PROGRAM UPORZĄDKOWANIA
I OGRANICZENIA WYDATKÓW PUBLICZNYCH

RADA MINISTRÓW

Warszawa, październik 2003Spis Treści:

Wstęp

Podstawowe wyzwania stojące przed finansami publicznymi w Polsce to stworzenie warunków do szybkiego wzrostu gospodarczego oraz efektywnego wykorzystania unijnej pomocy finansowej. Po akcesji do UE, do wyzwań tych doliczyć należy także przystąpienie Polski do Unii Gospodarczej i Walutowej. Obowiązkiem rządu jest także ograniczenie frustracji społecznej osób młodych, wyrzuconych poza rynek pracy, oparcie systemów zabezpieczenia społecznego o uczciwe zasady, stworzenie osobom w średnim wieku szansy powrotu na rynek pracy, a przez to podniesienia ich poziomu życia, zapewnienie tym, którzy naprawdę nie mogą pracować wsparcia, które zapewni im godną obecność w społeczeństwie.

Dlatego konieczna jest gruntowna naprawa finansów publicznych. Utrzymywanie wysokiego deficytu budżetowego i związanego z nim bardzo szybko rosnącego zadłużenia publicznego prowadzić będzie nieuchronnie do stłumienia uzyskanego z takim trudem wzrostu gospodarczego.

Brak reformy finansów publicznych prowadzić będzie do rosnącego zadłużenia sektora finansów publicznych, co wywrze zdecydowanie negatywny wpływ na gospodarkę. Dzieje się tak dlatego, że:

• po pierwsze, państwo konkuruje z przedsiębiorcami o prywatne oszczędności. Prowadzi to do ograniczenia dostępu przedsiębiorców do środków finansowych, które mogliby przeznaczać na inwestycje, a to hamuje wzrost gospodarczy;

• po drugie, rosnąca podaż papierów skarbowych, niezbędna do sfinansowania wysokiego deficytu, prowadzi do wzrostu rynkowych stóp procentowych; pieniądz staje się droższy dla przedsiębiorców i konsumentów;

• po trzecie, rosnące stopy procentowe powodują zwiększenie kosztów obsługi długu.

Dodatkowo, wysokie zadłużenie państwa spowoduje utratę zaufania inwestorów, także zagranicznych. Mogą oni zdecydować się na wycofanie z rynku krajowego, co wpłynie na spadek kursu walutowego i osłabienie złotego. A to oznacza zwiększenie kosztów obsługi długu publicznego i zwiększoną potrzebę sprzedawania przez rząd papierów skarbowych.

Aby zły scenariusz nie stał się rzeczywistością, niezbędne są działania zmierzające do uzdrowienia finansów publicznych, przede wszystkim poprzez ograniczanie wydatków publicznych, co pozwoli na stopniową eliminację deficytu sektora finansów publicznych i stworzenie trwałego fundamentu pod wysoki wzrost gospodarczy.

Wydatki budżetu państwa i sektora finansów publicznych cechuje duża sztywność oraz duży udział transferów socjalnych. W efekcie utrwaliła się sytuacja, w której relatywnie uprzywilejowana grupa świadczeniobiorców utrzymuje się kosztem rosnących obciążeń pracowników i przedsiębiorców, tworzących miejsca pracy. Utrzymując taką sytuację skazujemy się na porażkę w walce z bezrobociem.

Dlatego najwyższa pora, aby podjąć zdecydowane i przemyślane działania zmierzające do tego, aby lepiej gospodarować publicznymi pieniędzmi oraz skuteczniej pomagać potrzebującym.

Zmiany w sposobie przekazywania pieniędzy na transfery socjalne mają prowadzić do tego, by pomoc otrzymywały osoby naprawdę jej potrzebujące i w sposób umożliwiający im wyjście z kręgu ubóstwa i uzależnienia od pomocy społecznej. Przy dotychczasowych sposobach udzielania pomocy ludzie dostawali tak mało, że nie było to skuteczne wsparcie, a państwo na przekazywanie tych skromnych kwot wydawało bardzo dużo. Transfery socjalne stanowią poważny i najbardziej sztywny element wydatków publicznych. Ich uporządkowanie jest konieczne. Powinno to nastąpić w taki sposób, by pomoc była przeznaczona dla tych, których jest niezbędna, a jej udzielanie było tanie, skuteczne i odbywało się według jasnych, uczciwych zasad.

Każda zmiana w szeroko pojętym systemie zabezpieczenia społecznego ma ogromny wpływ na poczucie elementarnego bezpieczeństwa obywateli. Dlatego decyzje powinny być podejmowane z rozwagą, a zasady, na podstawie których zmienia się reguły pomocy muszą być przejrzyste i zrozumiałe. Demokratyczna władza powinna więc szukać rozwiązań, które z jednej strony spełniają założone kryteria ekonomiczne, a z drugiej są sprawiedliwe w odczuciu społecznym.

Takie zmiany nie powinny być wprowadzane w sposób nagły i gwałtowny. Aby opinia publiczna mogła zrozumieć i przyjąć proponowane przez rząd zmiany, potrzebna jest publiczna debata. W tym celu został w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej przygotowany obszerny raport pt. „Racjonalizacja wydatków społecznych”, który w postaci Zielonej Księgi zostanie opublikowany i przekazany wszystkim zainteresowanym środowiskom i obywatelom.

Zielona Księga przedstawia diagnozę sytuacji, zagrożenia, które niesie ona ze sobą oraz proponowane rozwiązania. Propozycje te stanowić mają punkt wyjścia do dyskusji, której efektem ma być rekomendacja konkretnych działań. Rząd dopuszcza przyjęcie wszelkich rozwiązań, które w ostatecznym bilansie prowadzić będą do tego, że jako państwo będziemy lepiej gospodarować publicznymi pieniędzmi i unikniemy pułapki zadłużenia, której skutki dotkliwie uderzą we wszystkich, ale szczególnie najsłabszych.

Zainicjowanie przez rząd ogólnonarodowej debaty nie ma na celu osłabiania i ograniczania kompetencji organów konstytucyjnych, ani ustawowych procedur uzgodnień z partnerami społecznymi. Projekty ustaw przygotowanych na podstawie wniosków z debaty zostaną przedstawione Komisji Trójstronnej, a następnie skierowane do parlamentu. Celem debaty jest natomiast wypracowanie takich rozwiązań, które będą społecznie zrozumiałe i uzasadnione.

Aby debata mogła prowadzić do wypracowania dobrych rozwiązań powinna mieć ona charakter „społeczno-ekspercki” - rząd zwraca się do partnerów społecznych i instytucji obdarzonych autorytetem z prośbą o wydelegowanie ekspertów do pięciu zespołów roboczych mających zajmować się konkretnymi obszarami wymagającymi zmian. Efekty prac zostaną przedstawione i przedyskutowane plenarnie, a następnie będą podstawą do przygotowania projektów ustaw.

Podsumowanie inicjowanej przez rząd debaty nastąpi po trzech miesiącach, w połowie stycznia. Wtedy rząd, po zapoznaniu się z jej wynikami, podejmie decyzje dotyczące zakresu i tempa wprowadzanych zmian. Intencją rządu jest bardzo poważne potraktowanie opinii, które w debacie zostaną sformułowane.

Jednocześnie rząd nie może w oczekiwaniu na wyniki debaty dotyczącej wydatków społecznych, powstrzymywać innych działań, które mają likwidować marnotrawstwo środków publicznych. Takie działania dotyczące ograniczenia zbędnych wydatków na administrację i nienależnej pomocy publicznej dla przedsiębiorstw, zorientowane na radykalne przeciwdziałanie bałaganowi i patologiom występującym w niektórych sektorach gospodarki i usług społecznych jak np. w górnictwie, kolejnictwie czy służbie zdrowia oraz rządowych agencjach i centralnych funduszach zostały precyzyjnie zestawione w tym dokumencie. Wprowadzenie w życie tych rozwiązań ma na celu eliminowanie ekonomicznego i instytucjonalnego podglebia korupcyjnych praktyk. Bez tego formalno-prawne środki zwalczania korupcji okażą się niewystarczające. Przedstawiając te rozwiązanie rząd nie zamierza pytać o przyzwolenie, zamierza szybko i zdecydowanie działać. W tej sprawie dość było deklaracji i zapewnień, teraz liczyć się mogą tylko konkretne posunięcia. Twarda eliminacja pasożytniczych narośli bezwzględnie warunkuje uzdrowienie finansów publicznych, wzrost gospodarczy oraz poprawę materialnych warunków życia obywateli.

1. Cele działania - porządkowanie i ograniczanie wydatków publicznych

Analiza dochodów i wydatków sektora finansów publicznych w Polsce z kilkunastu ostatnich lat dowodzi, że pierwotne przyczyny obecnych problemów związane są z nadmiernym deficytem budżetowym i długiem publicznym i mają charakter strukturalny. Oznacza to, że nawet w okresie wysokiej koniunktury, kiedy tempo wzrostu gospodarczego sięgało 7% rocznie, sektor finansów publicznych odnotowywał znaczny deficyt. Dlatego musiał on ulec zwiększeniu w latach 2001-2002, kiedy gospodarka weszła w fazę spadku i stagnacji. Problem wysokiego deficytu budżetowego nie rozwiąże się samoistnie z chwilą przyspieszenia wzrostu gospodarczego. Przeciwnie, dodatkowe wydatki związane z potrzebą modernizacji gospodarki i państwa, powodują, że strukturalny charakter deficytu utrwali się, o ile nie zostaną uporządkowane poszczególne pozycje wydatkowe. Warunkiem skutecznej likwidacji wysokiego deficytu budżetowego jest przeprowadzenie głębokiej i kompleksowej naprawy całego sektora finansów publicznych.

Działania, jakie należy podjąć muszą wziąć pod uwagę zarówno sytuację bieżącą finansów publicznych w Polsce jak i długookresową perspektywy wzrostu gospodarczego. Naprawa nie tylko zapobiegnie groźbie naruszenia zapisów konstytucyjnych dotyczących dopuszczalnych rozmiarów długu publicznego, umożliwi efektywne wykorzystanie funduszy strukturalnych UE i ułatwi szybkie w przyszłości przystąpienie Polski do strefy euro, lecz przede wszystkim stworzy trwały fundament pod długookresowy wzrost gospodarczy w tempie pozwalającym na szybkie nadrabianie dystansu dzielącego Polskę od „starych” krajów członkowskich UE. Bez uzdrowienia finansów publicznych Polska zmarnuje szanse wynikające z integracji europejskiej.

Doświadczenia takich krajów zachodnioeuropejskich jak Irlandia czy Dania dowodzą, że dobrze ukierunkowana i zdecydowanie przeprowadzona konsolidacja wydatków publicznych, radykalnie zmieniająca ich skalę i strukturę, umożliwia utrzymanie wzrostu gospodarczego na wysokim poziomie przez wiele lat. Dzisiaj podobne przedsięwzięcia podejmują kraje Europy Środkowej przygotowujące się do wstąpienia do Unii Europejskiej. Litwa przeprowadziła konsolidację fiskalną w latach 2000-2002, redukując wydatki publiczne o ponad 6% PKB przede wszystkim dzięki zmniejszeniu wydatków na administrację i ograniczeniu transferów socjalnych. Podobnie postąpiły Estonia (redukując całkowite wydatki o 4,9 proc. PKB) i Łotwa (zmniejszając je o 6,6 proc. PKB). We wszystkich tych krajach wzrost gospodarczy w ostatnich dwóch latach był znacznie wyższy niż w Polsce. Obecnie rząd Słowacji dokonuje daleko idącej konsolidacji fiskalnej, polegającej między innymi na zaostrzeniu kryteriów przyznawania zasiłków socjalnych i zasiłków dla bezrobotnych.

Naprawa finansów publicznych powinna objąć całą sferę wydatków publicznych obejmując w szczególności takie obszary jak: administracja, pomoc publiczna czy rolnictwo. Szczególnie ważne jest jednak uporządkowanie wydatków publicznych na świadczenia społeczne. Wysokość tych wydatków (zwłaszcza na świadczenia emerytalno-rentowe) jest spuścizną po osłonach socjalnych uruchomionych przede wszystkim w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych. Konsekwencją zastosowanych wówczas rozwiązań są wysokie koszty pracy, niska aktywność zawodowa i bezrobocie.

Zmiany w sposobie konstruowania transferów socjalnych muszą uwzględniać zarówno cele ekonomiczne, jak i społeczne. Mają skutkować wyższym wzrostem gospodarczym, podniesieniem zatrudnienia i zwiększeniem aktywności gospodarczej Polaków oraz spowodować to aby pomoc publiczna trafiała do tych, którzy jej niezbędnie potrzebują.

Proponowaną racjonalizację wydatków społecznych należy traktować nie tylko jako element uzdrawiania finansów publicznych, lecz przede wszystkim jako ważny składnik naprawy państwa, obejmującej działania w takich dziedzinach jak: stanowienie i egzekwowanie prawa, sprawność administracji i efektywność usług publicznych.

Projektowane przez rząd działania wynikają z przyjętej 16 września 2003 r. „Średniookresowej strategii finansów publicznych”, która wyznacza niezbędne ramy dostosowań budżetowych, przede wszystkim po stronie wydatków.

Z diagnozy przedstawionej w „Strategii , wynika że:

• Polska od wielu lat odnotowuje wysoki od 3% do 7% (w 2003 r.) deficyt sektora finansów publicznych, a zwłaszcza budżetu państwa.

• Deficyt występuje niezależnie od osiąganego tempa wzrostu gospodarczego i w chwili obecnej wynosi on niemal 5% PKB.

• Oznacza to stały wzrost potrzeb pożyczkowych państwa, postępujący szczególnie szybko w sytuacji spowolnienia wzrostu gospodarczego. Tak stało się zwłaszcza w latach 2001-2002.

• Przyspieszenie wzrostu gospodarczego nie likwiduje trwale problemu narastania zadłużenia, może jedynie przejściowo go złagodzić.

Stąd niezbędna jest konsolidacja fiskalna oznaczająca:

• Rzeczywiste i trwałe ograniczenie deficytu sektora finansów publicznych, zmierzające do jego trwałej eliminacji.

• Ograniczenie w ciągu kilku lat wydatków publicznych o nie mniej niż o 4% PKB.

Co nastąpi w przypadku nie przeprowadzenia takiej konsolidacji finansów publicznych?

• Po pierwsze - szybki wzrost długu publicznego.

• Po drugie - zwiększenie kosztów obsługi tego długu.

• Po trzecie - podniesienie ceny sprzedaży obligacji skarbu państwa, których emisja jest konieczna dla bieżącego finansowania wydatków budżetowych, co oznacza dalsze zwiększenie długu.

• Po czwarte - spadek zaufania inwestorów do zdolności płatniczych Polski.

• Po piąte - stopniowe wycofanie się inwestorów z polskiego rynku finansowego.

• Po szóste - szybkie przekroczenie określonych w Konstytucji progów ostrożnościowych.

• Po siódme - radykalne jednorazowe podniesienie podatków i cięcie wszystkich wydatków.

Dlatego:

• Polska potrzebuje zdecydowanego uzdrowienia finansów publicznych.

• Niezbędne działania muszą zostać przeprowadzone w ciągu kilku lat, tak aby ich łączny efekt doprowadził do znaczącej redukcji deficytu sektora finansów publicznych.

• Zaniechanie tego doprowadzi do załamania budżetu państwa i gospodarki.

W 2003 r. relacja długu publicznego do PKB przekroczy poziom 50%. Oznacza to, że w 2005 r. relacja deficytu budżetu państwa do dochodów tego budżetu musi być taka sama jak w 2003 r., czyli nie więcej jak 24,9%.

W 2004 r. dług publiczny w relacji do PKB ukształtuje się prawdopodobnie w granicach zbliżonych do 55%, to z kolei - zgodnie z ustawą o finansach publicznych - narzuca ograniczenia na wielkość deficytu budżetowego poczynając od 2006 r. Deficyt nie powinien w relacji do PKB być wyższy od odnotowanego w 2004 r.

Prognoza dochodów i wydatków budżetu według dziś obowiązujących zasad, oznacza, że już w 2006 r. konstytucyjna norma relacji długu publicznego do PKB zostaje przekroczona. Doprowadzenie do tej sytuacji oznacza konieczność natychmiastowego podjęcia działań dostosowawczych, które w ciągu miesiąca pozwoliłyby na opracowanie projektu zrównoważonego budżetu państwa.

Tabela 1. Sytuacja budżetu państwa i sektora finansów publicznych w sytuacji braku konsolidacji fiskalnej

L.p.	Wyszczególnienie ( % PKB)	Lata
				2003	2004	2005	2006	2007
1	Dochody budżetu	19,3	17,7	17,5	17,0	16,8
2	Wydatki budżetu	24,1	23,0	22,3	21,5	20,6
3	Deficyt	4,8	5,3	4,8	4,5	3,8
4	Dług publiczny	51,5	54,8	59,9	60,7	60,3

Źródło: Ministerstwo Finansów

Scenariusz ten przedstawia Tabela 1. Prognoza dochodów budżetu państwa została oszacowana przy następujących założeniach:

• W latach 2004-2007 PKB wzrasta w tempie 5% rocznie w latach 2004-05 oraz 5,6% w okresie 2006-07. Inflacja wzrasta z poziomu 2% w 2004 r. do 2,5% w 2007 r.;

• Od 2006 r, Polska nie otrzymuje z UE tzw. wpłat kompensacyjnych oraz kwot Schengen (na dostosowanie granicy wschodniej do wymogów zewnętrznej granicy UE);

• Stopniowo maleją wpłaty z zysku NBP do budżetu państwa.

Wydatki oszacowano przy założeniu, że w latach 2005-2007 będą obowiązywać dotychczasowe (tzn. przyjęte przy konstrukcji projektu budżetu państwa na 2004 r.) zasady obliczania poszczególnych pozycji budżetowych.

To wyliczenie wskazuje, że już w 2006 r. niezbędna staje się sanacja budżetu i ograniczenie wydatków w celu jego zrównoważenia. Konieczność ograniczenia wydatków budżetowych w 2006 r. o 4,5% PKB dla gospodarki oznacza zmniejszenie popytu krajowego o ok. 45,1 mld zł, a więc ograniczenie wydatków budżetowych prawie o 21%. Tak nagłe dostosowanie oznacza silny bodziec antyrozwojowy, gospodarka weszłaby ponownie w fazę spowolnionego wzrostu i stagnacji.

Z analiz przedstawionych w „Średniookresowej strategii finansów publicznych” wynika, że istnieje szansa uniknięcia drastycznych dostosowań, jeśli działania na rzecz ograniczania wydatków podjęte zostaną z wyprzedzeniem, to jest jeszcze w 2004 r. Efekty tych działań pozwolą na zahamowanie skali deficytu budżetu państwa w kolejnych latach i w konsekwencji na utrzymanie relacji długu publicznego do PKB na poziomie nie przekraczającym 60%.

Z przeprowadzonych wyliczeń symulacyjnych wynika, że niezbędne ograniczenia wydatków budżetu państwa powinny wynieść: w 2005 r. co najmniej 5,6 mld zł, w 2006 r. 12 mld zł, a w 2007 r. 13,0 mld zł. Im wcześniej zostaną ograniczone wydatki tym łatwiej będzie w kolejnych latach pomniejszać wielkość deficytu budżetowego i ograniczać tempo przyrostu długu publicznego w relacji do PKB.

Ze „Średniookresowej strategii…” wynika, że w 2005 r. maksymalny poziom deficytu budżetu państwa powinien wynieść 4,2 % PKB (38,8 mld zł), w 2006 r. deficyt powinien kształtować się na poziomie 3,3% PKB (33,0 mld zł), a w 2007 r. nie powinien być wyższy od 2,6% PKB (28,0 mld zł).

2. DZIAŁANIA W ZAKRESIE ADMINISTRACJI
I GOSPODARKI

Porządkowanie i ograniczanie wydatków publicznych dotyczyć musi w pierwszym rzędzie funkcjonowania samego państwa, a więc jego administracji. Rząd od początku swej kadencji podejmował działania w tej dziedzinie. Nie były one wystarczające. Nadal konieczne są kroki zmierzające do zmniejszenia kosztów poprzez racjonalizację struktur administracji, poprawę organizacji i zarządzania oraz sprzyjające przejrzystości finansów publicznych zmiany
w funduszach celowych.

Drugim obszarem, w którym podjęte zostaną zdecydowane działania jest gospodarka. W tym przypadku chodzi o porządkowanie sfery pomocy publicznej oraz prowadzenie rozpoczętych procesów restrukturyzacji zagrożonych sektorów gospodarki i usług społecznych, przede wszystkim górnictwa węgla kamiennego, PKP i ochrony zdrowia. Efekty dla budżetu pomyślnego przeprowadzenia tych procesów - to z jednej strony sukcesywne zmniejszanie kosztów restrukturyzacji i likwidacja sektorowej pomocy publicznej, z drugiej zaś, zwiększenie przychodów do budżetu w wyniku przywrócenia sprawności ekonomicznej podmiotów należących do tych sektorów.

Trzecia grupa, to zwiększanie dochodów budżetu bez wzrostu fiskalizmu poprzez zmiany
w systemie podatkowym. Zmiany te będą polegać przede wszystkim na poszerzeniu bazy podatkowej.

Wreszcie ostatnia grupa działań, dotyczy poszukiwania oszczędności w różnych sferach działalności publicznej poprzez ograniczenie nieuzasadnionych kosztów czy też nadmiernie rozbudowanych zadań.

Dotychczasowe działania

Racjonalizując strukturę administracji rządowej i związane z nią wydatki dokonano w latach 2001-2003 zmniejszenia liczby podmiotów administracji rządowej:

• zlikwidowano 16 centralnych urzędów administracji rządowej powołując w to miejsce
  4 (zmniejszenie o 12);

• zlikwidowano 4 Agencje i połączono 2 (zmniejszenie o 5);

• zniesiono 3 urzędy o charakterze centralnym mające zadania inspekcyjne;

• ograniczono liczbę jednostek organizacyjnych w urzędach wojewódzkich do 12
  w każdym urzędzie;

• zmniejszona została, poprzez zmianę samorządowej ordynacji wyborczej liczba radnych o 20% w województwach, 25% w gminach, 39% w powiatach.

• zmniejszono liczbę stanowisk kierowniczych w administracji rządowej o 18%.

W 2002 r. zamrożone zostały płace całej administracji rządowej; w 2002 i 2003 r. płace osób
na kierowniczych stanowiskach państwowych.

Zgodnie z obowiązującymi już regulacjami, likwidacji z dniem 31 grudnia 2003 r. ulegnie Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Jego zadania zostaną przejęte przez Ministra Infrastruktury. Oszczędności finansowe wynikające ze zmniejszenia kosztów administracyjnych i obsługi, będą miały miejsce już w 2004 r.

2.1. Ograniczenie wydatków administracyjnych

Diagnoza

Przeprowadzone przez MSWiA, MF i MGPiPS analizy i oceny wykazały potrzebę
i możliwość dalszych działań porządkujących, zarówno w sferze struktur administracji rządowej, jak i w systemie zarządzania, organizacji i zatrudnienia. Ich nadrzędnym celem jest osiągnięcie sprawnego, funkcjonalnego i tańszego systemu administracji rządowej.

Przewidywane działania

2.1.1. Zmniejszenie liczby państwowych stanowisk kierowniczych oraz liczebności gabinetów politycznych ministerstw i urzędów centralnych

Celem jest ograniczenie kosztów kierowania urzędami administracji publicznej. W projekcie ustawy budżetowej na 2004 rok dla 248 osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe przewidziano 32. 863 tys. zł na wynagrodzenia osobowe.

Rozwiązania:

• ograniczenie liczby stanowisk kierowniczych o 10% (25 etatów);

• zlikwidowanie stanowiska asystenta politycznego u sekretarzy stanu i zmniejszenie gabinetów ministrów o 1 etat (łącznie 40 etatów);

• przyjęcie zasady powoływania dyrektorów generalnych tylko w ministerstwach
  i urzędach zatrudniających więcej niż 200 osób.

Sposób realizacji: decyzja Rady Ministrów.

Termin realizacji: wejście w życie z dniem 1 stycznia 2004 roku.

Efekt finansowy: Zakładając, że zmniejszenie liczby osób na kierowniczych stanowiskach dotyczyłoby podsekretarzy stanu w ministerstwach, wicewojewodów i zastępców kierowników urzędów centralnych, oszczędności środków na wynagrodzenia osobowe w skali roku wyniosłyby, z pochodnymi, około 4,8 mln zł. (w 2004 r. mniejsze
o wymiar 3 miesięcznych odpraw). Przyjęcie zasady powoływania dyrektorów generalnych w jednostkach zatrudniających powyżej 200 osób, spowoduje oszczędności około 2,0 mln zł. Likwidacja części stanowisk politycznych - około 1.8 mln zł. Razem - 8.6 mln zł.

Odpowiedzialny: Szef Kancelarii Prezesa RM.

Ograniczenie liczby stanowisk kierowniczych może zostać zwiększone, jeżeli Sejm RP zgodzi się, by w pracach nad ustawami w Komisjach i Podkomisjach Sejmowych stanowisko Rządu prezentowali upełnomocnieni dyrektorzy komórek organizacyjnych w ministerstwach. W tym celu proponuje się wystąpienie Prezesa Rady Ministrów do Marszałka Sejmu RP.

2.1.2 Zmniejszenie zatrudnienia w administracji rządowej w województwach

Celem jest obniżenie kosztów funkcjonowania administracji rządowej.

Rozwiązanie: zmniejszenie o 15% zatrudnienia w urzędach wojewódzkich (po 5% w ciągu kolejnych 3 lat).

Sposób realizacji: zmniejszenie limitów zatrudnienia w ustawie budżetowej na 2005 rok oraz na lata 2006 i 2007.

Termin realizacji: wejście w życie od 2005 r.

Efekt finansowy: 46 mln zł rocznie.

Odpowiedzialny: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

2.1.3. Maksymalne wykorzystanie obecnego stanu zatrudnienia w administracji publicznej w ramach nowych zadań wynikających z integracji europejskiej

Celem działania jest maksymalne wykorzystanie obecnego stanu zatrudnienia w administracji publicznej dla realizacji nowych zadań wynikających z integracji europejskiej.

Rozwiązania:

• przeprowadzenie przeglądu zatrudnienia w jednostkach administracji publicznych;

• propozycje przesunięć etatowych w ramach resortów i pomiędzy nimi, w celu lepszego dostosowania struktur administracyjnych do nowych zadań.

Sposób realizacji: Przedstawienie propozycji nowego podziału etatów do 31 stycznia 2004 r.

Termin realizacji: Sukcesywnie w latach 2004-2005 r.

Efekt finansowy: Ograniczanie potencjalnych kosztów związanych z proporcjonalnym do nowych zadań zwiększaniem zatrudnienia.

Odpowiedzialny: ministrowie właściwi w ramach swoich resortów, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.

2.1.4. Ograniczenie wykorzystywania osobowych samochodów służbowych w administracji rządowej

Celem jest zmniejszenie kosztów obsługi administracji rządowej.

Rozwiązania: zmniejszenie kosztów wynikających z wykorzystania osobowych samochodów służbowych o 15% w każdym z urzędów administracji rządowej.

Sposób realizacji: Decyzja Rady Ministrów.

Termin realizacji: wejście w życie z dniem 1 stycznia 2004 roku.

Efekt finansowy: około 5 mln zł.

Odpowiedzialny: Kierownicy i Dyrektorzy Generalni urzędów centralnych; nadzór - Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

2.2. Porządkowanie funduszy celowych oraz agencji skarbu państwa

Fundusze celowe i agencje Skarbu Państwa to jednostki organizacyjne zaliczane do sektora finansów publicznych. Formalnie każda z tych jednostek posiada wyodrębnione dochody pochodzące z oznaczonych ustawowo danin i opłat lub przychody wynikające z zarządzania określonym zasobem majątku skarbu państwa. Równocześnie fundusze celowe i agencje korzystają z dotacji z budżetu państwa przy realizacji swych zadań statutowych. Celem porządkowania w tej części sektora finansów publicznych, powinno być zweryfikowanie celowości realizacji zadań statutowych oraz przeanalizowanie zasadności gromadzenia dochodów i sposobów, zwłaszcza efektywności, wydatkowania środków publicznych. W tym celu proponuje się:

2.2.1. Obowiązkowy audyt wydatków bieżących innych instytucji publicznych poza administracją rządową.

Celem jest wprowadzenie systemu kontroli wydatków bieżących instytucji publicznych poza administracją rządową.

Rozwiązanie: wprowadzenie obowiązku audytu dla wybranych (dużych) instytucji publicznych.

Sposób realizacji: autopoprawka do znajdującego się w Sejmie projektu ustawy o finansach publicznych.

Termin realizacji: wejście w życie od 2005 r.

Efekt finansowy: racjonalizacja wydatków, szacunkowo do 3-5% kosztów administracyjnych, przy czym koszty audytu jednej instytucji wyniosą ok. 100 tys. zł.

Odpowiedzialni: ministrowie nadzorujący.

2.2.2 Zmiana umocowania prawnego Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej.

Celem jest zmniejszenie kosztów osobowych i zwiększenie finansowania zadań ekologicznych.

Rozwiązanie: pozbawienie Wojewódzkich Funduszy OŚiGW osobowości prawnej
i przekształcenie ich w terenowe agendy NFOŚiGW.

Sposób realizacji: zmiana ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Termin realizacji: wejście w życie z dniem 1 stycznia 2005 r.

Efekt finansowy: konsolidacja środków i wzmocnienie nadzoru nad wykorzystaniem tych środków.

Odpowiedzialny: Minister Środowiska.

2.2.3 Likwidacja Funduszu Prywatyzacji

Celem jest zmniejszenie kosztów funkcjonowania i racjonalizacja struktur administracji rządowej.

Rozwiązanie: likwidacja Funduszu Prywatyzacji połączona z przejęciem przez Ministra Skarbu Państwa finansowania zadań realizowanych dotąd przez Fundusz .

Sposób realizacji: zmiana ustawy z 30.04.1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych
i ich prywatyzacji.

Termin realizacji: wejście w życie od 1 stycznia 2005 r.

Efekt finansowy: 10,3 mln złotych.

Odpowiedzialny: Minister Skarbu Państwa.

2.2.4. Zniesienie Centralnego i Terenowych Funduszy Ochrony Gruntów Rolnych

Celem jest zmniejszenie kosztów funkcjonowania państwa.

Rozwiązanie: zniesienie Funduszy Ochrony Gruntów Rolnych , połączone z pozostawieniem środków w podmiocie pobierającym opłaty.

Sposób realizacji: zmiana ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Termin realizacji: wejście w życie od 1 stycznia 2005 r.

Efekt finansowy: dla budżetu efekt zerowy, ponieważ Fundusze nie otrzymują dotacji budżetowej, jednak zwiększeniu ulegną wpływy do budżetów jst, z przeznaczeniem na współfinansowanie inwestycji zrealizowanych z funduszy strukturalnych na obszarach wiejskich.

Odpowiedzialny: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

2.2.5. Ograniczenie zróżnicowania wydatków na funkcjonowanie jednostek sektora finansów publicznych.

Ograniczenie zróżnicowania wydatków na funkcjonowanie poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych, zwiększenie środków na realizację statutowych celów.

Rozwiązanie: wprowadzenie w odniesieniu do wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, w tym w agencjach i funduszach celowych (analogicznie, jak ma to miejsce w stosunku do jednostek sfery budżetowej), jednolitego systemu wynagrodzeń oraz wydatków „administracyjnych”. W konsekwencji doprowadzenie do wyeliminowania istniejącego obecnie zróżnicowania płacowego pomiędzy jednostkami poprzez określanie w ustawach budżetowych limitów wynagrodzeń, zatrudnienia oraz wydatków administracyjnych w jednostkach sektora finansów publicznych.

Sposób realizacji: wprowadzenie norm zatrudnienia i standardów wydatków administracyjnych w jednostkach sektora finansów publicznych; nowelizacja ustawy o finansach publicznych.

Termin realizacji: wejście w życie od 1 stycznia 2005 r.

Efekt finansowy: oszczędności ok. 100 mln zł.

Odpowiedzialni: Minister Finansów, ministrowie nadzorujący agencje i fundusze celowe.

2.2.6. Likwidacja Wojskowej Agencji Mieszkaniowej

Celem jest zmniejszenie kosztów funkcjonowania oraz poprawa funkcjonalności
i przejrzystości struktur administracji rządowej.

Rozwiązania:

• przekazanie majątku Agencji gminom (przejściowo majątkiem tym może administrować Agencja Mienia Wojskowego);

• wprowadzenie w miejsce inwestycji mieszkaniowych prowadzonych przez WAM kredytu hipotecznego na zakup mieszkania ustawowo gwarantowanego żołnierzom przez państwo.

Sposób realizacji: zmiana ustawy z 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz ustawy z 30.05.1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego.

Termin realizacji: wejście w życie od 1 stycznia 2005 r.

Efekt finansowy: uzyskanie większego efektu rzeczowego w ramach tych samych wydatków budżetu.

Odpowiedzialny: Minister Obrony Narodowej.

2.2.7 Likwidacja niektórych zadań ARiMR nie mających bezpośredniego związku
z podstawową działalnością agencji.

Rozwiązanie: likwidacja zadań ARiMR o charakterze zewnętrznym (zadań zlecanych) oraz racjonalizacja wydatków Agencji i ograniczenie finansowania zadań nie mających związku z działalnością podstawową.

Sposób realizacji: nowelizacja ustawy o utworzeniu ARiMR oraz nowelizację odpowiednich zapisów rozporządzenia RM w sprawie szczegółowych kierunków działań ARIMR oraz sposobów ich realizacji, tak by skutki zmian pojawiły się jeszcze w 2004 r.

Termin realizacji: zadanie to powinno zostać zrealizowane w 2003 r.

Efekt finansowy: około 13 mln zł.

Odpowiedzialni: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej.

2.3. Ograniczenia wydatków budżetu państwa o niskiej efektywności

Zmiany w zasadach gospodarowania środkami publicznymi wynikające z realizacji Programu a także spowodowane zmianami w rozwiązaniach stosowanych w polityce gospodarczej w krajach członkowskich UE, wymagają racjonalizacji niektórych wydatków publicznych. Do tej grupy zaliczono niektóre wydatki związane z realizacją polityki rolnej oraz inne wydatki budżetowe, identyfikowane obecnie jako szybko rosnące, a nie stymulujące rozwoju gospodarczego.

2.3.1. Racjonalizacja i uporządkowanie wydatków instytucji funkcjonujących
w otoczeniu rolnictwa

Racjonalizacja zasad finansowania ośrodków doradztwa rolniczego oraz izb rolniczych, likwidacja środków specjalnych w powiatowych i wojewódzkich inspektoratach weterynarii.

Rozwiązanie: połączenie instytucjonalne w ramach jednej instytucji zadań związanych z doradztwem rolniczym (w ramach Krajowego Centrum Doradztwa Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich, likwidacja ośrodków doradztwa rolniczego);

Sposób realizacji: zmiany przepisów regulujących utworzenie i funkcjonowanie ODR.

Termin realizacji: zadanie to powinno zostać zrealizowane w 2004 r. poprzez nowelizację odpowiednich ustaw i zmianę przepisów.

Efekt finansowy: konsolidacja środków i wzmocnienie nadzoru nad wykorzystaniem tych środków.

Odpowiedzialni: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Minister Spraw Wewnętrznych
i Administracji.

2.3.2. Zmniejszenie kosztów zalesiania

Zakończenie tego elementu programu zwiększania lesistości kraju, który polega na przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesiania zasilanych środkami budżetowymi. Od 01.05.2004r. koszty zalesiania finansowane będą ze środków unijnych na zasadach obowiązujących w UE.

Rozwiązanie: uchylenie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.

Termin realizacji: zadanie to powinno zostać zrealizowane od 01.05.2004.

Efekt finansowy: 8 mln zł, zadanie przejęte przez środki UE.

Odpowiedzialny: Minister Środowiska.

2.3.3..Ograniczenie nieefektywnych i kosztownych systemów dopłat do oprocentowania wybranych rodzajów kredytów oraz do cen skupu.

Rozwiązanie: stopniowa likwidacja linii kredytów preferencyjnych dla rolnictwa i zastępowanie tych instrumentów rozwiązaniami Wspólnej Polityki Rolnej i funduszy strukturalnych.

Sposób realizacji: Stopniowe ograniczanie dopłat do oprocentowania kredytów, nowelizacja ustawy o utworzeniu ARiMR.

Termin realizacji: zadanie to powinno zostać zrealizowane jeszcze w br., tak by skutki zmian pojawiły się w 2004 r.

Efekt finansowy: przewidywane oszczędności budżetu z tego tytułu wyniosą:

• ograniczenie dopłat na cele rolnicze ok. 60 mln zł,

• zniesienie dopłat do oprocentowania kredytów inwestycyjnych (zmniejszenie zobowiązań ARiMR) ok. 10 mln zł;

Odpowiedzialni: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Minister Finansów.

2.4. Konsolidacja niektórych jednostek administracji rządowej

W latach 2002-2003 stopniowo rozbudowywano zdolności kontrolne i inspekcyjne administracji rządowej. Obecnie kontrole i inspekcje są realizowane przez wiele jednostek. Budowa jednolitych struktur instytucji posiadających takie uprawnienia powinna przyczynić się do obniżenia kosztów ich działania oraz stworzyć klimat sprzyjający przedsiębiorczości.

W chwili obecnej w Polsce jest 40 instytucji kontrolujących. Można podzielić je na trzy podstawowe grupy:

1. Inspekcje ustanowione konstytucyjnie lub o szczególnym znaczeniu dla Państwa,

2. Inspekcje specjalistyczne,

3. Inspekcje szczególne.

Umocowanie prawne i zakres przedmiotowy instytucji kontrolnych z grupy 1 i 2 są określone prawidłowo. W grupie 3 znajduje się 21 instytucji kontrolnych oraz obszarów podlegających kontroli:

• Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych,

• Kontrola administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego,

• Inspekcja Handlowa,

• Inspekcja Ochrony Środowiska,

• Państwowa Inspekcja Pracy,

• Społeczna Inspekcja Pracy,

• Kontrola zatrudnienia,

• Państwowa Inspekcja Sanitarna,

• Inspekcja Transportu Drogowego,

• Główny Inspektor Kolejnictwa,

• Inspektorzy żeglugi śródlądowej,

• Okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego,

• Inspektor do Spraw Substancji i Preparatów Chemicznych,

• Kontrola produkcji i obrotu związkami chemicznymi,

• Inspekcja Farmaceutyczna,

• Inspekcja Weterynaryjna,

• Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa,

• Kontrola przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii,

• Ochrona przyrody,

• Prawo atomowe,

• Materiały wybuchowe.

W ramach powyższych inspekcji istnieją obszary, w których uzasadnione jest wprowadzenie zmian poprzez połączenie pokrywających się funkcji (zadań) tych instytucji, a w ślad za tym ich połączenie lub przeniesienie części kompetencji z jednej do drugiej.

Konieczne jest też przeanalizowanie obecnych budżetów wszystkich inspekcji w celu obniżenia kosztów działania inspekcji poprzez restrukturyzację polityki budżetowej i majątkowej poszczególnych inspekcji i kontroli.

Niezbędne jest także wyeliminowanie jednostek organizacyjnych, które okazały
się rozwiązaniami chybionymi.

Poniżej przedstawione są pierwsze propozycje połączenia wybranych inspekcji. Po szczegółowej analizie, przedstawiane będą kolejne propozycje w tym zakresie.

2.4.1. Likwidacja Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych

Celem jest ograniczenie wydatków na służby inspekcyjne.

Rozwiązania: przeniesienie całości zadań do Agencji Rynku Rolnego lub do ARR i Inspekcji Handlowej

Sposób realizacji: zmiana ustaw: o utworzeniu Agencji Rynku Rolnego; o Inspekcji Handlowej oraz z o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Termin realizacji: wejście w życie od 1 lipca 2004 r.

Efekt finansowy: 2,5-3,0 mln zł.

Odpowiedzialni: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.

2.4.2. Racjonalizacja zakresów kompetencji i redukcja kosztów działania inspekcji

Celem działania jest racjonalizacja obszarów kompetencyjnych i redukcja kosztów inspekcji poprzez zmniejszenie ich liczby i właściwą organizację obszarów kompetencyjnych, a także eliminację jednostek organizacyjnych, które okazały się rozwiązaniami chybionymi.

Rozwiązania: przeprowadzenie przeglądu publicznych instytucji kontrolnych;

Sposób realizacji: Przedstawienie propozycji nowego podziału kompetencji.

Termin realizacji: koniec listopada 2003.

Efekt finansowy: Ograniczanie kosztów o 3,5-4,0 mln złotych.

Odpowiedzialny: Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, ministrowie właściwi w ramach swoich resortów.

2.4.3. Konsolidacja instytucji zajmujących się promocją Polski i polskiej gospodarki za granicą

Celem jest zmniejszenie kosztów funkcjonowania państwa oraz bardziej efektywne wykorzystanie środków dostępnych na promocję Polski oraz polskich przedsiębiorstw.

Rozwiązania: konsolidacja całości promocji kraju placówkom dyplomatycznym, wydziałom ekonomiczno-handlowym oraz Polskiej Agencji Promocji Gospodarczej; przekazanie środków do dyspozycji PAPG oraz jednostkom samorządu terytorialnego.

Sposób realizacji: przygotowanie i uchwalenie ustawy o Polskiej Agencji Promocji Gospodarczej, zmiana ustawy z 25.06.1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej oraz innych ustaw.

Termin realizacji: wejście w życie od 1 stycznia 2005 r.

Efekt finansowy: lepsze wykorzystanie środków przeznaczonych na promocję zagraniczną.

Odpowiedzialny: Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.

2.5. Pozyskiwanie dochodów do budżetu państwa

Ograniczanie wydatków jest jednym ze sposobów zmniejszania deficytu budżetu. Sposobem drugim jest zwiększanie dochodów. Zgodnie z podstawowym, naczelnym celem polityki gospodarczej rządu pozyskiwanie dodatkowych dochodów nie może przynieść zwiększenia podmiotów gospodarczych i obywateli podatkami. Nie można jednak zaniechać poprawy windykacji obecnie przypisanych podatków oraz innych dochodów publicznych.

2.5.1. Likwidacja środków specjalnych w ministerstwach i urzędach centralnych

Celem jest realizacja zasady jawności i przejrzystości systemu finansów publicznych, a także pozyskanie części wpływów obecnie gromadzonych na rachunkach środków specjalnych do dochodów budżetu. W 2004 r. jednostki budżetowe administracji rządowej zaplanowały wpływy na środki specjalne w wysokości około 4.327 mln zł. Równocześnie wydatki środków specjalnych przewidziano w wysokości 4.634 mln zł. Środki specjalne mają różne podstawy prawne utworzenia i rozmaite źródła zasilania: dotacje, sumy odzyskane z tytułu ubezpieczeń za zniszczone lub skradzione mienie, wpłaty instytucji, opłaty udzielane, usługi, odpisy od pozyskanych dochodów budżetowych. Istnieją również rozmaite sposoby wykorzystywania środków gromadzonych na tych rachunkach. Część jest przeznaczona na pokrycie kosztów realizowanych usług lub zadań, na doposażenie jednostek budżetowych w sprzęt biurowy wreszcie część jest przeznaczana na dodatkowe wynagradzanie pracowników jednostek budżetowych dysponujących środkami specjalnymi. Ta rozmaitość wymaga uporządkowania sposobów likwidacji lub przekształceń dostosowanych do zasad powstawania i celów działania poszczególnych środków specjalnych.

Rozwiązanie: zniesienie możliwości tworzenia większości środków specjalnych, które przeznaczane są na wypłaty dodatkowych wynagrodzeń. W sytuacjach, gdy środki specjalne gromadzone są jako opłaty za świadczone usługi (np. szkolenia, wyżywienie, dodatkowe świadczenia pielęgnacyjne) jednostki budżetowe zostaną przekształcone w zakłady budżetowe i będą częściowo finansować koszty swej działalności lub zachowają prawo do dalszego korzystania z rachunku środków specjalnych. Niektóre środki specjalne zostaną przekształcone w fundusze celowe, ponieważ już obecnie noszą taki charakter (np. fundusz reprywatyzacji).

Sposób realizacji: zmiany w ustawach powołujących środki specjalne (59 pozycji).

Termin realizacji: wejście w życie od 1 stycznia 2005 r.

Efekt finansowy: zwiększenie dochodów budżetu w ostatecznym szacunku o około
150 mln zł.

Odpowiedzialni: ministrowie nadzorujący i wojewodowie.

2.5.2. Zwiększanie dochodów przez zmiany w systemie podatkowym bez wzrostu fiskalizmu.

Dotychczasowe działania

Celem obecnie wprowadzanych zmian w systemie podatkowym jest poszerzenie bazy podatkowej przez:

• pobudzanie przedsiębiorczości: obniżenie stawek, uproszczenie procedur podatkowych; wprowadzenie zachęt inwestycyjnych (poprzez przyśpieszenie rozliczeń amortyzacyjnych);

• zachęcanie do wyjścia z szarej strefy: poprzez z jednej strony - obniżanie stawek, zmniejszanie obciążeń biurokratycznych i rozszerzenie możliwości rozliczania się
  w formie ryczałtu a także propozycje uproszczenia procedur np. zakładania przedsiębiorstw, zakresu koncesji, regulacji; a z drugiej - wprowadzenie rozwiązań zmierzających do poprawy ściągalności podatków i większej skuteczności aparatu skarbowego.

Przewidywane działania

2.5.2.1 Dalsze poszerzenie bazy podatkowej

Realizowane obecnie zadania nakierowane na poszerzenie bazy podatkowej powinny być kontynuowane, tak by stworzyć jednolity, powszechny i spójny system podatkowy.

Docelowy system podatkowy powinien ograniczyć rozmiary nieuczciwej konkurencji ze strony przedsiębiorstw działających dotychczas w „szarej strefie” także poprzez redukcję premii wynikającej z działalności w „szarej strefie” (niższe opodatkowanie, mniej uciążliwe procedury) oraz wyższe ryzyko (w wyniku wyższej efektywności aparatu skarbowego, który otrzymał dodatkowe uprawnienia).

Rozwiązanie:

• objęcie podatkiem dochodowym rolników;

• dalsze uproszczenie i stabilizacja prawa podatkowego;

• stopniowe zrównywanie stawek podatku VAT;

• poprawa efektywności działania aparatu skarbowego (zwiększenie prawdopodobieństwa złapania na niezgodnym z prawem unikaniu płacenia podatków zmniejszy atrakcyjność funkcjonowania w „szarej strefie”);

• likwidacja możliwości podejmowania uznaniowych decyzji podatkowych przez organy podatkowe (a więc możliwości: umarzania w całości lub części zaległości, opłaty prolongacyjnej, odraczania terminu płatności podatku, rozkładania zapłaty podatku na raty, odraczania i rozkładania na raty odsetek za zwłokę);

• większa „sprawiedliwość systemu podatkowego” co powinno sprzyjać kształtowaniu prawidłowego stosunku podatników do obowiązku podatkowego, poprzez m.in. ograniczenie ulg, zwolnień wyłączeń i możliwości umorzeń zobowiązań podatkowych ale także zwalczanie zjawisk niekompetencji i korupcji w aparacie skarbowym;

Sposób realizacji: nowelizacja ustaw: Ordynacja podatkowa, o dochodach JST, o finansach publicznych, o podatku dochodowym od osób prawnych, o podatku dochodowym od osób fizycznych, o podatku od towarów i usług; działania organizacyjne nakierowane na poprawę efektywności działania aparatu skarbowego oraz zwalczanie zjawisk niekompetencji i korupcji w aparacie skarbowym.

Termin realizacji: MF przedstawi koncepcję docelowych zmian w systemie podatkowym do końca października 2003 r.

Efekt finansowy: 2-3 mld zł rocznie po 2004 r.

Odpowiedzialny: Minister Finansów.

2.6. Porządkowanie wydatków na obronność

Diagnoza

Zasada planowania wydatków na obronność ustalona jest w ustawie o przebudowie
i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP w latach 2001-2006. Ustawa ustanowiła stałą relację wydatków na obronę do PKB w wysokości 1,95%. Obecnie wskaźnik ten jest naliczany w stosunku do prognozowanego PKB w roku budżetowym, którego wydatki dotyczą. Przy założeniu 5% tempa wzrostu gospodarczego wydatki te będą bardzo szybko rosły: w 2005 r. wyniosą 18.089 mln zł, w 2006 r. - 19.555 mln zł., 2007 r. - 21.165 mln zł.

Budżet na cele obronne jest jedynym, dla którego została przyjęta zasada stałego udziału wydatków w PKB. Jest to zasada słuszna ze względu na zobowiązania międzynarodowe. Biorąc jednak pod uwagę sytuację finansów publicznych, konieczne jest okresowe zmniejszenie skali wzrostu wydatków na obronność. Należy zatem zastosować metodę liczenia wysokości środków, w oparciu o PKB roku poprzedzającego rok dla którego opracowywany jest budżet.

Przewidywane działania

2.6.1. Zmiana zasad finansowania potrzeb obronnych RP

Rozwiązanie: należy przyjąć zasadę, że na finansowanie potrzeb obronnych RP przeznacza się corocznie wydatki budżetowe w wysokości nie niższej niż 1,95% Produktu Krajowego Brutto z roku poprzedniego.

Sposób realizacji: zmiana Stanowiska Rządu wobec komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP w latach 2001-2006 (druk sejmowy nr 1602), dotycząca zasad finansowania potrzeb obronnych w kolejnych latach, a także wniesienie w Sejmie stosownej poprawki do ustawy o zmianie ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP w latach 2001-2006.

Termin realizacji: zadanie to powinno zostać zrealizowane w pilnym terminie, dostosowanym do prac sejmowych.

Efekt finansowy: przewidywane oszczędności budżetu z tego tytułu wyniosą około: w 2005 r.-1.260 mln zł; w 2006 r. - 1.496 mln zł; w 2007 r. -1.610 mln zł. Razem w latach 2005-2007 - 4.366 mln zł.

Odpowiedzialny: Minister Obrony Narodowej.

2.7. Racjonalizacja pomocy publicznej oraz zwiększanie dochodów w wyniku eliminowania patologii gospodarczych

Diagnoza

Ogólna wartość pomocy udzielonej przedsiębiorcom w 2002 r. wyniosła 10,27 mld zł. Udzielona pomoc stanowiła 1,3% Produktu Krajowego Brutto. Najczęściej stosowanymi instrumentami pomocy były dotacje i ulgi podatkowe (64,8%). Z pomocy publicznej skorzystało blisko 683 tys. podmiotów, jednak w ujęciu kwotowym, do największych beneficjentów pomocy publicznej należą: kolejnictwo (Grupa PKP) - 2,27 mld zł (20% udzielonej pomocy publicznej) oraz górnictwo węgla kamiennego - 1.71 mld zł.

Na podstawie „Raportu o pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcom w 2002 r.” można stwierdzić, że wbrew trendom panującym w krajach Unii Europejskiej, znaczna część wsparcia publicznego, jest kierowana na doraźną wspomaganie restrukturyzowanych sektorów - co jest sprzeczne z kierunkiem pomocy w UE (działaniem wskazanym jest pomoc horyzontalna - zmierzająca do rozwoju przedsiębiorstw, pomoc aktywna - rozwojowa a nie pasywna - ochronna).

Od 1 maja 2004 r. nadzór nad pomocą publiczną będzie sprawowała Komisja Europejska. W ciągu najbliższych 3 lat programy restrukturyzacji zagrożonych sektorów i proces prywatyzacji powinny doprowadzić do osiągnięcia założonych celów. Oznaczać to będzie, że pomoc publiczna będzie zmieniać charakter i formy na odpowiadające zasadom przyjętym w Unii Europejskiej.

Pomimo przeprowadzanych od 1989 r. reform strukturalnych w gospodarce, nadal istnieją sektory, które przynoszą duże straty, wymagają pomocy państwa
i mają wobec budżetu ogromne i nie płacone zobowiązania. Najtrudniejsza sytuacja ma miejsce w dwóch sektorach gospodarki: górnictwie węgla kamiennego i kolejnictwie (grupa PKP) oraz systemie ochrony zdrowia. Łączne zobowiązania zaciągnięte przez spółki górnicze, grupę PKP i jednostki systemu ochrony zdrowia sięgają około 31 mld zł. W tych warunkach podmioty te nie płacą bieżących zobowiązań wobec budżetu w ogóle lub tylko w części. Proces restrukturyzacji prowadzony w tych sektorach zgodnie z rządowymi programami ma na celu ich uzdrowienie ekonomiczne i doprowadzenie do pełnego opłacania bieżących zobowiązań publicznoprawnych.

2.7.1. Zwiększanie dochodów w wyniku restrukturyzacji górnictwa i PKP

Celem procesów restrukturyzacji jest doprowadzenie tych sektorów gospodarki do stanu rentowności, przy którym zamiast strat przynosiłyby zysk, regularnie płaciłyby bieżące zobowiązania wobec budżetu i instytucji publicznych, a pomoc publiczna nie byłaby potrzebna. Pomoc budżetu dla górnictwa w 2003 r. wyniosła 950,5 mln zł. Zobowiązania bieżące górnictwa węgla kamiennego w 2002 r. wobec budżetu wyniosły 273 mln zł, a wobec ZUS 717 mln zł; w 2003 r. po 7 miesiącach zobowiązania bieżące wobec budżetu wyniosły 217 mln zł, a wobec ZUS 258 mln zł.

Bieżące zobowiązania publicznoprawne spółek PKP po 6 miesiącach 2003 r. wobec budżetu państwa wyniosły 246,4 mln zł. Pomoc publiczna dla grupy PKP udzielana w formie poręczeń i gwarancji na emisję obligacji i zaciągnięte kredyty - wyniosła w 2002 r. 1.000 mln zł i 240 mln EURO, a w 2003 r. 520 mln EURO.

Realizowane działania

a) Górnictwo węgla kamiennego

W styczniu 2003 r. przyjęto program restrukturyzacji, który zawiera zadania w zakresie dostosowania wydobycia węgla do rzeczywistych potrzeb, umorzenia części zobowiązań publicznoprawnych, a także ograniczenia zbędnych kosztów i doprowadzenia
do opłacalnej wielkości eksportu. Restrukturyzacji finansowej, która dotyczy umorzenia zaległych zobowiązań, towarzyszy dokapitalizowanie Kompanii Węglowej S.A., które ma przywrócić jej ekonomiczną sprawność i zdolność do normalnej, rentownej działalności. Wykonanie tego programu powinno sukcesywnie doprowadzić do osiągania rentowności podmiotów przynoszących dotychczas straty i regulacji przez nie zobowiązań publicznoprawnych. Proces osiągania rentowności według programu restrukturyzacji ma być zakończony w 2006 r.

Efekt finansowy: Skuteczna restrukturyzacja górnictwa, pozwoli już w 2005 r. na regularne i pełne opłacanie podatku VAT (obecnie 77%), a więc przyniesie większe dochody dla budżetu przeciętnie o około 380 mln zł. rocznie. Po 2006 r. zacznie się zmniejszać, a następnie zniknie potrzeba udzielania dalszej pomocy publicznej.

Odpowiedzialny: Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.

b) Grupa PKP

Korekta programu restrukturyzacji PKP jest aktualnie przygotowywana. Zamierzone działania polegają na:

• przyspieszeniu prywatyzacji podstawowych spółek PKP;

• reformie systemu przewozów regionalnych, polegającej na ekonomicznym
  i organizacyjnym powiązaniu ich z samorządami regionalnymi;

• zintensyfikowaniu restrukturyzacji majątkowej spółek grupy PKP.

Efekt finansowy: Efektem powodzenia restrukturyzacji będzie dalsze sukcesywne zmniejszanie zobowiązań grupy PKP wobec budżetu i zmniejszanie się kwot gwarantowanych kredytów i emisji obligacji. Restrukturyzacja grupy PKP powinna prowadzić do coraz bardziej regularnego opłacania podatków, co oznacza większe wpływy z tego tytułu co roku, aż do kwoty ok. 400 mln zł. rocznie w 2005 r. (bez podatku od osób prawnych, który spółki PKP zaczną płacić, gdy staną się rentowne).

Termin realizacji: MI przedstawi korektę programu restrukturyzacji PKP do końca października 2003 r.

Odpowiedzialny: Minister Infrastruktury.

2.7.2. Przyrost dochodów w wyniku restrukturyzacji systemu ochrony zdrowia

Diagnoza

Narastające z roku na rok zadłużenie publicznej służby zdrowia spowodowało podjęcie
w roku bieżącym działań mających na celu zahamowanie tego procesu w drodze restrukturyzacji zarówno sp zoz, jak i ich zadłużenia.

W wyniku prac Międzyresortowego Zespołu do opracowania rozwiązań prawnych
i systemowych umożliwiających restrukturyzację zadłużenia zakładów opieki zdrowotnej opracowane zostały projekty ustaw:

1. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne;

2. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej;

3. przepisy wprowadzające ustawę o pomocy publiczneji restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne oraz ustawę o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Projekty tych ustaw zostały skierowane do obowiązkowej konsultacji z partnerami społecznymi i Rada Ministrów rozpatrzy je w listopadzie.

Przewidywane działania

2.7.2.1 Restrukturyzacja finansowa publicznych zakładów opieki zdrowotnej

Celem proponowanych działań jest poprawa sytuacji finansowej publicznej służby zdrowia, przy czym wprowadzone jednocześnie przekształcenia właścicielskie i wzmocnienie mechanizmów kontrolnych powinny zapobiegać powstawaniu zadłużenia w przyszłości.

Zakłada się, iż restrukturyzacji będą podlegały zobowiązania publicznoprawne
i cywilnoprawne, powstałe przed dniem 31 marca 2003 r. Restrukturyzacji będą podlegały także zobowiązania z tytułu kredytów, poręczonych przez jst, w wysokości 307,5 mln zł.

Wdrożenie projektowanych ustaw oznaczać będzie, że zakłady, które przeprowadzą restrukturyzację w okresie dwóch lat powinny być zdolne do bieżącej obsługi zobowiązań i zachowania płynności finansowej. Będzie to miało pozytywny wpływ nie tylko na ich sytuację finansową, ale również na poziom długu publicznego oraz przychody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego i funduszy celowych dzięki systematycznemu regulowaniu przez zoz należności publicznoprawnych.

Istotne jest, że w okresie realizacji programu, zakłady opieki zdrowotnej będą zobowiązane do regulowania bieżących płatności publicznoprawnych. Do czasu zakończenia restrukturyzacji, tj. w okresie 24 miesięcy, zoz-y mają obowiazek uregulowania zobowiązań publicznoprawnych rozłożonych na raty (składki na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez pracownika, składek emerytalnych, składki zdrowotnej - kwota około
1 mld zł.).

Sposób realizacji: Wprowadzenie w życie przepisów ustawy o pomocy publicznej
i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (w trakcie uzgodnień międzyresortowych oraz z partnerami społecznymi).

Efekty finansowe: Przyjmując, iż poziom bieżących zobowiązań sp zoz wobec sektora finansów publicznych będzie w kolejnych latach utrzymywał się na poziomie analogicznym, jak w roku 2003, można oczekiwać wpływów rocznych do budżetu na poziomie około 250 mln zł.

Odpowiedzialny: Minister Zdrowia.

2.7.2.2 Przekształcenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w spółki użyteczności publicznej

Celem proponowanych działań jest zmiana zasad funkcjonowania zakładów opieki zdrowotnej tak, by stosowały się do nich przepisy Kodeksu Handlowego. W efekcie, wdrożone zostaną mechanizmy efektywnościowe, prowadzące do zaprzestania niekontrolowanego zadłużania się zakładów opieki zdrowotnej. Nowe regulacje wprowadzą także możliwość ogłaszania upadłości zakładów opieki zdrowotnej. Jednocześnie określone zostaną kryteria krajowej sieci szpitali, której celem będzie stworzenie systemu dostępu obywateli do niezbędnych świadczeń zdrowotnych.

Sposób realizacji: nowelizacja ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz wprowadzenie przepisów przejściowych.

Efekty finansowe: ograniczenie przyszłego zadłużenia zakładów opieki zdrowotnej.

Odpowiedzialny: Minister Zdrowia.

2.8. Pozostałe działania

2.8.1. Rozszerzenie zasad ogólnych odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych na nauczycieli, nauczycieli będących emerytami/rencistami oraz nauczycieli akademickich

Celem jest ujednolicenie zasad tworzenia funduszu socjalnego.

Rozwiązanie: zmiana zasad odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, odrębnych obecnie dla nauczycieli, na zasady ogólne.

Sposób realizacji: zmiana stosownych aktów prawnych (Karty Nauczyciela).

Termin realizacji: wejście w życie od 2004 r.

Efekt finansowy: 65 mln zł.

Odpowiedzialny: Minister Edukacji Narodowej i Sportu.

2.8.2. Modyfikacja systemu awansu zawodowego nauczycieli.

Celem jest uzależnienie awansu nauczycieli od systemu ocen, ich kwalifikacji, umiejętności i efektów pracy.

Rozwiązanie: .

• podwyższenie wymagań dla nauczycieli ubiegających się o stopień nauczyciela dyplomowanego, poprzez wprowadzenie obligatoryjnego przystępowania nauczyciela do rozmowy z komisją kwalifikacyjną,

• wydłużenie ścieżki awansu zawodowego z 7 do 10 lat,

• wprowadzenie jednego w roku terminu przeszeregowania płacowego dla nauczycieli uzyskujących kolejny stopień awansu zawodowego,

• likwidacja obligatoryjnego przeszeregowania płacowego w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego w przypadku nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych w administracji rządowej.

Sposób realizacji: nowelizacja ustawy Karta Nauczyciela.

Termin realizacji: wejście w życie w 2004 r.

Efekt finansowy: 131,5 mln zł rocznie.

Odpowiedzialni: Minister Edukacji Narodowej i Sportu, Minister Finansów.

Sytuacja finansów publicznych wymaga, aby oszczędności w zakresie swojego działania wprowadziły wszystkie organy administracji rządowej, organy naczelnej władzy państwa oraz inne instytucje sektora publicznego.

W związku z tym Prezes Rady Ministrów wystąpi do wszystkich podmiotów - dysponentów środków publicznych - o dokonanie stosownych oszczędności w ramach własnych budżetów.

3. Proponowane obszary zmian w zakresie wydatków socjalnych

3.1. System emerytalny i wcześniejsze emerytury

Diagnoza

W Polsce aktywność zawodowa osób w wieku przedemerytalnym jest bardzo niska. Wynika to w dużym stopniu z funkcjonujących rozwiązań, zachęcających do jak najwcześniejszej dezaktywizacji zawodowej.

Pierwszym z nich jest ustawowy wiek kończenia kariery zawodowej. Wynosi 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Już samo to rozwiązanie prowadzi do obniżenia aktywności zawodowej kobiet w wieku produkcyjnym (granica wieku aktywności w Unii Europejskiej wynosi 64 lata). A dodatkowo istnieje w kraju szereg rozwiązań pozwalających na korzystanie z wcześniejszych emerytur i to spowodowało, że efektywny wiek emerytalny jest jeszcze niższy i wynosi około 56 lat dla kobiet i 59 lat dla mężczyzn.

Drugą przyczyną wcześniejszej dezaktywizacji jest nadmierne korzystanie z systemu świadczeń przedemerytalnych. Są dostępne dla osób bezrobotnych, którym ze względu na wiek i staż pracy w perspektywie kilku lat przysługiwać będzie emerytura. System ten został wprowadzony w 1997 r. jako alternatywa dla wcześniejszych emerytur przyznawanych osobom tracącym zatrudnienie. Liczba osób korzystających z zasiłków przedemerytalnych (do końca 2001 r.) oraz świadczeń przedemerytalnych rośnie z roku na rok. Rokrocznie też zwiększają się koszty finansowania tych świadczeń, które obecnie sięgają połowy wydatków z Funduszu Pracy.

Trzecim rozwiązaniem, które wypychało ludzi poza rynek pracy, było przechodzenie na rentę z tytułu niezdolności do pracy. Po zmianie systemu orzecznictwa rentowego w 1997 r. liczba nowoprzyznanych rent w istotny sposób się zmniejszyła.

Od 1995 roku rosła liczba osób w wieku przedemerytalnym korzystająca zarówno z emerytur jak i zasiłków oraz świadczeń przedemerytalnych, co ilustruje Wykres 1. W 2002 r. niemal 1,4 mln osób otrzymywało takie świadczenia.

Ogółem wydatki na transfery przedemerytalne w 2002 r. wynosiły około 15 mld zł (część wydatków na emerytury osób w wieku przedemerytalnym oraz wydatki na świadczenia i zasiłki przedemerytalne). Oznacza to, że każda osoba pracująca i objęta ubezpieczeniem społecznym ze swojej składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy płaciła 1200 zł rocznie na sfinansowanie tych świadczeń.

Wykres 1. Liczba osób korzystających z emerytur, zasiłków i świadczeń przedemerytalnych w wieku przedemerytalnym.

Źródło: Szacunki DAE MGPiPS na podstawie danych ZUS i DRP MGPiPS

W efekcie tych zmian, wskaźnik zatrudnienia w Polsce jest jeden z najniższych w Europie i nasz dystans do celów wyznaczonych przez Unię Europejską w Strategii Lizbońskiej na 2010 r. pogłębia się.

Tabela 2. Wskaźniki zatrudnienia: UE i Polska w 2002 r.

Wskaźnik zatrudnienia:	Ogółem	Kobiety	Osób w wieku 55-64 lata
Cel:	70,0	60,0	50,0
UE - 15	64,2	55,5	39,8
Polska	51,7	46,7	26,6
Różnica w stosunku do wyznaczonego celu (w pkt. proc) :	18,3	13,3	23,4

Źródło: Eurostat

Postawione cele są bardzo ambitne - ich osiągnięcie do 2010 r. jest w Polsce bardzo mało prawdopodobne. Wymagałoby to w obecnych warunkach doprowadzenia do aktywizacji i zatrudnienia niemal 3 mln osób w wieku 55-64 lata. Pomimo to należy podjąć działania zmierzające do jak najszybszej aktywizacji zawodowej ludności.

Utrzymanie obecnych regulacji, a przede wszystkim poziomu dezaktywizacji zawodowej, spowoduje dalsze pogłębianie się niekorzystnej relacji pomiędzy liczbą pracujących i liczbą osób utrzymujących się z transferów społecznych. Związane jest to z postępującym procesem starzenia się ludności.

Wykres 2. Prognoza wskaźnika obciążenia 2002-2020

Uwaga: mierzone jako liczba osób biernych zawodowo w wieku powyżej 55 lat do osób pracujących w wieku powyżej 15 lat.

Źródło: Obliczenia DAiPE MGPiPS

Odrębną sprawą wymagającą zmiany jest problem zróżnicowanego wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Nowy system emerytalny, funkcjonujący od 1999 r., zmienia wpływ wieku emerytalnego na wysokość emerytury. Formuła emerytalna uwzględnia prognozę długości dalszego trwania życia w wieku przejścia na emeryturę.

Projekcje wartości przyszłych emerytur dla kobiet i mężczyzn wskazują na istotne zróżnicowanie wysokości otrzymywanych w przyszłości emerytur, o ile różnica w wieku emerytalnym zostanie utrzymana.

W efekcie kobieta, która w 1999 r. miała 45 lat (czyli urodzona w 1954 r.), jeżeli przejdzie na emeryturę w wieku 60 lat, może oczekiwać świadczenia w wysokości około 58% swoich ostatnich zarobków. Jeżeli będzie pracować o pięć lat dłużej - jej emerytura może sięgnąć ponad 86% ostatnich zarobków.

Relacje te będą się zmieniać dla osób młodszych, które dłużej uczestniczyć będą w nowym systemie emerytalnym. Kobieta, która w 1999 r. rozpoczęła pracę mając 25 lat może oczekiwać, iż w wieku 60 lat jej emerytura odpowiadać będzie 48% ostatnich zarobków, podczas gdy w wieku 65 lat - 68% ostatnich zarobków.

Zróżnicowany wiek emerytalny kobiet i mężczyzn prowadzi również do nierównego traktowania płci na rynku pracy. Wyrównanie szans, poprzez zrównanie praw obu płci w systemie emerytalnym jest istotnym elementem polityki społecznej. Doświadczenia krajów, w których prowadzona jest nowoczesna polityka w zakresie równości płci (na przykład Szwecji) wskazują, iż wpływa ona na duży wskaźnik zatrudnienia kobiet.

Propozycje działań

Podstawowym celem jest zwiększanie wskaźnika zatrudnienia osób w wieku niemobilnym (tj. w wieku powyżej 45 lat), wyrównania praw emerytalnych wszystkich osób. Konieczne jest także ograniczenie wydatków na transfery przedemerytalne, które podwyższają koszty pracy i zwiększają bezrobocie. Działania powinny uwzględniać obecne uwarunkowania rynku pracy, a także zobowiązania podjęte przez rząd.

Cel ten osiągany będzie przez realizację następujących celów szczegółowych:

• aktywizacja zawodowa osób w wieku przedemerytalnym,

• stopniowe ograniczanie zachęt i możliwości wcześniejszej dezaktywizacji,

• zrównanie w prawach wszystkich uczestników systemu emerytalnego,

• ograniczanie kosztów pracy.

Aby to osiągnąć niezbędne są działania, pozwalające na stopniowe wyrównywanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, wprowadzenie systemu emerytur pomostowych i rekompensat jako rozwiązania przejściowego zmierzającego do wyrównania wieku emerytalnego dla wszystkich grup zawodowych, ograniczanie możliwości dostępu do świadczeń przedemerytalnych oraz wcześniejszych emerytur oraz działania i programy sprzyjające aktywizacji zawodowej i zatrudnianiu osób w wieku przedemerytalnym.

3.1.1. Stopniowe ograniczenie systemu świadczeń przedemerytalnych

Celem działania jest podniesienie poziomu aktywności zawodowej osób w wieku przedemerytalnym, a także ograniczenie zaangażowania finansów publicznych i Funduszu Pracy w wypłacanie zasiłków i świadczeń przedemerytalnych, a także innych świadczeń, co będzie realizowane poprzez:

• Programy prowadzące do wydłużenia zatrudnienia, wdrażane w ramach funkcjonowania powiatowych urzędów pracy, w szczególności:

• Aktywizacja w ramach sześciomiesięcznych programów rynku pracy opracowanych dla osób zgłaszających chęć przejścia na zasiłek przedemerytalny (a także wcześniejszą emeryturę). W wyniku aktywizacji może nastąpić przedłużenie okresu zatrudnienia,

• Przyznawanie bezzwrotnego dofinansowania działalności podejmowanej na własny rachunek w miejsce wypłacania świadczenia lub zasiłku przedemerytalnego; kwota dofinansowania byłaby negocjowana (roczny koszt wypłacania zasiłku przedemerytalnego w 2002 r. wynosił 8 tys. zł, a świadczenia przedemerytalnego - 11 tys. zł).

• Zwiększenie możliwości organizacyjnych powiatowych urzędów pracy w ramach prowadzenia działań aktywizujących, poprzez przeniesienie wypłaty zasiłków i świadczeń przedemerytalnych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie zmieni to obciążeń ciążących na administracji w całości, ale biorąc pod uwagę, iż podstawowym działaniem ZUS jest wypłata świadczeń, może nastąpić poprawa efektywności i obniżenie kosztów obsługi tego systemu.

• Wygaszenie przyznawania świadczeń przedemerytalnych do końca 2006 r., czyli do końca okresu obowiązywania możliwości przechodzenia na emeryturę w starym systemie emerytalnym dla osób urodzonych po 1948 r.; jako że emerytury od 2007 r. przyznawane będą według nowych zasad, niemożliwe będzie ustalenie podstawy do obliczenia wartości zasiłku.

3.1.2. Program aktywizacji zawodowej osób powyżej 50 roku życia
(Program 50+)

Celem działania jest podniesienie ogólnego poziomu aktywności zawodowej poprzez:

(1) ograniczenie liczby osób pasywnych zawodowo a także zmianę pasywnych postaw osób w wieku powyżej 50 lat tak, aby zwiększyć szanse ich zatrudnienia i zmniejszyć poziom odchodzenia z rynku pracy na różnego rodzaju transfery przedemerytalne;

(2) aktywizowanie osób w wieku powyżej 50 roku życia, tracących uprawnienia do rent z tytułu niezdolności do pracy, świadczeń rehabilitacyjnych oraz innych transferów społecznych, w celu zmniejszenia liczby świadczeniobiorców i wydatków na transfery socjalne;

(3) umożliwienie powrotu do zatrudnienia osobom bezrobotnym, które ukończyły 50 lat; obecnie grupa ta cechuje się najniższym prawdopodobieństwem powrotu do zatrudnienia.

Aby osiągnąć tak postawione cele konieczne będą:

(1) Zmiana polityki pracodawców w stosunku do pracowników i kandydatów do pracy osiągających wiek 50 lat;

(2) Aktywna polityka prozatrudnieniowa wobec osób zdobywających uprawnienia do świadczeń przedemerytalnych wszelkich typów oraz do wcześniejszych emerytur lub tracących te uprawnienia i zagrożonych bezrobociem;

(3) Zwiększenie aktywności zawodowej osób w wieku powyżej 50 roku życia w ogóle, z uwzględnieniem tworzenia własnych przedsięwzięć gospodarczych.

3.1.3. Wdrożenie systemu emerytur pomostowych dla osób pracujących w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze

Celem wprowadzenia ustawy o emeryturach pomostowych i rekompensatach jest zrównanie w prawach wszystkich uczestników systemu emerytalnego, a także zmniejszenie wydatków na wcześniejsze emerytury. Nastąpi spłata zobowiązań zaciągniętych względem ubezpieczonych objętych nowym systemem emerytalnym, którzy pracowali przed 1999 r. w warunkach uprawniających do wcześniejszej emerytury w starym systemie emerytalnym. Wprowadzone zostanie rozwiązanie przejściowe, pozwalające na wcześniejsze wycofanie z rynku pracy ściśle określonej grupy pracowników. Docelowo skorzystanie ze świadczenia w innym niż powszechny wieku emerytalnym, możliwe będzie jedynie w ramach dodatkowego dobrowolnego ubezpieczenia (np. pracowniczego programu emerytalnego). Dzięki zastosowaniu bodźców ekonomicznych a także wprowadzeniu (docelowo) ograniczeń w długości pracy w szczególnych warunkach, które mogą powodować uszczerbek zdrowia powinny poprawić się warunki pracy i stan zdrowia pracowników.

Ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS sprawiła, że osoby, które w starym systemie emerytalnym miały możliwość nabycia prawa do przejścia na wcześniejszą emeryturę będą stopniowo (w zależności od wieku i stażu) pozbawiane takiej możliwości. W szczególności, po 2006 r. osoby objęte nowym systemem emerytalnym nie będą mogły przechodzić na emeryturę z systemu powszechnego przed ukończeniem ustawowego wieku emerytalnego.

Jeśli reforma nie zostałaby wprowadzona, ok. 1,2 mln ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948, którzy nie skorzystają z przepisów przejściowych, miałoby prawo przejść na emeryturę w wcześniejszym wieku niż powszechny i według korzystniejszych zasad obliczenia świadczeń. Szacunki pokazują, że skumulowany koszt emerytur tej grupy wyniósłby w perspektywie od 2007 do 2050 r. około 33% PKB. W okresie pomiędzy 2020 r. i 2030 wydatki te przekraczałyby poziom 1% PKB rocznie. Jest to potencjalny koszt maksymalny. Z drugiej strony, gdyby każda osoba z tej grupy przechodziła na emeryturę w nowym systemie w obecnie obowiązującym, powszechnym wieku: 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn, przy tych samych założeniach byłby to wydatek około 14% PKB, czyli tak można szacować potencjalny koszt minimalny. Różnica pomiędzy tymi wariantami (około 19% PKB) pokazuje oszczędności związane z wdrożeniem systemu emerytalnego, która może być wykorzystana na sfinansowanie emerytur pomostowych.

Regulacje ustawy wprowadzać będą emerytury pomostowe dla osób, których rodzaj pracy wyszczególniony jest w wykazie stanowisk o szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze. Wykaz ten opiera się na raporcie Komisji Ekspertów Medycyny Pracy, przygotowanym w 2000 r. Wynika z niego, że z medycznego punktu widzenia tylko część stanowisk pracy, związanych w przeszłości z prawem do niższego wieku emerytalnego, może być uznawana za pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Dlatego w ustawie wyodrębnione zostaną 3 grupy osób:

1. Osoby urodzone po 31.12.1949, zatrudnione obecnie na stanowiskach, zakwalifikowanych przez Komisję jako miejsca pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Osobom tym zostaną zaproponowane tzw. emerytury pomostowe (bądź pomoc w przekwalifikowaniu zawodowym).

2. Osoby z urodzone po 31.12.1949, zatrudnione na stanowiskach, które objęte były uprawnieniami do wcześniejszej emerytury w poprzednim systemie, ale nie zostały uznane przez Komisję za związane z pracą w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Otrzymają one rekompensatę. Przyjmie ona formę podwyższonego kapitału początkowego, przyznawanego proporcjonalnie do spełnienia do końca 1998 roku warunków wymaganych przez obowiązujące wówczas przepisy.

3. Osoby nowo rozpoczynające pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze będą znały maksymalny czas pracy w tych warunkach i wiedziały, że po jego upływie będą zobowiązane z niej odejść, powinny one podlegać przeszkoleniu i przekwalifikowaniu.

Emerytury pomostowe mają być oparte na zasadzie zdefiniowanego świadczenia i wypłacane od wieku zakończenia aktywności zawodowej (określonego w ustawie) do osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego.

Koszt proponowanego rozwiązania będzie znajdował się pomiędzy kosztem maksymalnym a kosztem minimalnym opisanym powyżej. Koszt ten zależeć będzie od przyjętych rozwiązań ustawowych, uwzględniających w szczególności długość pobierania oraz wysokość emerytury pomostowej.

Wydatki na emerytury pomostowe finansowane będą ze środków budżetu państwa (system ten wejdzie w życie od 2007 r.), zaoszczędzonych w wyniku wdrożenia nowego systemu emerytalnego. Proponuje się utworzyć Fundusz Emerytur Pomostowych, będący państwowym funduszem celowym. Administratorem tego funduszu będzie ZUS. Ponadto z budżetu finansowane będą koszty rekompensaty dla osób, które zamiast emerytury pomostowej otrzymają ją w postaci dodatku do kapitału początkowego (koszty pojawią się po 2009 r.). Proponowane jest, aby niewielka część kosztów emerytur pomostowych była ponoszona przez pracodawców i pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach w postaci składki na emerytury pomostowe. Koszt składki powinien stanowić element motywujący do inwestycji w odpowiednie środki profilaktyki medycznej lub organizacyjnej, za pomocą których można poprawić warunki pracy.

3.1.4. Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn

Celem jest doprowadzenie do wyrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, a przez to zwiększenie aktywności zawodowej kobiet.

Biorąc pod uwagę przyjęte w 1999 r. zasady wdrażania nowego systemu emerytalnego, osoby które wówczas ukończyły 50 lat oraz osoby młodsze, które nabędą prawo do emerytury przed końcem 2006 r., korzystać mogą z praw zagwarantowanych w starym systemie emerytalnym. Pierwsze emerytury wypłacone według reguł nowego systemu emerytalnego zostaną przyznane w 2009 r. Stąd rozpoczęcie procesu wyrównywania wieku emerytalnego nastąpić może po tej dacie. Wzorem regulacji obowiązujących w krajach Unii Europejskiej proponuje się wprowadzić stopniowe wyrównywanie wieku emerytalnego. Przy czym co roku wiek ten wydłużany byłby o 6 miesięcy, począwszy od 2010 do 2019 roku.

3.1.5. Wprowadzenie zasady elastycznego wieku emerytalnego w przedziale wieku 62-65 lat

Celem wprowadzenia elastycznego wieku emerytalnego jest promowanie zasady łagodnego przechodzenia od okresu aktywności zawodowej do emerytury. Jak pokazują badania socjologiczne, gwałtowne przejście od aktywności zawodowej do jej braku, często powoduje frustrację i stres wśród osób kończących pracę. Stąd rządowa propozycja stopniowego wycofywania z rynku pracy.

Osoby w wieku 62-65 lat będą mogły skorzystać z częściowej emerytury. Mogłyby one zdecydować się na otrzymanie części swojej emerytury należnej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie, będą one mogły kontynuować pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, płacąc nadal składki na swoje konta emerytalne zarówno w ZUS, jak i w otwartym funduszu emerytalnym. Po osiągnięciu wieku emerytalnego (lub też później) pozostała część ich konta (oraz oszczędności w systemie kapitałowym) przeliczone byłyby na emeryturę.

Rozwiązanie to pozwoli, by osoby takie miały wyższe świadczenia po całkowitym zakończeniu aktywności, natomiast w okresie, gdy jeszcze chcą pracować, a jednocześnie nie są w stanie pracować w pełnym wymiarze czasu pracy, będą mogły skorzystać z części swojej emerytury.

Regulacja ta wprowadzona byłaby poprzez nowelizację ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i mogłaby zacząć obowiązywać po 2010 r.

3.1.6. Waloryzacja świadczeń społecznych

Regulacje w Polsce przewidują niemal automatyczną waloryzację wszystkich świadczeń społecznych.

Szczególną ochronę mają emerytury i renty, które waloryzowane są corocznie w relacji do wysokości inflacji w roku poprzednim. Oznacza to, że nawet przy bardzo niskiej inflacji waloryzacja musi się odbyć, nawet, jeżeli podwyżki są kilkuzłotowe, a koszt przekazu może okazać się wyższy niż wysokość podwyżki. Formuła waloryzacji obejmuje jednak nie tylko inflację, lecz także średni wzrost płac w gospodarce. Powoduje to, że nawet w sytuacji spowolnienia gospodarczego i spadku dochodów budżetowych oraz wzrostu wydatków waloryzacja jest wyższa niż inflacja. Prowadzi to do asymetrii traktowania emerytur i rent oraz płac w sektorze publicznym, które są zamrażane w sytuacji napięć budżetowych. Tak np. było w 2002 r.

Z tego względu proponuje się odejście od mieszanej cenowo-płacowej waloryzacji na rzecz waloryzacji cenowej. Jednocześnie jednak parlament na wniosek rządu uchwalając ustawę budżetową mógłby dokonać większej waloryzacji świadczeń, niż wynika to z samej inflacji, gdy pozwalałyby na to możliwości budżetowe.

Drugą kwestią wymagającą zmian jest sprawa częstotliwości waloryzacji. W chwili obecnej waloryzacji dokonuje się corocznie niezależnie od rzeczywistego wzrostu płac i cen w danym roku. W sytuacji niewielkiej inflacji oznacza to, że przeciętna emerytura czy renta wzrasta o kilkanaście złotych brutto, a wiele świadczeń nawet o kilka złotych. Przeprowadzenie operacji waloryzacyjnej jest zarazem bardzo kosztowne. W efekcie dysonansu między kosztami operacji a jej efektami dla pojedynczego świadczenioborcy coroczna waloryzacja jest bardzo źle odbierana społecznie.

Dlatego proponuje się odejście od automatycznego mechanizmu corocznej waloryzacji świadczeń społecznych, w tym także świadczeń emerytalno-rentowych. Waloryzacja byłaby ustalana decyzją parlamentu przy okazji uchwalania ustawy budżetowej, nie częściej jednak niż okres potrzebny do tego, aby skumulowany wzrost cen od ostatniej waloryzacji przekroczył określoną próg w przedziale 5%-10%.

Jednocześnie proponuje się odejście od automatycznej waloryzacji pozostałych świadczeń społecznych (np. zasiłków dla bezrobotnych, dodatków mieszkaniowych itp.) i uzależnienie ich od kondycji budżetu państwa. Wyjątek poza emeryturami i rentami dotyczyłby tylko minimalnego wynagrodzenia.

3.1.7. Ograniczenie kosztów zasiłków chorobowych

Pomimo wprowadzonych zmian, koszty wynagrodzeń z tytułu choroby oraz zasiłków chorobowych, nadal stanowią istotne obciążenia dla pracowników i pracodawców. Zmiany w Kodeksie Pracy, wprowadzające zasadę pierwszego niepłatnego dnia choroby w przypadku zwolnień krótszych niż 5 dni nie doprowadziły do zmniejszenia wydatków. Wręcz przeciwnie, przeciętny okres przebywania na zwolnieniu lekarskim wydłużył się.

Stąd, proponuje się powrócić do zasady płacenia za każdy dzień choroby, przy jednoczesnym zmniejszeniu wysokości wynagrodzenia za czas choroby i zasiłku chorobowego do 70% należnego wynagrodzenia. Wymiar ten należy również utrzymać w przypadku długotrwałych zwolnień lekarskich.

Spodziewane efekty działań

Podstawowym efektem proponowanych działań jest zwiększenie wskaźnika zatrudnienia starszych pracowników, jak również zmniejszenie wydatków na transfery socjalne dla tej grupy. Istotne jest również zwiększenie wysokości emerytur kobiet, związane z wydłużeniem okresu aktywności zawodowej.

Wdrożenie regulacji może spowodować dodatkowe koszty, w szczególności zwiększenie wydatków na renty z tytułu niezdolności do pracy. Osoby, które w przypadku istniejących regulacji korzystałyby z emerytur, mogą wnioskować o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy. Jednak biorąc pod uwagę obecne i proponowane regulacje dotyczące systemu rentowego, zakres kosztów z tego tytułu nie powinien być duży.

Zmienią się też koszty administracyjne. W szczególności pojawią się koszty obsługi wypłaty zasiłków i świadczeń przedemerytalnych przez ZUS, koszty związane z wdrażaniem programu 50+, a także koszty przygotowania systemu i wypłaty emerytur pomostowych (świadczenia, koszty obsługi).

Jednocześnie proponowane działania mogą być efektywne wtedy, kiedy jednocześnie na rynku pracy pozostaną miejsca pracy dla tych osób, które będą kontynuować aktywność zawodową. W szczególności w perspektywie najbliższych kilku lat, wysokie bezrobocie może wywoływać presję na zwiększanie transferów dla osób, które pracy nie mogą znaleźć. Jednak, jak pokazuje dotychczasowe doświadczenie, gwarantowanie transferów socjalnych nie rozwiązuje, a jedynie pogłębia, problem bezrobocia. Właściwe działanie musi polegać na pobudzaniu przedsiębiorczości i inwestycji, co prowadzi do tworzenia nowych miejsc pracy i wzrostu zatrudnienia a nie obejmowanie coraz większej grupy osób świadczeniami związanymi z ich dezaktywizacją zawodową.

Metoda

Działania w tym zakresie obejmować będą przygotowanie nowych regulacji prawnych, w tym:

• ustawy o promocji zatrudnienia;

• nowelizacji ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

• ustawy o emeryturach pomostowych..

Jednocześnie, konieczne stanie się przygotowanie programów działań zmierzających do aktywizowania osób starszych niż 50 lat, w przypadku których obserwowany jest bardzo szybki spadek aktywności zawodowej i zatrudnienia.

3.2. System rent z tytułu niezdolności do pracy

Diagnoza

W Polsce system rent z tytułu niezdolności do pracy jest niezwykle rozbudowany. Liczba świadczeń przyznawanych z tytułu niezdolności do pracy rosła przez niemal cały okres powojenny. Skala rent inwalidzkich między rokiem 1950 a 2002 wzrosła 8,6 razy, do poziomu 3,2 mln. W tym samym czasie ludność Polski wzrosła zaledwie 1,5-krotnie. Jednak zdecydowane przyspieszenie liczby rent nowo przyznawanych nastąpiło w latach 80. oraz szczególnie silnie na początku lat 90., kiedy to możliwość uzyskania uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy traktowano jako łagodny sposób rozwiązywania problemu nadwyżki siły roboczej. Ograniczenie liczby rent z tytułu niezdolności do pracy w ostatnich latach jest efektem wprowadzonej w 1997 r. reformy orzecznictwa w ZUS. Celem reformy było takie zracjonalizowanie systemu, aby renty były przyznawane osobom, które faktycznie utraciły zdolność do osiągania dochodów z pracy. W efekcie podjętych działań liczba rent przyznawanych w poszczególnych latach zmniejszyła się między rokiem 1997 a 2002 o 53,6%, a ogólna przeciętna liczba wypłacanych rent spadła w tym samym okresie o 10%. Jednak podjęte działania, choć zmierzają we właściwym kierunku, nie są w stanie szybko rozwiązać narosłego przez lata problemu.

Ponad 13% obywateli polskich między 20-tym a 64-tym rokiem życia jest rencistami. Jest to ponad dwukrotnie więcej niż średnia w pozostałych krajach OECD, mimo to, że społeczeństwo polskie jest stosunkowo młode, a populacja w wieku produkcyjnym liczna. Tak duża grupa osób pobierających świadczenia rentowe powoduje, że wydatki na nie są w Polsce wielokrotnie wyższe niż w innych krajach. Sfinansowanie tych świadczeń wymaga wysokich podatków nałożonych na płace, co zwiększa bezrobocie i dezaktywizuje liczne grupy społeczne.

Wyniki ostatniego Narodowego Spisu Powszechnego potwierdzają, że istotna część świadczeń rentowych jest źle kierowana ze szkodą dla ludzi rzeczywiście niepełnosprawnych. Bardzo duża liczba świadczeniobiorców z niewielkim stopniem niepełnosprawności pobierających relatywnie wysokie świadczenia ogranicza bowiem możliwości pomocy tym, których sprawność jest rzeczywiście bardzo niska i z tej racji potrzebujących szczególnego wsparcia ze strony państwa. Jednocześnie obecny system rent inwalidzkich jest skonstruowany odmiennie od zreformowanego w 1999 r. systemu emerytalnego. W związku z tym istnieje uzasadniona obawa, że w nieodległej przyszłości oba systemy zabezpieczenia od niezdolności do pracy staną się względem siebie niedopasowane, choćby pod względem wysokości świadczeń. W związku z planowanym ograniczaniem dostępu do wcześniejszych emerytur oraz świadczeń przedemerytalnych należy spodziewać się zwiększenia liczby osób starających się o uzyskanie uprawnień do tego świadczenia.

Wszystko to sprawia, że system rentowy w Polsce wymaga głębokich zmian, których wprowadzenie pozwoli nie tylko na zmniejszenie wydatków systemu rentowego, lecz równocześnie na podniesienie jakości i adekwatności udzielanego wsparcia. Proponowane zmiany powinny spowodować kompleksową poprawę systemu ubezpieczeń społecznych przez uspójnienie świadczeń oraz zwiększenie ich efektywności, co wiąże się jednak ze zmniejszeniem liczby świadczeniobiorców i ograniczeniem wydatków na renty.

Propozycje działań

Proponowane działania podzielono na dwie grupy. Do kategorii działań systemowych zaliczono te zmierzające do wytworzenia zupełnie nowego podejścia do kwestii ochrony przed niepełnosprawnością. Natomiast kategoria działań dostosowawczych objęła te, których można dokonać w ramach obecnie obowiązującego systemu.

Działania systemowe

2.2.1. Zmiana funkcji rent z tytułu niezdolności do pracy

Proponuje się zmianę funkcji świadczeń rentowych w kierunku zwiększenia ich funkcji aktywizujących. Elementem tych zmian powinno być zróżnicowanie ról jakie poszczególne grupy inwalidzkie pełniłyby w systemie zabezpieczenia przed niezdolnością do pracy.

• całkowita niezdolność do pracy - świadczenie miałoby charakter kompensujący dochody dla osób, które ze względu na stan zdrowia nie są w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej,

• częściowa niezdolność do pracy - świadczenie przysługiwałoby tylko osobom, które utraciły zdolność do pracy w sposób bardzo znaczny lecz nie całkowity. Miałoby ono charakter uzupełniający dochody tych osób,

• ograniczona zdolność do pracy, tj. niezdolność do pracy mniejsza od wymaganej dla uzyskania renty inwalidzkiej z tytułu częściowej niezdolności do pracy - świadczenie przyznawane byłoby okresowo (na nie dłużej niż 3 lata), ukierunkowane na aktywizację zawodową i zmianę zawodu, ściśle powiązane i uwarunkowane podjęciem rehabilitacji i przeszkolenia zawodowego pod rygorem utraty prawa do świadczenia.)

3.2.2. Ukierunkowanie zasad łączenia renty z tytułu niezdolności do pracy z pracą na aktywizację zawodową

Możliwość łączenia renty z pracą powinna być uzależniona od grupy inwalidztwa i wzmacniać aktywizujący element systemu, nie wywołując jednocześnie zachęt do traktowania renty jako uzupełniającego źródła dochodu w przypadku osób, które mogą pracować. Proponuje się następujące rozwiązania:

• całkowita niezdolność do pracy - Podjęcie pracy powinno oznaczać automatyczne przekwalifikowanie niezdolności całkowitej na częściową lub na zdolność do pracy (częściową bądź całkowitą).

• częściowa niezdolność do pracy - Wysokość świadczenia byłaby uzależniona od uzyskiwanych dochodów z pracy, tak aby łączne dochody świadczeniobiorcy nie przekraczały tych sprzed przyznania renty. Osiągnięcie dochodów z pracy wyższych niż przed uzyskaniem renty oznaczałoby automatycznie całkowitą zdolność do pracy danej osoby, utratę statusu osoby niepełnosprawnej i prawa do renty.

• ograniczona zdolność do pracy - Z wyjątkiem początkowego okresu świadczenia, który powinien być ukierunkowany na rehabilitację pod ścisłą kontrolą lekarską, możliwe byłoby łączenie świadczenia z pracą. Wraz z trwaniem renty akcent powinien przesuwać się na aktywizację zawodową i przeszkolenie. Wysokość i długość świadczenia powinna być uzależniona od stopnia niepełnosprawności i mogłaby maleć w drugim roku jego otrzymywania, zachęcając do wysiłku rehabilitacyjnego i aktywizacji.

3.2.3. Nowe określenie wymiaru świadczeń rentowych

Proponuje się, by wysokość renty z tytułu niezdolności do pracy ustalana była w sposób analogiczny do ustalania wysokości emerytury, tj. w oparciu o stan konta emerytalnego. Kapitał ten składałby się z dwóch części:

• realnej, czyli faktycznie zebranego w czasie zatrudnienia na indywidualnym koncie emerytalnym ubezpieczonego kapitału,

• hipotetycznej, obliczanej na podstawie wysokości oskładkowanych dochodów z ostatniego okresu przed pojawieniem się niepełnosprawności.

Kapitał byłby traktowany jak kapitał emerytalny, a wysokość świadczenia byłaby obliczana w identyczny sposób jak wysokość emerytury, na podstawie aktualnie obowiązującego wieku emerytalnego oraz przewidywanego dalszego trwania życia. Wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowiłaby określoną część wysokości renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (zgodnie z wyżej zaprezentowanymi propozycjami, tzn. w stopniu uzależnionym od stopnia niepełnosprawności). Prawo do renty przysługiwałoby co najwyżej do chwili osiągnięcia przez rencistę określonego wieku (równego wiekowi emerytalnemu lub niższemu, np. 62 lata, będącego dolną granicą proponowanego elastycznego wieku emerytalnego).

3.2.4. Powiązanie możliwości skorzystania z gwarancji renty minimalnej z sytuacją materialną

W chwili obecnej fakt iż renta nie może być niższa od minimalnego świadczenia powoduje małe zróżnicowane ich wysokości przyznawanych rent. W takiej osoby uzyskujące niskie dochody z pracy szczególnie chętnie szukają możliwości przyznania im renty inwalidzkiej. Otrzymując rentę mogą one nadal pracować, a suma ich łącznych dochodów jest wyższa niż przed jej uzyskaniem. Według proponowanych rozwiązań renta inwalidzka wynosiłaby tyle, ile wynika z naliczenia według określonych zasad i uzależniona od indywidualnej kariery zawodowej. Gwarancja renty minimalnej (w postaci różnicy między rentą a minimum egzystencji) podobnie jak i minimalnej emerytury powinna być finansowana z budżetu państwa. Skorzystanie z tej gwarancji oznaczałoby jednak rezygnację z dochodów z pracy.

3.2.5. Nowe zasady przekształcania renty z tytułu niezdolności do pracy w emeryturę

Nie ma podstaw by oczekiwać, że osoba pobierająca rentę i osiągająca wiek emerytalny, nawet mimo ewentualnej poprawy zdrowia, wróci na rynek pracy. Po zmianie zasad ustalania wysokości świadczenia emerytalnego nie będzie podstaw do różnicowania świadczeń na rentowe i emerytalne. Dlatego też proponuje się by po osiągnięciu górnego wieku pobierania renty (np. 62 lata), wszystkie świadczenia rentowe automatycznie zmieniać na świadczenia emerytalne. W momencie osiągnięcia wieku emerytalnego ustalenie wysokości emerytury odbywałaby się wg zasad ogólnych.

W okresie gdy osoba pobiera rentę, powinny być od niej opłacane składki na ubezpieczenie emerytalne zasilające jej konto w ZUS. W chwili osiągnięcia górnego wieku pobierania renty osoba miałaby wypłacaną należną emeryturę.

Działania dostosowawcze

3.2.6. Przekształcenie rent starszych rencistów w emerytury

Obecnie około jedna trzecia osób pobierających renty w FUS i KRUS osiągnęła wiek emerytalny. Otrzymują one jednak nadal renty z tytułu niezdolności do pracy, gdyż są dla nich korzystniejsze niż emerytury. Proponuje się jednorazowe przekwalifikowanie rencistów w wieku emerytalnym na emerytów z zachowaniem prawa do wysokości świadczeń. Pozwoli to między innymi na stopniowe odejście od obrazu „renty jako sposobu na życie”, zachęcającego do występowania o rentę osoby młodsze, które traktują ją jako formę wcześniejszej emerytury, niezależnie od rzeczywistego stanu zdrowia i zdolności do pracy.

W okresie przejściowym, tj. do czasu pełnego dostosowania systemu rentowego do nowego systemu emerytalnego (patrz działania systemowe), renciści, którym w chwili obecnej brakuje nie więcej niż 5 lat do ukończenia wieku emerytalnego, w chwili jego osiągnięcia przechodziliby na emeryturę. Osoby objęte nowym systemem emerytalnym przechodziłyby w przyszłości na rentę na nowych zasadach, tj. w oparciu o zgromadzony kapitał emerytalny (opisane w działaniach systemowych).

3.2.7. Ustalanie uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy

Statystyka ZUS wskazuje, że nawet w późnym wieku oraz po długim okresie pobierania renty zdarzają się liczne przypadki stwierdzenia braku niezdolności do pracy przy okazji ponownego badania. Wśród osób krócej pobierających świadczenia rentowe przypadki te są znacznie częstsze. W związku z tym proponuje się, aby wszystkie renty dla osób w wieku niższym od wieku emerytalnego ustalane były na ustalony okres, nie dłuższy niż 3-5 lat. Dotyczy to także osób, które w chwili obecnej mają renty bezterminowe. Jedynie dla osób w wieku emerytalnym niezdolność do pracy orzekana byłaby na czas stały.

3.2.8. Weryfikacja niezdolności do pracy osób z orzeczoną niezdolnością do pracy na czas stały

Proponuje się przeprowadzić badania kontrolne wśród osób z orzeczoną stałą niezdolnością do pracy, w wieku niższym niż 55 lat, z uwzględnieniem zasady orzekania o niepełnosprawności na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata. Weryfikacja byłaby rozłożona na 3 lata i obejmowałaby w pierwszym roku roczniki najmłodsze (20-35 lat), potem osoby w wieku średnim (36-44 lat), a wreszcie osoby najstarsze (45-55 lat)

3.2.9. Opracowanie standardów orzecznictwa o niepełnosprawności i niezdolności do pracy.

Obecne zasady orzekania o niepełnosprawności i niezdolności do pracy nie mają określonych standardów. Doprowadziło to do wypracowania innych praktyk w zakresie orzekania o niepełnosprawności (przez powiatowe zespoły orzekania), niezdolności do pracy w systemie pracowniczym (przez lekarzy orzeczników ZUS), niezdolności do pracy w rolnictwie (przez orzecznictwo w KRUS) oraz niezdolności do służby.

Niezbędne wydaje się opracowanie standardów orzekania, które mogłyby być podstawą działania we wszystkich funkcjonujących systemach orzekania, przy jednoczesnej możliwości zachowania ich odrębnej specyfiki.

3.2.10. Wzmocnienie systemu monitoringu orzecznictwa o niepełnosprawności i niezdolności do pracy

W krajach OECD obserwuje się od wielu lat trend do większej standaryzacji zasad orzecznictwa, połączonej z kontrolą i monitoringiem jakości stawianych diagnoz. Monitoring powinien objąć także skuteczność procesu rehabilitacji i aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych.

Celem takich działań jest podniesienie adekwatności przyznawanych świadczeń, między innymi dzięki wypracowaniu jednolitych standardów wydawania orzeczeń oraz powiązaniu wynagrodzeń lekarzy orzeczników i instytucji rehabilitujących z jakością wykonywanej pracy. Istotną korzyścią jest także możliwość szybkiego reagowania na pojawiające się w każdym systemie nieprawidłowości i patologie, wytwarzające negatywny odbiór systemu rentowego w społeczeństwie.

Metoda

Działania legislacyjne obejmują nowelizację ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Ponadto, niezbędne jest utworzenie grupy roboczej, której celem byłoby przygotowanie standardów i monitoringu systemu orzecznictwa.

Spodziewane rezultaty proponowanych zmian

W efekcie zaproponowanych działań ma nastąpić:

• Znaczny wzrost adekwatności udzielanych świadczeń pieniężnych z tytułu niezdolności do pracy, osiągnięty dzięki weryfikacji uprawnień rentowych i wzmocnieniu systemu orzecznictwa,

• Istotne podniesienie integracyjnego i aktywizującego charakteru systemu rentowego oraz zwiększenie mobilności i aktywności ekonomicznej osób niepełnosprawnych, osiągnięte dzięki redefinicji grup inwalidzkich i innemu ukierunkowaniu udzielanych świadczeń

• Minimalizacja negatywnych efektów zewnętrznych wywieranych przez system rentowy na rynek pracy osiągnięta dzięki mniejszym wydatkom na świadczenia pieniężne o charakterze kompensacyjnym oraz usunięciu zachęt do „ucieczki w rentę” przed trudną sytuacją na rynku pracy,

• Harmonizacja całego systemu rentowego z systemem emerytalnym osiągnięta dzięki zmianie zasad określania świadczeń pieniężnych z tytułu niezdolności do pracy, a także zmian w systemie rent rodzinnych,

• Standaryzacja zasad orzecznictwa, oraz wzmocnienie systemu kontroli i monitoringu jakości stawianych diagnoz osiągnięte dzięki reformom o charakterze instytucjonalnym.

3.3. Aktywizacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych

Diagnoza

Według badania aktywności ekonomicznej ludności w 2002 roku pracowało zaledwie 611 tysięcy osób niepełnosprawnych.

Przy wyższym od średniej wskaźniku zatrudnienia osób pełnosprawnych, Polska posiada najniższy spośród państw OECD odsetek zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Jedną z przyczyn niskiej aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych może być fakt, że część z nich stała się niepełnosprawnymi prawnie (uzyskując uprawnienia do renty z tytułu niezdolności do pracy), traktując to jako alternatywę dla utraconej pracy. Fakt ten może wpływać na obniżenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w porównaniu z innymi krajami.

Niska aktywność zawodowa osób niepełnosprawnych jest faktem mimo - jak wynika to ze spisu - relatywnie niskiego odsetka osób o znacznej i umiarkowanej niepełnosprawności, a także tego, że ¾ osób niepełnosprawnych nie ma ograniczeń w poruszaniu się i nie wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Oznacza to, że znaczna ich liczba (będąca w wieku produkcyjnym) może być aktywizowana zawodowo bez wdrażania dla ich zatrudnienia szczególnych rozwiązań, uwzględniających stan zdrowia.

Szczególnie trudna sytuacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy wynika również z ich niższego niż przeciętny poziomu wykształcenia. Jednocześnie w przypadku osób niepełnosprawnych posiadanie wyższego wykształcenia jedynie 2,7-krotnie zwiększało prawdopodobieństwo podjęcia pracy, podczas gdy dla ogółu ludności analogiczny współczynnik wynosił 4,2. Jeszcze większe dysproporcje występują w przypadku osób z wykształceniem średnim i zasadniczym.

Jedną ze znaczących barier zniechęcających pracodawców do zatrudniania osób niepełnosprawnych są ich ustawowe przywileje dotyczące czasu pracy. Oznacza to dodatkowy koszt dla pracodawcy. Przywileje dotyczące czasu pracy przynoszą niewielkie korzyści osobom niepełnosprawnym. Potwierdzają to badania dotyczące aktywności ekonomicznej ludności (IV kwartał 2002). Jednocześnie ustawowe gwarancje dla osób niepełnosprawnych zmniejszają ich szansę na znalezienie pracy. Ponadto przywileje dotyczące czasu pracy utrudniają osobom niepełnosprawnym konkurowanie na rynku pracy z osobami zdrowymi. Osoby niepełnosprawne mogą zostać zatrudnione na zasadach ogólnych, jednak wówczas pracodawca nie otrzymuje żadnej rekompensaty z tytułu ich wydajności obniżonej z powodów biologicznych.

Konsekwencją tych uregulowań oraz konstrukcji systemu wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych (brak powiązania wysokości większości preferencji z poziomem wynagrodzenia osób niepełnosprawnych) jest niska opłacalność zatrudniania osób niepełnosprawnych o wyższym poziomie wykształcenia, a co za tym idzie, niska opłacalność podnoszenia przez nie kwalifikacji zawodowych. Może mieć to również wpływ na decyzję o niepodjęciu aktywności zawodowej przez niektóre osoby niepełnosprawne.

Ustawowe ograniczenia dotyczące czasu pracy niepełnosprawnych sprawiają również, że znaczne kwoty muszą być wydatkowane, w celu zrekompensowania pracodawcom ponoszonych przez nich z tego tytułu kosztów (koszty wynikające ze skróconej normy czasu pracy są obecnie głównym składnikiem dodatkowych kosztów ponoszonych przez zakłady pracy chronionej).

W konsekwencji przy najniższym wskaźniku zatrudnienia osób niepełnosprawnych w krajach OECD, Polska posiada jeden z najwyższych odsetków zatrudnienia osób niepełnosprawnych w ramach programów finansowanych przez państwo.

Struktura wydatków na wspieranie zatrudniania osób niepełnosprawnych w Polsce

Specyfiką polskiego systemu jest kierowanie większości pieniędzy do pracodawców osób niepełnosprawnych, a nie samych osób niepełnosprawnych czy instytucji pomagających im np. w znalezieniu pracy. Spośród 859 milionów zł wydanych w 2002 roku na rehabilitację zawodową:

• 96,2 % przeznaczono na wspieranie pracodawców osób niepełnosprawnych,

• 3,3 % przeznaczono na wspieranie osób niepełnosprawnych podejmujących działalność gospodarczą lub rolniczą,

• 0,5 % przeznaczono na szkolenia skierowane do bezrobotnych osób niepełnosprawnych.

Jednocześnie wysokość wsparcia kierowanego do pracodawców osób niepełnosprawnych w Polsce w przeliczeniu na zatrudnioną osobę niepełnosprawną jest bardzo zróżnicowana i zależy od statusu pracodawcy. Głównym beneficjentem środków publicznych przeznaczanych na rehabilitację zawodową osób niepełnosprawnych są zakłady pracy chronionej. W 2002 roku wysokość udzielonej im pomocy publicznej wyniosła ponad 2,7 miliarda zł, w tym samym czasie na wspieranie zatrudniających osoby niepełnosprawne „zwykłych” pracodawców (o liczbie pracowników do 24 osób) wydano około 227 milionów zł, a na wspieranie samych osób niepełnosprawnych prowadzących działalność gospodarczą lub rolniczą około 27 milionów zł.

Równocześnie skomplikowany system preferencji sprawia, że nawet w obrębie sektora chronionego pieniądze nie są dzielone równomiernie, a o kwocie wielu preferencji nie decyduje liczba zatrudnionych osób niepełnosprawnych czy stopień ich niepełnosprawności.

Sektor zatrudnienia chronionego w Polsce

Według polskich przepisów status zakładu pracy chronionej otrzymuje pracodawca prowadzący działalność gospodarczą co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i przez co najmniej 6 miesięcy osiągający wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynoszący:

• co najmniej 40%, w tym co najmniej 10% osób o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności,

• co najmniej 30% niewidomych, psychicznie chorych albo upośledzonych umysłowo o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Nieograniczona wysokość preferencji, które można uzyskać korzystając ze statusu zakładu pracy chronionej sprawia, że Polska posiada największy sektor zatrudnienia chronionego na świecie.

Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON)

Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) jest państwowym funduszem celowym powołanym w celu realizacji wydatków z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych.

Według często spotykanej opinii Fundusz jest gwarantem przeznaczania pozyskiwanych z wpłat przedsiębiorców pieniędzy na potrzeby osób niepełnosprawnych. Nie jest to jednak prawda ponieważ:

• Znaczne kwoty na rehabilitację zawodową (refundacja składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnione osoby niepełnosprawne) pochodzą bezpośrednio z budżetu państwa.

• Według szacunków PFRON w 2002 roku z budżetu państwa przekazano na ten cel 397 milionów zł.

• Prawie połowa środków z wpłat przedsiębiorstw przeznaczanych na rehabilitację osób niepełnosprawnych wydawana jest przez samorządy (PFRON jest tu tylko pośrednikiem przekazującym pieniądze na ich wyodrębnione rachunki).

• Środki z wpłat przedsiębiorców przeznaczane są nie tylko na potrzeby osób niepełnosprawnych, ale również pokrycie kosztów działalności PFRON. W 2002 roku Fundusz zatrudniał 744 osoby, których przeciętne wynagrodzenie wynosiło 4 130 zł miesięcznie (czyli prawie dwukrotnie więcej od średniej krajowej).

Koszty funkcjonowania PFRON są znacząco wyższe od analogicznych kosztów ponoszonych np. przez ZUS.

Proponowane zmiany mają na celu:

• aktywizację osób niepełnosprawnych,

• zmniejszenie wysokości dotacji,

• lepsze wykorzystanie środków,

• zwiększenie współfinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Socjalnego.

3.3.1. Likwidacja barier w zatrudnianiu osób niepełnosprawnych

Proponuje się:

• zniesienie przywilejów dotyczących czasu pracy osób niepełnosprawnych (krótszy czas pracy, dodatkowa przerwa na gimnastykę, dodatkowy urlop wypoczynkowy i rehabilitacyjny), w szczególnych przypadkach skrócenie czasu pracy powinno być refundowane ze środków PFRON;

• wprowadzenie możliwości uzyskania bezpłatnego urlopu rehabilitacyjnego na żądanie osoby niepełnosprawnej.

Zniesienie nie przestrzeganych przepisów dotyczących czasu pracy osób niepełnosprawnych pozwoli na zmniejszenie kosztów zatrudniania osób niepełnosprawnych, a także na zwiększenie możliwości konkurowania osób niepełnosprawnych z osobami zdrowymi oraz na ograniczenie dyskryminacji na rynku pracy osób niepełnosprawnych o wyższym poziomie wykształcenia.

3.3.2. Zmiana struktury wydatków na wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych

Należy zapewnić środki na programy współfinansowane z Europejskiego Funduszu Socjalnego. Ponadto, proponuje się zwiększenie udziału środków kierowanych do osób niepełnosprawnych podejmujących zatrudnienie.

3.3.3. Zmiana struktury wydatków na pomoc pracodawcom

Wysokość pomocy kierowanej do pracodawców w postaci dotacji, dofinansowania oraz ulg parapodatkowych powinna być uzależniona wyłącznie od:

• liczby zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych,

• stopnia niepełnosprawności zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych,

• rodzaju schorzenia zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych,

• wynagrodzeń zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych (składki na ubezpieczenie społeczne),

• kosztów przystosowania stanowiska pracy do potrzeb zatrudnionych tam osób niepełnosprawnych.

Zmiany zmierzające w tym kierunku zostały wprowadzone nowelizacją ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych z 20 grudnia 2002 roku (większość z nich wejdzie w życie 1 stycznia 2004 roku). Pomimo tych korzystnych zmian system nadal nie będzie zapewniał powiązania wysokości otrzymywanych przez zakłady pracy chronionej pieniędzy z liczbą zatrudnianych osób niepełnosprawnych.

Przepisy dotyczące pomocy udzielanej pracodawcom osób niepełnosprawnych wymagają zatem dalszych zmian, w szczególności:

1. Wprowadzenia kontroli wydatków na dotacje do zatrudnienia osób niepełnosprawnych pobierających renty.

2. Wprowadzenia ograniczenia wysokości dotacji za zatrudnianie osoby niepełnosprawnej do wysokości jej wynagrodzenia niezależnie od rodzaju pracodawcy (obecnie nie dotyczy to zakładów pracy chronionej).

3. Zniesienia wymogu tworzenia zakładowych funduszy rehabilitacji w zakładach pracy chronionej i ich obowiązków w zakresie zapewniania pracownikom specjalistycznej opieki medycznej i indywidualnych programów rehabilitacyjnych.

4. Zniesienia pozostałych form dofinansowywania zakładów pracy chronionej nie służących potrzebom osób niepełnosprawnych (tj. niezwiązanych z liczbą, stopniem niepełnosprawności czy schorzeniem zatrudnianych pracowników)

5. Zmodyfikowania sposobu refundacji składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnione osoby niepełnosprawne.

6. Ujednolicenia wysokości dotacji za zatrudnianie osób niepełnosprawnych przez poszczególnych pracodawców.

7. Zniesienia wydatków na refundację części wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję w zakładach pracy chronionej. Wszyscy pracodawcy zatrudniający takie osoby otrzymywaliby w zwiększonej wysokości dotację za zatrudnianie osób niepełnosprawnych w wysokości przewidzianej obecnie dla zakładów nie posiadających statusu z.p.ch.

Ujednolicenie wysokości dotacji z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych na poziomie przewidzianym dla pracodawców z otwartego rynku pracy oznaczałoby uzyskanie oszczędności publicznych w wysokości 463 miliony złotych w stosunku do stanu jaki będzie miał miejsce w 2004 r. przy zachowaniu obecnych przepisów.

Wprowadzenie powyższych zmian spowoduje ustanie konieczności uzyskiwania statusu zakładu pracy chronionej. Największe wsparcie ze środków publicznych uzyskają przedsiębiorstwa zatrudniające największą liczbę osób niepełnosprawnych (o największym stopniu niepełnosprawności i cierpiących na schorzenia najbardziej utrudniające pracę zawodową).

Wprowadzenie proponowanych zmian spowoduje uzyskanie następujących korzyści:

• zwiększenie zatrudnienia osób niepełnosprawnych o umiarkowanym i znacznym stopniu niepełnosprawności,

• eliminację (zmniejszenie) patologii związanych z nadużywaniem statusu zakładu pracy chronionej,

• oszczędności w wydatkach budżetu państwa na kwotę około 770 mln zł,

• oszczędności w wydatkach PFRON na kwotę 325 mln zł,

• zwiększenie dochodów publicznych w wysokości około 520 mln zł.

3.3.4. Zmiany w funkcjonowaniu systemu kwotowego

Proponuje się powiązanie wysokości wpłat od zakładów pracy z przeciętnym poziomem płac w danym przedsiębiorstwie, a nie, jak ma to miejsce dotychczas, z wysokością przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej.

Wprowadzenie proponowanego rozwiązania będzie miało następujące zalety:

• obniżenie kosztów pracy w zakładach o najniższym poziomie przeciętnych wynagrodzeń,

• zwiększenie opłacalności zatrudniania osób niepełnosprawnych w zakładach o wyższym poziomie przeciętnego wynagrodzenia (w tym przede wszystkim osób niepełnosprawnych o wyższym poziomie wykształcenia).

3.3.5. Likwidacja PFRON

Zgodnie z przyjętą w grudniu 2002 roku nowelizacją ustawy o rehabilitacji 70% środków PFRON jest przekazywana na wyodrębniony rachunek bankowy samorządów powiatowych i wojewódzkich. Wprowadzenie proponowanych zmian spowoduje ponadto wyeliminowanie znacznej części wydatków dokonywanych przez Biuro i Oddziały Funduszu.

Oznacza to, że większość środków PFRON będzie zagospodarowywanych poza tą instytucją. Jej likwidacja spowoduje oszczędności wynikające z ograniczenia kosztów PFRON (ponad 60 mln w 2002 r.).

Proponuje się więc likwidację PFRON i przejęcie jego zadań przez budżet i inne instytucje publiczne. Powoduje to efekt fiskalny związany z tym, iż przychody PFRON-u w 2003 r. wyniosą około 1.200 mln zł, a planowane wydatki około 2.700 mln zł. Tak więc przejęcie zadań przez budżet - to zwiększenie wydatków o około 1,5 mld zł. Nie będzie to jednak powodować zmiany obciążeń sektora finansów publicznych.

Likwidacja PFRON nie oznacza zmniejszenia środków przeznaczanych na potrzeby osób niepełnosprawnych. Przeciwnie, zostaną one zwiększone dzięki uruchomieniu środków z Europejskiego Funduszu Socjalnego.

Spodziewane rezultaty proponowanych zmian

W efekcie zaproponowanych działań ma nastąpić:

• zwiększenie aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych (poprzez zwiększenie opłacalności zatrudnienia osób niepełnosprawnych również na bardziej atrakcyjnych stanowiskach),

• zwiększenie zatrudnienia osób o umiarkowanym i znacznym stopniu niepełnosprawności (likwidacja „przywilejów” utrudniających im znalezienie zatrudnienia),

• promowanie zdobywania wykształcenia i podnoszenia kwalifikacji przez osoby niepełnosprawne (poprzez zwiększenie opłacalności otrzymywania wyższego wynagrodzenia przez osoby niepełnosprawne pobierające renty oraz zniesienie „przywilejów” osób niepełnosprawnych utrudniających wykształconym osobom niepełnosprawnym konkurowanie z wykształconymi osobami zdrowymi),

• zwiększenie zatrudnienia ogółem (obniżenie kosztów pracy w zakładach o niskim poziomie przeciętnego wynagrodzenia),

• racjonalizacja systemu wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych i uzyskanie oszczędności w finansach publicznych na kwotę około 1 615 mln (z czego 520 milionów zł zwiększonych dochodów i około 1 095 mln zmniejszonych wydatków),

• zapewnienie środków na współfinansowanie projektów z Europejskiego Funduszu Socjalnego wspierających integrację społeczną i zawodową osób niepełnosprawnych.

3.4. System ubezpieczeń społecznych rolników

Diagnoza

Obecnie system ubezpieczeniowy będący ubezpieczeniem wyłącznie w zakresie ryzyk finansowanych z funduszu składkowego, jest praktycznie, w segmencie emerytalno-rentowym, systemem zabezpieczeniowym, czy wręcz socjalnym.

Obowiązujące od 1978 r. ubezpieczenie społeczne rolników było (i jest nadal) systemem odrębnym od systemu powszechnego, mimo początkowej wspólnoty instytucjonalnej, wynikającej z realizacji obu rodzajów ubezpieczenia przez ZUS. W wyniku zasadniczych zmian wprowadzonych ustawą z 20 grudnia 1990 r., jego obsługę przejęła powołana wyłącznie w tym celu Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Stopniowo na KRUS nakładane były dodatkowe obowiązki poza ubezpieczeniowe co spowodowało, że Kasa zajmuje się dzisiaj również przekazywaniem zaliczek na podatek dochodowy z wypłacanych emerytur i rent, przekazywaniem składek na ubezpieczenie zdrowotne, wypłacaniem świadczeń o charakterze obywatelskim oraz przyznawaniem prawa do i wypłatą rent strukturalnych. Dotacja budżetowa do Kasy w wysokości około 15,6 mld zł w 2003 r., nie jest więc wyłącznie dotacją do systemu ubezpieczenia społecznego rolników.

Uzasadnione jest podjęcie prac nad zasadniczą reformą systemu ubezpieczenia społecznego rolników. Prace powinny dotyczyć zarówno nowych rozwiązań, obejmujących współfinansowanie systemu przez rolników i budżet państwa, wysokość i prawo do świadczeń, orzecznictwo, jak i rozwiązania instytucjonalne, z zachowaniem odrębności systemu jako całości. Reformie takiej powinny przyświecać następujące cele:

• Uszczelnienie i eliminacja nadużyć w funkcjonującym systemie.

• Zróżnicowanie wysokości składek w zależności od dochodu oraz zwiększenie ekwiwalentności pomiędzy składką a świadczeniem.

• Zwiększenie elastyczności zatrudnienia, w tym możliwości transferu pomiędzy zatrudnieniem w rolnictwie i poza nim.

• Uporządkowanie struktury organizacyjnej i finansowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a przez to zwiększenie jej efektywności w obsłudze administracyjnej systemu ubezpieczeń społecznych rolników.

W Polsce obserwowany jest stały spadek udziału rolnictwa w wytworzeniu produktu krajowego brutto. W okresie od 1995 do 2002 r. udział tego sektora w PKB zmniejszył się ponad dwukrotnie (z 6,0% PKB do 2,7% PKB). Dynamika produktu krajowego brutto w rolnictwie od 1995 r. (z wyłączeniem 2001 r.) była niższa niż dynamika PKB ogółem.

Malejący udział rolnictwa w wytworzeniu PKB nie wpłynął na zmianę struktury zatrudnienia. Od 1996 r. obserwowane jest nieznaczne zmniejszenie liczby pracujących w rolnictwie. W 2002 r. liczba zatrudnionych w rolnictwie była o 100 tys. osób niższa niż w 1996 r.

Jednocześnie obserwowany jest silny spadek liczby pracujących w sektorach pozarolniczych, którego tempo było szybsze niż w przypadku zatrudnienia w rolnictwie. W efekcie nastąpił wzrost udziału pracujących w rolnictwie wśród pracujących ogółem. Oznacza to, iż rynek pracy w rolnictwie wolniej dostosowuje się do zmian gospodarczych.

Porównanie wysokości wartości dodanej brutto wytworzonej w rolnictwie do wydatków KRUS pokazuje na zbliżanie się tych dwóch wartości. Obecnie wartość produkcji wytworzonej w rolnictwie jedynie w niewielkim stopniu przewyższa wydatki na ubezpieczenia społeczne rolników.

Wykres 3. Wartość dodana brutto w rolnictwie a wydatki z systemu ubezpieczenia społecznego rolników

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych GUS i MGPiPS

Wydatki KRUS są w dużym stopniu pokrywane z dotacji z budżetu państwa. Dotacja ta pokrywa wydatki na świadczenia zlecone, finansowanie składek na ubezpieczenia zdrowotne rolników, a w największej swojej części - koszty finansowania emerytur i rent rolniczych.

Analiza SWOT pokazuje silne i słabe strony funkcjonującego systemu ubezpieczeń społecznych rolników oraz szanse i zagrożenia wynikające z otoczenia tego systemu, przede wszystkim wynikające z sytuacji w rolnictwie, gospodarce, finansach publicznych, a także związane z akcesją Polski do Unii Europejskiej.

Jak wynika z tej analizy, niezbędne są zmiany systemu, wynikające z tego, iż jego słabe strony przeważają nad mocnymi. Jednocześnie, zagrożenia pojawiające się w otoczeniu systemu KRUS, a związane w dużym stopniu z bardzo trudną sytuacją finansów publicznych, również wymuszają potrzebę zmian. Ich celem powinno być usprawnienie systemu ubezpieczeń społecznych rolników i przystosowanie go do nowych okoliczności. Z drugiej strony, zidentyfikowane mocne strony oraz szanse pozwalają wykorzystać korzystne uwarunkowania, dzięki którym reforma systemu ubezpieczeń społecznych rolników może być udana.

Tabela 3. Analiza SWOT systemu ubezpieczeń społecznych rolników

SILNE STRONY	SŁABE STRONY
rozwinięta sieć regionalna instytucji; doświadczenie pracowników KRUS w zakresie współpracy z rolnikami, znajomość społeczności; sprawny system orzecznictwa; efektywny system rehabilitacji zdrowotnej; odrębny system, skłaniający rolników do zgłaszania do ubezpieczeń;	niejasna definicja gospodarstwa rolnego, działalności uprawniającej do ubezpieczenia oraz rolnika; nadal część rolników pozostaje poza systemem ubezpieczenia społecznego; równe składki oraz równe emerytury i renty, pomimo rosnących zróżnicowań w rolnictwie - w efekcie każdy rolnik dostaje taką samą pomoc od państwa; malejąca rola części uzupełniającej w formule emerytalnej, powodująca brak zachęt do wydłużania wieku emerytalnego; definicja niezdolności do pracy nie uwzględniająca możliwości przekwalifikowania lub pracy poza rolnictwem; łatwy dostęp do świadczeń dla domowników którzy nie opłacali składek, poprzez korzystanie z przepisów przejściowych, powodujący nadużycia w systemie; źle uregulowane relacje z innymi systemami (w szczególności z nowym systemem emerytalnym pracowników); niepełny system informacyjny, uniemożliwiający sprawne zarządzanie; niejasne umocowanie prawne KRUS jako instytucji; skomplikowana struktura funduszy i przepływów finansowych; silne uzależnienie od dotacji z budżetu państwa; rozbudowana Rada Rolników nie daje gwarancji efektywnego nadzoru; chociaż ograniczona, ale nadal możliwość nadużywania systemu przez osoby nie będące rolnikami;
SZANSE	ZAGROŻENIA
integracja z Unią Europejską i wejście w obszar wspólnej polityki rolnej; bezpośrednie dopłaty w rolnictwie; nowy system rent strukturalnych; prognozowany wzrost gospodarczy, w efekcie wzrost popytu konsumpcyjnego i wzrost popytu na pracę;	wciąż malejące dochody rolników; niekorzystne kształtowanie się „nożyc cen” w rolnictwie; niska wydajność pracy; polaryzacja struktury agrarnej i rosnąca liczba małych gospodarstw rolnych; nieefektywna struktura obszarowa; brak definicji gospodarstwa rolnego; trudności w określeniu dochodu rolniczego i dochodu uzupełniającego; nieefektywne wdrożenie systemu rent strukturalnych; rosnący deficyt sektora finansów publicznych;

Przemiany w polskim rolnictwie są pochodną przemian społeczno-gospodarczych zachodzących w kraju, a także wynikają ze zbliżającej się integracji z Unią Europejską. Istotą owych przemian jest objęcie rolnictwa mechanizmem rynkowym wraz z otoczeniem go osłonami interwencyjnymi państwa a następnie Wspólną Polityką Rolną UE. Ubezpieczenia społeczne rolników są jednym z instrumentów osłony rolnictwa. Przy czym, jak wskazuje diagnoza, system ubezpieczeń społecznych rolników pełni obecnie bardzo dużą rolę socjalną.

System ten traktuje wszystkich tak samo jeśli chodzi o wkład do systemu (składki) i analogicznie postępuje przy wypłacie świadczeń. Ponadto, występuje w nim pewien paradoks ubezpieczeniowy polegający na tym, że im ubezpieczony legitymuje się dłuższym okresem ubezpieczenia tym otrzymuje mniej w części uzupełniającej emerytury rolniczej. Ponadto, system ten ma inne wady, do których należy zaliczyć:

• niespójność z systemem ubezpieczeń pracowniczych,

• niespójność z systemami krajów UE,

• brak spójności z innymi instrumentami polityki rolnej,

• nieszczelność (pewna część dochodów uzyskiwanych przez ludność rolniczą pochodzących z innych źródeł nie jest oskładkowana, możliwość obejmowania systemem osób których główną działalnością nie jest rolnictwo),

• przejmowanie znacznych środków publicznych przeznaczonych w budżecie na rolnictwo.

Uwzględniając aktualnie istniejący system rolniczych ubezpieczeń społecznych oraz przemiany zachodzące w rolnictwie należy stworzyć nowy system ubezpieczeń społecznych rolników, który będzie wspierał wyzwania stojące przed polskim rolnictwem.

Rekomendacje dotyczące zmian systemu ubezpieczeń społecznych rolników podzielić można na dwie grupy. Pierwsza dotyczy funkcjonowania systemu, czyli zakresu podmiotowego i przedmiotowego regulacji. Druga z kolei obejmuje system administrowania ubezpieczeniami społecznymi rolników - czyli zmiany funkcjonowania Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

W zakresie funkcjonowania systemu

1. Niezbędne jest sprecyzowanie pojęcia działalności rolniczej upoważniającej do uczestnictwa w ubezpieczeniu społecznym rolników, rolnika i domownika, tak aby system ubezpieczenia społecznego rolników obejmował te osoby, których podstawowym rodzajem działalności jest praca w gospodarstwie rolnym. W szczególności, konieczne jest ograniczenie dostępu do ubezpieczeń społecznych rolników dla osób prowadzących działalność w ramach niektórych działów specjalnych.

2. Wysokość składki powinna być zróżnicowana, składająca się z części stałej (takiej jako obecnie) oraz części zależnej od dochodów (dla tych rolników, którzy mają wyższe dochody).

3. Ubezpieczeniem powinny być objęte osoby uzyskujące dochody z rolnictwa (w tym otrzymywane dopłaty bezpośrednie) oraz dochody uzupełniające, wynikające z dodatkowych zajęć (np. agroturystyka).

4. Powinny być wypracowane metody określania wysokości dochodu rolniczego oraz dochodu uzupełniającego, można w tym zakresie wykorzystać praktykę przyjętą w przepisach podatkowych lub przepisach o ubezpieczeniu społecznym prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą.

5. Należy odejść od funkcjonującego obecnie systemu dotowania emerytur i rent, dotowane powinny być składki rolników o niższych dochodach (w okresie przejściowym nadal niezbędna będzie dotacja uzupełniająca wydatki KRUS); wysokość świadczeń powinna uwzględniać poziom wpłaconych składek (wraz z dotacją).

6. Dotychczas świadczenia emerytalno-rentowe pełniły także rolę instrumentu stymulującego wymianę pokoleń w gospodarstwie rolnym, funkcje te będą nadal utrzymane poprzez zachowanie zależności pomiędzy przyznaniem prawa do świadczenia od zaprzestania działalności rolniczej. Ze względu na wprowadzenie systemu rent strukturalnych, planuje się likwidację prawa do wcześniejszej emerytury.

7. Niezbędna jest zmiana definicji niezdolności do pracy oraz aktywizacja tych rolników, którzy zachowują zdolność do pracy poza gospodarstwem rolnym.

8. Aby unikać sytuacji przyznawania rent na krótkie okresy - należy wprowadzić system świadczeń pieniężnych i rzeczowych związanych z rehabilitacją i powrotem do pełnej zdolności do pracy.

9. Należy umożliwić rolnikom i ich domownikom kontynuowanie ubezpieczenia w KRUS w sytuacji podjęcia działalności poza rolnictwem.

W zakresie administracji

1. Struktura prawna KRUS wymaga zdefiniowania, obecnie jedyną instytucją umocowaną ustawowo jest prezes KRUS; proponuje się wprowadzić takie regulacje, jakie funkcjonują w systemie pracowniczym, czyli KRUS stanie się państwową jednostką z osobowością prawną.

2. Należy precyzyjnie określić rolę organów KRUS: Prezesa, Zarządu oraz Rady Rolników, która powinna pełnić funkcje podobne do Rady Nadzorczej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

3. Niezbędne jest uproszczenie struktury finansowej KRUS w szczególności ograniczenie liczby funduszy; należy nadać wszystkim funduszom KRUS status państwowych funduszy celowych.

Wprowadzenie zmian wymaga przede wszystkim przygotowania nowelizacji lub napisania na nowo ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, która uwzględniałaby przedstawione powyżej rekomendacje.

Zmiany prawne powinny zostać wsparte odpowiednimi zmianami organizacyjnymi, obejmującymi:

1. Ocenę zakresu danych niezbędnych do wdrożenia proponowanych zmian, w szczególności w zakresie oceny wysokości dochodów rolniczych oraz bazującą na tej ocenie propozycję budowy odpowiedniego systemu informacyjnego, obejmującego KRUS, ARMiR oraz inne zainteresowane instytucje.

2. Przygotowanie planu strategicznego KRUS jako instytucji, którego celem byłoby dostosowanie KRUS do zmian systemowych oraz optymalizacja sposobu jej działania.

3. Przeprowadzenie szkoleń i działań informacyjnych, których celem byłoby przekazanie rolnikom oraz władzom lokalnym wiedzy na temat funkcjonowania zmienionego systemu ubezpieczenia społecznego.

Spodziewane efekty zmian:

• skierowanie dofinansowania budżetu państwa do najbardziej potrzebujących rolników, poprzez dofinansowywanie przede wszystkim składek rolniczych, a nie składek. Oznacza to, że docelowo pomoc skierowana będzie do rolników, posiadających małe gospodarstwa, natomiast państwo nie będzie dotować świadczeń otrzymywanych przez rolników posiadających wielkoobszarowe gospodarstwa;

• zmniejszenie poziomu dofinansowania KRUS z budżetu państwa, poprzez uzależnienie wysokości składek od dochodów rolniczych, a także dochodów uzupełniających, planowane jest zwiększenie wpływów ze składek emerytalno-rentowych, co prowadzić będzie do zmniejszenia wysokości dotacji uzupełniającej.

• uszczelnienie systemu i ograniczenie możliwości nadużyć; proponowane zmiany wprowadzają ścisłe definicje gospodarstwa rolnego, rolników i domowników, co oznacza ograniczenie dostępu do systemu ubezpieczeń rolniczych osób, które nie są rolnikami;

• zwiększenie możliwości rehabilitacji i przekwalifikowania rolników; nowe propozycje w zakresie sposobu orzekania o niezdolności do pracy oraz wprowadzenie możliwości rehabilitacji i przeszkolenia wpływać będą na zwiększenie możliwości utrzymania aktywności zawodowej (także poza rolnictwem) osób zagrożonych niezdolnością do pracy;

• stymulowanie przekształceń w rolnictwie - kompleksowe przeprowadzenie zmiany systemu ubezpieczeń społecznych rolników pozwala na wkomponowanie tego systemu w całość polityki rolnej, polityki zatrudnienia i polityki społecznej, w efekcie których następować mogą niezbędne przemiany strukturalne w rolnictwie.

4. Debata

Propozycje zmian w zakresie wydatków socjalnych przedstawione w części trzeciej mają stać się przedmiotem debaty publicznej. Dlatego ważne jest określenie sposobu jej przeprowadzenia.

Przy czym, debata nie zastąpi prowadzenia szerokiej akcji informacyjnej. Kampania informacyjna, przeprowadzona w 2004 r. powinna przedstawiać te działania, które w efekcie debaty, będą realizowane w kolejnych latach.

4.1. Oczekiwane efekty debaty

• powstanie raportu po debacie prezentującego optymalne zdaniem jej uczestników rozwiązania problemów przedstawionych w Zielonej Księdze;

• oparcie nowych rozwiązań o efekt - prowadzonych ponad podziałami politycznymi - konsultacji społecznych;

• zbudowanie zrozumienia wśród szerokiej publiczności dla proponowanych rozwiązań.

4.2. Przygotowanie debaty

1. Opublikowanie Zielonej Księgi pokazującej skalę problemu i zagrożenia wynikające z zaniechania zmian w finansach publicznych i główne obszary koniecznych zmian (wiek emerytalny, powrót do pracy osób w wieku przedemerytalnym, porządkowanie rent, porządkowanie systemu wsparcia dla osób niepełnosprawnych, zmiany w KRUS). Księga zawiera podraporty dla każdej z grup problemowych.

2. Powołanie zespołu odpowiedzialnego za przeprowadzenie debaty pod kierownictwem wicepremiera Jerzego Hausnera (w jego skład wchodzą przedstawiciele MGiPS i MF, KPRM, eksperci).

3. Zwrócenie się partnerów społecznych i zainteresowanych instytucji z prośbą o wydelegowanie ekspertów

• do wszystkich zespołów:

1. Komisja Trójstronna + ewentualnie organizacje ogólnopolskie niereprezentowane w Komisji;

2. Instytucje naukowe i ośrodki badawcze zajmujące się gospodarka i polityką społeczną;

3. Zespół doradców przy prezydencie RP.

• do niektórych zespołów:

1. wiek emerytalny: pozarządowe organizacje kobiece

2. powrót do pracy osób w wieku przedemerytalnym: Organizacje zainteresowane walką z bezrobociem

3. porządkowanie rent: ogólnopolskie organizacje pozarządowe działające na rzecz niepełnosprawnych, Caritas, Związek Miast Polskich, Związek Powiatów Polskich, Związek Gmin Polskich

4. porządkowanie systemu wsparcia dla osób niepełnosprawnych, ogólnopolskie organizacje pozarządowe działające na rzecz niepełnosprawnych, Caritas, Związek Miast Polskich, Związek Powiatów Polskich, Związek Gmin Polskich, KIGR

5. zmiany w KRUS - kółka rolnicze, izby rolnicze, Związek Powiatów Polskich, Związek Gmin Polskich stowarzyszenie sołtysów, Koła Gospodyń Wiejskich,

• Zespoły eksperckie pracują jawnie (obrady są otwarte dla prasy)

• Efektem ma być 5 opracowań przygotowanych przez ekspertów (dopuszczalne będą także wnioski mniejszości)

• Rząd zapewnia obsługę techniczną i organizacyjną debaty

4.3. Badania opinii publicznej

W trakcie trwania debaty prowadzone będą badania opinii publicznej (na przykład w październiku i styczniu), celem sprawdzenia akceptowalności proponowanych oraz oceny skuteczności informowania opinii publicznej o prowadzonej debacie.

Wybrane elementy propozycji zawartych w „Zielonej księdze” mogą też być testowane przy wykorzystaniu pogłębionych grup fokusowych. Badania takie pozwolą na wypracowanie najlepszych sposobów komunikacji, które będą mogły być wykorzystane w dalszych działaniach informacyjnych.

4.4. Harmonogram debaty

• List zapraszający do zgłaszania ekspertów - początek października

• Spotkanie plenarne wszystkich ekspertów zaproszonych do debaty (do 20 października)

• Prace zespołów roboczych (1 spotkanie zespołu w tygodniu, 4-5 tygodni - do początku grudnia)

• Przygotowanie opracowań podsumowujących prace zespołów, rozesłanie do partnerów z prośbą o opinię (do 10 stycznia)

• Spotkanie plenarne (do 20 stycznia)

• Zebranie pięciu raportów w jeden i przedstawienie Radzie Ministrów wyników debaty i programu działania (do 31 stycznia).

5. Szacowane skutki finansowe przewidywanych i proponowanych działań

Szacunki finansowe obejmują odrębnie zmiany w zakresie wydatków administracyjnych i gospodarczych oraz wydatków społecznych. W przypadku tych ostatnich, do szacunków wykorzystany został model „Budżet Polityki Społecznej” przygotowany dla Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową.

5.1. Założenia makroekonomiczne

Przyjęty dla celów modelowych scenariusz makroekonomiczny zakłada realną konwergencję Polski i dzisiejszych krajów członkowskich UE na przestrzeni lat 2004-2020. Podstawowym założeniem jest przyjęcie, że w tym okresie PKB Polski będzie wzrastał w średniorocznym tempie 5%. Wahania cykliczne pominięto. Przyjmując, że w tym okresie kraje UE15 będą rozwijać się na poziomie około 2,0%-2,5% oznacza to, założenie tempa realnej konwergencji na około 2,5%-3% PKB rocznie co jest zgodne z przykładami realnej konwergencji w obrębie krajów OECD w okresie powojennym. Ponieważ w długim okresie udział funduszu płac w PKB nie ulega istotnym zmianom przyjęto, że płace realne po roku 2010 będą wzrastać zgodnie ze wzrostem PKB. W okresie przejściowym tj. w latach 2004-2010 przyjęto, że płace realne będą rosły nieco wolniej niż PKB (tj. w tempie około 3,5%-4% rocznie).Wedle przyjętych założeń deflator PKB w długim okresie ustabilizuje się na poziomie 2,4%. W latach 2004-2010 założono, że będzie on przejściowo nieco wyższy nie przekraczając jednak poziomu 2,8%. Związane jest to z napięciami fiskalnymi w tym okresie.

5.2. Skutki finansowe działań w administracji i gospodarce

Zaproponowane w części drugiej działania mają charakter jednorazowy - tzn. oszczędności z tytułu wprowadzonych zmian nie będą się zmieniać w czasie. Ze względu na harmonogram proponowanych rozwiązań, pełne efekty będą widoczne w 2005 r., stąd Tabela 4 zawiera zestawienie skutków proponowanych zmian w warunkach 2005 r.

Tabela 4. Szacunkowe efekty proponowanych zmian w warunkach 2005 r.

Numer zadania	Nazwa zadania	Efekty (szacunek)
2.1. OGRANICZENIE WYDATKÓW ADMINISTRACYJNYCH
2.1.1.	Zmniejszenie liczby państwowych stanowisk kierowniczych oraz liczebności gabinetów politycznych ministerstw i urzędów centralnych.	8,6 mln zł. (w 2004 r. mniejsze o wymiar 3-miesięcznych odpraw)
2.1.2.	Zmniejszenie zatrudnienia w administracji rządowej w województwach.	46 mln zł.
2.1.3.	Maksymalne wykorzystanie obecnego stanu zatrudnienia w administracji publicznej w ramach nowych zadań wynikających z integracji europejskiej.	Ograniczanie potencjalnych kosztów związanych z proporcjonalnych do nowych zadań zwiększaniem zatrudnienia.
2.1.4.	Ograniczenie wykorzystywania osobowych samochodów służbowych w administracji rządowej.	5 mln zł.

2.2. PORZĄDKOWANIE FUNDUSZY CELOWYCH ORAZ AGENCJI SKARBU PAŃSTWA
2.2.1.	Obowiązkowy audyt wydatków bieżących innych instytucji publicznych poza administracją rządową.	Racjonalizacja wydatków, szacunkowo do 3-5% kosztów administracyjnych, przy czym koszty audytu jednej instytucji wyniosą ok. 100 tys. zł.
2.2.2	Zmiana umocowania prawnego Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.	Konsolidacja środków i wzmocnienie nadzoru nad wykorzystaniem tych środków.
2.2.3	Likwidacja Funduszu Prywatyzacji.	10,3 mln zł.
2.2.4	Zniesienie Centralnego i Terenowych Funduszy Ochrony Gruntów Rolnych.	Dla budżetu efekt zerowy, ponieważ Fundusze nie otrzymują dotacji budżetowej, jednak zwiększeniu ulegną wpływy do budżetów jst, z przeznaczeniem na współfinansowanie inwestycji zrealizowanych z funduszy strukturalnych na obszarach wiejskich..
2.2.5.	Ograniczenie zróżnicowania wydatków na funkcjonowanie jednostek sektora finansów publicznych.	100 mln zł.
2.2.6.	Likwidacja Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.	Uzyskanie większego efektu rzeczowego w ramach tych samych wydatków budżetu.
2.2.7.	Likwidacja niektórych zadań ARiMR nie mających bezpośredniego związku z podstawową działalnością agencji.	13 mln zł.
2.3. OGRANICZENIA WYDATKÓW BUDŻETU PAŃSTWA O NISKIEJ EFEKTYWNOŚCI
2.3.1.	Racjonalizacja i uporządkowanie wydatków instytucji funkcjonujących w otoczeniu rolnictwa.	Konsolidacja środków i wzmocnienie nadzoru nad wykorzystaniem tych środków.
2.3.2.	Zmniejszenie kosztów zalesiania.	8 mln zł.
2.3.3.	Ograniczenie nieefektywnych i kosztownych systemów dopłat do oprocentowania wybranych rodzajów kredytów oraz do cen skupu.	70 mln zł.
2.4. KONSOLIDACJA NIEKTÓRYCH JEDNOSTEK ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ
2.4.1.	Likwidacja Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych	2,5-3,0 mln zł.
2.4.2.	Racjonalizacja zakresów kompetencji i redukcja kosztów działania inspekcji	3,5-4,0 mln zł.
2.4.3.	Konsolidacja instytucji zajmujących się promocją Polski i polskiej gospodarki za granicą.	lepsze wykorzystanie środków przeznaczonych na promocję zagraniczną.
2.5. POZYSKIWANIE DOCHODÓW DO BUDŻETU PAŃSTWA
2.5.1.	Likwidacja wybranych środków specjalnych w ministerstwach i urzędach centralnych.	Zwiększenie dochodów budżetu w ostatecznym szacunku o około 150 mln zł.
2.5.2.1.	Dalsze poszerzenie bazy podatkowej	2-3 mld zł - po 2004 r.
2.6. PORZĄDKOWANIE WYDATKÓW NA OBRONNOŚĆ
2.6.1.	Zmiana zasad finansowania potrzeb obronnych RP.	Przewidywane oszczędności budżetu z tego tytułu wyniosą około: w 2005 r. - 1.260,0 mln zł.; w 2006 r. - 1.496,0 mln zł.; w 2007 r. - 1.610,0 mln zł. Razem w latach 2005-2007 - 4.366,0 mln zł.

2.7. RACJONALIZACJA POMOCY PUBLICZNEJ ORAZ ZWIĘKSZANIE DOCHODÓW W WYNIKU ELIMINOWANIA PATOLOGII GOSPODARCZYCH
2.7.1.	Zwiększanie dochodów w wyniku restrukturyzacji górnictwa i PKP.	Skuteczna restrukturyzacja górnictwa, pozwoli na regularne i pełne opłacanie podatku VAT, a więc przyniesie większe dochody przeciętnie o około 380 mln zł. rocznie. Po 2006 r. znacznie zmniejszy się lub zniknie potrzeba udzielania dalszej pomocy publicznej. Restrukturyzacja grupy PKP powinna doprowadzić odo płacenia podatków, co oznacza wpływy w wysokości ok. 400 mln zł.
2.7.2.1.	Restrukturyzacja finansowa publicznych zakładów opieki zdrowotnej.	250 mln zł.
2.7.2.2.	Przekształcenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w spółki użyteczności publicznej	Ograniczenie przyszłego zadłużenia zoz
2.8. POZOSTAŁE DZIAŁANIA
2.8.1.	Rozszerzenie zasad ogólnych odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych na nauczycieli, nauczycieli będących emerytami-rencistami oraz nauczycieli akademickich	65 mln zł.
2.8.2.	Modyfikacja systemu awansu zawodowego nauczycieli.	131,5 mln zł.
Razem w wymiarze rocznym (liczonym na 2005 r.)		5.904,4 mln zł. *)

*) bez efektów audytu praktycznie niepoliczalnych przed opracowaniem szczegółowego harmonogramu.

5.3. Wpływ propozycji zmian na wydatki społeczne

Wydatki społeczne przy utrzymaniu obecnych przepisów w relacji do PKB według prognozy z „Modelu Budżetu Polityki Społecznej” zmniejszają się. Spadek ten spowodowany jest przede wszystkim prognozowanym zmniejszeniem wydatków na emerytury i renty, związanym z obowiązującym mechanizmem waloryzacji, a także prognozowaną dynamiką liczby rencistów i emerytów (w tym spadku liczby przyznawanych emerytów w związku z reformą emerytalną po 2006 r.). Jednak spadek ten nie jest na tyle szybki, aby gwarantować odzyskanie stabilności finansów publicznych, stąd konieczne są dalsze działania wpływające na ograniczanie wydatków.

Tabela 5. Wydatki na cele społeczne w wariancie bazowym (%PKB)

	2003	2004	2005	2006	2007
Wydatki socjalne ogółem w stosunku do PKB	24,0	23,3	22,7	22,1	21,5
Emerytury i renty	14,3	13,8	13,4	13,0	12,6
Emerytury	8,1	8,0	7,8	7,7	7,5
Renty z tytułu niezdolności do pracy	4,1	3,8	3,6	3,5	3,3
Renty rodzinne	2,1	2,0	1,9	1,9	1,8
Wydatki na bezrobocie	1,2	1,1	1,2	1,1	1,0
Opieka zdrowotna	4,6	4,5	4,4	4,4	4,4
Pomoc społeczna	1,0	1,0	0,9	0,9	0,8
Świadczenia rodzinne	0,9	0,9	0,8	0,8	0,8
Zasiłki krótkookresowe	0,7	0,7	0,7	0,7	0,7
Koszty administracyjne i pozostałe	0,7	0,7	0,7	0,6	0,6
Inne wydatki socjalne	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6

Źródło: Symulacje własne MGPiPS w oparciu o model „Budżet Polityki Społecznej”.

Tabela 6 zawiera zestawienie przewidywanych oszczędności w stosunku do wariantu bazowego. Można się więc spodziewać, że w wyniku wprowadzonych zmian oraz kontynuacji dotychczasowych trendów (wariant bazowy) wydatki na świadczenia społeczne powinny do roku 2007 obniżyć się w stosunku do roku 2003 o 2,9% PKB. Z tej liczby 1,8% PKB wynika z wariantu bazowego, a 1,1% PKB z proponowanych rozwiązań. Ujęcie kwotowe efektów proponowanych rozwiązań przedstawia Tabela 7.

Tabela 6. Podsumowanie efektów postulowanych zmian ( %PKB)

	2004	2005	2006	2007
Wydatki na cele społeczne (wariant bazowy)	23,30	22,71	22,11	21,54
Razem wpływ proponowanych zmian (1+2+3+4+5)	-0,25	-0,97	-0,72	-1,13
1.1. Monitorowanie efektywności wydatków socjalnych
1.2. Przygotowanie budżetu polityki społecznej
1.3. Utworzenie urzędu krajowego aktuariusza
1.4a. Zmiana zasady waloryzacji emerytur i rent	-0,16	-0,43	-0,10	-0,42
1.4b. Zmniejszenie kosztów administracyjnych wynikające z braku operacji waloryzacyjnej	0,00	-20,48	-20,48	-20,52
1.5. Ograniczenie wydatków na zasiłki chorobowe	-0,03	-0,05	-0,05	-0,04
Razem (1)	-0,19	-0,48	-0,14	-0,47
2.1. Stopniowe ograniczanie świadczeń przedemerytalnych	-0,04	-0,09	-0,14	-0,22
2.2. Program 50+	0,06	0,06	0,05	0,05
2.3. Emerytury pomostowe
2.4. Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn
2.5. Wprowadzenie elastycznego wieku emerytalnego w przedziale 62-65 lat
Razem (2)	0,02	-0,03	-0,09	-0,17
3.1. Zmiana funkcji rent inwalidzkich
3.2. Nowy wymiar świadczeń rentowych
3.3. Zmiana zasad łączenia pracy i otrzymywania rent
3.4. Nowe zasady przyznawania renty minimalnej
3.5. Przekształcenie starszych rencistów w emerytów
3.6. Nowe zasady przyznawania rent
3.7. Weryfikacja osób z orzeczoną stałą niezdolnością do pracy	-0,02	-0,06	-0,09	-0,10
3.8. Wzmocnienie systemu orzecznictwa	0,00	-0,01	-0,02	-0,02
3.9. Zmiana zasad przyznawania rent rodzinnych	-0,01	-0,02	-0,03	-0,03
Razem (3)	-0,03	-0,09	-0,14	-0,16
4.1. Likwidacja barier w zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
4.2. Zmiana struktury wydatków na wspieranie zatrudnienia niepełnosprawnych
4.3. Zmiana struktury wydatków na pomoc pracodawcom	-0,04	-0,18	-0,17	-0,16
4.4. Zmiany w funkcjonowaniu systemu kwotowego
4.5. Likwidacja PFRON		-0,01	-0,01	0,00
Razem (4)	-0,04	-0,18	-0,17	-0,17
5.1. Zmiana definicji gospodarstwa i rolnika
5.2. Zmiana zasad opłacania składek		-0,19	-0,18	-0,17
5.3. Zmiana zasad przyznawania i wymiaru świadczeń
5.4. Uproszczenie systemu finansowego i organizacyjnego KRUS
Razem (5)		-0,19	-0,18	-0,17
WYDATKI SPOŁECZNE PO RACJONALIZACJI	23,05	21,73	21,38	20,42

Uwagi:

Wartość 0,00 oznacza, że proponowane oszczędności stanowią mniej niż 0,005% PKB.

Ze względu na fakt iż niektóre z proponowanych oszczędności (operacja waloryzacyjna) lub wydatków (program 50+), choć ściśle związane z wydatkami społecznymi, takimi wydatkami sensu stricto nie są, podaną w ostatnim wierszu wielkość łącznych wydatków społecznych po dokonaniu proponowanych zmian należy traktować orientacyjnie.

Tabela 7. Podsumowanie efektów postulowanych zmian (mln zł)

	2004	2005	2006	2007
1.1. Monitorowanie efektywności wydatków socjalnych
1.2. Przygotowanie budżetu polityki społecznej
1.3. Utworzenie urzędu krajowego aktuariusza
1.4a. Zmiana zasady waloryzacji emerytur i rent	-1 349,31	-4 007,00	-970,11	-4 498,08
1.4b. Zmniejszenie kosztów administracyjnych wynikające z braku operacji waloryzacyjnej	-20,36	-20,48	-20,48	-20,52
1.5. Ograniczenie wydatków na zasiłki chorobowe	-300,00	-421,75	-448,29	-476,68
Razem (1)	-1 669,67	-4 449,23	-1 418,40	-4 995,29
2.1. Stopniowe ograniczanie świadczeń przedemerytalnych	-343,37	-824,16	-1 442,36	-2 326,25
2.2. Program 50+	500,00	512,00	525,82	539,60
2.3. Emerytury pomostowe				?
2.4. Wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn
2.5. Wprowadzenie elastycznego wieku emerytalnego w przedziale 62-65 lat
Razem (2)	156,63	-312,16	-916,54	-1 786,65
3.1. Zmiana funkcji rent inwalidzkich
3.2. Nowy wymiar świadczeń rentowych
3.3. Zmiana zasad łączenia pracy i otrzymywania rent
3.4. Nowe zasady przyznawania renty minimalnej
3.5. Przekształcenie starszych rencistów w emerytów
3.6. Nowe zasady przyznawania rent
3.7. Weryfikacja osób z orzeczoną stałą niezdolnością do pracy	-169,18	-523,12	-905,63	-1 098,72
3.8. Wzmocnienie systemu orzecznictwa	-36,19	-106,29	-170,35	-231,03
3.9. Zmiana zasad przyznawania rent rodzinnych	-70,00	-180,00	-280,00	-370,00
Razem (3)	-275,37	-809,42	-1 355,97	-1 699,75
4.1. Likwidacja barier w zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
4.2. Zmiana struktury wydatków na wspieranie zatrudnienia niepełnosprawnych
4.3. Zmiana struktury wydatków na pomoc pracodawcom	-350,00	-1 638,40	-1 682,64	-1 726,72
4.4. Zmiany w funkcjonowaniu systemu kwotowego
4.5. Likwidacja PFRON		-50,00	-51,20	-52,58
Razem (4)	-350,00	-1 688,40	-1 733,84	-1 779,30
5.1. Zmiana definicji gospodarstwa i rolnika
5.2. Zmiana zasad opłacania składek		-1 740,80	-1 787,80	-1 834,64
5.3. Zmiana zasad przyznawania i wymiaru świadczeń
5.4. Uproszczenie systemu finansowego i organizacyjnego KRUS
Razem (5)		-1 740,80	-1 787,80	-1 834,64
RAZEM	-2 138,41	-9 000,01	-7 212,54	-12 095,63

Zakończenie

Zaprezentowanie możliwości porządkowania i ograniczania wydatków publicznych, które rząd będzie realizował w części dotyczącej administracji publicznej i zagadnień gospodarczych, a także propozycje dotyczące wydatków społecznych, przedstawione do debaty, stanowią podwaliny do gruntownej zmiany sektora finansów publicznych w Polsce.

Zmiana ta jest niezbędna, aby państwo nie żyło na kredyt, zapożyczając się zarówno u zagranicznych inwestorów, jak i obywateli. Skuteczne przeprowadzenie reformy finansów publicznych pozwoli na oddalenie zagrożenia przekroczenia relacji długu publicznego do PKB na poziomie 60% PKB.

W efekcie proponowanych działań będzie się zmniejszał deficyt budżetu państwa. Poniżej przedstawiony został rezultat zaproponowanych zmian. Dochody budżetu zostały wyliczone z uwzględnieniem zwiększenia dochodów w następstwie opisanych wyżej działań. Wydatki zaś uwzględniają proponowane oszczędności będące konsekwencją opisanych rozwiązań porządkujących i ograniczających wydatki budżetu państwa w latach 2004-2007. Mimo znacznej skali redukcji wydatków aż do 2007 roku nie można w sposób zdecydowany ograniczyć tempa narastania długu publicznego.

Tabela 8. Wpływ proponowanych zmian na poziom dochodów, wydatków i deficytu budżetu państwa.

L.p.	Wyszczególnienie		Lata
						2003	2004*	2005	2006	2007
w mln zł
1.	Dochody budżetu		155.697,7	152.750	164.547	173.556	186.027
2.	Wydatki budżetu		194.431,7	196.112	195.913	206.390	209.383
3.	Deficyt		38.734	43.362	31.346	32.764	23.185
w % PKB
1.	Dochody budżetu	19,3		17,7	17,8	17,3	17,2
2.	Wydatki budżetu	24,1		22,7	21,3	20,6	19,3
3.	Deficyt	4,8		5,0	3,4	3,3	2,1
4.	Dług publiczny	51,5		54,5	58,6	59,4	58,7

* wydatki w 2004 r. oszacowane przy założeniu, że nie będzie waloryzacji emerytur i rent

Źródło: Ministerstwo Finansów

Proponowane przez rząd rozwiązania w zakresie uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych nie mają na względzie wyłącznie racji budżetowych. Nie chodzi w nich jedynie o równoważenie budżetu, co skądinąd jest konieczne, ale także o taką reorientację wydatków, która przyczyni się do wzrostu zatrudnienia i dochodów oraz do przezwyciężenia największej społecznej plagi jaką jest masowe bezrobocie strukturalne. Jest to najlepszy sposób przeciwdziałania ubóstwu i wykluczeniu społecznemu.

Jednocześnie proponowane rozwiązania nie mają jedynie po prostu ograniczyć wydatki socjalne, ale je zracjonalizować w taki sposób, aby pomoc trafiała do tych, którym jest niezbędna i była możliwie skuteczna, czyli przede wszystkim - o ile to tylko możliwe - ułatwiała usunięcie przyczyn, które taką pomoc uzasadniają. Istotne jest także i to, aby wszelkie transfery socjalne były zgodne z zasadami solidarności i sprawiedliwości społecznej.

Mając to na względzie rząd w latach 2002-2003 opracował i przygotował wdrożenie szeregu nowych i często nowatorskich rozwiązań prawnych i organizacyjnych, które mają zapewnić najuboższym osobom i rodzinom standard minimalnego zabezpieczenia.

W szczególności do działań systemowych, zmieniających filozofię prowadzenia polityki społecznej w Polsce należy zaliczyć szereg ustaw, które zostały przedstawione przez Rząd i uchwalone w latach 2002-2003, w tym:

• ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która określa formy a także zasady współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarzadowymi, w tym miejsce oraz rolę organizacji pozarządowych prowadzących działalność pożytku publicznego, w sferze zadań publicznych, w szczególności w zakresie szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego

• ustawy o zatrudnieniu socjalnym; rozwiązania zaproponowane w tej dziedzinie bazują na doświadczeniach organizacji pozarządowych i mają na celu zwiększenie szans na zatrudnienie osób wychodzących z wykluczenia społecznego;

• ustawy o rencie socjalnej, która poprzez przekazanie wypłaty tych rent z ośrodków pomocy społecznej do ZUS prowadzi do zmniejszenia kosztów obsługi wypłaty (ZUS jako instytucja specjalizująca się w wypłacie świadczeń może czynić to taniej), jak i zwiększa możliwości wykonywania przez ośrodki pomocy społecznej działań związanych z prowadzeniem pracy socjalnej, a przez to zwiększenie efektywności funkcjonowania służb pomocy społecznej;

• ustawy o świadczeniach rodzinnych, która porządkuje system wsparcia dla rodzin. Określa ona między innymi zasady dostępu do tych świadczeń oraz konsoliduje środki finansowe obecnie przeznaczane na wsparcie rodzin w jeden rodzaj świadczenia rodzinnego;

• nowelizacja ustawy o pomocy społecznej; która zwiększa rolę i możliwości służb społecznych w zakresie pomocy ich klientom, w szczególności osoby w wieku produkcyjnym zobowiązane będą do podpisywania kontraktu zobowiązującego ich do aktywnego poszukiwania pracy.

Ponadto, prowadzony program pilotażowy dotyczący budownictwa socjalnego ma na celu zapoczątkowanie budowy bazy mieszkaniowej dla osób, w przypadku których brak mieszkania stanowi przeszkodę do pełnego włączenia się do funkcjonowania w społeczeństwie lub znalezienia zatrudnienia. W programie tym baza mieszkaniowa jest budowana przy wykorzystaniu wsparcia z Funduszu Pracy, finansującego pracę zatrudnionych w programie osób bezrobotnych. Efekty programu posłużą jako podstawa do stworzenia przyszłych regulacji prawnych w zakresie budownictwa socjalnego.

Wszystkie te rozwiązania zaczną działać najpóźniej w 2004 r. To także uzasadnia podjęcie w tym momencie kwestii racjonalizacji transferów socjalnych. Nie powinno być obaw, że proponowane zmiany wydatków socjalnych będą prowadzić do poszerzenia i pogłębienia w Polsce strefy ubóstwa. Przeciwnie będą ułatwiać jej ograniczanie.

Przedstawione w Programie działania - przewidywane i proponowane są tak skalkulowane, aby na przestrzeni lat 2004-2007 zasadniczo zrównoważyć finanse publiczne, ograniczyć deficyt budżetowy do poziomu poniżej 3% PKB i utrzymać relację długu publicznego do PKB poniżej 60%. Ma się to dokonać w warunkach wysokiego wzrostu gospodarczego - powyżej 5% PKB rocznie i wzrostu nakładów inwestycyjnych, a co za tym idzie wyraźnego wzrostu zatrudnienia i dochodów. W takiej sytuacji wskazane przez rząd działania nie będą powodować pogorszenia warunków bytowych poszczególnych grup społecznych. Społeczne i gospodarcze koszty koniecznej konsolidacji fiskalnej będą relatywnie niskie.

Całe przedsięwzięcie powiedzie się jednak i zapewni Polsce warunki długotrwałego rozwoju i awansu cywilizacyjnego tylko wówczas, kiedy nie będą w najbliższych latach podejmowane kolejne inicjatywy, czy to rządowe czy poselskie, które powodowałyby znaczący wzrost wydatków publicznych w oderwaniu od wzrostu dochodów i które przyczyniałyby się do powiększenia deficytu budżetowego i długu publicznego. Niech ostrzeżeniem będzie sytuacja z lat 2000-2001, kiedy mniejszościowy rząd nie był w stanie powstrzymać kolejnych poselskich projektów legislacyjnych, które przyznawały różnym grupom zawodowym i społecznym dodatkowe przywileje. Ostatecznie rozregulowano wówczas system finansów publicznych i wprowadzono wiele wadliwych rozwiązań. Gdyby miało tak się stać i teraz, to oznaczałoby zmarnowanie zapewne ostatniej szansy na naprawę finansów publicznych bez sięgania po środki radykalne i nadzwyczajne. Użycie takich środków byłoby bardzo dotkliwe dla wszystkich, ale zwłaszcza dla najsłabszych i zablokowałoby na parę lat wzrost gospodarczy, który na szczęście występuje i umacnia się.

Za wyjątkiem tych, które do końca 1998 r. miały ogólny staż pracy oraz staż pracy w szczególnych warunkach, uprawniający je do przejścia na wcześniejszą emeryturę.

Sekcja PKB: Rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo.

64

---