Rozdział XI

Kontrola Administracji

Pojęcie, Cechy i Rodzaje Kontroli

Pojęcie kontroli na gruncie nauki prawa administracyjnego nie budzi większych kontrowersji. Jest ono rozumiane w sposób nie odbiegający od rozumienia powszechnego.

Pojęcie „kontrola administracji” może być używane w znaczeniu węższym - jako kontrola działania organów administracji oraz w znaczeniu szerszym jako kontrola wykonywania również przez te organy wobec innych podmiotów. Administracja odgrywa tu dwie role - raz jest podmiotem kontrolowanym, raz kontrolującym, w pewnym zaś zasięgu sytuacji jednocześnie kontrolowana i kontrolująca.

Powszechnie przyjmowana jest definicja sformułowana przez Dawidowicza, według którego kontrola jest działaniem polegającym na:

1. badaniu istniejącego stanu rzeczy

2. zestawianiu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym co powinno być, tzn. co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowania na tej podstawie odpowiedniej oceny

3. w przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącym a stanem pożądanym na ustaleniu tych rozbieżności

4. sformułowaniu zaleceń mających na celu wskazanie sposobu usunięcia niepożądanych zjawisk i pozwalających na zapobieżenie w przyszłości powstawaniu określonych rozbieżności

Celem każdej kontroli jest nie tylko doskonalenie działalności poszczególnych segmentów systemu administracji publicznej poprzez wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości i zapobieganie powstawaniu w przyszłości zjawisk niekorzystnych, a więc poprzez przybliżenie działania kontrolowanych podmiotów do określonego wzorca, ale również doskonalenie samego wzorca. Kontrola obejmuje ciąg działań podmiotu kontrolowanego, a nie tylko ostatni etap tych działań.

Podstawa prawna do przeprowadzania kontroli może wynikać bezpośrednio z przepisów prawa, albo ze stosunku strukturalnej lub funkcjonalnej zależności między podmiotami administrującymi.

Mierniki kontroli są również określone przez prawo. Należą do nich kryteria:

• legalności

• celowości

• rzetelności

• gospodarności

• zgodności z polityką rządu

Weryfikacja działań podmiotu kontrolowanego w zasadzie nie należy do podmiotu kontrolującego, lecz do podmiotu zwierzchniego nad podmiotem kontrolowanym. Warto przeprowadzić rozróżnienie pomiędzy pojęciem kontroli a pojęciem nadzoru:

Kontrola - czynności sprawdzające podjęte dla ustalenia, czy działania podmiotu kontrolowanego są zgodne z wymaganymi kryteriami oraz sformułowanie ocen, a w miarę potrzeby wniosków w celu usunięcia stwierdzonych uchybień lub wprowadzenia uprawnień

Nadzór - kontrola połączona z uprawnieniami do podjęcia przewidzianych prawem środków wiążących nadzorowanego lub możność bezpośredniego wzruszenia jego aktów

Cechami prawidłowo zorganizowanej kontroli są:

1. oficjalność - kontrola jest podejmowana z urzędu, odgrywa rolę istotną w systemie kontroli, powinna być jej poddana cała działalność administracji

2. aktywność - przejawia się w szerokim zakresie podmiotowym, we wnikliwości i rzetelności

3. bezstronność - ocena obiektywna, kontrola niezawisła

4. proporcjonalność - kontrolą powinna być objęta cała działalność administracji, częstotliwość kontroli - umiarkowana, zależna od rzeczywistych potrzeb

5. fachowość - kontrolujący powinien zakresem wiedzy i doświadczeniem przewyższać kontrolowanego

6. efektywność - powinna być zagwarantowana przez zespół takich prawnych środków i instytucji, które prowadziłyby do skutecznego kontrolowania ujawnionych uchybień

W doktrynie dokonuje się podziałów kontroli na podstawie kilku podstawowych kryteriów:

• z punktu widzenia zależności organizacyjnej wyodrębnia się:

1. kontrolę zewnętrzną - podmiot kontrolujący usytuowany jest poza strukturą administracji publicznej

2. kontrola wewnętrzna - podmiot znajduje się w obrębie tej struktury

• z punktu widzenia stosunku czasowego czynności kontrolującego do czynności kontrolowanego wyróżniamy:

1. kontrolę wstępną (ex ante) - przed podjęciem działania przez podmiot kontrolowany

2. kontrolę następną (ex post) - przeprowadzana po zakończeniu działania

• z punktu widzenia sposobu przeprowadzania kontroli dzielimy ją na:

1. inspekcję - kontrola wykonywana w drodze bezpośredniej obserwacji zachowania się podmiotu kontrolowanego

2. lustrację - przedmiotem oceny jest nie tyle zachowanie się podmiotu kontrolowanego co stan rzeczywisty badanego przedmiotu

3. rewizja - kontrola finansowa

4. wizytacja - ocena kontrolowanej jednostki poprzez bezpośredni wgląd w jej działania dla sformułowania szerszej oceny

• z punktu widzenia podmiotów kontrolujących wyróżniamy:

1. kontrola wykonywana przez Parlament oraz przez Prezydenta RP

2. kontrolę wykonywaną przez organy niezawisłe (TK, NSA, wojewódzkie sądy administracyjne, kontrolę wykonywaną przez inne sądy, NIK, RPO, Państwową Inspekcję Pracy)

3. kontrolę społeczną, wykonywaną przez zespół instytucji o charakterze społecznym (związki zawodowe)

4. kontrolę wewnątrzadministracyjną, wykonywaną w systemie administracji zdecentralizowanej i w systemie administracji rządowej

KONTROLA SĄDOWA ADMINISTRACJI

Zagadnienia ogólne

Kontrola sądowa działania administracji stanowi tradycyjną formę ochrony

obiektywnego (przedmiotowego) porządku prawnego i ochrony publicznych praw podmiotowych - przede wszystkim w stosunkach pomiędzy administracją a obywatelami. Kontrola ta jest sprawowana - bezpośrednio lub pośrednio - przez wyodrębnione sądy administracyjne lub sądy powszechne. Wykształciły się dwa podstawowe typy tej kontroli:

• kontrola sprawowana przez w tym celu powołane, wyodrębnione specjalne sądownictwo administracyjne (zorganizowane na różnych zasadach - powiązane z administracją lub całkiem od niej niezależne, jednoinstancyjne lub wieloinstancyjne, ogólne albo specjalne)

• kontrola sprawowana przez sądy powszechne

• niekiedy wyróżnia się także trzeci, mieszany model kontroli, sprawowanej w części przez sądy powszechne, a w części przez sądy administracyjne.

Idea poddania działalności administracji kontroli sądowej napotykała na opory.

Uważano, że dla zapewnienia praworządności wystarczy wewnętrzna, hierarchiczna kontrola administracji, a wprowadzenie dodatkowej sądowej kontroli przedłuży tok postępowania i zwiększy jego koszty. Do argumentów przemawiających za poddaniem administracji sądowej kontroli zaliczano:

• potrzebę równowagi pomiędzy interesem publicznym (chronionym przez urzędników) a interesami prywatnymi, którą może zapewnić tylko niezależny organ sądowy

• okoliczność, że w toku postępowania przed organami administracyjnymi

organy te są „sędziami we własnej sprawie", związanymi uczuciami solidarności pracowniczej, oraz to, że do administracji przenikają wpływy polityczne i partyjne, a w tej sytuację pełną ochronę interesów prywatnych może zapewnić tylko niezawisły sąd.

Sądownictwo administracyjne odróżnia od sądownictwa powszechnego jego cel.

Jest nim kontrola aktów i działań (czynności) organów administracji, dokonywana z punktu widzenia zgodności z prawem. Sądy administracyjne badają wyłącznie aspekty prawne działania administracji, nigdy celowościowe. Kontrola ta prowadzi do uchylenia (kasacji) aktu sprzecznego z prawem w razie uwzględnienia skargi, do oddalenia skargi, gdy nie stwierdzono niezgodności aktu (działania) administracji z prawem, albo do odrzucenia skargi ze względów formalnych.

Model kontroli sądowej administracji sprawowanej przez sądy powszechne opiera się na odmiennej zasadzie, sądy te mają bowiem kompetencje do rozpatrywania sprawy merytorycznie i orzekania co do jej istoty.

W polskim modelu sądowej kontroli nad administracją sądy powszechne wyjątkowo sprawują taką kontrolę bezpośrednio, najczęściej kontrola ta ma charakter pośredni.

Sądownictwo administracyjne

Sądownictwo administracyjne jest zorganizowane w oparciu o klauzulę generalną lub o system enumeracji. System oparty na klauzuli generalnej polega na tym, że kontroli sądowej poddaje się wszystkie akty i czynności administracyjne bądź też akty i czynności określonego rodzaju, z tym że zazwyczaj od tak określonej właściwości sądu wprowadzane są jednak wyjątki, najczęściej w postaci negatywnej klauzuli enumeracyjnej.

Sądownictwo administracyjne oparte na systemie enumeracji cechuje to, że kontroli legalności poddane są tylko akty i czynności wyraźnie wskazane w ustawie.

Sądowa ochrona publicznego prawa podmiotowego polega na tym, że sąd uruchamia czynności kontrolne na wniosek (skargę) osoby, której prawo podmiotowe zostało naruszone i ogranicza się do orzekania tylko o aktach indywidualnych, które zaskarżyły osoby uprawnione. W systemie sądownictwa administracyjnego zbudowanego w celu ochrony przedmiotowego porządku prawnego sąd może wkraczać z urzędu lub w wyniku skargi powszechnej a jego kontroli poddane są także akty o charakterze generalnym. Choć system ochrony prawa przedmiotowego uważany jest za doskonalszy, to z uwagi na jego wadę - hamowanie działania administracji, której wszelkie akty każdy może kwestionować - najczęściej system sądownictwa administracyjnego opiera się na ochronie prawa podmiotowego.

Do cech sądowej kontroli administracji, które zapewniają jej szczególną rolę

w całokształcie kontroli nad administracją, zalicza się zazwyczaj:

• jej charakter (kontrolę tę uważa się za najdoskonalszy środek ochrony publicznych praw podmiotowych) wynikający z faktu, że sprawa administracyjna przechodzi do rozpatrzenia w postępowaniu, w którym administracja nie ma już dominującej pozycji, następuje zrównanie pozycji stron,

• jej niezależność od administracji i związaną z nią niezawisłość sędziów,

• fachowość (sędziowie sądów administracyjnych posiadają szeroki zakres wiedzy z zakresu prawa i administracji),

• obiektywizm wynikający ze szczególnego statusu sędziów i sądów,

• prewencyjną rolę orzecznictwa sądowego, które pozwala organom administracji na unikanie błędów w przy rozpatrywaniu podobnych spraw w przyszłości i tym samym doskonalenie orzecznictwa administracyjnego,

• doprowadzanie do ujednolicania wykładni prawa administracyjnego poprzez publikację orzeczeń sądowych i inne formy ujednolicania orzecznictwa

• zasadę skargowości - uruchomienie kontroli sądu administracyjnego, a także powszechnego zależy od inicjatywy uprawnionego (legitymowanego) podmiotu, w określonym ustawowo terminie i trybie; w odróżnieniu od sądów administracja może w określonych przypadkach uruchomić kontrolę z urzędu, ex officio.

W okresie międzywojennym w Polsce działał Najwyższy Trybunał Administracyjny. Powołanie sądów administracyjnych i zasady ich działania uregulowała już Konstytucja z 1921 r. Konstytucja z 1935 r. była bardzej lakoniczna i stwierdzała jedynie, że powołuje się Najwyższy Trybunał Administracyjny do orzekania o legalności aktów administracyjnych. Warto

w tym miejscu podkreślić - w kontekście aktualnej regulacji konstytucyjnej, zakładającej wieloinstancyjność sądownictwa administracyjnego i projektów rozwiązań w tej materii - że wieloinstancyjność (przynajmniej dwuinstancyjność) sądownictwa administracyjnego wprowadzała już Konstytucja z 1921 r. Zapowiedź ta nie była zrealizowana, a Konstytucja z 1935 r. powoływała tylko jednoinstancyjny NTA, pozostawiając kwestię utworzenia kolejnych szczebli przyszłemu ustawodawcy. Kompetencja NTA była określona klauzulą generalną, ograniczoną enumeracją negatywną. Do zaskarżania aktu administracyjnego uprawniony był każdy, kto twierdził, że naruszono jego prawo lub że obciążono go obowiązkiem bez podstawy prawnej. Trybunał miał kompetencje kasacyjne.

Po wojnie Najwyższy Trybunał Administracyjny nie został reaktywowany.

Ogólne sądownictwo administracyjne przywrócone zostało dopiero ustawą

z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podjął działalność z dniem l września 1980 r., w następnych latach utworzono 10 ośrodków zamiejscowych tego sądu.

Początkowo do 1990 r. kompetencje NSA były określone pozytywną klauzulą

enumeratywną, dopiero nowelizacja dokonana ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wprowadziła klauzulę generalną ograniczoną klauzulą enumeracji negatywnej i rozszerzyła zakres właściwości NSA.

Kolejną regulację sądowej kontroli administracji publicznej wprowadziła ustawa

z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Na gruncie przepisów tej ustawy sądownictwo administracyjne było jednoinstancyjne. Dzielił się na Izbę Ogólnoadministracyjną i Finansową, a nadzór judykacyjny nad działalnością NSA sprawował Sąd Najwyższy.

Konstytucja RP z 1997 r. w art. 184 stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny

oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych

terenowych organów administracji rządowej. Powołany przepis Konstytucji zapowiadał zasadę co najmniej dwuinstancyjności sądownictwa administracyjnego.

Od dnia l stycznia 2004 r. sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne,

zniesiono nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego. Sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne, utworzone dla jednego lub więcej województw (obecnie działa ich 13, docelowo ma być 16). Sędziowie sądów administracyjnych są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sędziów sądów wojewódzkich i sędziów NSA powołuje Prezydent RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wojewódzki sąd administracyjny dzieli się na wydziały. W jego skład wchodzą,

prezes, wiceprezes lub wiceprezesi i sędziowie, a organami są prezes, zgromadzenie ogólne sędziów wsa oraz kolegium. Podobna jest struktura NSA - Prezes, Zgromadzenie Ogólne i Kolegium - z tym że dzieli się na Izby: Finansową, Gospodarczą i Ogólnoadministracyjną. Prezesów i wiceprezesów wsa powołuje i odwołuje spośród sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych lub NSA Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Prezesa NSA powołuje Prezydent RP spośród 2 kandydatów

przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA (wiceprezesów NSA również powołuje Prezydent RP na wniosek Prezesa NSA złożony za zgodą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA).

Zakres kontroli sądów administracyjnych ukształtowany pod rządem ustawy

o NSA z 1995 r., uznawany za optymalny, nie został w nowym ustawodawstwie rozszerzony.

Do zakresu właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych należy orzeka-

nie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym,

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,

6. akty organów jednostek samorządu i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach:

1. wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej,

2. wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi,

3. odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.

Do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń sądów wojewódzkich, podejmowanie uchwał wyjaśniających przepisy budzące wątpliwości w orzecznictwie oraz uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie, rozstrzyganie sporów o właściwość między niektórymi organami administracji publicznej oraz rozpoznawanie spraw przekazanych do właściwości tego Sądu na podstawie odrębnych ustaw.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w I instancji wojewódzkie sądy administracyjne właściwe we wszystkich sprawach, dla których nie jest zastrzeżona właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd wojewódzki, na którego obszarze ma siedzibę organ administracji, którego działalność została zaskarżona.

Do wniesienia skargi uprawniony jest:

• każdy, kto ma w tym interes prawny (ma legitymację materialną)

• prokurator,

• Rzecznik Praw Obywatelskich

• organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym;

• inny podmiot, któremu przepisy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi.

Do zasad postępowania sądowoadministracyjnego w doktrynie zalicza się po reformie m.in.: zasadę dwuinstancyjności, legalności, udzielania pomocy stronom, jawności, ekonomiki procesowej, kontradyktoryjności ograniczonej przez zasadę oficjalności oraz zasadę dostępu do sądu. Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem w wysokim stopniu sformalizowanym, procedura jest autonomiczna, rozbudowana, wzorowana na procedurze cywilnej.

W wyniku reformy przywrócono zniesiony uprzednio ustawą o NSA pośredni

tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego,, wnosi sieją obecnie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, po wyczerpaniu środków zaskarżenia (jeśli ustawa nie przewiduje takich środków, skargę wnosi się po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym w ustawie). Skarga powinna spełniać wymagania określone dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać:

1. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności,

2. oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności dotyczy skarga

3. określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, sąd musi zatem zbadać, czy w toku postępowania przed organem administracji publicznej doszło do naruszenia prawa: materialnego, procesowego, ustrojowego, na czym to naruszenie polegało, jakie mogą (mogły) być jego następstwa i jakie działania muszą być podjęte w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa. Uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego mają charakter kasacyjny - sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeśli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach,

4. uchyla inny akt lub czynność - może też uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa,

5. stwierdza nieważność uchwały lub aktu prawa miejscowego w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa (jeżeli stwierdzenie nieważności jest wyłączone), uchyla akt nadzoru.

W razie uwzględnienia skargi na bezczynność zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w razie skarg na inne jeszcze inne akty lub czynność, wyżej nie wymienione, sąd, uwzględniając skargę, uchyla albo stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności.

W razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala, a w razie niedopuszczalności -

skargę odrzuca. Co do zasady, sąd administracyjny rozpoznaje sprawy na rozprawie, w składzie 3 sędziów.

Nowymi instytucjami postępowania sądowoadministracyjnego są postępowanie

uproszczone i mediacyjne.

Tryb uproszczony polega na rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym przez sąd działający w składzie l sędziego, z urzędu (gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną) lub na żądanie strony (może ono dotyczyć każdej sprawy pod warunkiem., że żadna ze stron nie zgłosi sprzeciwu)

Celem postępowania mediacyjnego jest takie rozważenie i wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, by strony mogły poczynić ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy - w granicach prawa. Postępowanie takie może być przeprowadzone z urzędu (jeśli sąd uzna to za celowe) albo na wniosek jednej ze stron złożony przed wyznaczeniem rozprawy. Posiedzenie mediacyjne odbywa się z udziałem stron pod przewodnictwem sędziego lub referendarza. Jeżeli strony nie dokonaj ą ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy, podlega ona rozpoznaniu przez sąd.

W prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidziano środki

mające dyscyplinować organy administracji. Sąd może wymierzyć grzywnę:

1. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność,

2. w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności,

3. gdy organ nie dopełni obowiązku przekazania sądowi skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę,

4. w razie uchylania się od zastosowania postanowienia sądu podjętego w toku postępowania

5. w razie niewykonania wezwania do złożenia w terminie odpisów dokumentów albo oświadczenia, że ich nie mają.

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczynane jest na

podstawie skargi kasacyjnej od wyroku lub postanowienia kończącego sprawę, wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny. Skargę tę można wnieść (inaczej niż w postępowaniu cywilnym czy karnym) w każdej sprawie pod warunkiem, że będzie oparta na podstawach kasacyjnych. Skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu wyroku z uzasadnieniem, za pośrednictwem sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie.

Skargę kasacyjną NSA rozpoznaje na rozprawie w składzie 3 sędziów, chyba że

przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (strony mogą przytaczać nowe uzasadnienia podstaw kasacyjnych), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone uzasadnienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, NSA oddala skargę kasacyjną. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej NSA uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.

Wyrazem dążenia do ujednolicenia orzecznictwa sądowego i administracyjnego

jest instytucja uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie i na zasadach określonych ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Rola innych sądów w zabezpieczaniu legalności działania administracji

Bezpośrednią kontrolę administracji sprawują także - w ograniczonym zakresie

i tylko w przypadkach wyraźnie określonych przez ustawę - sądy powszechne:

• sądy pracy i ubezpieczeń społecznych, stanowiące odrębne jednostki organizacyjne sądów powszechnych, w zakresie ubezpieczeń społecznych, poprzez rozpatrywanie odwołań od decyzji oddziałów ZUS,

• Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów poprzez kontrolę decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w razie wniesienia odwołania, a także poprzez kontrolę decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

• sądy powszechne, m.in. w związanych z działalnością administracji publicznej sprawach.

Poza wymienionymi przypadkami sądy powszechne sprawują niekiedy także

kontrolę pośrednią działania administracji przy okazji rozpoznawania spraw cywilnych i karnych.

TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY

Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji. Trybunał składa się z 15 sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór jest niedopuszczalny. Prezesa i wiceprezesa Trybunału powołuje Prezydent RP spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Sędziowie Trybunału w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjne orzeka w sprawach:

• zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

• zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,

• zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,

• skargi konstytucyjnej,

• sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych.

Z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją mogą występować: Prezydent RP, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes NSA, Prokurator Generalny, Prezes NIK, Rzecznik Praw Obywatelskich, a także Krajowa Rada Sądownictwa (w zakresie, w jakim akt dotyczy niezależności i niezawisłości sądów), a jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania - organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji związkowych, kościoły i inne związki wyznaniowe oraz podmioty określone w art. 79 Konstytucji (dotyczącym skargi konstytucyjnej) -

w zakresie w tym przepisie wskazanym.

Orzeczenia Trybunału są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony.

TRYBUNAŁ STANU

Organizację i tryb postępowania przed Trybunałem Stanu reguluje Konstytucja

RP oraz ustawa z dnia 26 marca 1982 r. Trybunał Stanu wybierany jest przez Sejm na okres jego kadencji. Odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu (za naruszenie Konstytucji lub ustawy w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania)

ponoszą: Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem, oraz Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych. Odpowiedzialność ponoszą także posłowie i senatorowie w zakresie określonym w art. 107 Konstytucji. Trybunał Stanu składa się z przewodniczącego, 2 zastępców przewodniczącego i 16 członków wybranych przez Sejm spoza grona posłów i senatorów na czas kadencji Sejmu. Zastępcy przewodniczącego oraz co najmniej połowa członków Trybunału Stanu powinni mieć kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska

sędziego. Przewodniczącym Trybunału jest Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego.

KONTROLA POZASĄDOWA ADMINISTRACJI

Kontrola Najwyższej Izby Kontroli

Kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli nosi nazwę kontroli państwowej. Instytucja NIK (w pierwszym okresie Najwyższa Izba Kontroli Państwa) praktycznie od początku towarzyszy odrodzonej Polsce, została bowiem utworzona dekretem z dnia 7 lutego 1919 r. o Najwyższej Izbie Kontroli Państwa. W świetle postanowień dekretu z 1919 r. NIKP była instytucją związaną z Sejmem, jednakże bezpośrednio podlegała Naczelnikowi Państwa, do którego należało powoływanie prezesa i wiceprezesa oraz członków Kolegium. Na mocy ustawy z 1921 r. o Kontroli Państwowej NIK, zastąpiła dotychczasową NIKP wprowadzając zasadę, że kontrola państwowa działa kolegialnie, jest niezależna od rządu i podlega bezpośrednio Prezydentowi Rzeczypospolitej.

Przyjęcie po II wojnie światowej nowego ustroju społeczno-politycznego, gospodarczego nie pozostało bez wpływu na kształt kontroli państwowej. Tuż po II wojnie światowej nie reaktywowano NIK.

Reaktywowanie NIK nastąpiło na mocy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o kontroli państwowej. W świetle tej ustawy NIK stanowiła organ kontroli niezależny od rządu, bezpośrednio podporządkowany Radzie Państwa, powołany przede wszystkim do kontroli działalności naczelnych władz i urzędów w dziedzinie administracji publicznej i gospodarki narodowej. NIK obejmował kontrolą również działania terenowych organów administracji i jednostek gospodarki, ale tylko w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości działania naczelnych i centralnych organów administracji. NIK funkcjonowała na zasadzie kolegialności. Kolegium tworzyli Prezes NIK jako przewodniczący oraz wiceprezesi. W swej działalności kontrolnej NIK mogła się posługiwać kryterium legalności, rzetelności, gospodarności, celowości w działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej oraz zgodności z ustalonymi wytycznymi polityki państwowej i planami gospodarczymi.

Narastająca centralizacja państwa spowodowała zniesienie w 1952 r. NIK i zastąpienie jej urzędem Ministra Kontroli Państwowej. Zauważyć tu trzeba, że Konstytucja z 22 lipca 1952 r. pomijała w ogóle kwestię kontroli państwowej, tym bardziej nie wspominała o NIK.

13 grudnia 1957 r. uchwalono dwie ustawy: o zmianie Konstytucji PRL i o Najwyższej Izbie Kontroli, które stworzyły podstawy prawne dla

reaktywowania NIK. Najwyższa Izba Kontroli zyskała pozycję organu konstytucyjnego, podporządkowanego bezpośrednio Sejmowi i sprawującego kontrolę głównie na użytek Sejmu i jego organów. . "

Zakres podmiotów poddanych kontroli NIK został określony bardzo szeroko.

Obejmował on przede wszystkim naczelne, centralne i terenowe organy administracji państwowej, także urzędy, przedsiębiorstwa, zakłady i instytucje podległe organom administracji państwowej lub znajdujących się w ich zarządzie.

Dające o sobie znać tendencje centralistyczne wraz z zarysowującą się wyraźnie

dominacją Rządu nad Sejmem wpłynęły na kolejne zmiany w modelu kontroli państwowej, które miały miejsce w 1976 r.- W tym roku ustawą z dnia 10 lutego zmieniona została Konstytucja PRL, uchwalona też została nowa

ustawa z dnia 27 marca o Najwyższej Izbie Kontroli. Zgodnie z tymi ustawami NIK włączona została w strukturę Rządy, Prezes NIK określony został bowiem jako naczelny organ administracji państwowej. Wprawdzie Konstytucja przyjmowała, że NIK służy Sejmowi, Radzie Państwa i Radzie Ministrów,

to jednak poddana została nadzorowi Prezesa Rady Ministrów. Zgody Prezesa Rady Ministrów wymagało przeprowadzenie kontroli przez NIK w naczelnych i centralnych organach administracji państwowej. Oznaczało to de facto wyłączenie tych organów z zakresu działania NIK.

Uchwalenie w dniu 8 października 1980 r. dwóch ustaw: o zmianie Konstytucji

PRL i o Najwyższej Izbie Kontroli pozwoliło na uniezależnienie NIK i kontroli przezeń sprawowanej od administracji. W wyniku przyjęcia w 1980 r. nowych rozwiązań prawnych NIK podlega Sejmowi. Przywrócono też NIK kolegialną zasadę działania. Działania kontrolne NIK, podejmowane na zlecenie Sejmu, Prezydenta, na wniosek Prezesa Rady Ministrów lub z własnej inicjatywy, skierowane są na działalność gospodarczą, finansową i organizacyjno-administracyjną organów administracji państwowej oraz podległych im przedsiębiorstw i innych jednostek organizacyjnych.

Dalsza potrzeba dostosowania pozycji i działalności NIK do następujących po

1989 r. gruntownych przeobrażeń ustrojowych w Polsce dokonujących się na płaszczyźnie polityczno-ustrojowej oraz społeczno-gospodarczej zaowocowała uchwaleniem w dniu 23 grudnia 1994 r. ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Zgodnie z art. l tej ustawy NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej, podlega Sejmowi i działa na zasadach kolegialności. Są to fundamenty określające pozycję NIK. Postanowienia te są paralelne z art. 202 Konstytucji RP z 1997 r., która w sposób generalny określa ustrój ową pozy ej ę NIK.

NIK ma obowiązek kontroli działalności organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. NIK może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych, może również kontrolować działalność podmiotów niepublicznych, czyli innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne

oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa, w szczególności:

1. wykonują zadania zlecone lub powierzone przez, państwo lub samorząd terytorialny,

2. wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego,

3. organizują lub wykonują prace interwencyjne albo roboty publiczne,

4. działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia państwowego lub komunalnego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów międzynarodowych,

5. korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia lub gwarancji udzielonych przez państwo, samorząd terytorialny

6. wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego,

7. wywiązują się z zobowiązań, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z innych należności budżetowych, gospodarki pozabudżetowej i państwowych funduszy

celowych oraz świadczeń pieniężnych na rzecz państwa wynikających ze stosunków cywilnoprawnych.

Sprawując funkcje kontrolne wobec wskazanych wyżej podmiotów, NIK bada

w szczególności wykonanie budżetu państwa oraz realizację ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej tych jednostek.

NIK podejmuje działania kontrolne z własnej inicjatywy oraz na zlecenie Sejmu

lub jego organów, na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów

W wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego formułowany jest protokół kontroli, który zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działalności jednostki kontrolowanej, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych.

Natomiast zasadniczym środkiem oddziaływania pokontrolnego NIK jest wystąpienie pokontrolne przekazywane kierownikowi jednostki kontrolowanej. Wystąpienie pokontrolne zawiera oceny kontrolowanej działalności wynikające z ustaleń opisanych w protokole kontroli, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości - także uwagi i wnioski w sprawie ich usunięcia.

W świetle obecnie obowiązujących unormowań NIK jest odrębnym podmiotem

konstytucyjnym, podlegającym Sejmowi. Sejm, a także jego organy mają prawo zlecania Izbie przeprowadzania kontroli na wskazany temat. Do NIK należy dostarczanie Sejmowi informacji oraz ocen odnoszących się do wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej (opinii w przedmiocie absolutorium dla Rządu). Ponadto NIK ma obowiązek przedkładania Sejmowi informacji o wynikach kontroli, wniosków i wystąpień oraz rocznych sprawozdań ze swojej działalności. Prezes NIK odpowiada przed

Sejmem za działalność Izby, ma obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach Sejmu,

udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapytania poselskie. Sejm kontroluje też wykonanie budżetu NIK.

Kontrola administracji sprawowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich

Zaznaczyć wyraźnie trzeba, że Rzecznik nie jest klasyczną instytucją kontroli administracji, gdyż jego głównym zadaniem jest stanie na straży praw i wolności obywateli, ochrona publicznych praw podmiotowych jednostki, a nie kontrolowanie administracji.

Jednak dążąc właśnie do ochrony jednostki skarżącej się na naruszanie jej praw

i wolności przez administrację, Rzecznik musi często podejmować działania kontrolne wobec administracji.

W doktrynie wskazuje się na cztery zasadnicze cechy charakteryzujące współczesnego ombudsmana.

1. Jest to samodzielny organ państwowy, wyraźnie wyodrębniony od administracji i sądownictwa, co do zasady posiadający zakotwiczenie w normach konstytucyjnych.

2. organ ten jest powiązany z parlamentem. Powiązanie to ma zazwyczaj dwie postaci: strukturalną, gdyż w większości państw ombudsman jest powoływany przez parlament, oraz funkcjonalną, gdyż zadania ombudsmana mieszczą się wewnątrz funkcji kontrolnej parlamentu.

3. jest to organ realizujący dwojakiego rodzaju zadania: z jednej strony rozpatruje wnioski obywateli na nieprawidłowe działania administracji (a także innych podmiotów) oraz podejmuje kroki w celu naprawienia tych nieprawidłowości, z drugiej zaś jest zobowiązany do informowania parlamentu, a niekiedy i opinii publicznej o stanie praworządności w funkcjonowaniu administracji.

4. jest to organ łatwo dostępny dla skarżącego się obywatela, charakteryzujący się odformalizowanym postępowaniem, zazwyczaj dysponujący swobodą w doborze spraw do podjęcia interwencji, a jednocześnie pozbawiony samodzielnej możliwości ich rozstrzygania.

Rzecznik Praw Obywatelskich nieomal od początku miał konstytucyjne podstawy działania. Wprawdzie w momencie uchwalenia ustawy z 1987 r., która wprowadziła do systemu organów kontroli Rzecznika Praw Obywatelskich, nie było w Konstytucji PRL stosownych postanowień, gdyż Rzecznik był instytucją wcześniej w Polsce nie działającą, jednakże postanowienia te znalazły się już w nowelizacji Konstytucji PRL z 1989 r. Odtąd Rzecznik Praw Obywatelskich jest organem konstytucyjnym. Obecnie jego pozycję prawną określają przepisy art. 208-212 Konstytucji

z 1997 r. oraz przepisy wspomnianej wyżej ustawy z 1987 r.

Rzecznik podejmuje czynności przewidziane w ustawie z własnej inicjatywy, na

wniosek obywateli lub ich organizacji albo na wniosek organów samorządów, na wniosek Rzecznika Praw Dziecka lub z własnej inicjatywy, jeżeli poweźmie wiadomość wskazującą na naruszenie praw i wolności człowieka i obywatela. W zależności od oceny skierowanego do niego wniosku Rzecznik decyduje, czy podejmie sprawę (czy podejmie w danej sprawie interwencję), czy poprzestanie na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, czy przekaże sprawę według właściwości, czy też - nie dopatrując się naruszenia praw i wolności - nie podejmie sprawy.

Podejmując sprawę, Rzecznik ma szereg możliwości. Może samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające, zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, w szczególności organów nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej, może też zwrócić się do Sejmu o zlecenie Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy lub jej części.

Właśnie prowadząc samodzielnie postępowanie wyjaśniające, Rzecznik ma

szczególne możliwości de facto kontrolne wobec administracji, ma bowiem prawo zbadać nawet bez uprzedzenia każdą sprawę na miejscu (a więc m.in. w siedzibie organu administracji publicznej), ma również prawo żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt każdej sprawy prowadzonej przez naczelne i centralne organy administracji państwowej, organy administracji rządowej, organy organizacji spółdzielczych, społecznych, zawodowych i społeczno-zawodowych oraz organy jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, a także organy jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych. Prowadząc samodzielnie postępowanie wyjaśniające, Rzecznik ma również prawo żądać przedłożenia

informacji o stanie sprawy prowadzonej przez sądy, a także prokuraturę i inne organy ścigania oraz zlecać sporządzanie ekspertyz i opinii.

W rezultacie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Rzecznik ma

dwie zasadniczo odmienne możliwości ustosunkowania się do sprawy jednostkowej.

1. Po pierwsze, (może on wyjaśnić wnioskodawcy, że nie stwierdził naruszenia praw i wolności obywatela)

2. Po drugie zaś może podjąć interwencję dla załatwienia sprawy

Obywatela. Interwencja ta może przybrać postać wystąpienia do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw i wolności obywatela.

Oprócz wskazanego wyżej wystąpienia Rzecznik ma również możliwość

zwracania się do organu nadrzędnego nad organem, w działalności którego stwierdził naruszenie prawa i wolności obywatelskich, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa (np. środków nadzoru). Ponadto ma możliwość:

- żądania wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wzięcia

udziału w każdym toczącym się postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi

- żądania wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu,

- zwrócenia się o wszczęcie postępowania administracyjnego, zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, a także uczestniczenia w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi,

- wystąpienia z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach,

- wniesienia rewizji nadzwyczajnej od każdego prawomocnego orzeczenia na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach.

Poza interwencjami w sprawach indywidualnych Rzecznik może również podejmować określone działania w kwestiach generalnych.

Działając w kwestiach generalnych, Rzecznik może ponadto:

- występować do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w sprawach dotyczących praw i wolności obywateli,

- występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o zbadanie zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami; dodać należy, że Rzecznik kieruje do Trybunału najważniejsze wnioski,

- występować do Sądu Najwyższego z wnioskami o podjęcie uchwał mających

na celu wyjaśnianie przepisów prawnych budzących wątpliwości lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie.

Kontrola społeczna

Kontrola społeczna postrzegana jest jako element składowy kontroli zewnętrznej, uzupełniający system instytucji państwowych tej kontroli. W doktrynie spotkać można pogląd, iż określeniem adekwatniejszym do istoty tej kontroli jest „kontrola obywatelska".

Kontrolę społeczną należy rozumieć jako całokształt określonych prawem oraz

faktycznych możliwości przysługujących jednostce, grupie osób lub zrzeszeniom tych osób oraz ich wspólnotom w zakresie dokonywania ocen prawidłowości działania administracji publicznej, formułowania opinii w tym zakresie, zgłaszania postulatów i wniosków pod adresem administracji. W tak ujmowanej kontroli społecznej nie mieści się kontrola administracji sprawowana przez wybieralne organy samorządu terytorialnego.

Różnorodność form kontroli społecznej pozwala ją ująć w dwóch podstawowych kategoriach:

1) kontroli instytucjonalnej i

2) kontroli pozainstytucjonalnej.

Kontrola instytucjonalna obejmuje wszystkie instytucje prawne, za pomocą których osoby fizyczne indywidualnie lub w ramach zrzeszeń czy wspólnot, do których należą, mogą dokonywać oceny administracji publicznej.

Za podstawowy instrument tej kontroli uznaje się instytucję skarg i wniosków,

stanowiącą actio populans. Instytucja ta jest przewidziana w Konstytucji.

Tryb składania skarg i wniosków jest odformalizowany. Skargi i wnioski mogą

być składane w każdym czasie w formie pisemnej, ustnej do protokołu Podkreślić należy trzeba, że organy administracji publicznej są obowiązane przyjmować obywateli w sprawach skarg i wniosków codziennie w oznaczonych godzinach pracy, zaś kierownicy lub upoważnieni przez nich zastępcy są obowiązani przyjmować obywateli w sprawach skarg i wniosków co najmniej raz w tygodniu w ustalonych dniach i godzinach.

Skargi i wnioski są rozpatrywane i załatwiane przez właściwe organy. Zgodnie

z art. 229 k.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrywania skargi dotyczącej zadań lub działalności:

- rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie

spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa,

- organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda,

- wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek

organizacyjnych, z wyjątkiem spraw zleconych z zakresu administracji rządowej - rada gminy,

- zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw z zakresu administracji rządowej - rada powiatu,

- zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw z zakresu administracji

rządowej - sejmik województwa,

- wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów,

- organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega.

Wnioski składa się do organów właściwych ze względu na przedmiot wniosku.

Rodzaje kontroli instytucjonalnej administracji:

1. skarga konstytucyjna przewidziana w art. 79 Konstytucji. Do kategorii skarg zaliczyć też należy skargę sądową. Chodzi tu o skargę na decyzje i inne czynności oraz na bezczynność administracji, także o skargi na akty normatywne organów administracji lokalnej, kierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. kontrola sprawowana przez gminną, powiatową i wojewódzką wspólnotę nad samorządowymi organami przedstawicielskimi.

3. instytucję uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony

4. opiniowanie przez organizacje społeczne projektów aktów normatywnych stanowionych przez administrację publiczną

5. petycje

6. środki masowego przekazu, głównie prasę, radio, telewizję (w grę wchodzić mogą również inne nośniki informacji). Wśród zadań stawianych programom publicznej radiofonii i telewizji wskazuje się m.in. umożliwianie obywatelom i ich organizacjom uczestniczenie w życiu publicznym poprzez wykonywanie prawa do kontroli i krytyki społecznej, w tym w zakresie funkcjonowania administracji publicznej.

Ponieważ kontroli pozainstytucjonalnej nie uregulowanej prawnie nie da się precyzyjnie zdefiniować, przyjmuje się zazwyczaj, że jest ona tożsama z tzw. opinią publiczną. Istnienie opinii publicznej stanowi istotny czynnik kontrolnego oddziaływania na administrację. Stanowisko opinii publicznej może oddziaływać hamująco na działania administracji mogące budzić społeczny sprzeciw. Ponadto znajomość stanowiska opinii publicznej wobec określonych zamierzeń lub dokonań administracji pozwala tej ostatniej na unikanie działań budzących społeczną dezaprobatę.

KONTROLA WEWNĘTRZNA ADMINISTRACJI

Mianem kontroli wewnętrznej określamy kontrolę sprawowaną przez administrację. Chodzi tu o kontrolę sprawowaną zarówno przez organy wykonujące czynności kontrolne w ramach znacznie szerzej zakreślonej działalności (w ramach kierownictwa, nadzoru oraz koordynacji), jak i przez organy powołane wyłącznie do wykonywania kontroli. W ramach tej kontroli wyróżnić można kontrole:

- resortową,

- instancyjną,

- wykonywaną przez wyspecjalizowane, wyodrębnione organy kontroli (inspekcje).

Kontrola resortowa

W doktrynie przyjmuje się, że kontrolą resortową jest kontrola wykonywana

w ramach struktury organizacyjnej resortu, gdy zarówno organ kontrolujący, jak i organ kontrolowany podporządkowane są temu samemu naczelnemu lub centralnemu organowi administracji państwowej.

Oczywiście, kontrola resortowa ogranicza się do administracji rządowej, Jest on

szczególnie wyraziście widoczna w systemie administracji scentralizowanej, w której resort w znaczeniu podmiotowym oznacza hierarchiczny układ organów i jednostek organizacyjnych (centralnych i terenowych), podporządkowanych określonemu centralnemu organowi administracji państwowej.

Gdy chodzi podstawy prawne kontroli resortowej innych niż ministrowie organów centralnych, to są one głównie zawarte w ustawach ustrojowych dotyczących tych organów i podmiotów im podporządkowanych, w pewnym zakresie również w przepisach prawa materialnego regulujących poszczególne dziedziny. Brak jest natomiast - tak jak to ma miejsce w odniesieniu do funkcji kontrolnej ministrów - przepisów generalnie kształtujących ich funkcję kontrolną w zakresie przydzielonych im działów.

Kontrola instancyjna

Kontrola instancyjna jest to kontrola stanowienia aktów administracyjnych

(przede wszystkim decyzji administracyjnych), sprawowana w stosunku do organów wydających te akty przez organy wyższego stopnia w trybie określonym w procedurach, przede wszystkim w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Przedstawienie problematyki kontroli instancyjnej w tym miejscu ograniczone

zostanie do jej ogólnej charakterystyki.

Kontrola instancyjna jest kontrolą działalności orzeczniczej administracji, wykonywaną ściśle według wielce sformalizowanych reżimów prawnych regulujących właściwość organów uprawnionych do sprawowania tej kontroli, określających tryb jej uruchamiania, tryb prowadzenia, uprawnienia organów kontrolnych. Wysoki stopień sformalizowania kontroli instancyjnej podyktowany jest specyfiką działalności objętej kontrolą. Jest to działalność w formie aktów administracyjnych adresowanych do podmiotów spoza struktury organizacyjnej administracji, do podmiotów ze sfery zewnętrznej administracji. Ochrona praw i interesów adresatów tych aktów wymaga ujęcia działań władzy publicznej w ramy sformalizowanej procedury obejmującej nie tylko przygotowanie i wydanie aktów administracyjnych, ale również sprawdzenie ich prawidłowości.

Kontrola instancyjna dysponuje środkami, wśród których wyróżnić można środki zwyczajne przysługujące praktycznie na każde rozstrzygnięcie i środki nadzwyczajne, które mogą być zastosowane jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach. Do środków zwyczajnych zaliczyć należy odwołanie zaś do środków nadzwyczajnych - wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie lub zmianę decyzji.

Specyfika kontroli instancyjnej wyraża się również w tym, że nie ogranicza się

ona wyłącznie do oceny działalności orzeczniczej administracji, ale wyposażona jest również w uprawnienia de facto nadzorcze. Organ właściwy do sprawowania kontroli instancyjnej jest bowiem wyposażony w prawo do weryfikowania sposobu działania czy rozstrzygnięcia organu niższego stopnia.

Kontrola międzyresortowa

16

---