płacony od obrotów niezawodowych

Druga grupa podatków wyróżnianych ze względu na przedmiot podatku to podatki przychodowe. Są to podatki, w których przedmiotem opodatkowania jest uzyskiwanie przychodu. Przychód podatkowy to ogół pożytków pieniężnych z danego źródła przychodów bez potrącania kosztów, które były ponoszone, aby ten przychód uzyskać. Przychód jest zawsze silnie związany ze źródłem, z którego pochodzi. Owymi źródłami mogą być np. działalność gospodarcza, budynki, nieruchomości gruntowe, gospodarstwo rolne, czy kapitały pieniężne i prawa majątkowe. Przychód ma zawsze pieniężną postać. Jeśli jest uzyskiwany w postaci naturalnej, to ustala się jego pieniężna wartość.

Przychód podatkowy jest zawsze ujmowany w pewnych odcinkach czasu. Ma względnie trwały charakter. We współczesnych systemach podatkowych przychody są opodatkowane stosunkowo rzadko, bo przychód nie mówi nic o tym, czy osiągnięto korzyść ekonomiczną. Nie daje pewności, czy za przychodem stoi dochód. Wówczas stawki są zawsze stawkami stałymi, stosunkowo niewysokimi, aby nie narobić szkód w źródle przychodu. W podatkach przychodowych nie uwzględnia się indywidualnej sytuacji podatnika. W polskim współczesnym systemie podatkowym jedyną czystą konstrukcją, w ramach której opodatkowuje się przychód jest tzw. ryczałt ewidencjonowany.

Elementy opodatkowania przychodu występują także w polskim podatku rolnym, w podatku leśnym, czy w podatku od środków transportowych.

Kolejna grupa podatków to podatki dochodowe. Są to podatki, których przedmiotem opodatkowania jest osiąganie, uzyskanie dochodu. Dochód podatkowy to przychód podatnika pomniejszony koszty uzyskania tego przychodu. Dochód podatkowy także ma zawsze postać pieniężną. Ma względnie trwały charakter. Ustala się go najczęściej dla roku podatkowego.

W podatkach dochodowych z zasady, choć nie zawsze pomija się wpływy nieregularne, np. z dziedziczenia, czy z darowizny.

Odliczeniu od przychodu podlegają koszty jego uzyskania uznane przez ustawodawcę za koszty potrącane. Nie wszystkie koszty ekonomiczne są zatem kosztami odliczanymi od przychodów. Koszty uzyskania przychodu mogą być ustalane albo jako koszty faktycznie poniesione (tak się dzieje, gdy źródłem przychodu jest działalność gospodarcza), a w przypadku osób fizycznych także niekiedy jako tzw. koszty zryczałtowane. Tytułem kosztów odlicza się pewne kwoty założone przez ustawodawcę.

Wykształciły się dotychczas 2 typy podatków dochodowych:

1. osobisty podatek dochodowy, a więc na gruncie polskim jest to podatek dochodowy od osób fizycznych

2. podatek dochodowy od korporacji, od spółek, a więc polski podatek dochodowy od osób prawnych

Ad a - podatek osobisty

Pojawił się powszechnie dość późno w połowie XIX w.

Początkowo był podatkiem proporcjonalnym, ale w XX wieku stał się podatkiem progresywnym. Jego zasadniczą cechą jest uwzględnianie indywidualnej sytuacji podatnika. Wysokość podatku zależy ściśle od owych cech indywidualnych podatnika.

Ad b - podatek od korporacji

Jest on zazwyczaj podatkiem proporcjonalnym. Mają nie szkodzić rozwojowi działalności gospodarczej. Znane są dotychczas 2 modele podatków dochodowych:

1. ogólny (powszechny) podatek dochodowy

2. podatek cedularny

Ad a - ogólny

Polega na tym, że opodatkowuje się w sposób jednakowy sumę dochodów płynących ze wszystkich źródeł przychodów podatnika. Pozwala on traktować jednakowo dochody płynące z rozmaitych źródeł. Taki charakter z pewnymi wyjątkami maja obecne polskie podatki dochodowe.

Ad b - cedularny

Polega na tym, że odrębnie, wg różnych zasad opodatkowuje się dochody z poszczególnych źródeł. Różnicuje się reguły opodatkowania, preferuje dochody z niektórych źródeł.

Ostatnia grupa podatków to podatki majątkowe. Przedmiotem ich opodatkowania jest posiadanie majątku, przyrost majątku, bądź czasami wzrost wartości majątku.

Podatki majątkowe nie mają we współczesnych systemach podatkowych istotnego znaczenia fiskalnego. Są często podatkami lokalnymi. Majątek jest natomiast zjawiskiem łatwo uchwytnym, stosunkowo łatwym do zidentyfikowania.

Podatki majątkowe miały istotne znaczenie do XIX wieku.

---