URBECON Sp. z o.o.

OPTYMALIZACJA POLITYKI CZYNSZOWEJ

PROCES STRATEGICZNY

LIPIEC 2000r.

Autorzy:

Martha Sickles-Grabowska

Wanda Urbańska

Tomasz Żelawski

Krzysztof Michalak

„URBECON” Spółka z o.o., ul. 3 Maja 45/3, 81-743 Sopot, tel./fax [phone], e-mail: [e-mail]

SPIS TREŚCI

WPROWADZENIE

WPROWADZENIE

Kształtowanie poziomu czynszu komunalnego w skali lokalnej jest ważnym zagadnieniem mieszkaniowym, wpływającym na rozwój prywatnego rynku mieszkaniowego oraz stanowiącym źródło zasilania gminnych zasobów mieszkaniowych (w szczególności wpływającym na zmniejszanie się istniejącej luki remontowej). Jest to problem bardzo złożony zarówno z uwagi na politykę państwa, jak i politykę lokalną, a także kwestie sprawiedliwości społecznej. Równocześnie ma wpływ na polepszenie stanu gminnych zasobów mieszkaniowych oraz może mieć wpływ na sytuację finansową gminy. Wszystkie te kwestie mogą stanowić dobre tło dla zilustrowania proponowanego procesu tworzenia strategii mieszkaniowej.

Rozdział ten opisuje proces powstawania strategii mieszkaniowej, jako temat do dyskusji nad optymalizacją lokalnej polityki czynszowej i programów ją wspierających. Poniższy tekst przybliża wnioski z badań nad optymalizacją czynszów mieszkaniowych przeprowadzonych w wybranej grupie miast przez firmę Urbecon, posiadającą szerokie doświadczenie w opracowaniu analiz kształtowania polityki czynszowej gmin i tworzeniu lokalnych strategii mieszkaniowych.

ZORGANIZOWANIE PROCESU PLANOWANIA

Polityka czynszowa ma wpływ na zachowanie się wielu różnych grup interesów, z których każda może mieć inny punkt widzenia na tą kwestię. Jedną z korzyści tworzenia procesu strategicznego jest połączenie tych różnorodnych interesów, a więc wzajemne zrozumienie i ustanowienie określonej perspektywy czasowej w kompleksowym podejściu do tego zagadnienia. W większości miast kluczowe osoby zainteresowane polityką czynszową to: zarządcy nieruchomości, najemcy lokali, prywatni właściciele, urzędnicy ds. mieszkaniowych i finansowych w urzędzie miasta, zastępca prezydenta (lub burmistrza) w zarządzie miasta oraz radni w komisjach.

Dyskusja związana z polityką czynszową może pojawić się w momencie ustanawiania zadań dla procesu strategii mieszkaniowych albo w bardziej trwałej formule, aby umożliwić kształtowanie polityki czynszowej na poziomie lokalnym. Przystępując do realizacji bardziej aktywnej polityki czynszowej, niektóre miasta utworzyły kilkunastoosobowe zespoły ds. zadań polityki czynszowej koordynowane z reguły przez dyrektora Wydziału Mieszkaniowego urzędu miasta. W skład zespołu wchodzili między innymi: urzędnicy miejscy, przedstawiciele gminnej jednostki mieszkaniowej, a także osoby z zainteresowanych grupy między innymi: Stowarzyszenia Właścicieli Nieruchomości, Komitetu ds. Ochrony Mieszkańców oraz Stowarzyszenia Zarządców i Właścicieli. Z reguły członkowie zespołu aktywnie uczestniczyli w opracowaniu propozycji wysokości stawek czynszowych oraz polityki alokacji wpływów czynszowych. Utworzenie mechanizmów do szerszego wprowadzenia udziału sektora prywatnego i publicznej partycypacji w kształtowaniu decyzji samorządu lokalnego nie rozwiąże wszystkich konfliktów, z uwagi na rozbieżność stanowisk. Jednak pokierowane w jasny i odpowiedni sposób może przyczynić się do przyjęcia uzgodnień, w których najlepsze z możliwych rozwiązanie zostanie zaakceptowane i zastosowane w praktyce.

OBSERWACJA LOKALNEGO ŚRODOWISKA MIESZKANIOWEGO

Pomimo tego, że każdy samorząd lokalny działa w innych, niepowtarzalnych uwarunkowaniach, istnieją uniwersalne rozwiązania, które mogą być zastosowane w każdym indywidualnym przypadku. Polityka czynszowa jest zagadnieniem mającym zbyt często charakter bardzo emocjonalny, którego zbadanie i analizowanie musi opierać się na istniejących faktach. Zdolność najemców lokali do pokrywania rosnących opłat czynszowych jest jedną z tych kwestii, które są w stanie wyjaśnić lokalne badania ankietowe opisane w rozdziale----. Poniższe wnioski z Analizy Optymalizacji Polityki Czynszowej mogą być zastosowane także do twojego miasta.

Reforma czynszów jako kluczowy element polityki mieszkaniowej państwa

Proces przekształceń polskiego sektora mieszkaniowego w warunkach gospodarki rynkowej stanowi wielkie wyzwanie dla decydentów i twórców polityki finansów publicznych. Wyzwanie to obejmuje:

• rozwój opartych o zasady wolnego rynku sektorów czynszowego i własnościowego, odpowiadających na rynkowe bodźce popytu i podaży na nowe budownictwo, renowację i środki finansowania budownictwa;

• wydajną i efektywną politykę subsydiów, wspierającą rozwój sektora prywatnego i przyznawanych według dystrybucyjnych kryteriów dochodowych wybranych przez władze lokalne;

• rozwój długoterminowej polityki subsydiów mieszkaniowych wynikający z efektywnej podaży i istniejących możliwości finansowych.

Tego rodzaju czynsze obejmują niemal 30 % zasobów mieszkaniowych w Polsce, z których większość stanowi własność komunalną. Ponadto czynsze regulowane obowiązują w zasobach zakładowych oraz w budynkach prywatnych czynszowych zasiedlonych na skutek decyzji administracyjnych. W ciągu ostatnich sześciu lat jedynie niewielka liczba miast podniosła czynsze za mieszkania o najwyższym standardzie do poziomu bliskiego górnej wartości granicznej, co wynika z różnorodnych przesłanek, które będą rozpatrywane w niniejszym opracowaniu. Obecne stawki czynszu niejednokrotnie nie pokrywają nawet kosztów eksploatacji bieżącej. Większość miast posiada najwyższe stawki czynszu nie przekraczające 1/2 obowiązującej stawki maksymalnej (3% wartości odtworzeniowej). Jest to wysokość zdecydowanie niewystarczająca zarówno dla właściwego zarządzania, jak i technicznego utrzymywania zasobu mieszkaniowego.

Głównymi barierami we wdrażaniu reformy czynszów okazały się:

• przyczyny polityczne (obawa radnych przed utratą popularności),

• przyczyny społeczne (obawa przed znacznym zwiększeniem obciążeń gospodarstw domowych wydatkami na mieszkanie),

• przyczyny ekonomiczne (obawa przed wzrostem obciążeń budżetów gminnych wypłatami dodatków mieszkaniowych).

Obecnie obowiązkowe wydatki brutto z tytułu czynszu ciągle rosną - w większości stosownie do wzrostu kosztów użytkowania. Według danych Głównego Urzędu Statystycznego przeciętne koszty związane z utrzymaniem mieszkania stanowiły w 1998 roku 22% całości wydatków gospodarstw domowych, podczas gdy w krajach zachodnich wynosiły one od 25 do 30%.

Realne istniejące problemy możliwości finansowych znacznej części najemców są częstym deklarowanym powodem, dla którego władze lokalne nie decydują się na podwyżki czynszów. Proponowane zmiany w Ustawie o dodatkach mieszkaniowych obejmują podniesienie granic dochodu rodzin ubiegających się o dodatki, przez co nastąpi poszerzenie grupy najemców mogących ubiegać się o te dodatki. Proponowane są także kary dla miast, które nie wprowadzą podwyżek czynszów, poprzez redukcję udziału budżetu państwa w finansowaniu dodatków mieszkaniowych. Ma to zapobiec argumentom finansowym władz lokalnych przemawiającym za utrzymaniem niskich czynszów, a przez to unikanie wypłacania wyższych dodatków mieszkaniowych. Nie jest jednak pewne, czy i kiedy zostaną zatwierdzone te poprawki. Tak więc możliwości finansowe niechronionej części ludności pozostają poważną barierą ograniczającą bardziej aktywną politykę czynszową.

WEWNĘTRZNE I ZEWNĘTRZNE UWARUNKOWANIA POLITYKI CZYNSZOWEJ

Proces ustanawiania polityki czynszowej

Jak się wydaje, wstrzymywanie się w wielu miastach z podwyżkami opłat czynszowych w ostatnich latach jest spowodowane w dużym stopniu decyzjami politycznymi, podyktowanymi przesłankami ideologicznymi. W mniejszym stopniu wynikiem istniejących potrzeb, związanych z koniecznością prowadzenia racjonalnej gospodarki remontowej w gminnych zasobach mieszkaniowych.

Również inne czynniki mają wpływ na poziom obowiązujących stawek czynszu. Jest to przede wszystkim wynikiem istnienia szeregu uwarunkowań lokalnych w zakresie gminnej gospodarki mieszkaniowej, do których w pierwszej kolejności zaliczyć można:

• poziom jednostkowych kosztów administracji i zarządu oraz utrzymania czystości,

• wysokość opłat za świadczenia,

• realizowana w zasobach komunalnych polityka remontowa,

• uzyskiwane wpływy z lokali użytkowych oraz innych źródeł,

• skala przewidywanych dopłat (dotacje i dodatki mieszkaniowe) pochodzących spoza gospodarki mieszkaniowej,

• rozmiary istniejących zaległości w opłatach oraz skuteczność ich windykacji,

• istniejące relacje pomiędzy opłatami czynszowymi i zaliczkami mieszkaniowymi,

• struktura własnościowa komunalnych zasobów mieszkaniowych,

• istniejący standard wynajmowanych lokali mieszkalnych,

• rozmiary przekształceń własnościowych,

• wysokość luki remontowej w zasobach mieszkaniowych gminy,

• poziom stawek opłat eksploatacyjno-remontowych w zasobach spółdzielczych, które w wielu kształtują się na bardzo niskim poziomie,

• poziom i struktura wykorzystania dodatków mieszkaniowych,

• sytuacja finansowa gmin,

• sytuacja polityczna i jej wpływ na kształtowanie polityki czynszowej,

• planowanie długoterminowe i informowanie oraz zaangażowanie mieszkańców,

• przekształcenia jednostek zarządzających komunalnymi zasobami mieszkaniowymi.

Proces ustalania stawek czynszu przez miasta

Regulowane stawki czynszu są zazwyczaj corocznie ustalane przez poszczególne rady miast. Niektóre miasta posiadają rozwinięty wieloletni system podwyżek czynszów, opracowany w ten sposób, aby ich wielkość osiągnęła 3% kosztów odtworzeniowych przed rokiem 2004, kiedy to, zgodnie z uchwałą sejmową, zostaną zniesione czynsze regulowane. Długoterminowy program ustalania czynszów jest szczególnie pożądany ze względu na fakt, że daje on zarówno lokatorom, jak i właścicielom zasobów możliwość przygotowania się na zwiększone koszty i przychody, które można będzie przeznaczyć na renowację zasobów.

Zasady ustalania stawek opłat czynszowych

Stworzenie systemu różnicowania stawek czynszów oparte zostało na charakterystyce jakościowej oraz lokalizacyjnej mieszkań. Jest to istotny wymóg Ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z 1994 roku, której celem było wprowadzenie zasad rynkowych do gminnej polityki ustalania czynszów. Poprzez zróżnicowanie czynszów oparte o lokalizację oraz typ budynku, jakość i wyposażenie techniczne, gminy mogą rozpocząć restrukturyzację czynszów komunalnych. Nowa struktura czynszów powinna lepiej odzwierciedlać uwarunkowania rynkowe, realny popyt na mieszkalnictwo oraz wyeliminuje subsydiowanie podaży, które negatywnie wpływa na rozwój prywatnego rynku mieszkaniowego. Efektywny system różnicowania czynszów wymaga gruntownej wiedzy na temat lokalnego rynku mieszkaniowego oraz danych na temat stanu mieszkalnictwa, które są rzadko dostępne dla lokalnych samorządów. Jednakże wymiana informacji pomiędzy samorządami na temat szczegółów i efektów własnej polityki czynszowej może wspomagać rozwój technik wartościowania ogólnych czynników wpływających na poziom różnicowania stawek czynszów.

Istnieją standardowe schematy różnicowania czynszów, stosowane przez gminy w Polsce. W praktyce stosuje się dwie metody ustalania stawek czynszu :

• metodę stawki bazowej,

• metodę systemu punktowego.

Zróżnicowanie wysokości czynszów

Ważnym efektem systemu różnicowania czynszów jest ustalenie odpowiednich proporcja pomiędzy czynszami najlepszych i najgorszych mieszkań. W większości polskich miast zróżnicowanie czynszów ze względu na lokalizację mieszkania w mieście należy uznać za zbyt małe. Według badań przeprowadzonych przez Instytut Gospodarki Mieszkaniowej, średnia krajowa różnica między najniższymi i najwyższymi stawkami czynszów w mieście wynosi jak 1 : 2,2. Relacje te powinny się natomiast kształtować jak 1 : 4.

Ocena niektórych elementów kosztów

Bezpośredni wpływ na poziom stawek czynszu mają przede wszystkim niektóre elementy kosztów eksploatacji (w szczególności koszty administracji i ogólne oraz utrzymania czystości) oraz koszty technicznego utrzymania zasobów (odzwierciedlające liczbę oraz zakres dokonywanych napraw, remontów i modernizacji).

Prawidłowe utrzymywanie zasobów mieszkaniowych wymaga zapewnienia odpowiednich środków na naprawy i remonty, a w sytuacji dużego zużycia budynków niezbędne są środki finansowe na jego modernizację. W tej sytuacji nakłady na techniczne utrzymanie zasobów mieszkaniowych można podzielić na :

• naprawy bieżące (profilaktyczno - konserwacyjne) - są to roboty typu konserwacyjnego oraz drobne naprawy wykonywane na bieżąco,

• remonty gruntowne - obejmujące większe naprawy połączone z wymianą elementów i urządzeń,

• modernizację - polegającą na ograniczaniu procesu nadmiernego zużycia elementów wyposażenia i wykończenia budynków, połączona z podniesieniem ich standardu.

Przeprowadzając szacunkową alokację środków pochodzących ze wzrostu opłat czynszowych, środki te w największym stopniu pokrywały wzrost kosztów administracji i zarządu, w nieco mniejszym wzrost kosztów utrzymania czystości, a w minimalnym stopniu wzrost nakładów na techniczne utrzymani zasobów.

Ocena wysokości opłat za świadczenia

Obok elementów kosztów pokrywanych wpływami z czynszów, niezbędne było przeanalizowanie wysokości tych elementów kosztów eksploatacji, które są pokrywane opłatami dodatkowymi (tzw. świadczeniami). Do nich zaliczyć można koszty: wody i kanalizacji, wywozu nieczystości oraz energii cieplnej (c.o. i c.c.w.). Zbyt wysokie opłaty za świadczenia mogą być ważnym powodem wstrzymującym decyzje o podniesieniu stawek czynszu za lokale mieszkalne. Obecnie podział całkowitych kosztów utrzymania mieszkania czynszowego w Polsce wynosi w przybliżeniu 30% na czynsze i 70% na utrzymanie. W większości krajów Europy Zachodniej ten stosunek jest odwrotny. Gwałtowny wzrost kosztów utrzymania stanowi barierę podwyższenia czynszów.

Na wysokość kosztów wody i kanalizacji mają wpływ przede wszystkim lokalne stawki, bowiem wysokość taryf jest ustalona przez poszczególne jednostki świadczące tego typu usługi. Różne taryfy oraz różna skala ich wzrostu powodują określone zróżnicowanie w wysokości średnich kosztów wody i kanalizacji w poszczególnych miastach. Ponadto jednostkowe koszty wody i kanalizacji zależą również od stopnia wyposażenia zasobów w urządzenia wodno-kanalizacyjne.

Koszty wywozu nieczystości, podobnie jak wody i kanalizacji, zależą od warunków lokalnych i wysokości taryf obowiązujących w danym mieście. Koszty wywozu nieczystości uzależnione są także od stopnia wyposażenia zasobów w urządzenia kanalizacyjne. Wyższe średnie koszty mogą być również wynikiem występowania w zasobach kanalizacji lokalnej (szamba), która jest znacznie droższa niż kanalizacja sieciowa.

Na poziom jednostkowych kosztów energii cieplnej (c.o. i c.c.w.) duży wpływ mają lokalne rodzaje źródeł tej energii. Stosunkowo wysokie koszty występują w miastach mniejszych, posiadających kotłownie lokalne. W miastach większych, otrzymujących energię z elektrociepłowni, koszty jednostkowe są przeważnie znacznie niższe. Należy podkreślić, że na politykę czynszową w znacznym stopniu wpływają koszty ogrzewania i inne koszty mediów. Stan techniczny zasobów i ich energochłonność mają ogromny wpływ na koszty ogrzewania. Jest to prawdopodobnie największy finansowy argument w sprawie szybkich inwestycji termomodernizacyjnych w budynkach mieszkalnych.

Inne źródła wpływu środków oraz zaległości w opłatach

Obok czynszów mieszkaniowych, istnieją inne źródła finansowania gospodarki gminnymi zasobami mieszkaniowymi. Zaliczyć do nich można wpływy z lokali użytkowych, a także dotacje budżetowe oraz dodatki mieszkaniowe. Należy jednak podkreślić, że od momentu wprowadzenia reformy czynszów wpływy z lokali mieszkalnych stanowią podstawowe źródło pokrycia kosztów utrzymania tych zasobów.

Trzeba jednak nadmienić, że istotnym źródłem zasilania gminnej gospodarki mieszkaniowej są wpływy pochodzące z lokali użytkowych. Z przeprowadzonych badań wynika, że w ramach zasobów administrowanych przez gminne jednostki mieszkaniowe powierzchnia lokali mieszkalnych stanowi średnio około 12 % ogólnej powierzchni tych zasobów. Posiadanie mniejszego udziału powierzchni lokali użytkowych relatywnie pogarsza sytuację finansową w zasobach mieszkaniowych gminy. Natomiast wyższy od średniej udział powierzchni tych lokali stwarza możliwości wydatkowania większych środków na techniczne utrzymanie budynków, bez konieczności nadmiernego podnoszenia opłat czynszowych. Pewien wpływ na zmniejszanie się przychodów z lokali użytkowych może mieć realizowana w niektórych miastach polityka ich prywatyzacji.

Prowadząc na szczeblu lokalnym bardziej aktywną politykę czynszową można oczekiwać, że wysokość dopłat z budżetu gminy będzie ulegać stopniowej redukcji, bez konieczności obniżania nakładów na techniczne utrzymanie zasobów. W wielu przypadkach realizowanie określonej polityki czynszowej spowodowało całkowite zlikwidowanie dotacji do gminnej gospodarki mieszkaniowej. W przypadku środków pochodzących z dodatków mieszkaniowych ich udział w zakresie finansowania gminnej gospodarki mieszkaniowej jest bardzo zróżnicowany. Należy jednak podkreślić, że nawet w miastach prowadzących bardziej aktywną politykę czynszową środki pochodzące z tego źródła tylko w niewielkim stopniu pokrywają koszty bieżącego utrzymania gminnych zasobów mieszkaniowych.

Wzrost poziomu opłat za lokale mieszkalne i lokale użytkowe, ograniczona możliwość uzyskania dodatku mieszkaniowego, powolne tempo wzrostu płac i znaczne rozmiary bezrobocia z jednej strony, a mała skuteczność w ściąganiu należności z drugiej - wpływają na rozmiary zaległości w opłatach. W skrajnych przypadkach zaległości te mogą prowadzić do utraty płynności finansowej przez jednostki zarządzające zasobami mieszkaniowymi gminy.

W ostatnich latach udział zaległości w opłatach w stosunku do przewidywanych wpływów znacznie przekroczył w niektórych miastach poziom 10 punktów procentowych. Był zatem wyższy niż średnio w miastach o podobnej wielkości. Również udział rodzin zalegających z opłatami ponad trzy miesiące w niektórych przypadkach przekroczył poziom średniej krajowej, wynoszący około 12 %.

Przeprowadzając rachunek zysków i strat, porównując wskaźnik wzrostu czynszów oraz wskaźnik wzrostu zaległości czynszowych można stwierdzić, że we wszystkich miastach realizujących podwyżki czynszów bilans ten jest jednoznacznie dodatni.

Polityka przydzielania mieszkań komunalnych

W większości gmin komunalne zasoby mieszkaniowe są zamieszkiwane przez rożne grupy dochodowe ludności. Niemniej jednak, gminy posiadają rozwinięte polityki przydzielania mieszkań, ograniczające ich dostępność dla osób o niższych dochodach, wykorzystując w tym celu formułę opartą na procencie najniższej emerytury lub przeciętnego wynagrodzenia. Polityka ta odzwierciedla wzrastający trend wskazujący mieszkalnictwo komunalne jako mieszkalnictwo ostateczne, w przedziale od normalnie regulowanego mieszkalnictwa czynszowego do zamiany i mieszkalnictwa społecznego. Jest to racjonalna polityka, ale z czasem będzie wpływać na wzrost obciążeń najemców i będzie wymagała pomocy w pokryciu obciążeń czynszowych.

Struktura własnościowa lokali mieszkalnych

Struktura własnościowa lokali mieszkalnych jest jednym z istotnych czynników wpływających na kształtowanie polityki czynszowej w gminie. Struktura ta jest generalnie wynikiem historycznych procesów rozwoju mieszkalnictwa w mieście.

Udział wykupionych mieszkań w zasobach gminy zależy przede wszystkim od standardu posiadanych zasobów; znacznie większy popyt jest na mieszkania o najwyższym standardzie, niż na mieszkania substandardowe. Z reguły mieszkania o wysokim standardzie były zamieszkiwane przez lokatorów o wyższych dochodach, stąd też łatwiej im było podjąć wysiłek finansowy związany z wykupem mieszkania.

Budownictwo spółdzielcze rozwinęło się w Polsce przede wszystkim w latach 70. i 80., stąd też miasta, które intensywnie się rozbudowywały w tym okresie, zwłaszcza nowe miasta wojewódzkie, posiadają znaczny udział lokali spółdzielczych.

Grupa lokali będących we własności pozostałych podmiotów obejmuje przede wszystkim budynki prywatne. Wielu prywatnych właścicieli będzie generalnie za podwyższeniem czynszów. Zróżnicowana struktura własnościowa zasobów mieszkaniowych wpływa na powstanie specyficznych rynków mieszkaniowych.

Charakterystyka zasobów gminnych jednostek mieszkaniowych

Bardzo ważnym elementem gminnej gospodarki mieszkaniowej jest odpowiedni udział powierzchni lokali użytkowych w powierzchni eksploatowanej ogółem. Wpływy z lokali użytkowych pokrywają część kosztów utrzymania komunalnych zasobów mieszkaniowych, umożliwiają miastu prowadzenie mniej aktywnej polityki czynszowej.

Natomiast posiadanie w zarządzie relatywnie wysokiego udziału budynków kategorii II (budynki przedwojenne murowane, lecz o stropach drewnianych) powoduje konieczność corocznego wydatkowania dużo większych środków na techniczne utrzymanie zasobów, w szczególności na ich remonty gruntowne i modernizację.

Dość ważnym elementem oceny jakości zasobów gminnych jednostek mieszkaniowych, jest ustalenie stopnia wyposażenia lokali mieszkalnych w podstawowe instalacje i urządzenia. Wysoki udział mieszkań posiadających ustęp spłukiwany, łazienkę, gaz przewodowy czy centralne ogrzewanie stwarza możliwości relatywnie wysokiego oczynszowania większości wynajmowanych przez gminę lokali mieszkalnych.

Na podstawie analizy wybranych miast można wysnuć generalny wniosek, iż stan zasobów mieszkaniowych, ich jakość i wyposażenie w instalacje tylko w niewielki sposób wpływa na ogólną politykę czynszową miasta.

Rozmiary przekształceń własnościowych

Dość ważnym elementem prowadzonej analizy jest ocena dotychczasowej polityki przekształceń własnościowych, realizowanej w ramach gminnych zasobów mieszkaniowych. Należy podkreślić, że jedną z głównych przesłanek prywatyzacji lokali było utworzenie szerszej grupy właścicieli poszczególnych nieruchomości mieszkaniowych. Zwiększenie materialnego zainteresowania właścicieli lokali w utrzymywaniu budynków w należytym stanie technicznym miało doprowadzić do większej gospodarności w zakresie wykorzystywania środków finansowych, co pozwoliłoby na poszerzenie zakresu wykonywanych prac remontowych.

Sporym zagrożeniem dla gminnej gospodarki mieszkaniowej może być nadmierna prywatyzacja lokali mieszkalnych o najwyższym standardzie. Są to mieszkania najczęściej kupowane przez użytkowników lokali, stanowiące prawie 75% sprywatyzowanych lokali mieszkalnych w zasobach mieszkaniowych gmin. Wzrost prywatyzacji lokali mieszkalnych z pełnym wyposażeniem w instalacje będzie niekorzystnie wpływać na istniejącą strukturę lokali użytkowanych na zasadach najmu. Znacznie to utrudni redystrybucję środków finansowych pomiędzy budynkami posiadającymi lokale o najwyższym standardzie (a więc o relatywnie wysokich wpływach czynszowych), a budynkami z lokalami o niskim standardzie (charakteryzującymi się niskimi wpływami czynszowymi). Konsekwencją takiej prywatyzacji może być również ograniczanie tempa wzrostu wpływów czynszowych pochodzących z wynajmowanych lokali mieszkalnych.

Sprzedaż lokali mieszkalnych aktualnym lokatorom po drastycznie obniżonych cenach może wynikać ze złego stanu technicznego zasobów, których właściciele nie zamierzają finansować niezbędnych remontów. To w dużej mierze może utrudnić miastom prowadzenie prac renowacyjnych wspólnych części zasobów mieszkaniowych.

Ponadto, współwłasność budynków, która jest wynikiem prowadzenia polityki rozproszonej prywatyzacji jest trudna do pokierowania i niemożliwa do dalszej restrukturyzacji.

Dość niepokojącym zjawiskiem występującym w niektórych miastach jest prywatyzacja gminnych lokali użytkowych. Uchwały w tym zakresie podejmowane są w majestacie prawa za aprobatą większości radnych, a głównym argumentem za podjęciem takiej decyzji jest z reguły jednorazowy przypływ do budżetu gminy relatywnie dużych środków pieniężnych. W praktyce w dużej części przypadków za tymi decyzjami stały interesy określonej grupy osób. Można twierdzić, że z perspektywy czasowej decyzje te w większości są niekorzystne dla gminnej gospodarki mieszkaniowej. Należy podkreślić, że w wielu miastach wpływy pochodzące z lokali użytkowych są podstawowym źródłem finansowania nakładów na techniczne utrzymanie zasobów mieszkaniowych gminy.

Określenie wysokości luki remontowej w zasobach mieszkaniowych gminy

Ocena stanu technicznego budynków mieszkalnych powinna być podstawą do oceny potrzeb remontowych, jak i potrzeb w zakresie wyburzeń oraz modernizacji gminnych zasobów mieszkaniowych. Istniejąca od szeregu lat tzw. luka remontowa jest w większości miast tak duża, że jej całkowite usunięcie jest w praktyce niemożliwe. Z tego też powodu ocena potrzeb remontowych na okres najbliższych lat powinna wychodzić z umotywowanych rachunkiem ekonomicznym potrzeb rzeczowych oraz wynikających z nich potrzeb finansowych.

Kategorią ekonomiczną pozwalającą na określenie niezbędnych nakładów na techniczne utrzymanie zasobów mieszkaniowych jest wskaźnik stopy remontowej. Zaletą tego wskaźnika jest jego prostota stosowania oraz możliwość ustalenia poziomu nakładów na remonty w różnych okresach czasu. Wynika to z tego, że istnieje możliwość pokazania relacji procentowej pomiędzy wartością odtworzeniową danego obiektu, a potrzebnymi nakładami na jego utrzymanie.

Należy podkreślić, że wskaźnik stopy remontowej jest ściśle uzależniony od istniejącej struktury wieku zasobów mieszkaniowych. Zastosowanie odpowiedniej stopy pokazuje istniejące rozbieżności pomiędzy rzeczywistymi a niezbędnymi nakładami na techniczne utrzymanie zasobów. W większości miast średnia stopa remontowa kształtuje się w wysokości od 1,0% do 1,8% kosztu odtworzenia liczonego w skali roku.

Relacje czynszów do opłat porównywalnych w spółdzielniach mieszkaniowych

Ponieważ na terenie większości miast udział spółdzielczych lokali mieszkalnych jest dużo większy niż gminnych lokali mieszkalnych użytkowanych na zasadach najmu, bardzo istotne dla prowadzenia niniejszej analizy jest określenie wysokości opłat podstawowych obowiązujących w spółdzielczych lokalach mieszkalnych. W zasobach spółdzielczych opłata ta obejmuje przewidywane koszty eksploatacji (bez świadczeń), odpisy na fundusz konserwacyjno-remontowy oraz obciążenia dodatkowe (m.in. odpisy na fundusz społeczno-wychowawczy) i jest odpowiednikiem opłaty czynszowej w zasobach mieszkaniowych gminy.

Już obecnie na terenie większości miast opłaty podstawowe obowiązujące w spółdzielniach "najdroższych" są od około 20 do 60 % niższe niż stawki czynszu obowiązujące dla porównywalnych pod względem standardu lokali mieszkalnych w zasobach mieszkaniowych gminy. W skrajnych przypadkach opłaty te są w spółdzielniach ponad dwukrotnie niższe niż najwyższe stawki czynszu obowiązujące w zasobach gminy.

Na obowiązujący poziom opłat podstawowych w spółdzielniach mieszkaniowych duży wpływ mają :

• struktura wieku budynków (dużo korzystniejsza niż w zasobach gminy, co oznacza mniejsze potrzeby remontowe),

• posiadanie lokali mieszkalnych tylko o najwyższym standardzie (a więc o przeciętnie wysokim poziomie opłat podstawowych).

Dodatkowo w niektórych spółdzielniach środki uzyskiwane z tytułu przekształceń własnościowych lokali (z lokatorskiego na własnościowy) są wydatkowane na bieżącą gospodarkę remontową. Umożliwia to zmniejszenie opłaty podstawowej w części przeznaczonej na fundusz konserwacyjno-remontowy. Istniejący poziom opłat eksploatacyjno-remontowych w miejscowych spółdzielniach mieszkaniowych może zatem stanowić argument przemawiający za prowadzeniem mniej aktywnej polityki czynszowej na terenie miasta.

Dodatki Mieszkaniowe

System dodatków mieszkaniowych został wprowadzony równocześnie z reformą czynszów i miał za zadanie chronić uboższych lokatorów przed spodziewanymi, rosnącymi kosztami utrzymania mieszkań spowodowanymi głównie wzrostem czynszów.

Istniejący system dodatków mieszkaniowych nie został w pełni wykorzystywany do prowadzenia bardziej aktywnej polityki czynszowej. Uczestniczy w nim przede wszystkim zbyt mała liczba gospodarstw domowych, a gminy nadal obawiają się zwiększonych obciążeń wypłatami dodatków mieszkaniowych jako konsekwencji wzrostu czynszów.

Na efektywność wprowadzenia systemu miało wpływ wiele czynników. O ile wpływy z lokali mieszkalnych zależą przede wszystkim od wysokości stawek czynszu regulowanego i jakości zasobów mieszkaniowych (stan techniczny, wyposażenie w c.o i ciepłą wodę) , to wypłaty na dodatki mieszkaniowe zależą od większej liczby czynników, które można podzielić na czynniki obiektywne i subiektywne.

Do czynników obiektywnych, niezależnych od władzy lokalnej, możemy zaliczyć:

• strukturę własności zasobów w mieście (tę zależność uwzględnia ustawowo ustalona formuła wzoru zapotrzebowania na dotacje),

• jakość zasobów komunalnych (wyposażenie w c.o i c.c.w),

• poziom opłat za mieszkania poza komunalnymi ,

• zamożność mieszkańców,

• wysokość opłat za świadczenia, c.o, c.c.w.

Do czynników subiektywnych, zależnych od lokalnych władz, możemy zaliczyć nich:

• poziom czynszów,

• upowszechnienie systemu dodatków (sprawność organizacyjna).

Po pięciu latach obowiązywania systemu dodatków mieszkaniowych można stwierdzić, że obecnie istniejący system dodatków mieszkaniowych nie jest w pełni wykorzystany, a przede wszystkim nie spełnia swej podstawowej roli jako element aktywnej polityki czynszowej. W dużej mierze przyczyniły się do tego rozpowszechnione obawy, że wzrost poziomu czynszów powoduje wzrost zaległości czynszowych oraz skokowy wzrost obciążenia budżetów gmin. Podjęta analiza roli dodatków mieszkaniowych jako elementu polityki czynszowej w miastach prowadzących bardziej aktywną i pasywna politykę czynszową pomogła zweryfikować wiele narosłych mitów wokół tego zagadnienia. Ustalono przede wszystkim, że:

• nie istnieje prosta zależność pomiędzy strukturą własności mieszkań w miastach, a odsetkiem gospodarstw korzystających z dodatków;

• odsetek gospodarstw domowych korzystających z dodatków mieszkaniowych ma słaby związek z wysokością czynszów;

• nie stwierdza się wyraźnej zależności pomiędzy dynamiką wzrostu średniego czynszu, a dynamiką wypłat dodatków mieszkaniowych, nawet w miastach prowadzących aktywną politykę czynszową;

• na wysokość średniego dodatku wpływają głównie rosnące stawki opłat za c.o i c.c.w.;

• istnieje wyraźny związek pomiędzy sytuacją na rynku pracy (stopą bezrobocia), a upowszechnieniem systemu dodatków mieszkaniowych;

• udział kwot wypłacanych na dodatki mieszkaniowe w podstawowych dochodach własnych gmin najbardziej obciąża małe miasta, w dużych jest niewielki, niezależnie od poziomu czynszów;

• nie stwierdzono znaczących zmian w obciążeniach budżetu gmin wypłatami na dodatki mieszkaniowe w latach 1996-1998,

• konsekwencją wyboru różnych formuł obliczania dotacji na dodatki mieszkaniowe był zróżnicowany poziom dotacji, szczególnie wysoki przy formule dochodowej w małych miastach,

Miasta prowadzące pasywną politykę czynszową nie powinny się obawiać podnoszenia czynszów, ponieważ w miastach prowadzących aktywną politykę czynszową wzrost obciążeń budżetu związanych z wydatkami na dodatki mieszkaniowe raczej jest związany ze wzrostem cen nośników energii, wielkością miasta, a za tym często z jego zamożnością, a nie z poziomem czynszów. Z drugiej strony małe miasta, o niskich dochodach własnych mają do dyspozycji formułę dochodową według której mogą otrzymać dotacje nawet do wysokości 80% wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych.

Reasumując należy uznać, że nie istnieją racjonalne przyczyny słabego wykorzystania systemu dodatków mieszkaniowych jako elementu wprowadzania takich czynszów, aby pokrywały koszty utrzymania zasobów mieszkaniowych. Nowelizacja ustawy, która przewiduje powstanie dwóch odrębnych ustaw, o dodatkach mieszkaniowych i ochronie praw lokatorów..., przewiduje mechanizmy, które zmuszałyby gminy do podnoszenia czynszów poprzez powiązanie wysokości dotacji z budżetu państwa i poziomu czynszów. Wydaje się jednak, że po doświadczeniach z ubiegłego roku, w którym pojawiły się kłopoty z wypłatami dotacji na pokrycie wydatków związanych z dodatkami, konieczne są zapisy ustawowe gwarantujące otrzymywanie przez miasta należnych dotacji.

Można by też rozważyć propozycję zwiększenia finansowania przez budżet państwa wypłat dodatków mieszkaniowych, co mogłoby wpłynąć na aktywniejsze stosowanie tego narzędzia w polityce mieszkaniowej miast, zwłaszcza, że obecnie dodatki mieszkaniowe pełnią raczej rolę rekompensat dla rosnących kosztów centralnego ogrzewania i energii elektrycznej.

Podjęta analiza wykazała także, że istnieje jeszcze konieczność, mimo pięcioletniego okresu obowiązywania ustawy, upowszechniania wiedzy o systemie dodatków mieszkaniowych i wyjaśniania wielu nieprawdziwych opinii narosłych wokół tego tematu.

Sytuacja finansowa

Kategorie przychodów jednostek zarządzających zasobami mieszkaniowymi w miastach obejmują wpływy z czynszów mieszkań i lokali użytkowych, dotacje gminy oraz dodatki mieszkaniowe. Wydatki obejmują koszty zarządu i renowacji ponoszone przez zarządców. Należy zwrócić uwagę, że te kategorie nie obejmują wszystkich pozycji przychodów i wydatków, które zdecydowanie różnią się pomiędzy poszczególnymi miastami.

Wpływy i wydatki powinny zostać przedstawione w cenach bieżących oraz w cenach stałych, przy uwzględnieniu wskaźnika średniorocznej inflacji.

Zestawienie powinno zawierać porównanie dynamiki wzrostu stawek czynszu regulowanego w zasobach komunalnych ze zmianami w obciążeniu budżetów gminnych z tytułu:

• wypłat dodatków mieszkaniowych,

• dotacji do komunalnych zasobów lokalowych.

Sytuacja polityczna i jej wpływ na kształtowanie polityki czynszowej

Od 1994 roku wzrost czynszów jest określany przez Rady Miast i dlatego też działanie to podlega wpływom lokalnej sytuacji politycznej. Zazwyczaj ugrupowania opozycyjne śmielej zgłaszają konieczność zmian, a zatem urealnienia rynku mieszkaniowego. Natomiast działania władz są generalnie bardziej zachowawcze. Jednakże niewiele miast posiada homogeniczny układ polityczny, a zatem prowadzona polityka czynszowa często bardziej wynika z dążenia do zwiększenia popularności przez dane ugrupowanie, czy też z wyobrażeń o zdolności lokatorów do zapłaty, nie zaś z ideologii konkretnej partii.

Planowanie długoterminowe i informowanie oraz zaangażowanie mieszkańców

Istotnym czynnikiem wpływającym na politykę czynszową jest podejście strategiczne w ramach rozwoju mieszkalnictwa. Zwiększone zrozumienie lokalnego systemu mieszkaniowego poprzez dogłębne diagnozy może rozwiać mylne wyobrażenia o niezdolności lokatorów do opłacania podwyższonych czynszów, czy też o konieczności korzystania z dodatkowych źródeł finansowania przy przeprowadzaniu remontów zasobu mieszkaniowego. Publiczny udział w strategii zwiększy zrozumienie wyzwań, jakie stoją przed gminą odnośnie zarządzania zasobem mieszkaniowym, a także przyniesie akceptację bardziej aktywnej polityki czynszowej. Informacja publiczna stanowi ważne narzędzie w procesie poprawy zrozumienia społeczności lokalnej w zakresie zasad funkcjonowania rynkowego systemu mieszkaniowego oraz jej roli (praw i obowiązków) w zaspokajaniu własnych potrzeb mieszkaniowych.

Przekształcenia zarządu komunalnymi zasobami mieszkaniowymi

Jakość zarządzania zasobami mieszkaniowymi ma wielki wpływ na lokalną politykę czynszową oraz wprowadzanie jej w życie. Szerokie doświadczenia wynikające z przekształceń przedsiębiorstw w różnych sektorach gospodarczych w Polsce wskazują, że transformacja własnościowa i przemiany struktury prawnej nie koniecznie przynoszą poprawę zarządzania. Jednakże transformacja przedsiębiorstw zarządzających zasobami miejskimi jest jednym ze wskaźników informujących o koncentracji uwagi władz lokalnych na zarządzaniu zasobami.

W wielu miastach przeprowadzono wstępne przekształcenia komunalnych zarządów mieszkaniowych poprzez utworzenie jednostek budżetowych miasta, wyłączonych z administracji miejskiej. Miasta zachowały własność zasobów, zawierając kontrakty menedżerskie o różnych uwarunkowaniach z firmami zarządzającymi. Niektóre umowy gwarantują firmie zarządzającej wpływy dochodów z czynszów za lokale mieszkalne i użytkowe, zobowiązując je jednocześnie do pokrywania wszystkich kosztów zarządzania. W innych umowach oddzielone są wpływy za lokale mieszkalne od użytkowych, zapewniając w razie potrzeby subsydia na zarządzanie. To oddzielenie polityki zarządzania zasobami mieszkaniowymi od jej wprowadzania w życie oraz odpolitycznienie tej implementacji jest dobrym krokiem w kierunku podnoszenia jakości zarządzania.

Niektóre miasta wykroczyły poza te podstawowe transformacje, wprowadzając elementy konkurencji w procesy pozyskiwania zarządców zasobami i dostarczycieli usług oraz tworząc organizacje nie-dla-zysku (TBS).

Makroekonomiczna sytuacja oraz rzeczywisty popyt na mieszkalnictwo i usługi mieszkaniowe

Jednym z najważniejszych zagadnień do omówienia są ekonomiczne trendy oraz ich wpływ na zdolność lokalnej społeczności do dostarczania lokalnego mieszkalnictwa i nowych opcji mieszkaniowych. Gospodarka rynkowa funkcjonuje w Polsce od 10 lat i charakteryzuje się dużą dynamiką wzrostu. Niemniej jednak wzrost ekonomiczny jest regionalnie zmienny pośród różnych profesji. Brak danych dotyczących dochodów gospodarstw domowych powoduje trudności zarówno w oszacowaniu potrzeb mieszkaniowych, jak i popytu efektywnego. Generalnie, badania wykazały, że w przybliżeniu tylko 1/5 populacji może uczestniczyć w rynku mieszkalnictwa prywatnego, tworząc silniejszy popyt na istniejące opcje mieszkaniowe.

Jedną z metod wykorzystywanych w poprzednich latach, na uzyskanie wpływów lokalnych i informacji dotyczących priorytetów mieszkaniowych, były badania ankietowe mieszkańców dotyczące warunków mieszkaniowych, dochodu i preferencji mieszkaniowych. Zrozumienie poziomu wpływów i kosztów obciążenia mieszkaniowego rodzin w różnych typach mieszkalnictwa pomoże w stworzeniu najbardziej racjonalnych polityk czynszowych.

Identyfikacja i nadanie priorytetów

Powyższy tekst przedstawia zakres kwestii i problemów dotyczących regulacji czynszu, które zostaną wyjaśnione w procesie diagnostycznym. Identyfikacja problemu jest pierwszym krokiem w określeniu podstawowych warunków, które nakazują interwencję. Następnym krokiem jest zbadanie problemów poprzez radę programową oraz nadanie im priorytetów pod względem pilności i zdolności samorządu lokalnego do ich rozwiązania i udziału partycypantów w systemie mieszkalnictwa lokalnego.

Wykorzystanie narzędzi SWOT jest często pomocne w tym procesie, gdyż pozwala na podział kwestii na te, które mogą być rozwiązane przez samorząd lokalny oraz na te, które wymagają interwencji innych grup lub są poza kontrolą.

Analiza SWOT ukazuje kwestie, które są kontrolowane przez Gminę i mogą być rozwiązane poprzez działania Gminy.

Poniżej znajdują się przykłady analiz SWOT dla samorządu lokalnego dotyczące kwestii czynszowych (Tabela 1 i 2).

Tabela 1.

SILNE I SŁABE STRONY SYSTEMU MIESZKANIOWEGO

W OPARCIU O POLITYKĘ CZYNSZOWĄ

S I L N E S T R O N Y Względnie niskie koszty wody i wywozu śmieci. Wysoki poziom ekonomiczny miasta z wysokimi czynszami dostarczającymi funduszy na renowacje. Niski poziom zadłużenia czynszowego, który nie wzrósł wraz ze wzrostem czynszów. Duży udział zasobów komunalnych w zasobach ogółem Brak w administracji domów Dobry poziom wyposażenia w instalacje w większości zasobów mieszkaniowych. Utrzymująca się tendencja spadkowa zużycia mediów, zarówno w przeliczeniu na jednego odbiorcę jak i globalnie. Przeciętne komunalne czynsze są równe przeciętnym spółdzielczym kosztom zarządzania. Wysoki poziom dodatków mieszkaniowych. Prywatne inwestycje mieszkaniowe w Śródmieściu Miasta. Stabilna sytuacja polityczna i wzrastające zrozumienie korzyści wynikających z podwyżki czynszów. Rozwój daleko sięgającej społecznej strategii, aby umożliwić zwiększenie społecznego zrozumienia kwestii mieszkalnictwa lokalnego.

S Ł A B E S T R O N Y Niewystarczające zróżnicowanie czynszów pośród jednostek mieszkaniowych. Niski czynsz na lokale mieszkalne i w rezultacie dużo dotacji i dekapitalizacja budynków. Zbyt wysokie koszty zarządzania w stosunku do średniej krajowej. Ciągły rozwój czynszów i sprzedaży nie jest podyktowany potrzebami mieszkaniowymi. Duży udział starych zasobów mieszkaniowych w złym stanie technicznym w komunalnym budownictwie mieszkaniowym. Duży udział w zasobach komunalnych wspólnot mieszkaniowych. Rozsypująca się prywatyzacja i wielu właścicieli jest zbyt słabych aby podtrzymać potrzeby renowacji. Niewystarczające wsparcie w zakresie mieszkalnictwa dla osób średnio i niskozarabiających. Ograniczone możliwości finansowe budżetu miasta (spłata zobowiązań kredytowych z lat ubiegłych) i spadek w ostatnim okresie budżetowych nakładów inwestycyjnych w mieszkalnictwie. Istnieje niedobór mieszkań. Brak sprecyzowanej gestii miasta w sprawach mieszkaniowych. Duży udział zasobów komunalnych w zasobach ogółem. Brak strategicznego rozwoju lub planowania mieszkaniowego. Brak restrukturyzacji zarządzania mieszkaniowego, które wpływa na polepszenie.

Źródło: Opracowanie własne.

Tabela 2.

SZANSE I ZAGROŻENIA DLA SYSTEMU MIESZKANIOWEGO

W OPARCIU O POLITYKĘ CZYNSZOWĄ

S Z A N S E Spadek inflacji, czego efektem jest obniżenie oprocentowania kredytów bankowych i zwiększenie się ilości źródeł uzyskiwania kredytów mieszkaniowych na zakup lub budowę mieszkań. Zwiększenie roli społeczeństwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Zaplecze wykwalifikowanego i niewykwalifikowanego kapitału ludzkiego. Rozwój Miasta jako ośrodka uniwersyteckiego: wzrost liczby studentów - realny wzrost popytu na mieszkania. Duża ilość banków. Atrakcyjność (położenia) środowiska naturalnego. Przejście proponowanej nowelizacji ustawy dotyczącej dodatków mieszkaniowych.

Z A G R O Ż E N I A Brak spójnego systemu wspomagania budownictwa mieszkaniowego, niejasne priorytety polityki mieszkaniowej po stronie państwa, przy jednoczesnym obarczaniu gmin. Recesja budownictwa mieszkaniowego. Wysokie bezrobocie i relatywnie niskie dochody ludności powodujące zwiększenie popytu na przydział mieszkania. Niepewność ludności miasta co do jego dalszego rozwoju. Brak środków i programów do zwalczania pogarszających się warunków komunalnych zasobów mieszkaniowych.

Źródło: Opracowanie własne.

Analiza SWOT dowodzi, że niski poziom czynszów w zasobach komunalnych jest przeszkodą dla prowadzenia ich renowacji. Przyczyną niewystarczających funduszy na renowację jest brak przeznaczenia dochodów z czynszów i sprzedaży mieszkań wyłącznie na cele mieszkaniowe. Połączenie znacznego wzrostu czynszów oraz ich reinwestycja w zasoby mieszkaniowe znacznie ułatwia zarówno polityczną jak i społeczną akceptację wyższych czynszów.

Jednym z problemów czynszowych jest brak zróżnicowanych czynszów odzwierciedlających różną jakość zasobów mieszkaniowych. Kolejną barierą uniemożliwiającą zwiększanie zakresu remontów budynków komunalnych (między innymi w zakresie obniżki kosztów ogrzewania), jest brak wykorzystania lokalnego kapitału poprzez łączenie go ze środkami dotacji budżetowej, aby zwiększyć zakres wykonywanych renowacji w nieruchomościach wspólnych. Następną barierą są relatywnie wysokie koszty administracji i zarządu nieruchomościami mieszkaniowymi, które mogą być zredukowane poprzez restrukturyzację zarządzania zasobami mieszkaniowymi.

Polityka sprzedaży mieszkań gminy za wszelka cenę wpływa na powstanie wielu wspólnot z kilkoma wykupionymi lokalami, których właściciele ze względu na poziom dochodów własnych nie są w stanie sprostać potrzebom renowacyjnym istniejącym w ich budynkach. Należy raczej wzmacniać istniejące już wspólnoty mieszkaniowe i prowadzić bardziej selektywny proces prywatyzacji.

Gmina jest tylko początkiem tworzenia planu strategicznego, który pomoże w lepszym zrozumieniu wszystkim zainteresowanym stronom potrzeby wprowadzenia podwyżki czynszów. Te starania powinny być połączone z programem społecznej informacji.

Wreszcie, obecne warunki makroekonomiczne i poziom dochodów społeczeństwa stanowią rzeczywiste bariery dla dużej części populacji (większość społeczeństwa), która nie będzie mogła pozwolić sobie na wyższe opłaty. Aktualny system dodatków mieszkaniowych nie jest przewidywany dla wszystkich, którzy będą wydawać więcej niż 30% ogółu swych dochodów na usługę mieszkaniową. Jest to poważny problem, który byłby rozwiązany przez proponowane (nowelizacja) zmiany w projekcie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, która wciąż znajduje się w komisjach sejmowych.

Osiągnięcie porozumienia w tych kwestiach i zrozumienie ich znaczenia jest ważne dla podjęcia decyzji przez radę programową, odnośnie kształtu polityki czynszowej gminy i celów strategicznych w sferze mieszkalnictwa oraz programów ich wdrażania.

WIZJA STRATEGICZNA I STRATEGIE

Diagnoza udowadnia wszystkim uczestnikom procesu analitycznego, że problem pogarszającego się stanu zasobów komunalnych musi być rozwiązany w pierwszej kolejności, a czynsze powinny być podwyższone aby zapewnić fundusze na remonty.

Najemcy zasobów komunalnych są świadomi faktu, że koszty ogrzewania są zbyt wysokie w stosunku do czynszów i mogłyby być obniżone dzięki remontom. Wszyscy zgadzają się, że zatwierdzenie długoterminowego planu na przeciętną roczną podwyżkę opłat byłoby finansowo łatwiejsze dla najemców, pozwalając zarządcom nieruchomości na planowanie i wprowadzenie czynszów odzwierciedlających podwyżkę kosztów. Wszyscy zgadzają się również na powołanie rady czynszowej z udziałem właściciela zasobów, przedstawiciela zarządcy i przedstawicieli najemców będącej wyrazem ich wzrastającego zrozumienia istniejącej sytuacji mieszkaniowej, jako wyniku ich udziału w procesie diagnostycznym. Przedstawiciele najemców i zarządcy nieruchomości byli za podtrzymaniem przeznaczenia dochodów mieszkaniowych wyłącznie na cele mieszkaniowe, w szczególności programy pozyskania funduszy prywatnych na renowację zasobów.

Liderzy gminy i inni uczestnicy rady programowej zgodzili się co do przekształcenia metody subwencjonowania przez gminę gospodarki mieszkaniowej z ogólnej do bardziej ukierunkowanej na osoby rzeczywiście potrzebujące. Zgodzili się również, by czynsze komunalne były bardziej zróżnicowane, biorąc pod uwagę jakość, lokalizację i inne cechy zasobu mieszkaniowego

Tylko niektóre z komunalnych lokali mieszkaniowych cieszą się dużym zainteresowaniem w gminie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wysokości czynszów. Ci, którzy nie są w stanie płacić wyższych czynszów i nie mogą ubiegać się o dodatki mieszkaniowe będą zachęcani do przeprowadzki do tańszych mieszkań, które będą dostępne w programie zamiany mieszkań i wprowadzania innych opcji mieszkaniowych, takich jak mieszkalnictwo czynszowe w formule TBS. Niemniej jednak, istniejące potrzeby w zakresie mieszkań socjalnych powinny być zaspokajane poprzez adaptację niewykorzystanych budynków przemysłowych i komercjalnych oddawanych po względnie niskich cenach. Problem dostępności istniejących zasobów byłyby najlepiej rozwiązany poprzez wprowadzenie w życie proponowanej nowelizacji ustawy dotyczącej praw lokatorów i dodatków mieszkaniowych, a przedstawiciele gminy powinni namawiać do szybkich zmian legislacyjnych.

Restrukturyzacja zarządu mieszkaniowego była postrzegana przez wielu prywatnych uczestników i przedstawicieli najemców, jako przełomowa w dążeniu do poprawy skuteczności i wydajności zarządu mieszkaniowego, wraz z wprowadzeniem pojęcia konkurencji do systemu zarządzania zasobem komunalnym.

W oparciu o te zasady, rada programowa przedstawiła następujące wizje i cele strategiczne.

Zasoby mieszkaniowe Miasta są zarządzane i modernizowane w taki sposób, aby najlepiej służyły zaspokajaniu różnych potrzeb mieszkaniowych lokalnej społeczności ze szczególnym uwzględnieniem osób o najniższych dochodach, jak również podniesieniu wartości zasobów mieszkaniowych. Czynsze będą ustalane i różnicowane w oparciu o ekonomiczne zasady i według wartości mieszkań.

PLANY WDROŻENIOWE

Następnym krokiem jest opracowanie programów i projektów wdrożeniowych, w celu realizacji celów i wizji strategicznych. Jak zostało opisane w rozdziale dotyczącym modelu strategii, istnieje wiele sposobów na osiągnięcie celów, a alternatywy powinny być przestudiowane i wybrane w oparciu o ich wykonalność, skuteczność i wydajność w osiągnięciu celów.

Poniżej znajdują się programy, projekty i procesy, które sprawdziły się w gminach z dobrze prowadzoną polityką czynszową oraz politykami rozwoju mieszkalnictwa.

Polityka czynszowa

Polityka czynszowa obejmuje kształtowanie zróżnicowanych stawek czynszowych oraz ich wzrost. Dobre zróżnicowanie stawek czynszowych, może prowadzić do przesunięć w ramach zasobu komunalnego, co ułatwia prowadzenie bardziej aktywnej polityki czynszowej. Najlepszą politykę wzrostu czynszów cechuje jej stały charakter oraz wzrost dochodowości.

Zróżnicowanie czynszów

W Polsce istnieją dwie podstawowe metody różnicowania stawek czynszowych: metoda stawki bazowej i punktowej. Druga metoda lepiej odzwierciedla warunki rynkowe. Najważniejsze jest, aby system kształtowania czynszów był postrzegany jako jasny i sprawiedliwy. Może to być umożliwione przez partycypację sektora prywatnego i przedstawicieli najemców w ustaleniu kryteriów i wartości, które będą zastosowane w alokacjach czynszowych.

Metoda stawki bazowej polega na przyjęciu stawki wyjściowej odnoszącej się do 1 m² powierzchni użytkowej lokalu miesięcznie, a następnie jej różnicowaniu (procentowo lub kwotowo) dla poszczególnych kategorii lokali w oparciu o przyjęte kryteria. Możliwe są dwa warianty do zastosowania :

• stawka bazowa maksymalna - przyjęta dla lokali o najwyższym standardzie (jednak nie większa niż 3 % kosztu odtworzenia), charakteryzująca się wyłącznie korektą w dół, w zależności od stopnia zmniejszania się wartości użytkowej poszczególnych lokali,

• stawka bazowa średnia - przyjęta dla lokali o przeciętnej wartości użytkowej z możliwością korekty w górę i w dół, będącą wynikiem przyjętych kryteriów jej podwyższania lub zmniejszania.

Zalety powyższej metody sprowadzają się do :

• relatywnie dużej elastyczności, a po jej wprowadzeniu stosunkowo prostej modyfikacji,

• łatwości wyliczania przypisu czynszowego dla całości administrowanych zasobów.

Główne wady tej metody to :

• zbyt duże wzorowanie się na występujących w poprzednich latach zasadach różnicowania wysokości stawek czynszu,

• mniejsza możliwość zróżnicowania stawek czynszu.

Metoda systemu punktowego polega na przyznaniu określonej liczby punktów za każdy czynnik wartości użytkowej mieszkania wzięty pod uwagę przy ustalaniu wysokości czynszu dla danego lokalu. Poszczególne elementy mogą być wyrażone za pomocą określonej liczby punktów, zgodnie z przyjętymi kryteriami.

Po wykonaniu obliczeń w odniesieniu do każdej nieruchomości wchodzącej w skład administrowanych zasobów, sumuje się punkty uzyskane ze wszystkich nieruchomości. Całkowita wartość niezbędnego przypisu czynszowego, podzielona przez łączną liczbę punktów, pozwala określić wartość jednego punktu (wyrażoną w zł). Wysokość opłaty czynszowej dla pojedynczego lokalu można wyliczyć przez pomnożenie tej wartości przez liczbę punktów przypadających na dane mieszkanie.

Zaletami systemu punktowego są :

• jasność kryteriów oceny jakości mieszkania oraz większa możliwość różnicowania stawek czynszu,

• łatwość aktualizowania przyjętych założeń,

Główne wady to :

• duże trudności związane z właściwym doborem elementów różnicujących, a także z ustaleniem wagi (tzn. liczby punktów) nadanej każdemu z elementów,

• wprowadzenie do realizacji innego niż obowiązujący przez wiele lat sposobu różnicowania stawek czynszu może spowodować nieufność ze strony najemców lokali.

Ustalanie stawek czynszowych

Prowadzenie długookresowej polityki czynszowej ułatwia osiąganie stawek czynszu zbliżonych do poziomu rynkowego, jak również długookresowe planowanie remontów. Poniżej znajduje się przykład gminy, która wdrożyła strategię czynszową.

W II półroczu 1998 r. stawki opłat czynszowych w Mieście wynosiły:

• najniższa - 0.7% wartości kosztu odtworzenia

lub 1,01 zł na 1 m² p.u. miesięcznie,

• średnia - 1.1% wartości kosztu odtworzenia lub

1,50 zł na 1 m² p.u. miesięcznie,

• najwyższa - 1.2% wartości kosztu odtworzenia lub

1,72 zł na 1 m² p.u. miesięcznie.

W tym samym okresie w miastach o podobnej wielkości przeciętne stawki czynszu wynosiły:

• najniższa - 0,79 zł na 1 m² p.u. miesięcznie,

• średnia - 1,33 zł na 1 m² p.u. miesięcznie,

• najwyższa - 1,79 zł na 1 m² p.u. miesięcznie.

Różnice pomiędzy stawkami czynszu w Mieście i średnimi w miastach o podobnej wielkości wynosiły:

• najniższa - (+) 0,22 zł na 1 m² p.u. miesięcznie,

• średnia - (+) 0,17 zł na 1 m² p.u. miesięcznie,

• najwyższa - (-) 0,07 zł na 1 m² p.u. miesięcznie.

Miesięczne opłaty czynszowe za wynajmowany lokal mieszkalny średniej wielkości /w analizowanym Miasta - 46 m² p. u./ były :

• w lokalach o najniższym standardzie - wyższe o 10,12 zł,

• w lokalach o średnim standardzie - wyższe o 7,82 zł,

• w lokalach o najwyższym standardzie - niższe o 3,22 zł.

Przyjęcie uchwały zakładającej systematyczne dochodzenie, w latach 2000-2004, maksymalnej stawki czynszu regulowanego do poziomu 3,0 % wartości kosztu odtworzenia, złagodzi nieco skutki tej operacji dla najemców lokali komunalnych.

Zakłada się systematyczny wzrost stawki czynszu regulowanego, począwszy od 1 lutego 2000r., tj,:

• do poziomu 1,75 % od 01.02.2000r.,

• do poziomu 2,00 % od 01.02.2001r.,

• do poziomu 2,00 % od 01.02.2002r.,

• do poziomu 2,50 % od 01.02.2003r.,

• do poziomu 3,00 % od 01.02.2004r.

Stawka czynszu w lokalach socjalnych będzie stanowić 30% wartości maksymalnej stawki czynszu regulowanego, tj. odpowiednio:

• 0,53 % od 01.02.2000r.,

• 0,60 % od 01.02.2001r.,

• 0,60 % od 01.02.2002r.,

• 0,75 % od 01.02.2003r.,

• 0,90 % od 01.02.2004r.

Wdrożenie uchwalonego programu czynszowego, w latach 2000-2004, umożliwi:

• stworzenie jasnej i przejrzystej polityki czynszowej stymulującej rozwój mieszkalnictwa w Mieście,

• zwiększenie dochodów budżetu Miasta poprzez wzrost wpływów z czynszów, co pozwoli obniżyć dotacje do konserwacji i remontów bieżących, a zwiększyć nakłady na remonty gruntowne i modernizację,

• lepsze wykorzystanie majątku Miasta,

• lepsze dopasowanie gospodarstw domowych do zajmowanych przez nie lokali (uwzględniając ich wielkość, możliwości finansowe oraz preferencje),

• oddziaływanie na małe gospodarstwa domowe zajmujące zbyt duże mieszkania do ich zamiany na mniejsze,

• stymulowanie procesu zamiany mieszkań,

• polepszenie standardu mieszkań, w których czynsz regulowany zbliża się do czynszu wolnego,

• stopniowe likwidowanie nieuzasadnionych ze względów społecznych przywilejów (dotowania gospodarstw domowych, które stać na pokrycie pełnych kosztów wynajmu mieszkania),

• poprawa stanu zabudowy czyli wizerunku Miasta,

• stopniowe ograniczanie postaw roszczeniowych wśród mieszkańców tych zasobów oraz oczekujących na przydział.

Dla potrzeb programu remontowego zostały oszacowane stawki opłat czynszowych w ujęciu wartościowym, przy założonym poziomie inflacji oraz związanych z tym zmian wskaźnika kosztu odtworzeniowego.

Prognozowane wartości czynszu regulowanego w lokalach komunalnych oraz socjalnych, w latach 2000-2004, zostały umożliwione przez wykorzystanie modelu komputerowego do symulowania różnych scenariuszy czynszowych. Model komputerowy jest dostępny w biurze LGPP i może służyć również jako narzędzie monitoringu do określenia założonych celów i ich skutków. Właściwie prowadzona realizacja programu czynszowego będzie miała określony wpływ na funkcjonowanie pozostałych programów.

Szacunkowe wpływy czynszowe wynikające z realizacji założonych podwyżek, w zasobach mieszkaniowych Gminy wzrosną z 12.146 tys. zł w 2000r. do 31.936 tys. zł w 2004r., a więc o 163% (a po uwzględnieniu założonej inflacji o około 120% - Tabela 3).

Tabela 3.
PROGNOZOWANE STAWKI CZYNSZU W LATACH 2000-2004
Lp.	Wyszczególnienie	2000r.	2001r.	2002r.	2003r.	2004r.
1.	Wskaźnik inflacji	9,50%	7,60%	6,84%	6,40%	6,00%
2.	Wskaźnik przeliczeniowy 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustalonego zarządzaniem Wojewody na IV kwartał roku poprzedniego (wzrost o 50% powyżej inflacji, w zł/m2)	2 077	2 373	2 643	2 915	3 195
3.	Wskaźnik procentowy rocznego udziału maksymalnej stawki czynszu we wskaźniku przeliczeniowym	1,75%	2,00%	2,00%	2,50%	3,00%
4.	Maksymalna miesięczna stawka czynszu regulowanego za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego (zł/m2)	3,03	3,96	4,41	6,07	7,99
5.	Stawka czynszu regulowanego w lokalach socjalnych (30% stawki maksymalnej, w zł/m2)	0,91	1,19	1,32	1,82	2,40
6.	Powierzchnia lokali mieszkalnych Gminy (w m2)	408 140	406 000	404 000	402 000	400 000
7.	Średnia miesięczna stawka czynszu regulowanego - obowiązująca od 1 lutego danego roku (zł/m2)	2,61	3,36	3,74	5,15	6,79
8.	Szacunkowe wpływy z czynszów z lokali mieszkalnych Gminy bez uwzględnienia zaległości (w tys. zł)	12 146	16 065	17 978	24 277	31 936
Źródło: Opracowanie własne na podstawie kalkulacji sporządzonych przez Zarząd Budynków Mieszkalnych.

Zagrożeń dla realizacji programu czynszowego należy głownie upatrywać w:

• zbyt małym wzroście płac lub radykalnym wzroście bezrobocia, co w konsekwencji prowadzić będzie do spadku dochodów mieszkańców Miasta,

• zmianie polityki mieszkaniowej państwa polegającej na radykalnym zmniejszeniu środków budżetowych przeznaczonych na dopłaty do dodatków mieszkaniowych (nowa ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych),

• braku środków w budżecie Miasta na działania osłonowe dla rodzin o niskich dochodach nie mających jednak prawa do dodatków mieszkaniowych,

• przekonaniu lobby politycznego o konieczności wprowadzenia podwyżek stawek czynszowych,

• nadmiernym wzroście opłat za świadczenia (woda i kanalizacja, wywóz nieczystości, energia cieplna).

Cel operacyjny / Wskaźnik monitoringu:

• coroczny wzrost poziomu maksymalnej stawki czynszu regulowanego do poziomu przyjętego w uchwale Rady Miasta,

• pomiar planowanych wpływów oraz zaległości czynszowych, w poszczególnych latach reformy czynszowej,

• wzrost stawki czynszu regulowanego w stosunku do zaplanowanej w programie,

• określenie rozbieżności między planowaną podwyżką czynszu regulowanego, a wpływami z tego tytułu, uwzględniającymi zmiany w komunalnych zasobach mieszkaniowych, wartość wskaźnika odtworzenia, poziom zaległości czynszowych, oraz poziom wypłacanych dodatków mieszkaniowych.

Program remontów w komunalnych zasobach mieszkaniowych

Ponad 50 lat degradacji komunalnego zasobu mieszkaniowego w większości miast polskich wywarło decydujący wpływ na jego aktualny stan, dla którego jedynym ratunkiem jest szeroko prowadzony program remontowy. Pozwoli on zahamować dalszą dekapitalizację majątku komunalnego oraz, w dłuższym horyzoncie czasowym, podnieść jego standard.

Aktualnie realizowane programy remontowe będą wymagały, w kolejnych latach, dalszej intensyfikacji oraz zwiększenia zaangażowania wszystkich podmiotów zainteresowanych polepszeniem standardu komunalnego zasobu mieszkaniowego.

W ramach tego programu realizuje się następujący rzeczowy zakres robót obejmujących komunalny zasób mieszkaniowy:

• remonty dachów, ocieplenia i elewacje (w tym estetyzacja),

• modernizacja instalacji wodno-kanalizacyjnych, gazowych, elektrycznych, centralnego ogrzewania, wentylacyjno-spalinowych oraz AZART,

• roboty zewnętrzne,

• remonty różne, w tym np. malowanie klatek schodowych, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, roboty zduńskie, remont dźwigów, a także rozbiórki.

Minimalny poziom wydatków na cele remontowe, mający na celu utrzymanie dotychczasowego standardu mieszkań, w zasobach komunalnych szacuje się obecnie na około 0,6 % wojewódzkiego wskaźnika kosztu odtworzenia na 1 m².

W ramach szeroko rozumianego programu remontowego w komunalnych zasobach mieszkaniowych, funkcjonują następujące programy go wspierające, wśród których na szczególną uwagę zasługują:

• program remontów z udziałem wspólnot mieszkaniowych,

• program estetyzacji, połączony z kompleksowym remontem całych budynków,

• program małych ulepszeń, np. wymiana stolarki okiennej i drzwiowej oraz inne remonty należące do obowiązków ZGM na koszt najemcy z ulgą w czynszu podstawowym,

• program adaptacji budynków o charakterze użytkowym na mieszkania.

Rezultatem właściwie realizowanego programu remontów w komunalnych zasobach mieszkaniowych powinno być:

• lepsze zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy,

• powstrzymanie dekapitalizacji posiadanych przez gminę mieszkań,

• szybsza renowacja zasobów mieszkaniowych,

• w dłuższym horyzoncie czasowym podwyższenie standardu mieszkań, co umożliwi ich sprzedaż,

• zmniejszenie kosztów ponoszonych przez lokatorów z tytułu ogrzewania mieszkań,

• zwiększenie bezpieczeństwa zamieszkiwanych lokali,

• wzrost jakości usługi mieszkaniowej świadczonej w zasobach mieszkaniowych gminy.

Koszty remontów w zasobach komunalnych stanowią znaczne obciążenia dla budżetów gminnych, choć z uwagi na sprzedaż zarówno lokali mieszkalnych jak i użytkowych, obciążenie to może być minimalizowane.

Rozwój programu remontów uzależniony jest od posiadanych na ten cel środków finansowych, pochodzących w głównej mierze z:

• czynszów komunalnych,

• dotacji urzędu miasta,

• refundacji z funduszu ochrony środowiska.

Ewentualne przekształcenia w zarządzie budynków komunalnych umożliwią pozyskanie dodatkowych funduszy na realizację programu poprzez uzyskanie dostępu do niskooprocentowanych kredytów z KFM.

Główne ryzyko związane z realizacją programu remontów w zasobach komunalnych wiąże się z:

• ograniczonymi możliwościami finansowymi budżetu miasta,

• ograniczonymi wpływami ze sprzedaży lokali użytkowych,

• brakiem decyzji o przekształceniu zarządu budynków komunalnych,

• nadmiernym wzrostem cen na materiały budowlane i instalacyjne.

Cel operacyjny / Wskaźnik monitoringu:

• coroczne określenie wartości funduszu remontowego oraz rzeczowego planu remontów, przy założonym poziomie czynszów (ich strukturze i wartości),

• likwidacja istniejącej luki remontowej (około 8% rocznie), zgodnie z przyjętymi założeniami ilościowo-wartościowymi dla danego roku.

Programy samorządu lokalnego wspierające remonty

Elementem polityk mieszkaniowych w gminach prowadzących aktywne polityki czynszowe są różne programy wspierające i stymulujące renowacje zasobów mieszkaniowych. Poniżej znajdują się sugerowane programy, które powinny spełniać warunki wizji gminy dotyczącej polepszenia zasobów wspólnoty mieszkaniowej i komunalnej.

W ciągu minionych 9 lat samorządy lokalne borykały się z zaspokajaniem wielkich potrzeb w zakresie remontów i rewitalizacji. Niektóre z nich utworzyły małe i średnie programy subwencyjne, aby umożliwić renowację wspólnych części budynków, subwencjonować pożyczki dla wspólnot mieszkaniowych i rewitalizację terenów. Miasto Szczecin jest liderem w tym obszarze, oferującym małe i średnie granty na renowacje dla wspólnot mieszkaniowych i najemców, przeprowadzając projekty dotyczące termomodernizacji z pomocą holenderską, współdziałając z deweloperami w celu przeprowadzenia rewitalizacji terenów miejskich oraz ustanawiając organizacje mieszkaniowe nie-dla-zysku. Te same starania powinny być powtórzone przez inne miasta. Szczególnie popularnym programem jest program małych ulepszeń, który został przejęty od Szczecina przez przynajmniej 10 innych miast. Innym narzędziem rozpowszechnionym przez różne rządy lokalne: Gdyni, Sopotu i Gdańska są na przykład interesujące subwencje pożyczek bankowych dla wspólnot mieszkaniowych na finansowanie renowacji wspólnych terenów. Inne miasta, takie jak Bielsko-Biała, Szczecin i Płock utworzyły fundacje i jednostki rozwojowe aby zarządzać programami renowacji centrum miasta. Wszystkie te starania mają względnie niewielką skalę i są utworzone na zasadach pozyskania prywatnych inwestycji za pomocą bodźców społecznych.

Poniżej znajdują się cechy charakterystyczne tych grantów i programów pożyczkowych, które stanowią model dla miast potrzebujących tego typu rozwiązań w celu zaspokojenia istniejącego w nich deficytu renowacji mieszkaniowej (Tabela 4).

Tabela 4.

GRANT / PROGRAM REFUNDACJI KOSZTÓW REMONTÓW

Miasto	Zadania	Warunki finansowe Najemcy Właściciele		Poziom Finansowania/ Wyniki
Sopot	Modernizacja systemu ogrzewania na gazowe lub elektryczne Kapitalna renowacja dachów, werand i balkonów Inne niezbędne naprawy i remonty części wspólnych Remonty elewacji budynków	Nie przeznaczo-ny	Do 50% kosztów nie przekraczają-cych 3.000 PLN Do 50% kosztów nie przekraczają-cych 5.000 PLN Do 50% kosztów nie przekraczają-cych 2.000 PLN Sięgające od 50% kosztów udokumentowa-nych na budynki zarejestrowa-ne, 40% na budynki zinwentaryzo-wane, 30% na inne	Nie dostępne
Szczecin Program Małych Ulepszeń	Zamiana systemu ogrzewania węglowego na czysty ekologicznie system grzewczy Toalety, łazienki i kuchnie w budynkach Polepszenie standardu części wspólnych budynków lub gruntów	Dla indywidual-nych jednostek do 35% poniesio-nych kosztów nie przekracza-jących 3500 PLN, dla większych grup do 50% kosztów nie przekracza-jących 5000 PLN Dla indywidual-nych jednostek do 40% poniesio-nych kosztów nie przekracza-jących 3500 PLN, dla większych grup do 50% nie przekracza-jących 5000 PLN Nie przekracza-jące 50% poniesio -nych kosztów	Do 30% poniesionych kosztów nie przekraczają-cych 2000 PLN Do 30% poniesionych kosztów nie przekraczają-cych 2000 PLN Fundusze z Naszego Programu Mieszkaniowe -go	600,000 rocznie. Przez 5 lat, 1,595 ulepszeń (głównie modyfikacja systemu grzewczego -1,490; 86 łazienek i 19 wspólnych terenów, koszt około 3.3 mln PLN
Nasz Program Mieszka-niowy	Renowacja wspólnych terenów Kapitalna renowacja wspólnych terenów	Nie przeznaczo-ny	Do 50% poniesionych kosztów Do 75% poniesionych kosztów	1998 -2.650 mln PLN 1999 - 1 mln PLN. W 1998 zostało zrefundowa-nych 211 renowacji; 67 wspólnych

Źródło: Opracowanie własne.

Jak wykazują wyniki osiągnięte w Szczecinie, ten rodzaj programu służy do pozyskania funduszy od właścicieli i najemców, w celu wsparcia różnych typów renowacji. Program sopocki działa podobnie. Popyt na te programy wzrósł w ostatnim okresie. Nasz Program Mieszkaniowy w 1999 r. jest w stanie zrefundować tylko 10 z 200 podań rozpatrzonych w tym roku (Tabela 5).

Tabela 5.

POŻYCZKI NA REMONTY DLA WSPÓLNOT MIESZKANIOWYCH

Miasto	Zadania	Warunki Finansowe	Poziom Finansowania / Wyniki
Sopot	Renowacja wspólnych części takich jak dachy, izolacje i elewacje, ogrzewanie, gaz, woda, ścieki i instalacje elektryczne	Miasto pokrywa pożyczki bankowe do 75% kosztów inwestycji 100%- 1 rok 90% - 2 rok 75% - 3 rok	Od 1996, 57 pożyczek na sumę 1,614,209 PLN, na całkowite koszty renowacji 2,085,980 PLN dla 420 jednostek
Gdynia	Renowacja wspólnych części takich jak dachy, izolacje i elewacje, ogrzewanie, gaz, woda, ścieki i instalacje elektryczne	Miasto pokrywa koszty pożyczek wszystkim zainteresowanym do 5 lat.	Program zaczął się w 1998. Na rok 1999 budżet przeznaczył 200,000 na pokrycie kosztów udziału renowacji prywatnych właścicieli. Tylko 6 Wspólnot Mieszkaniowych wzięło kredyt.
Gdańsk	Renowacja wspólnych części takich jak dachy, izolacje i elewacje, ogrzewanie, gaz, woda, ścieki i instalacje elektryczne	Miasto płaci różnicę między % kredytów komercyj-nych i 61% kredytów lombardo-wych w terminie do 5 lat	Program rozpoczął się w 1998. Nie dostępne

Źródło: Opracowanie własne.

Rezultatem właściwie realizowanego programu remontów w komunalnych zasobach mieszkaniowych z udziałem wspólnot mieszkaniowych jest:

• zaangażowanie mieszkańców tych zasobów w finansowaniu kosztów remontów,

• lepsze zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy,

• powstrzymanie dekapitalizacji posiadanych przez Gminę mieszkań,

• szybsza renowacja zasobów mieszkaniowych.

Główne ryzyko związane z realizacją programu remontów w zasobach komunalnych z udziałem wspólnot mieszkaniowych wiąże się z:

• ograniczonymi możliwościami finansowymi mieszkańców tych lokali mieszkalnych,

• możliwościami budżetu miasta, w zakresie sfinansowania ulg,

• wysokością przewidywanej subwencji,

• niemożnością porozumienia się z poszczególnymi właścicielami lokali w sprawie wypracowania wspólnego programu niezbędnych robót remontowych w poszczególnych nieruchomościach mieszkaniowych,

• trudnościami w przeprowadzeniu w odpowiednim terminie przetargów na wykonanie niektórych prac remontowych.

Realizacja programu małych ulepszeń w wyżej wymienionym zakresie przynosi następujące rezultaty społeczno-ekonomiczne:

• zwiększa aktywność najemców lokali komunalnych w polepszaniu standardu wynajmowanych przez nich lokali mieszkalnych,

• pozwala polepszyć standard lokali komunalnych, bez bezpośrednich nakładów ze strony ZBM,

• przyśpieszenie prac remontowych w budynkach komunalnych,

• zwiększenie bezpieczeństwa najemców lokali mieszkalnych,

• zwiększenie zadowolenia oraz wzrost komfortu zamieszkiwania w zasobach mieszkaniowych gminy.

Zagrożenie dla właściwej realizacji programu stanowią:

• niechęć ZBM do rezygnacji z bieżących wpływów czynszowych,

• zmniejszenie bieżących wpływów ZBM z tytułu czynszów i kaucji,

• malejące możliwości finansowe najemców w obliczu znacznego wzrostu opłat czynszowych w prognozowanym okresie,

• brak zrozumienia dla potrzeby realizacji przyjętego programu przez użytkowników lokali.

Cel operacyjny / Wskaźnik monitoringu:

• coroczne określenie wartości remontów w ramach programu w ujęciu rzeczowym oraz wartościowym, z uwzględnieniem wykonania w latach wcześniejszych,

• partycypacja wspólnot mieszkaniowych w finansowaniu remontów oraz rozmiaru korzystania przez nie z preferencyjnych form spłaty,

• likwidacja istniejącej luki remontowej, zgodnie z przyjętymi założeniami ilościowo-wartościowymi dla danego roku.

Program przekształcenia Zarządu Budynku Mieszkalnych

Proponuje się przekształcenie Zarządu Budynków Mieszkalnych w spółkę prawa handlowego, dzięki czemu uzyska ona pełną samodzielność finansową i będzie zainteresowana w efektywniejszym wykorzystaniu środków budżetowych.

Działania gminy zmierzać powinny do obniżenia kosztów administrowania zasobem lokalowym poprzez wspieranie działań restrukturyzacyjnych w ramach ZBM oraz KTBS.

ZBM jako podmiot komunalny dążyć będzie do realizacji zadań własnych gminy poprzez utrzymanie w dobrym stanie gminnego zasobu lokalowego oraz takie dysponowanie tym zasobem, aby mieszkania otrzymały osoby najbardziej ich potrzebujące. W celu uzyskania możliwości do generowania dodatkowych przychodów, a także możliwości poszerzenia zakresu swoich usług oraz racjonalizacji wewnętrznej gospodarki finansowej ZBM będzie dążył do przejścia na wyższy poziom organizacyjny czyli przekształcenia w spółkę prawa handlowego.

Proponowane przekształcenie Zarządu Budynków Mieszkalnych w spółkę prawa handlowego umożliwi:

• zwiększenie efektywności w zarządzaniu majątkiem komunalnym przez samodzielny podmiot gospodarczy,

• uzyskanie dodatkowych źródeł finansowania remontów w zasobach komunalnych dzięki preferencyjnym kredytom z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego.

Przekształcenie Zarządu Budynków Mieszkalnych pozwoli efektywniej gospodarować środkami finansowymi będącymi w jego posiadaniu oraz umożliwi dostęp do nieosiągalnych obecnie źródeł finansowania działalności, szczególnie w sferze remontowej.

Wdrożenie programu przekształcenia Zarządu Budynków Mieszkalnych uzależnione jest od:

• przekonania radnych co do słuszności tego rozwiązania,

• uzyskania pełnego poparcia ze strony pracowników ZBM,

• zyskania aprobaty związku zawodowego,

• zapewnienia wspólnotom mieszkaniowym wyższej jakości usług w zakresie zarządzania i administrowania nieruchomościami mieszkaniowymi.

Cel operacyjny / Wskaźnik monitoringu:

• rozpoczęcie prac nad wypracowaniem i wyborem przyszłej formy organizacyjno-prawnej Zarządu Budynków Mieszkalnych,

• rozpoczęcie procesu przekształcenia ZBM.

Program selektywnej prywatyzacji i zamiany mieszkań

W celu usprawnienia zarządzania komunalnym zasobem mieszkaniowym gminy konieczne jest wprowadzenie pewnych ograniczeń przy sprzedaży lokali komunalnych. Proponuje się więc przyjęcie następujących założeń porządkujących dotychczasowe zasady sprzedaży mieszkań:

• sprzedaż w całości małych budynków (do 5 mieszkań),

• sprzedaż mieszkań w oparciu realny plan remontowy (możliwości finansowe potencjalnych nabywców),

• sprzedaż mieszkań w zasobach z udziałem Gminy nie przekraczającym 50% zasobów.

• zorganizowanie programu zamiany mieszkań dla budynków w 100% własnościowych oraz w 100% wynajmowanych.

Proponuje się, aby gmina opracowała programy selektywnej prywatyzacji, sprzedaży powiązanej z planami renowacyjnymi oraz zamiany mieszkań.

Program sprzedaży lokali mieszkalnych będzie kontynuowany w latach 2000-2004. Obowiązujące zasady sprzedaży lokali komunalnych preferują jednoczesne zbywanie wszystkich dotychczas nie wyodrębnionych lokali w budynkach, a tym samym zbywanie nieruchomości w całości. Nabywcy tych mieszkań korzystają ze zwiększonej bonifikaty, wynoszącej do 80 % wartości lokalu ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, a w przypadku mieszkań w budynkach przeznaczonych do remontu lub modernizacji do 95 %.

W efekcie realizowania zaplanowanych sprzedaży lokali i budynków zmniejszy się udział miasta w kosztach remontów budynków komunalnych. Lepsza struktura własnościowa pozwoli na bardziej efektywne użytkowanie zarówno zasobów mieszkaniowych, jak i zasobów finansowych. W efekcie realizowania zaplanowanych sprzedaży lokali i budynków zmniejszy się udział miasta w kosztach remontów budynków komunalnych. Lepsza struktura własnościowa pozwoli na bardziej efektywne użytkowanie zarówno zasobów mieszkaniowych, jak i zasobów finansowych. Właściwsze przełożenie między jakością mieszkań a zdolnością ich mieszkańców do pokrywania kosztów ich użytkowania. W efekcie realizowania zaplanowanych sprzedaży lokali i budynków zmniejszy się udział miasta w kosztach remontów budynków komunalnych.

Ten program powinien skupiać się wokół zamiany lokali czynszowych wśród osób, które wymagają mieszkań tańszych w eksploatacji lub o innych rozmiarach.

Realizacja programu selektywnej prywatyzacji i zamiany mieszkań przyniesie określone korzyści finansowe dla budżetu gminy. Będzie to przede wszystkim wypadkową liczby sprywatyzowanych lokali mieszkalnych w poszczególnych latach oraz ceny po jakiej te lokale będą sprzedawane. Środki uzyskiwane z prywatyzacji gminnych lokali mieszkalnych powinny być w całości zagospodarowane w ramach gminnej gospodarki mieszkaniowej.

Powodzenie programu selektywnej prywatyzacji uwarunkowane jest:

• możliwościami finansowymi mieszkańców,

• kształtowaniem się rynku mieszkaniowego w mieście,

• atrakcyjnością lokalizacyjną budynków przeznaczonych w pierwszej kolejności do całkowitego sprywatyzowania,

• przyjętymi zasadami sprzedaży lokali,

• lepszym dopasowaniem mieszkań i dostępności.

Cel operacyjny / Wskaźnik monitoringu:

• zwiększenie efektywności zarządzania dzięki zmniejszeniu rozproszenia komunalnych zasobów mieszkaniowych,

• pomiar oszczędności związanych ze zmniejszeniem kosztów zarządu.

• programy selektywnej prywatyzacji, sprzedaży powiązanej z planami renowacyjnymi oraz zamiany mieszkań będą tworzone a wdrażane w tym samym roku.

Dotacje na wypłaty dodatków mieszkaniowych

Istnieje możliwości korzystania przez gminy z dwóch podstawowych formuł na obliczanie zapotrzebowania na dotacje.

Pierwsza z nich uzależnia wysokość dotacji od udziału wypłacanych dodatków mieszkaniowych w zasobach komunalnych (formuła procentowa):

1. Jeżeli Dk < 25% D	to dotacja wynosi 70% Dp
2. Jeżeli 25% D < Dk < D 40%	to dotacja wynosi 20% Dk + 50% Dp
3. Jeżeli Dk > 40% D	to dotacja wynosi 40% Dk + 30% Dp

Gdzie Dk - kwota dodatków wypłaconych w zasobach gminy

Dp - kwota dodatków pozostałych

D - dodatki wypłacone ogółem

Druga formuła polega na dotacji opartej na procentowym udziale podstawowych dochodów podatkowych gminy (nazwana dochodową). Podstawowe roczne dochody podatkowe dzieli się przez aktualną liczbę mieszkańców i porównuje ze średnią dochodów na jednego mieszkańca w danej kategorii gmin.

Dla potrzeb tej formuły gminy są podzielone na V kategorii wg liczby mieszkańców:

• I do 5 tys.

• II 5-10 tys.

• III 10-50 tys.

• IV 50-300 tys.

• V 300 tys. i więcej

Jeśli podstawowy dochód podatkowy na jednego mieszkańca danej kategorii gminy jest równy lub mniejszy od średniego dochodu danej kategorii gminy to znaczy, że gmina na dodatki musi przeznaczyć 5% swych podstawowych dochodów.

Jeśli podstawowy dochód podatkowy na jednego mieszkańca danej gminy jest większy od średniego dochodu w danej kategorii, lecz nie więcej niż o 50% - to gmina na dodatki mieszkaniowe musi przeznaczyć 8% swoich dochodów.

Jeśli podstawowy dochód na jednego mieszkańca jest większy o więcej niż 50% od średniego dochodu danej kategorii - to gmina na dodatki mieszkaniowe musi przeznaczyć 10% swych podstawowych dochodów.

Wysokość średnich dochodów dla gmin ogłasza corocznie Prezes UMiRM. Wybrane przez miasto formuły obowiązują w całym roku i mogą być zmienione dopiero w roku następnym.

Brak szczegółowego rozeznania o miastach, które wybrały formułę dochodową nie pozwala zidentyfikować przyczyn słabego upowszechnienia tego wzoru. Z danych UMiRM wynika, że jedynie około 5% gmin stosuje tę formułę. Można jednak założyć, opierając się o dane na temat sytuacji dochodowej gmin, zwłaszcza małych, że nie wszystkie miasta w pełni wykorzystują zawarte w ustawie możliwości finansowania przez budżet państwa dodatków mieszkaniowych.

Program informacyjny, organizacyjny i współpracy z sektorem prywatnym w dziedzinie mieszkalnictwa

Poważną barierą w procesie transformacji sektora mieszkaniowego w stronę większego rynku jest brak zrozumienia społeczności lokalnej w zakresie jej roli i zobowiązań oraz dostępnych możliwości związanych z zaspokajaniem jej potrzeb mieszkaniowych. Jednocześnie, również od władz lokalnych wymaga się znajomości i zwiększonego zrozumienia potrzeb mieszkaniowych, popytu efektywnego oraz preferencji mieszkaniowych swoich obywateli. Stworzenie programu informacji publicznej, a także podjęcie reprezentatywnych obserwacji warunków mieszkaniowych, kosztów oraz preferencji, będzie służyło zmniejszeniu deficytu informacji.

Ponieważ transformacja wymaga od miasta modyfikacji jego roli w systemie mieszkaniowym i przyjęcia funkcji pomocnika, toteż ważne jest aby kontynuować współpracę z sektorem prywatnym w celu uzyskania jego udziału w lokalnej polityce i programach mieszkaniowych, a także określenia jak Miasto może ułatwić i wspomagać jego pracę. Lokalny samorząd jest dużej mierze uzależniony od państwowej polityki i programów mieszkaniowych, jest zatem istotne aby dostarczać takich informacji na temat lokalnych potrzeb mieszkaniowych oraz stosować takie środki politycznego nacisku, aby zapewnić optymalną pomoc państwa. Wkład sektora prywatnego w lokalną politykę mieszkaniową został zapoczątkowany ustanowieniem programu w ramach procesu strategii mieszkaniowej, który powinien być kontynuowany, włączając w niego również lobby państwowe.

Miasto może poprawić znajomość swoich zobowiązań mieszkaniowych oraz obsługę swoich inwestorów i konsumentów mieszkaniowych poprzez skuteczną, wydajną i efektywną organizację. Miasto przeszło ostatnio reorganizację, w wyniku której sektor mieszkalnictwa dołączono do pola działania Wydziału Rozwoju Miasta. Reorganizacja ta powinna być urzeczywistniona poprzez stworzenie systemu monitoringu dla strategii mieszkaniowej.

Program informacyjny i organizacyjny może obejmuje kilka następujących podprogramów:

• stworzenie systemu informacji oferującego mieszkańcom miasta dane dotyczące zobowiązań mieszkaniowych, prawnych, programów oraz opcji na poziomie lokalnym i krajowym,

• badania potrzeb mieszkaniowych ludności miasta dotyczące ich preferencji mieszkaniowych, warunków mieszkaniowych oraz popytu efektywnego na mieszkania,

• kontynuacja prac Rady Programowej ds. strategii mieszkaniowej umożliwiająca utrwalenie współpracy między miastem a sektorem prywatnym (deweloperzy, spółdzielnie, pośrednicy nieruchomości, banki, uczelnie i itp.),

• inicjatywa miasta w angażowaniu lobby branżowego i w kreowaniu polityki mieszkaniowej odpowiadającej potrzebom społecznym.

• stworzenie biura koordynującego inwestycje mieszkaniowe oraz systemu monitoringu procedur oraz efektów realizowanych programów i projektów przez urząd miasta,

Cel operacyjny / Wskaźnik monitoringu/:

• informacje są gromadzone i publikowane raz na jeden lub dwa miesiące (w zależności od założeń),

• prowadzone są odpowiednie obserwacje i analizy, zaś uzyskane dane są wykorzystywane do uzupełniania i ulepszania polityki oraz programów mieszkaniowych,

• rada programowa zbiera się co kwartał; pełne zaangażowanie lokalnego sektora mieszkaniowego w określaniu polityki i programów mieszkaniowych,

• w mieście formuje się lobby branżowe, złożone ze związanych z mieszkalnictwem jednostek, lokalnych parlamentarzystów, odpowiednich ministrów i organizacji narodowych,

• system wykorzystujący działanie rady programowej w zakresie opiniowania i monitorowania strategii mieszkaniowej oraz efektywności władz miejskich w sprawach dotyczących rozwoju mieszkalnictwa.

Podsumowanie

Powyższy tekst naświetla kluczowe kwestie dotyczące optymalizacji polityki czynszowej prowadzonej przez samorządy lokalne. Sugerowane cele strategiczne i programy wdrożeniowe zostały wybrane spośród tych, które aktualnie są wykorzystywane przez samorządy lokalne w całym kraju. Istnieją wciąż bariery pozostające poza kontrolą samorządów lokalnych, które uniemożliwiają optymalizację polityki czynszowej. Niektóre z nich, takie jak polityka krajowa mogą powstać w drodze głosowania, inne takie jak warunki makroekonomiczne wymagają dla polepszenia dłuższego horyzontu czasowego. Samorządy lokalne mogą czerpać korzyści z programów informacji społecznej i innych sugerowanych inicjatyw, aby wykorzystać aktywna partycypację społeczną w rozwiązaniu kwestii mieszkalnictwa lokalnego.

S. Merill, M. Lea, D. Diamond, M. Sickles-Grabowska, K. Aukward, E. Kozłowski, J. Żaczek, Public Sector Housing Finance Policy Strategies for Poland, Urban Institute, Washinghton, 1998

Optymalizacja polityki czynszowej - Proces strategiczny

1

41

„Urbecon” Sp. z o.o.

---