SPIS TREŚCI

Wstęp....................................................................................................................3

1. Teorie ubóstwa..........................................................................................5

2. Zmiany w rozwoju państwa opiekuńczego a pomoc społeczna............9

3. Pomoc społeczna w Polsce w latach dziewięćdziesiątych....................14

4. Pomoc społeczna w krajach OECD i w Polsce.....................................22

5. Poziom świadczeń społecznych w Polsce...............................................31

6. Świadczenia pomocy społecznej - propozycje rozwiązań...................35

Zakończenie.......................................................................................................39

Bibliografia........................................................................................................40

WSTĘP

W naszej pracy przedstawimy miejsce i rolę pomocy społecznej. Prześledzimy teorie ubóstwa, zmiany w rozwoju państwa opiekuńczego, zakres pomocy społ. w Polsce w okresie transformacji oraz przybliżymy problem pomocy społ. w krajach OECD, nakreślimy także szkic poziomu świadczeń socjalnych w Polsce. Zaprezentujemy za pomocą tabeli i wykresów niektóre problemy np. kategorie świadczeń, wskaźniki systemów pomocy społ. Mamy nadzieję, że w sposób czytelny i przejrzysty przybliżymy czytelnikowi problem, który nurtuje wielu ludzi z różnych środowisk. Pomoc społeczna w nowoczesnym, rozwiniętym i opiekuńczym państwie o gospodarce rynkowej jest jedną z głównych instytucji polityki społ. Usytuowanie pomocy społ. i jej rola w polityce społ. są jednak istotnie zróżnicowane. Zasadniczym źródłem tego zróżnicowania jest historycznie ukształtowany model zabezpieczenia społecznego. W krajach o rozwiniętym systemie ubezpieczeń społ., w których ponadto prowadzi się wspomagającą gospodarstwa domowe politykę rodzinną oraz mieszkaniową, a system edukacji ma wmontowane funkcje socjalne pomocy społecznej jako uzupełniający element systemu jest w efekcie niewielka zakresowo i znaczeniowo. Natomiast znaczenie pomocy społ. jest zawsze większe w krajach, w których ubezpieczenia społ. nie rozwinęły się dostatecznie ekspansywnie, a funkcje socjalne państwa w innych dziedzinach zaspokajania potrzeb społecznych są ograniczone. Pomoc społeczna pojawia się wszędzie tam, gdzie nie ma ubezpieczeń społecznych i zawiodła indywidualna i grupowa przezorność, realizowana w systemie instytucji rynkowych oraz zakładów pracy. W krajach o rozwiniętych ubezpieczeniach społecznych, w których występują też socjalne interwencje państwa w innych dziedzinach zaspokajania potrzeb, możemy wskazać na dodatkowy podział:

• krajów wysoce redystrybucyjnych, stosujących kryteria socjalne w szerokim zakresie w każdej dziedzinie społ. Wówczas zakres i znaczenie pomocy społecznej są mniejsze, ponieważ jest ona swoistą resztą przypadków jednostkowych i nie uregulowanych

• krajów konserwatywno - paternalistycznych, nastawionych na powszechne zaspokajanie potrzeb na podstawie zorganizowanego wysiłku indywidualnego lub grupowego, z ograniczonym zakresem kryteriów socjalnych. Wówczas zakres i znaczenie pomocy społecznej są większe.

1. TEORIE UBÓSTWA

Pomoc społeczna stanowi najstarszą gałąź polityki społecznej, można właściwie powiedzieć, że polityka społeczna rozpoczęła się od działań pomocy społecznej, nastawionej na wspieranie ubogich. Przyczynami ubóstwa i metodami jego zwalczania zajmują się od wieków filozofowie, teolodzy, a w ostatnich dziesiątkach lat także socjolodzy, politolodzy i ekonomiści. Mimo ogromnego zainteresowania tym problemem, nie istnieje jedna teoria

która by dobrze wyjaśniała zjawisko biedy i dzięki temu wskazywała bezsporne metody i środki przeciwdziałania ubóstwu. Istnieją teorie `Jednego aspektu”, pośród których zaprezentujemy te, które są najbliższe myśleniu ekonomicznemu.

1. Bieda jako wynik stosunków między człowiekiem a dobrami (produktami) we współczesnym państwie dobrobytu, gdzie rynek jest zalany towarami i usługami, ubóstwo oznacza brak dostępności do nich. Aby je zwalczyć, należy więc przesunąć się z obszaru wytwarzania do obszaru podziału i zapewnić taki poziom dochodu, który pozwala wszystkim na dostęp do podaży. Nie można się bez ograniczeń do wniosków wynikających z tego podejścia, gdyż może to grozić oderwaniem sfery wytwarzania od sfery podziału, a w efekcie prowadzić do zniszczenia systemów motywacyjnych i obniżenia efektywności gospodarowania. Z podejścia tego wynikają kierunki polityki społecznej, które polegają na gwarancjach dochodowych. Gwarancje dochodowe, które służą zwalczaniu ubóstwa nie powinny sprzyjać negacji kryteriów ekonomicznych przez wbudowywanie różnych warunków stymulujących do racjonalnych ekonomicznie zachowań świadczeniobiorców, a przede wszystkim nie dopuszczać do rozszerzania się tej części świadczenia, które uzyskuje się bezwarunkowo.

2. Zmiany w wartościowaniu ubóstwa. We wczesnej fazie rozwoju zachodnioeuropejskiego kapitalizmu hołdowano tezie biedy zawinionej, aby ją zwalczać zakładano dla biednych domy pracy, których pensjonariusze stanowili tanią siłę roboczą dla rozwijających się manufaktur. Później, w XIX wieku uprzemysłowienie przyczyniło się do powstania zjawiska biedy wśród ludzi pracujących za sprawą niskich zarobków, oraz niebezpiecznych warunków pracy przysparzających chorób i wypadków. W krajach zachodnich problem ten rozwiązano metodami polityki społecznej: ubezpieczeń, gwarancji dochodowych, pomocy socjalnej, powszechnego kształcenia. Z czasem pojawił się przymus państwa do redystrybucji dochodów na rzecz grup niskodochodowych. Problem redystrybucji bogactwa nie jest ograniczony współcześnie do jednego kraju, gdyż bieda krajów nie rozwiniętych przemysłowo wymaga międzynarodowej redystrybucji i produktu narodowego.

3. Teoria uprawnień Sena

W podejściu Sena, o położeniu jednostki w relacji do dóbr i usług, które zaspokajają jej potrzeby, decydują jej uprawnienia i możliwości wymiany tych uprawnień; są to:

• możliwość wykonywania pracy w określonych warunkach rynkowych,

• prawo do pracy, regulacja warunków zatrudnienia ; płaca minimalna,

• możliwość wymiany zasobów (oszczędności) i innym nie związanym z zatrudnieniem wartości jednostki,

• możliwości produkcyjne,

• koszty transakcji wymiany; koszty kupna i sprzedaży zasobów, produktów i usług,

• uprawnienia ubezpieczeniowe oraz inne reguły prawne, które umożliwiają pozyskiwanie dóbr i usług. Wg Sena minimum egzystencji to minimum uprawnień jednostki umożliwiających wymianę, w wyniku której jednostka będzie dysponować właściwym koszykiem dóbr i usług zaspokajających jej minimalne potrzeby egzystencjalne. Badając i analizując zjawisko ubóstwa nie można ograniczać się do stanu posiadania jednostek, należy brać pod uwagę ich uprawnienia umożliwiające wymianę i pozyskiwanie dóbr i usług.

4. Teoria zamkniętego kręgu kryzysu państwa opiekuńczego w warunkach kryzysu ekonomicznego.

Teoria ta wyjaśnia ubóstwo związane z bezrobociem na tle ekonomicznego kryzysu koniunkturalnego bądź strukturalnego. Fazy zamykającego się kręgu kryzysu państwa opiekuńczego ilustruje schemat;

Zamknięty krąg kryzysu państwa opiekuńczego

Jest to teoretyczny schemat Pivena i Clowarda. Utrata pracy powoduje, że funkcje bytowe i socjalne związane z pracą ulegają rozpadowi. Tracąc pracę ludzie ulegają procesom erozji socjalnej, prawdopodobna jest marginalizacja ich życia. Masowe bezrobocie wpływa na niestabilność polityczną i przemieszczania struktur politycznych w parlamencie. Publiczna pomoc ubogim na tle bezrobocia nastawiona jest na budowanie programów tworzenia nowych miejsc pracy, aby odbudować funkcje socjalne, związane z pracą, a w konsekwencji następuje ograniczenie bezpośrednich świadczeń pomocy społecznej.

2. ZMIANY W ROZWOJU PAŃSTWA OPIEKUŃCZEGO A POMOC SPOŁECZNA

Proces zmian instytucjonalnych w polityce społecznej dotyczy także krajów dokonujących transformacji. Są one spowodowane nie tylko dostosowaniem do nowego ustroju politycznego i gospodarczego, ale także kryzysem pierwszego okresu przemian oraz występowaniem tendencji do pogłębiania się nierówności. W okresie transformacji pojawił się jeszcze jeden czynnik zwiększający znaczenie i zakres pomocy społecznej. Jest to kryzys dotychczasowych instytucji polityki społecznej i brak albo wydłużenie się okresu ich reformowania. W tej sytuacji do pomocy społecznej trafia coraz więcej programów, które powinny być realizowane w innych systemach, a przede wszystkim w zamach polityki rodzinnej oraz edukacyjnej, ochrony zdrowia i mieszkaniowej. Fakt powszechnego występowania tendencji zwiększających zakres i znaczenie pomocy społecznej nie może jednak być usprawiedliwieniem dla niepodejmowania oraz wydłużania wielkich reform innych instytucji polityki społecznej. Chodzi bowiem o to, aby zgubić nie istoty pomocy społecznej w systemie zabezpieczenia społecznego. To bowiem powinien zawsze pozostać przede wszystkim „ostatni resort”; instytucja pomocy dla tych, którzy z różnych względów nie poradzili sobie ze swoim losem - chwilowo, czy trwale - a do innych instytucji system zabezpieczenia społecznego nie zdobyli uprawnień. Nie pomoc społeczne powinna służyć inwestycjom w dzieci i młodzież, nie pomoc społeczna powinna pomagać w zdobywaniu i utrzymywaniu mieszkania i nie pomoc społeczna powinna wyrównywać ludziom mającym długookresowe trudności w zdobyciu pracy, rodzinom w bardzo trudnych sytuacjach życiowych oraz osobom samotnym, chorym, bezradnym.

Minimalny dochód gwarantowany a rozwój pomocy społecznej

W tradycji życia społecznego wielu krajów, pomoc społeczna została naznaczona piętnem przegranej życiowej czy też lenistwa. Ta tradycja, mimo zmiany pojęć stosowanych w pomocy społecznej i zmiany stosunku do podopiecznych, ciągle tkwi w potocznym postrzeganiu tej instytucji. Taka społeczna opinia „motywuje” innych do nieskorzystania ze świadczeń pomocy. Mimo ogromnej nietolerancji, a nawet okrucieństwa, które tkwi w tej tradycji, ukształtował się w jej wyniku taki zakres pomocy społecznej, którego ramy wydają się racjonalne. Niebezpieczeństwo diametralnie innej tradycji: worka dla instytucjonalnych braków w regulacji innych sfer życia społecznego, prowadzić może do zachwiania racjonalnych podstaw ładu społecznego oraz dużych kosztów społecznych.

Z tego powodu gwarantowanie dochodów bez względu na przyczynę ich braku i bez zobowiązań w stosunku do świadczeniobiorców nie mieści się w tradycji takiego ładu socjalnego, który powszechnie motywuje ludzi do własnej aktywności. Jeżeli rozwiązywanie problemów socjalnych w Polsce rozpoczniemy od ustanawiania kategorii minimalnego dochodu gwarantowanego, stracimy szansę uruchomienia motywacji do rozbudzania aktywności, szczególnie w tych grupach, które mają z tym więcej trudności. Minimalny dochód gwarantowany jest dobrym instrumentem wówczas, gdy ubóstwo nie pozostaje w związku z brakiem pracy, lecz jego źródłem jest niskie wynagrodzenie i gdy trudności na tym tle są krótkookresowe, np. gdy wynika z rozwojowej fazy przemian w rodzinie. Wówczas wyrównawcze świadczenia pomocy społecznej nie eliminują dochodu z pracy i są bardziej ukierunkowane na niedopuszczenie do deprywacji potrzeb, których zaspokojenie w rozwojowej fazie życia rodzin ma szczególnie istotne znaczenie dla przyszłości dzieci. Koncepcja minimalnego dochodu gwarantowanego ma wiele wad ze względu na potencjalnie niekorzystne skutki w sferze zachowań ekonomicznych, chociaż jej cele są godne uznania.

Subsydiarność w pomocy społecznej

System pomocy społecznej w krajach Europy Zachodniej został oparty na zasadzie subsydiarności, wywodzącej się ze społecznej nauki Kościoła. Potoczna percepcja zasady subsydiarności ogranicza się do relacji między instytucjami dobrowolnymi i prywatnymi, a instytucjami publicznymi, przy czym najchętniej interpretuje się pomocniczość jako zobowiązanie państwa do udzielenia pomocy instytucjom pozarządowym. Dla pomocy społecznej bardzo ważnym elementem są zobowiązania wewnątrzrodzinne. Pomocniczość bowiem oznacza w pierwszym rzędzie, że problemy socjalne i trudności życiowe najpierw próbuje się rozwiązać w rodzinie. Dlatego uprawnień do pomocy społecznej i zasiłku z tytułu bezrobocia nie uzyskują np. niepracujące matki, gdy ojciec rodziny ma pracę i stałe zarobki. Gdy poziom tych zarobków jest niski, a w rodzinie jest więcej małych dzieci, państwo wkracza ze świadczeniami na dzieci, które stanowią narzędzie polityki rodzinnej.

Świadczenia pieniężne i świadczenia rzeczowe

System pomocy społecznej podlega istotnym zmianom ze względu na stosowane formy świadczeń oraz rozwiązania instytucjonalne.

Teoretyczna teza ekonomii neoklasycznej, że świadczenie pieniężne powinno mieć przewagę nad rzeczowym, ponieważ pozostaje w zgodzie z zasadą swobody wyboru konsumenta oraz ogranicza paternalizm instytucji państwowych, nie znalazła potwierdzenia w praktyce pomocy społecznej jako bezwzględnie słuszna. Wynika to z faktu, że swoboda wyboru konsumenckiego u podopiecznych niejednokrotnie szkodzi im samym, ponieważ sankcjonuje ich postawy, które często odbiegają od ogólnie akceptowanych standardów, a przy tym pozbywa motywacji do usamodzielnienia. Sposobem na ograniczenie swobody wyboru konsumenckiego były bony na zakup określonych towarów i usług. Inną tendencją jest zwracanie uwagi na adresowanie celowych programów pieniężno-rzeczowych. Ta tendencja ma oparcie w szerszym rozpoznawaniu przyczyn ubóstwa i monitorowaniu jego zakresu. Jeżeli pierwotną przyczyną ubóstwa są dysfunkcje w życiu jednostek i rodzin oraz zerowa elastyczność w odniesieniu do możliwości podjęcia pracy, to wydaje się oczywiste, że skuteczna pomoc powinna być nastawiona na przezwyciężenie owych dysfunkcji. Przyznawanie uniwersalnych świadczeń pieniężnych w takich sytuacjach utrwalałoby, a nawet służyłoby powielaniu zachowań i postaw generujących ubóstwo. Polska ustawa o pomocy społecznej wyraźnie zwraca uwagę na ten problem, gdy definiuje uprawnienia do świadczeń. Celowa i adresowana pomoc społeczna wymaga znacznie szerszego i czasem kosztownego systemu informacji oraz znacznej kompetencji i odpowiedzialności pracowników socjalnych. W systemie pomocy społecznej stosuje się powszechnie zasadę, że zainteresowany pomocą musi się po nią zgłosić, jednak w praktyce informacyjna i administracyjna rola pracownika socjalnego jest bardzo duża. Z jednej strony rozpoznaje on lokalne i środowiskowe potrzeby, z drugiej, udziela zainteresowanemu informacji o możliwych formach i wysokości świadczeń, a z trzeciej tworzy motywacje i warunki do wyjścia z trudnej sytuacji. Ta wielość funkcji sprawowanych przez pracowników socjalnych czyni ich zawód wyjątkowo wymagającym i odpowiedzialnym.

Współdziałanie instytucji pomocy społecznej z innymi

Jedną z charakterystycznych cech instytucji pomocy społecznej, umożliwiających jej pełnienie funkcji socjalnych w sposób społecznie efektywny, jest jej otwartość na współpracę z innymi, a szczególnie z organizacjami pozarządowymi i wyznaniowymi. W obecnej praktyce działania pomocy społecznej wykształcił się już zwyczaj współdziałania z innymi instytucjami, szczególnie na poziomie lokalnym. Jednak współdziałanie to nie rozwija się z taką samą dynamiką na wyższych szczeblach, szczególnie administracji centralnej, a przy tym pojawiają się ciągle liczne bariery i konflikty. Dla rozwoju tego współdziałania potrzebne są przyjazne organizacjom pozarządowym regulacje porządkujące ich kontakty z administracją publiczną w duchu wzrostu zaufania i współpracy. Tymczasem pomoc społeczna kształtuje swe współdziałanie w sposób żywiołowy na niższych szczeblach i oparty na pozaustawowych regulacjach na szczeblach wyższych. Te regulacje nie zawsze są konsultowane z sektorem pozarządowym i bardziej ułatwiają pracę administracji niż służą rozwiązywaniu problemów socjalnych. Mimo że coraz częściej sektor pozarządowy wykonuje różne zadania zlecane przez administrację publiczną, to kontakty między tymi dwoma rodzajami instytucji obarczone są nieufnością, a nawet podejrzliwością. W rezultacie tylko stare, znane organizacji pozarządowe mają szansę na pozyskanie środków i współpracę z administracją publiczną, szczególnie centralną.

Pomoc społeczna należy do tych dziedzin zabezpieczenia społecznego, które bez współdziałania z sektorem pozarządowym nie byłyby w stanie dobrze spełniać swych funkcji, dlatego ustawa o działalności pożytku publicznego potrzebna jest szczególnie tutaj.

3. POMOC SPOŁECZNA W POLSCE W LATACH DZIEWIĘĆDZIESIĄTYCH

W Polsce istnieje rozległa strefa ubóstwa, sprawia to, że na znaczeniu zyskuje instytucja pomocy społecznej. Uchwalona w początkowym okresie transformacji ustrojowej ustawa o pomocy społecznej, kładąc nacisk na rozwój form pomocy niematerialnej, wytyczyła nowy kierunek myślenia o nowoczesnej pomocy społecznej. Zadania pomocy społecznej wykraczają znacznie poza działania o charakterze naprawczym obejmując m.in. zapobieganie powstawaniu sytuacji mogących powodować konieczność udzielania świadczeń w przyszłości i pomoc o charakterze niematerialnym w rozwiązywaniu trudnych sytuacji życiowych. Instytucja pomocy ma dążyć do „upodmiotowienia” świadczeniobiorcy przez współdecydowanie o rodzaju najbardziej skutecznej pomocy. Podniesiona została ranga i zakres świadczeń niematerialnych, a zwłaszcza wprowadzony został nowy rodzaj pomocy, jakim jest praca socjalna. Inną istotną nowością ustawy jest ustalenie progu ubóstwa. Początkowo był on określany przez dochód osoby samotnej lub w przeliczeniu na osobę w rodzinie na poziomie najniższej emerytury. Po nowelizacji ustawy w 1996 r. wprowadzono zasadę ustalania wysokości kwoty, która uprawnia do świadczeń i którą określa się przy wykorzystaniu skali ekwiwalentności OECD. Rozwiązanie takie pociąga za sobą ograniczenie dostępu do materialnych świadczeń pomocy społecznej, granicę ubóstwa bowiem ustalono na bardzo niskim poziomie. Ustawa o pomocy społecznej określa zadania państwa i samorządu terytorialnego jako realizatorów pomocy. Precyzuje ona, że pomoc społeczną „organizują organy administracji rządowej i samorzadowej, współpracując w tym zakresie z organizacjami społecznymi, związkami wyznaniowymi, stowarzyszeniami o charakterze charytatywnym, fundacjami oraz osobami fizycznymi”. Podstawowe zadanie zapewnienia pomocy spoczywa więc na administracji rządowej i samorządowej.

Zakres pomocy społecznej

Prawo do świadczeń pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom z powodu m.in. ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa, bezrobocia, upośledzenia fizycznego lub umysłowego, długotrwałej choroby, alkoholizmu oraz narkomanii. W ustawie dużego znaczenia nabrała kategoria „trudnych sytuacji życiowych”, ale w praktyce pod naciskiem bieżących potrzeb sytuacja dochodowa rodziny jest decydującym kryterium przyznawania świadczeń materialnych. z tego względu pomoc społeczna nadal koncentruje się głównie na świadczeniach uzupełniających lub zastępujących dochód, nie mogąc z braku środków i kadr rozwinąć stosownie do potrzeb systemu świadczeń w formie usług i pracy socjalnej. W następstwie przemian ekonomicznych i społecznych następuje wyraźna zmiana w strukturze świadczeniobiorców. Coraz liczniejszą grupę stanowią osoby w wieku produkcyjnym. Brak możliwości zatrudnienia jest obecnie jedną z najważniejszych przyczyn korzystania z pomocy społecznej. Ponadto z powodu niskich dochodów coraz liczniejszą grupę stanowią rodziny wielodzietne oraz rodziny niepełne z małymi dziećmi. W poprzedniej dekadzie najczęściej świadczeniobiorcami były osoby w wieku poprodukcyjnym oraz ludzie niepełnosprawni. Ta zmiana struktury osób korzystających ze świadczeń odzwierciedla tendencję charakterystyczną dla większości krajów rozwiniętych. Pomoc społeczna w mniejszym niż wcześniej stopniu spełnia funkcje naprawcze w stosunku do dysfunkcji systemu ubezpieczenia emerytalnego, natomiast coraz częściej łagodzi socjalne i ekonomiczne skutki długookresowego bezrobocia. Nowe uregulowania prawne sprawiły, że o możliwości korzystania ze świadczeń socjalnych decyduje przede wszystkim dochodowe. Z tego powodu świadczenia maja charakter przede wszystkim materialny, a zaspokajanie potrzeb niematerialnych zostaje zepchnięte na dalszy plan.

Świadczenia pomocy społecznej dzielą się na:

• udzielane w środowisku zamieszkania osoby korzystającej - pomoc środowiskowa

• udzielane w domach pomocy społecznej - pomoc instytucjonalna

Wśród świadczeń środowiskowej pomocy społecznej ustawa wymienia: zasiłki stałe, okresowe, celowe (w formie pieniężnej lub rzeczowej); celowe na ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny, usługi opiekuńcze oraz sprawienie pogrzebu, pomoc finansową związaną ze wzrostem wydatków na leczenie orz pomoc finansowa na wydatki mieszkaniowe (udzielana od 1993r). Ośrodki pomocy społecznej zobowiązane zostały do: udzielania pomocy dla kobiet w ciąży i wychowujących dzieci, ustalania uprawnień i wypłacania tych zasiłków w stosunku do osób, które nie pobierają ich w zakładzie pracy, w KRUS, w rejonowych urzędach pracy lub w ZUS. Świadczenia środowiskowe są najbardziej rozpowszechnioną formą pomocy społecznej. W miarę podnoszenia materialnego standardu życia ludności na znaczeniu zyskiwać będzie inna niż materialna forma świadczeń środowiskowych tzw. usługi w miejscu zamieszkania. Za rozwojem tego obszaru pomocy społecznej przemawiają: zmiany w strukturze demograficznej ludności Polski (starzenie się społeczeństwa) oraz względy ekonomiczne. Udzielanie pomocy środowiskowej jest znacznie tańsze, dodatkowo spełnia funkcję motywacyjną w stosunku do świadczeniobiorców oraz ułatwia organizowanie lokalnej społeczności na rzecz organizacji pomocy. Nowa regulacja prawna pomocy społecznej oraz nowy podział terytorialny są wyrazem tendencji decentralizacyjnych w polskiej polityce społecznej. W ich wyniku nastąpiło częściowe przeniesienie ciężaru organizacji świadczeń środowiskowej pomocy społecznej z państwa na organy samorządu. Na poziomie gminy możliwe jest pewniejsze rozpoznanie występujących potrzeb i w związku z tym dobór najbardziej skutecznych, specyficznych dla środowiska form udzielania pomocy. Samorządy terytorialne są zobowiązane do zagwarantowania w swoich budżetach odpowiedniej ilości środków na realizację pomocy i zapewnienie wystarczająco kwalifikowanych kadr do realizowania jej zadań. Do zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej należą:

• o charakterze obowiązkowym: udzielanie schronienia, posiłki, niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, pokrywanie wydatków na świadczenia zdrowotne oraz praca socjalna,

• o charakterze fakultatywnym: prowadzenie domów pomocy społecznej, ośrodków wsparcia o zasięgu lokalnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych i specjalnych celowych, przyznawanie pomocy rządowej, przyznawanie pomocy w naturze na ekonomiczne usamodzielnienie i inne wynikające z rozszerzonych potrzeb gminy. Zadania zlecone gminy dotyczą m.in.

• przyznawania i wypłacania zasiłków stałych oraz przysługujących do nich dodatków i świadczeń

• przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych, gwarantowanych okresowych i specjalnych okresowych

• opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne za osoby nie podejmujące lub rezygnujące z wykonywania zawodu z powodu konieczności wychowywania dziecka wymagającego stałej opieki oraz osoby nie bezrobotne, które utraciły prawo do zasiłku, samotnie wychowujące dziecko do lat 15

• świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych przysługujących na podstawie przepisów o ochronie zdrowia psychicznego

• organizowania i prowadzenia środowiskowych domów samopomocy

• realizacji działań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej lub innych ustaw. Gminy mają zagwarantowaną samodzielność w podejmowaniu decyzji o przeznaczaniu środków na realizację zadań własnych w ramach pomocy społecznej. Rada gminy uchwalając budżet decyduje, jaką część jej wydatków przeznaczy na zaspokojenie potrzeb osób spełniających warunki uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Samorząd terytorialny, tworząc materialne warunki dla instytucji pomocy społecznej i mając wpływ na pozostawanie w gminie atmosfery sprzyjającej rozwojowi pomocy, stał się podmiotem pomocy społecznej. Gmina w coraz większym stopniu będzie prowadzić własną politykę pomocy społecznej podejmując np. decyzje o przyznaniu środków na niektóre rodzaje świadczeń fakultatywnych, zmiany struktury udzielanych świadczeń, zatrudnianiu odpowiednich specjalistów, otwarciu ośrodka terapii czy uruchomieniu bądź przejęciu domu pomocy społecznej.

Jak wynika z badań większość świadczeniobiorców uzyskuje jedynie pomoc finansową, nadal niezadowalające jest aktywność innych instytucji i organizacji we współdziałaniu z OPS w realizacji zadań pomocy społecznej. Liczba osób objętych pomocą w formie usług mają spełniać ważną funkcję integracyjną, brak takich świadczeń i ograniczenie pomocy do świadczeń materialnych zagraża zepchnięciem środowisk korzystających z pomocy na margines życia społecznego. Świadczenia środowiskowe spełniają istotne zadanie polegające na wsparciu podopiecznego w jego miejscu zamieszkania. Udzielana pomoc ma służyć nie tylko zaspokajaniu potrzeb materialnych ale również poprzez usługi i pracę socjalną ze świadczeniobiorcą i jego rodziną - ułatwieniu jego integracji z otaczającym go środowiskiem społecznym. Na terenie gminy pojawia się coraz więcej organizacji podejmujących działalność m.in. na polu oświaty i wychowania, pomocy dla rodziny, dzieci i młodzieży, opieki zdrowotnej i rehabilitacji, turystyki, rekreacji oraz kultury. Gminy jako lokalne podmioty polityki pomocy społecznej powinny stwarzać warunki do powstawania i rozwoju organizacji pozarządowych zapewniając im sprzyjającą atmosferę społeczną umożliwiając korzystanie z fachowych konsultacji oraz ułatwiając zaspokajanie potrzeb lokalowych. Wsparcie ze strony gminy nie powinno wiązać się z prowadzeniem rozbudowanej sprawozdawczości by uniknąć zbiurokratyzowania grup samopomocy. Innym zadaniem administracji komunalnej jest koordynacja działań swoich i tych organizacji, by zapobiec rozproszeniu energii społecznej i środków materialnych - zadanie to nie może być rozumiane jako nadzór OPS nad organizacjami pozarządowymi - OPS powinny udzielać pomocy przy penetracji środowisk i służyć konsultacją przy doborze najbardziej skutecznych form pomocy. Rola administracji samorządowej systematycznie wzrasta w organizacji pomocy społecznej, natomiast rola administracji rządowej ulega jakościowej zmianie oraz stopniowemu ograniczaniu.. Bezpośrednim wykonawcą niektórych działań, pozostających w kompetencjach administracji rządowej jest wojewoda, którego zadania po reformie samorządowej są ograniczone do: nadzoru, oceny stanu i efektywności pomocy społecznej oraz wpływu na działalność zakładowej pomocy poprzez ocenę stopnia realizacji programów naprawczych w związku ze standaryzacją domów i wydawania zezwoleń na prowadzenie tych placówek. W ostatnich latach mamy do czynienia ze wzrostem liczby domów pomocy społecznej, których finansowanie spoczywa na administracji rządowej, wzrasta też liczba domów prowadzonych przez organizacje wyznaniowe i zgromadzenia zakonne. Krokiem w stronę stworzenia swoistego rynku usług socjalnych jest możliwość stworzenia swoistego rynku usług socjalnych jest możliwość zlecania w drodze umowy zadań podmiotów administracji rządowej, instytucjom, organizacjom i osobom fizycznym. Podmioty publiczne będą spełniać rolę regulatora tego rynku. Należy zatem oczekiwać że z czasem dalszemu ograniczeniu ulegnie rola instytucji państwa jako podmiotu pomocy społecznej. Państwo bowiem poprzez organizacje ustawodawcze powinno koncentrować swą aktywność na tworzeniu norm prawnych dla poszczególnych form pomocy społecznej, stwarzać mechanizmy sprzyjające finansowaniu działań pomocy społecznej (np. przez system dotacji, ulg podatkowych, dystrybucji wpływów z podatków itp.) oraz na realizowaniu specjalnych programów nakierowanych na poszczególne grupy społeczne (np. na osoby przewlekle chore, wymagające pielęgnacji, rodziny niepełne czy wielodzietne) lub na mieszkańców regionów wymagających dodatkowych środków finansowych i rzeczowych.

Finansowanie pomocy społecznej

W latach 1900-95 udział wydatków publicznych na pomoc społeczną w PKB spadł z 1,5 do 0,8%. Wydatki te obejmowały świadczenia pomocy środowiskowej oraz stacjonarnej. Szczególnie dotkliwy był spadek w drugim roku reformy gospodarczej, kiedy w wyniku gwałtownego ograniczenia wydatków na domy pomocy społecznej realna wartość wydatków zmalała o ponad połowę. W przyszłości gminy będą w coraz większym stopniu finansować pomoc społeczną co wynikać będzie przede wszystkim z potrzeby rozbudowy systemu usług a w szczególności świadczeń opiekuńczych. Udział wydatków z budżetu gmin na świadczenia pomocy społecznej wahał się w analizowanym okresie od 24 do 31% - są to główne. Nominalne wydatki na świadczenia systematycznie wzrastają. Analiza struktury tych wydatków wskazuje, że dominują w nich świadczenia pieniężne, natomiast rozmiary wydatków na świadczenia opiekuńcze oraz inne usługi powiększają się stosunkowo wolno. Świadczenia których dynamika była najwyższa to w przypadku świadczeń finansowanych z budżetu państwa - wydatki na zasiłki okresowe. Wynika to przede wszystkim z pozycji jaką zajmuje wśród przyczyn udzielania zasiłku okresowego brak możliwości zatrudnienia. Udział tych wydatków wzrastał i w 1997r. sięgnął 64,4%. Spadek bezwzględnej wysokości wydatków na zasiłki stałe spowodowane jest wprowadzeniem w 1996r. renty socjalnej, z której korzysta wielu dotychczasowych stałych zasiłkobiorców. W przypadku wydatków z budżetu gmin obserwuje się zbieżność dynamiki wydatków ogółem i wydatków na zasiłki celowe, które stanowią blisko połowę ogółu wydatków z kas gminnych na świadczenia pomocy społ. Charakterystyka roli podmiotów publicznych pokazuje że odgrywają one decydującą rolą w realizacji zadań pomocy społecznej. Dzięki ustawowej regulacji wyraźnie rozgraniczone zostały kompetencje podmiotów związanych z instytucjami rządowymi oraz podmiotów samorządowych

4. POMOC SPOŁECZNA W KRAJACH OECD I W POLSCE

Reforma systemu zabezpieczenia społecznego w Polsce dokonuje się od początku okresu transformacji, chociaż nie przebiega w tempie odpowiadającym oczekiwaniom społecznym. Szczególnie intensywne zmiany zaszły w zakresie pomocy społ., dziedzinie która wcześniej praktycznie nie istniała. W większości krajów pomoc społeczna jest dziedziną zabezpieczenia społecznego, którą od pozostałych jego sfer odróżniają następujące cechy:

1. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru roszczeniowego, co oznacz że nie przysługują one w sposób automatyczny, na podstawie łatwo identyfikowanych kryteriów uniwersalnych.

2. Instytucje pomocy społ. przeprowadzają kontrolę stanu dochodowego potencjalnego świadczeniobiorcy. Chodzi o sprawdzenie rzeczywistych potrzeb zgłaszających się osób oraz ocenę możliwości ich samodzielnego zaspokojenia.

3. Postulatem kierowanym pod adresem pomocy społecznej jest sprawne współdziałanie administracji publicznej między administracją a pozostałymi podmiotami działającymi w ramach tzw. trzeciego sektora (organizacjami społecznymi - fundacje, stowarzyszenia).

Pomoc społeczną można kierować w sposób powszechny - oznacza to, że mogą z niej korzystać wszyscy obywatele znajdujący się w trudnej sytuacji, której samodzielnie nie są w stanie zaradzić. Wówczas mówimy o programach uniwersalnych, które mają charakter otwarty - dotyczą wszystkich ludzi z niskim statusem dochodowym. Inny sposób polega na tworzeniu systemów kierujących pomoc do wybranych grup społecznych (np. osób bezrobotnych) żyjących w szczególnych okolicznościach, które wpływają na ich sytuację dochodową. Ten rodzaj programów nazywamy pomocą adresowaną bądź grupową. W większości krajów rozwiniętych funkcjonuje zwykle jeden program uniwersalny. Do wyjątków należą Portugalia i Grecja, gdzie pomoc ogólna nie istnieje, występują jedynie programy grupowe. Świadczenia z pomocy społecznej - uniwersalnej bądź adresowanej - mogą mieć formułę pieniężną bądź rzeczową (w naturze). Ciekawe pod tym względem są rozwiązania w Stanach Zjednoczonych. Istnieją tam zasadniczo dwa federalne programy uniwersalne, z których jeden (General Assistance) dostarcza środków pieniężnych, a drugi (Food Stamps) to program dystrybucji kuponów żywnościowych. Obok programu powszechnego funkcjonuje zazwyczaj jeden bądź więcej programów adresowanych (wyjątek stanowi Szwecja, gdzie występuje jedynie program ogólny). Szczególnie rozbudowane grupowe programy funkcjonują w Australii, Nowej Zelandii, Stanach Zjednoczonych, Francji, Irlandii, Włoszech, Hiszpanii. Australia i Nowa Zelandia to kraje, w których pomoc uniwersalna pełni rolę ostatecznego środka względem rozbudowanych programów adresowanych. Najwięcej środków poprzez pomoc ogólną rozprowadza się w Wielkiej Brytanii, Kanadzie i Danii, przy nikłych bądź żadnych nakładach na pomoc adresowaną. Z kolei w krajach Europy kontynentalnej pomoc o charakterze adresowanym dla specyficznych grup odgrywa większą rolę niż programy pomocy ogólnej.

Modele pomocy społecznej w krajach OECD

Zadania stawiane przed pomocą społeczną, ich zakres oraz poziom świadczeń, w krajach rozwiniętych zależą głównie - poza bieżącą sytuacją gospodarczą i demograficzną - -od miejsca pomocy społecznej w systemie zabezpieczenia społecznego. Wyróżnia się kilka modeli pomocy społecznej z charakterystycznymi cechami wspólnymi:

W krajach nordyckich (Szwecja, Finlandia, Dania), a także w Holandii, znaczenie i rolę pomocy społecznej można określić jako marginesowe, gdyż gospodarstwa domowe otrzymują transfery innego rodzaju: hojne świadczenia z zaopatrzenia czy ubezpieczeń społecznych. Poza tym w krajach skandynawskich prowadzono - -do niedawna z powodzeniem - politykę pełnego zatrudnienia. Wydatki na pomoc społeczną stanowią zwykle mniej niż 1% produktu krajowego brutto. W krajach tych zakres podmiotowy, czyli liczba osób, do których adresuje się pomoc, także nie jest zbyt szeroki (np. w Szwecji to ok. 7% populacji kraju), natomiast poziom świadczeń jest relatywnie wysoki. Najbardziej typowym krajem dla tego modelu jest Szwecja. Zadania pomocy społecznej realizują przede wszystkim władze lokalne: określają one poziom świadczeń, kierując się - w różnym stopniu - zaleceniami ogólnokrajowymi. Zakres dochodów branych pod uwagę przy weryfikacji sytuacji majątkowej jest bez wątpienia najszerszy: obejmuje on niemal wszystkie formy dochodu, w tym także świadczenia społeczne czy nawet wygrane losowe. Na przykład osoby posiadające dom uznany za zbyt duży bądź komfortowy nie mogą otrzymać pomocy póki się go nie pozbędą bądź zamienią na gorszy.

W krajach Europy kontynentalnej (Francja, Belgia, Luksemburg, Niemcy) rolę pomocy społecznej wyznacza silna tradycja ubezpieczeń społecznych. Pomoc społeczna przysługuje tam osobom znajdującym się w potrzebie, gdy nie przysługują im świadczenia ubezpieczeniowe, bądź ich uprawnienia już wygasły . W krajach tych programy adresowane do specyficznych grup społecznych wspierane są przez program pomocy uniwersalnej. Pomoc powszechna pełni rolę ostateczności (ang. last resort), gdy osoby nie są objęte programami grupowymi. W przyznawaniu świadczeń pewną rolę odgrywają zasady uznaniowości na szczeblu lokalnym. Część populacji korzystająca z pomocy jest skromna (np. w Belgii ok. 3,6%, w Niemczech 6,8%). Test dochodów w Niemczech uznaje się za dość obszerny, większość kategorii dochodów brana jest pod uwagę, pomija się m.in. otrzymane stypendia naukowe czy zasiłki mieszkaniowe. Należy wskazać na realizowaną zasadę subsydiarności - państwo pomaga osobie znajdującej się w potrzebie dopiero wówczas, gdy rodzina dalsza nie jest w stanie jej wspomóc.

Rola pomocy społecznej w krajach Europy Południowej oraz Turcji jest - podobnie jak w modelu nordyckim - marginesowa. Na charakter ten wpłyneły jednak odmienne przyczyny. Można powiedzieć, że w krajach tych systemy pomocy ludziom ubogim nie są rozwinięte. Charakterystyczną cechą jest to, że pomoc jest rozdrobniona na oddzielne programy wsparcia poszczególnych grup, głównie osób starszych i niepełnosprawnych. Część populacji korzystającej z pomocy biednym jest bardzo mała: w Portugalii i Hiszpanii stanowi ona odpowiednio 2,1 oraz 2,7%. Weryfikacja sytuacji dochodowej przybiera różne formy w regionach. Ogólnie można powiedzieć, że zakres dochodów jest jednak węższy (np. pomija się niektóre świadczenia społeczne, np. zasiłek z tytułu utrzymania dzieci czy zasiłki macierzyńskie). Przy tak funkcjonujących instytucjach pomocy społecznej większe znaczenie w zapobieganiu ubóstwu mają więc organizacje społeczne (do takich instytucji należą tradycyjne inicjatywy podejmowane w ramach Kościoła katolickiego).

Kolejny model pomocy reprezentują Irlandia, Kanada, Wielka Brytania. Są to państwa, w których pomoc społeczna jest swoistym pasem ochronnym wobec pozostałych dziedzin zabezpieczenia socjalnego (głównie systemu ubezpieczeń społecznych). Dobrym przykładem jest Wielka Brytania, Gdzie pomoc uniwersalna jest dopełnieniem ochrony socjalnej dla osób, które z różnych przyczyn mają niskie świadczenia ubezpieczeniowe lub nie są doń uprawnione. Pomoc społeczna ma ugruntowaną tradycję w zapobieganiu ubóstwu, sięgającą jeszcze siedemnastego wieku. Ubezpieczenia społeczne, tradycyjnie obecne w krajach Europy kontynentalnej, na gruncie brytyjskim miały dość ograniczony zakres. Obecnie ich celem nie jest już utrzymanie poziomu dochodu z okresu pracy, lecz uniknięcie zagrożenia ubóstwem, choć nie można powiedzieć, by ostatnio cel ten był skutecznie osiągany. Pomoc społeczna w Anglii ma zatem istotne miejsce w zabezpieczeniu socjalnym. Brytyjski system pomocy jest rozległy i obejmuje ponad 15% ludności. Główną formą pomocy jest uniwersalny program Income Support, który jest zarządzany na szczeblu krajowym

W USA model państwa opiekuńczego ma charakter liberalny. Zakłada się, że przede wszystkim dzięki własnej przezorności oraz pomocy rodziny są zaspokajane potrzeby materialne w trudnych sytuacjach życiowych. Amerykański model pomocy społecznej nazywany jest stanowym. Wyróżniono go ze względu na autonomiczne decyzje regulacyjne krajów stanowych z niewielkim zakresem programów federalnych. Amerykański system pomocy ma charakter ekstensywny: mimo skromnych świadczeń obejmuje on rozległą część populacji - ok. 18%. Obok wspomnianych programów federalnych funkcjonują niezliczone programy stanowe, realizowane głównie także na szczeblu lokalnym. Wysokość świadczeń, jak i kryteria uprawnień, ustalają samodzielne władze kraju stanowego. Weryfikacja dochodowa jest raczej liberalna - -limity dochodów wyłączonych z kontroli sytuacji majątkowej w formie kwotowej bądź procentowej są wysokie.

Pomoc społeczną w Austrii, Norwegii i Szwajcarii zalicza się do modelu zdecentralizowanej pomocy. Za systemy te odpowiadają głównie władze lokalne, Które dostarczają świadczeń kierując się w dużym stopniem uznaniowości, co wyraża się głownie w zindywidualizowanej procedurze weryfikacji majątkowej. Standardowe normy wysokości świadczeń określane na szczeblu krajowym zazwyczaj nie są przestrzegane choć nie oznacza to, że są niższe. W Szwajcarii, gdzie każda gmina tworzy własny program pomocy społecznej (jest ich ok. 3000), poziom świadczeń jest wprawdzie zróżnicowany terytorialnie, lecz ogólnie jest relatywnie wysoki. W Austrii i Szwajcarii zwraca uwagę szersze traktowanie zobowiązań w zaspokajaniu potrzeb ludzi znajdujących się w potrzebie oraz duża rola tzw. pracy socjalnej.

Japonia jest przykładem scentralizowanej, lecz dyskrecjonalnej pomocy społecznej. System ten trudno zaliczyć do innych z wymienionych typów. Nie spotyka się tam programów adresowanych, lecz kilka systemów powszechnych, które, które różnią się pod względem funkcjonalnym. Jeżeli nie oczekuje się od potencjalnych podopiecznych spełnienia innych warunków poza kryterium dochodu, pomoc pieniężna bądź rzeczowa w ramach danego programu pokrywa odmiennego rodzaju wydatki. Mają one zatem charakter pomocy celowej. Rozpoznawszy wpierw potrzeby podopiecznego, przyznaje mu się jeden z sześciu rodzajów wsparcia (np. pomoc w kosztach utrzymania, pomoc mieszkaniową, pomoc medyczną, pomoc związaną z wykształceniem dzieci). Zróżnicowania regionalne wysokości świadczeń wprawdzie występują, jednak są nieznaczne i wynikają z regionalnych różnic w kosztach utrzymania.

Z punktu widzenia rozwiązań europejskich najbardziej nietypowym wzorem pomocy społecznej są systemy australijski i nowozelandzki. W tych krajach nie wykształcił się tradycyjny system ubezpieczeń społecznych, oparty na solidaryzmie ubezpieczonych. Wskutek tego niemal wszystkie świadczenia społeczne, w tym nawet emerytury, renty, zasiłki chorobowe, są przyznawane tek jak świadczenia z pomocy społecznej, czyli po sprawdzeniu sytuacji dochodowej. W konsekwencji zakres podmiotowy pomocy społecznej jest w tych krajach najszerszy (np. w Nowej Zelandii obejmuje czwartą część populacji). Pomoc społeczna ma zatem charakter selekcji negatywnej - chodzi o wyłączenie ludzi bogatych z grupy korzystających ze świadczeń.

W Australii istnieje dziewięć programów adresowanych, które administrowane są przez odpowiednie agendy rządowe. Program ogólny - Special Benefit - ma charakter jedynie uzupełniający, obejmuje wszystkich tych, którzy nie są uprawnieni do korzystania ze wsparcia w ramach programów grupowych. W obu krajach zwraca uwagę występowanie kilku świadczeń dla młodych bezrobotnych; oddzielne zasiłki otrzymuje młodzież zaczynająca pracę zawodową, przewidziano także programy wspierające szkolenia i edukację młodzieży.

Wydawać by się mogło, że w tych krajach, gdzie podopieczni pomocy społecznej stanowią znaczną część społeczeństwa, wysokość świadczeń będzie niska, natomiast kraje o wysokiej selektywności charakteryzuje wysoki poziom udzielanego wsparcia.

Wyniki badań wskazują jednoznacznie na duże zróżnicowanie stosowanych rozwiązań. Nie można jednoznacznie stwierdzić, który model pomocy społecznej należy uznać za godny naśladowania - każdy wykształcił się w konkretnych uwarunkowaniach społecznych, ekonomicznych i politycznych. Można jedynie wskazać pewne prawidłowości wynikające z jednolitości reguł mechanizmu rynkowego i demokracji obserwowane w krajach rozwiniętych. Postulatem wobec reformowania polskiego systemu pomocy społecznej jest dokonanie wnikliwej analizy i oceny naszego systemu zabezpieczenia społecznego oraz określenie w nim jasnej roli społecznej.

Tabela 1. Zagregowane wskaźniki systemów pomocy społecznej w krajach OECD w 1992r. (%)

Kraje	Udział pomocy społecznej w PKB	Udział pomocy społecznej w wydatkach na zabezpieczenie społeczne	Udział świadczeniobiorców w populacji ogółem
Australia Austria Belgia Dania Finlandia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Islandia Japonia Kanada Luksemburg N. Zelandia Niemcy Norwegia Portugalia Szwajcaria Szwecja Turcja USA W. Brytania Włochy	6,8 1,3 0,7 1,4 0,4 1,8 0,1 1,2 2,2 5,1 0,2 0,3 2,5 0,4 13,0 1,6 0,7 0,4 0,8 0,5 0,5 1,3 6,4 1,5	90,3 6,7 3,0 7,8 - 6,4 - 8,4 10,9 41,2 1,2 3,7 18,9 1,4 100,0 11,9 4,8 3,8 1,8 6,7 - 39,8 33,0 9,1	17,8 4,8 3,6 8,3 9,2 2,3 0,7 2,7 - 12,4 3,7 0,7 15,1 2,7 25,0 6,8 4,0 2,1 2,3 6,8 - 17,5 15,3 -

Polski system pomocy społecznej

Polskiej pomocy społecznej brakuje systemowego ujęcia konstrukcji świadczenia. Po pierwsze, część świadczeń nie jest przyznawana na podstawie testu dochodowego. Ustawodawca wychodzi z założenia, że osoby uprawnione do renty socjalnej z założenia są biedne i nie powinny być poddawane procedurze weryfikacyjnej. W Polsce wydatki na rentę socjalną to jedna z najważniejszych kwot przeznaczonych na pomoc społeczną. Po drugie, konstrukcja świadczeń z pomocy społecznej jest dość uproszczona, co nie jest często zaletą. Kwotowe określenie wysokości niektórych świadczeń nie uwzględnia liczebności rodziny, osób pozostających na utrzymaniu czy wieku dzieci. Po trzecie zakres weryfikacji dochodowej w Polsce jest stosunkowo skromny. Ustawa o pomocy społecznej mówi o formach dochodów netto branych pod uwagę. Natomiast posiadane zasoby pieniężne (wyjątek stanowi kryterium weryfikacji dla zasiłków okresowych), jak i rzeczowe, nie uwzględniane. W tej sytuacji istnieje możliwość marnowania wydatków publicznych na pomoc, łatwo bowiem nadużyć zasadę pomocniczości przyznając wsparcie osobom, które mogłyby zaradzić swojej sytuacji rezygnując z posiadanych zasobów np. samochodu. Instytucje pomocy społecznej działające w krajach rozwiniętych poddają wnikliwej ocenie sytuację zgłaszających się do nich osób. Nie wynika to z wzrostu biurokracji czy procesu etatyzacji pomocy społecznej, lecz z właściwego rozumienia roli pomocy państwa w trudnej sytuacji jednostek czy rodzin. Władze publiczne państwa - administracji rządowa i samorząd terytorialny, będąc podmiotem świadczącym pomoc, stanowią środek ostatecznego zabezpieczenia losu jednostki. Tym, którzy dla podkreślenia roli państwa w zabezpieczeniu jednostki argumentują, że w Polsce dokonującej transformacji państwo powinno zapewnić minimum dochodu gwarantowanego, należy wskazać na procesy uzależniania się od raz przyznanych świadczeń w krajach zachodnich, które niekiedy przechodzą następne pokolenia.

5. POZIOM ŚWIADCZEŃ SOCJALNYCH W POLSCE

Normatywne linie ubóstwa: minimum egzystencji, minimum socjalne są kryterium oceny poziomu świadczeń społecznych oraz kategorii dochodowych ustalonych w drodze regulacji prawnych takich jak płaca minimalna, najniższa emerytura i zasiłek dla bezrobotnych. Minimum egzystencji w sposób normatywny określa tzw. ubóstwa absolutnego. Szacowane jest na podstawie stałego koszyka towarów, który zapewnia zaspokojenie wyłącznie najniezbędniejszych potrzeb, nie uwzględnia potrzeb związanych z pracą zawodową, komunikacją i kulturą, zakłada też że rodzina posiada określony zwyczajowo w naszym kraju poziom zasobów (niezbędne meble itp.), a z różnych przyczyn znalazła się w niedostatku z tych powodów koszyk minimum egzystencji może być stosowany jedynie w krótkim okresie. Minimum socjalne wyznacza granice niskich dochodów i pozwala na zaspokojenie wielu innych potrzeb człowieka, również zawodowych, towarzyskich i kulturalnych, lecz określonych na niskim poziomie. Normatywne linie ubóstwa stały się kryterium oceny:

• Bezwzględnego poziomu świadczeń (również kategorii minimalnych dochodów)

• wysokości progów dochodowych stosowanych w pomocy społecznej

• poziomu świadczeń dla różnych typów rodzin i wynikających z nich dochodów tych rodzin

Tabela 2: Relacje kategorii normatywnych do świadczeń w gospodarstwach pracowniczych i emeryckich

Kategorie dochodów	1996		1997
		w zł	w %	w zł	w %
Gospodarstwa pracownicze
Minimum socjalne pracownicze Minimum egzystencji Płaca minimalna netto Zasiłek dla bezrobotnych Zasiłek wychowawczy Zasiłek wychowawczy dla osób samotnie wychowujących dziecko	405,5 180,4 306,3 277,7 24,5 176,9 281,2	100,0 44,5 75,5 68,5 6,0 43,6 69,4	4 85,00 213,00 374,80 320,30 28,40 214,10 340,40	100,0 43,9 77,3 66,0 5,9 44,1 70,2
Gospodarstwa emeryckie
Minimum socjalne emeryckie Minimum egzystencji Minimalna emerytura netto Dodatek pielęgnacyjny	355,8 177,4 245,9 75,35	100,0 49,9 69,1 21,2	445,00 208,00 304,61 90,21	100,0 46,7 68,5 20,3

Analiza tabeli 1 wykazuje że żadne ze świadczeń związanych z pracą (płaca minimalna, najniższa emerytura, zasiłek dla bezrobotnych nie osiągnęło wysokości minimum socjalnego, przewyższyły one minimum egzystencji. Płaca minimalna była bardziej zbliżona do minimum socjalnego niż dochody osób niepracujących - takie zależności należy oceniać pozytywnie. Bardzo niski jest poziom zasiłku rodzinnego, a wysoki poziom dodatku pielęgnacyjnego który ma stanowić jedynie uzupełnienie dochodów emerytów. Analizując progi dochodowe uprawniające do korzystania z pomocy społecznej, Były one w relacji do minimum socjalnego niższe i wzrastały wraz z liczebnością gospodarstwa domowego.Im większa rodzina tym wyższe dochody uprawniały ją do korzystania ze świadczeń, jednocześnie próg dochodowy pomocy społecznej coraz bardziej oddalał się od minimum socjalnego - -zjawisko to wystąpiło na skutek zastosowania skali OECD przy określaniu wysokości progów. Przykład rozpiętości wyników przy określaniu kosztów utrzymania różnych typów rodzin w zależności od stosowanej metody przedstawia tabela. Progi dochodowe stosowane w pomocy społecznej zostały określone na poziomie pośrednim między minimum socjalnym a minimum egzystencji. Są zbliżone bardziej do minimum egzystencji co ogranicza liczbę osób uprawnionych do otrzymania pomocy. Na podstawie powyższych analiz należy stwierdzić że świadczenia oraz progi dochodowe pomocy społecznej nie przewyższają najniższych kategorii dochodowych związanych z pracą - jest to relacja prawidłowa zachowująca motywacyjną funkcję dochodów i świadczeń związanych z pracą. Uzasadniony wydaje się zatem wniosek, że świadczenia ze środków pomocy społecznej powinny zapewniać przede wszystkim środki wyrównujące dochody do poziomu minimum egzystencji a szczególnie:

• progi dochodów uprawniających do korzystania ze świadczeń powinny być ustalane nie wg skali OECD lecz według kryteriów normatywnych

• środki pomocnicze powinny zostać skierowane głównie na pomoc rodzinom z dziećmi a szczególnie wielodzietnym

• szczególną pomoc należy skierować do rodzin, w których są osoby bez pracy, nie posiadające prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

6. ŚWIADCZENIA POMOCY SPOŁECZNEJ - PROPOZYCJE ROZWIĄZAŃ

Kanon zasad

Po enumeracji warunków niezbędnych w podejmowaniu decyzji o świadczeniach pomocy społecznej, którymi powinni się kierować decydenci i udzielający świadczeń pomoc społeczna powinna się kierować:

1. poszanowaniem godności człowieka, co oznacza, że świadczenie pomocy powinno odpowiadać potrzebom zainteresowanych i przebiegać w formie nie uwłaczającej godności podopiecznego;

2. dążeniem do integrowania podopiecznych ze środowiskiem i niedopuszczenie do długookresowej ekskluzji;

3. stymulowaniem do tworzenia warunków pobudzających aktywność w zaspokajaniu potrzeb przez podjęcie pracy bądź jej intensyfikację. Oznacza to, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej są wprawdzie niższe niż nominalne dochody z pracy, a także niższe niż minimalne świadczenia ubezpieczeniowe uzyskiwane na podstawie świadczonej pracy, ale za to często - uzupełniane programami celowymi o charakterze rzeczowym, usługowym bądź ulgi fiskalnej, nastawionymi na tworzenie warunków do usamodzielniania się podopiecznych (szkolenia, rehabilitacje, resocjalizacja itp.);

4. respektowaniem wzajemnej odpowiedzialności członków rodzin za swój byt, jak i warunki bytu całej rodziny;

5. otwarciem instytucji publicznych na szerokie partnerstwo z organizacjami pozarządowymi oraz kościelnymi i wyznaniowymi na podstawie regulacji dla tego partnerstwa przyjaznych;

6. stworzeniem pracownikom socjalnym warunków do szerszej współpracy z aktorami polityki lokalnej w celu animowania działań sprzyjających usamodzielnianiu podopiecznych.

Badania nad ubóstwem i funkcjonowaniem pomocy społecznej w Polsce oraz w innych krajach dały możliwość wypracowania koncepcji określania świadczeń pomocy społecznej, odmiennej w pewnym zakresie od dotychczasowych zasad obowiązujących w Polsce.

1. wychodząc z założenia, że pieniężne świadczenia powinny pozostawać na poziomie niższym od każdej kategorii dochodowej oraz z przekonania, że nie jest to najefektywniejszy instrument pomocy społecznej, proponuje się:

• określić wysokość świadczeń pieniężnych na poziomie minimum egzystencji, indeksować wartość świadczeń pieniężnych - raz do roku przy inflacji jednocyfrowej i nieco wyższej, blisko 20% i przekraczającej ten wskaźnik.

2. w celu zwiększenia społecznej efektywności instrumentów pomocy społecznej oraz opowiadając się za rozwojem świadczeń celowych adresowanych do konkretnych grup ludności proponuje się:

• uzupełniać świadczenia pieniężne bonami na realizację zadań wynikających z ustanowienia konkretnych programów pomocy dla wybranych grup ludności, przy czym wartość zasiłku pieniężnego i bonu razem nie powinna przekraczać poziomu minimum socjalnego.

3. w celu utrzymania podstawowej funkcji pomocy społecznej jako pomocy w sytuacji dominującego niedostatku, któremu nie można zaradzić w ramach rodziny, proponuje się:

• pogłębienie badania sytuacji dochodowej (i majątkowej) w rodzinach ubiegających się o więcej niż jedno świadczenie.

4. biorąc pod uwagę wyniki badania budżetów rodzinnych w grupach niskodochodowych, wskazujących na inne kształtowanie się wydatków członków rodzin wieloosobowych niż to układa się wg proporcji przyjętych w skalach ekwiwalentności OECD z niekorzyścią dla rodzin wieloosobowych, potencjalnie ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, proponuje się:

• aby wskaźniki stosowane dla uwzględnienia efektu skali gospodarowania (jednostki konsumpcyjne lub skala ekwiwalentności) wynikały z empirycznych (bądź ustaleń eksperckich) badań nad spożyciem gospodarstw domowych posiadających niskie dochody.

5. należy przyjąć, że:

• zarówno świadczenia pieniężne, jak i uzupełniające świadczenia przyznawane w formie bonu oraz świadczenia rzeczowe powinny być przyznawane jako świadczenia uzupełniające dochód liczony na osobę w rodzinie

6. zgodnie z zasadą, że nie opodatkowuje się biedy, należy:

• zwolnić dochód na poziomie minimum egzystencji od opodatkowania podatkiem od dochodów osobistych.

W systemie pomocy społecznej o relatywnie niskich świadczeniach pieniężnych istotne znaczenie powinny mieć celowe świadczenia uzupełniające, przekazywane głównie w formie bonu pieniężnego na zakup ściśle określonego towaru bądź usługi, a także bezpośrednio w formie rzeczowej. Na podstawie badań nad ubóstwem i kwestiami socjalnymi w Polsce można wskazać podstawowe problemy, które wymagałyby przygotowania celowych programów pomocy społecznej. Szczególnie ważne były by programy wspierające:

• oświatę (wraz z wychowaniem przedszkolnym) kształcenie dzieci w rodzinach biednych i na ogół wielodzietnych (np. uzupełnienie opłat przedszkolnych, bony żywieniowe, bony na podręczniki i odzież szkolno-sportową)

• mobilność i ruchliwość przez wspomaganie dojazdów do pracy, szkół

• uwalnianie się od nałogów

• przywracanie sprawności (rehabilitacja)

• resocjalizację i ochronę rodzin przed przestępczością oraz demoralizacją

• utrzymanie mieszkania oraz inwestycje mieszkaniowe pozwalające na zmniejszenie kosztów eksploatacji.

Analizy statystyczne wpływu dynamiki cen na budżety gospodarstw domowych niskodochodowych zwróciły uwagę na duże zróżnicowanie w odniesieniu do wydatków mieszkaniowych, opłat za energię, wydatków na transport i komunikację oraz kulturalno oświatowych. Oznacza to, że istnieje potrzeba opracowywania w tych dziedzinach adresowanych programów celowych, nastawionych conajmniej na kompensowanie skutków ruchów cen. Biedne gospodarstwa domowe lepiej radzą sobie broniąc się przed wzrostem cen żywności niż wzrostem cen związanych z mieszkaniem, transportem. Analizy te w odniesieniu do żywności potwierdzają hipotezy o różnicach w kosztach utrzymania przekroju wielkości miejscowości. Problemem polskich rodzin są przede wszystkim zaniedbania na tle nie tylko niskich dochodów, lecz także niedostosowanie do zmian, brak umiejętności oraz nadużywanie alkoholu. Celowe programy adresowane do konkretnych grup podopiecznych nie muszą być stworzone przez państwo, mogą mieć formę bonu.

ZAKOŃCZENIE

W okresie transformacji w Polsce osiągnięto wysoki udział wydatków społecznych w dochodzie narodowym - 1/3 PKB - jest to udział charakterystyczny dla takich krajów jak Belgia, Dani, Niemcy. Mimo tego „osiągnięcia” nie możemy stwierdzić że mamy w Polsce więcej dobrobytu i mniej kwestii socjalnych. Narastają nierówności majątkowe i następuje koncentracja dobrobytu w kilku dużych aglomeracjach miejskich, a równolegle - regres w wielu ośrodkach lokalnych gdzie istnieje duże bezrobocie spowodowane upadłością istniejących tam przedsiębiorstw. Wiążą się z tym wyjątkowo duże wydatki publiczne, w tym głównie społeczne, które wymagają znacznej redystrybucji dochodów jednocześnie doświadczamy narastających problemów socjalnych, ekologicznych, porządkowych, związanych z bezpieczeństwem osobistym na tle wciąż wzrastającej przestępczości. Pomimo tego iż wydatki społeczne są duże możemy stwierdzić, że zła jest ich struktura oraz efektywność realizowanych programów społecznych. Możemy zaobserwować zjawiska nieprawnego korzystania ze świadczeń, nadużywania świadczeń, tworzenia nieusprawiedliwionych socjalne uprawnień (przywilejów).

BIBLIOGRAFIA

Polityka Społeczna nr 1/98, 5-6/98, 7/98

Stanisława Golinowska, Polityka społeczna państwa w gospodarce rynkowej; PWN, Warszawa, 1994r.

Rzeczpospolita

Wprost

Stanisława Golinowska „Polityka społeczna państwa w gospodarce rynkowej”

Wydawnictwo Naukowe PWN. W-wa 1994r. str.148-163

Stanisława Golinowska „Pomoc społeczna w koncepcjach współczesnego państwa opiekuńczego”, Polityka Społeczna, nr 7, 1998

Piotr Błędowski „Pomoc społeczna w Polsce w latach 90-tych”.Polityka Społeczna nr 7/98.

Piotr Kurowski „Pomoc społeczna w krajach OECD i w Polsce”, Polityka społeczna nr 7/98

Barbara Saikiewicz „Poziom świadczeń socjalnych w Polsce a normatywne linie ubóstwa”, Polityka społeczna nr 7/98.

Stanisława Golinowska „Świadczenia pomocy społecznej” Polityka społeczna nr 7/98.

1

40

Ekonomiczna dyslokacja

Rozpad funkcji socjalnych związanych z pracą oraz stabilnych zachowań ludności pracowniczej

Erozja kontroli socjalnej

Kryzys socjalno polityczny

Polityczna niestabilność i dyslokacja „wejść” do systemu parlamentarnego

Ograniczenie bezpośrednich świadczeń pomocy społecznej wliczając uzupełniające przedsięwzięcia które dotyczą tworzenia miejsc pracy

Rozbudowa albo rozszerzenie publicznych programów tworzenia miejsc pracy i sposób na odtworzenie roli pracownika.

Rozbudowa albo rozszerzenie bezpośrednich świadczeń wspierających ubogich bez istotnych warunków przymusu do pracy

---