FINANSE PUBLICZNE I PRAWO FINANSOWE

Wykład 1

Finanse publiczne

1.1. Pojęcie finansów.

Finanse publiczne, będące podstawą unormowań prawa finansowego to układ nerwowy państwa. Słowo „finanse” wywodzi się ze średniowiecznej łaciny ze słowa finire (kończyć). Czasownika zaczęto w praktyce używać w formie zmienionej na finare. Z tego zaś czasownika powstały z kolei rzeczowniki finatio, financia pecuniaria i podobne.

Termin „finanse” przyjęty został przez większość współczesnych języków. Określenie to używane jest: w języku francuskim - finances, angielskim - finance, włoskim - finanze, hiszpańskim - finanzas, niemieckim - Finanzen, rosyjskim - finansy itp.

W ujęciu ekonomicznym „finanse” - to tyle, co pieniężny mechanizm podziału i wymiany wartości materialnych. Mechanizm ten polega na gromadzeniu i wydatkowaniu przez podmioty zasobów pieniężnych. Finanse bowiem występują tylko wówczas, gdy stosunki pieniężno -towarowe mają znaczenie wyłączne lub dominujące w gospodarce danego państwa. Współistnienie gospodarki towarowo - pieniężnej z naturalną gospodarką wymienną lub jej współczesnymi odpowiednikami lub namiastkami (np. w postaci administracyjnych przydziałów dóbr, tzw. „talonów”, „zapisów” oraz świadczeń osobistych lub w naturze na rzecz państwa itp.) w sposób istotny narusza i osłabia funkcje finansów.

Współcześnie „finanse” to słowo o wielorakim znaczeniu. Przede wszystkim to zasób, majątek pieniężny - w znaczeniu potocznym.

We wszelkich jednak zastosowaniach tego słowa musimy stwierdzić, że „finanse” występują tylko w warunkach gospodarki towarowo pieniężnej, a co za tym idzie rynkowej czyli takiej, w której każda rzecz czy prawa niematerialne mają swoją wartość wyrażoną w pieniądzu.

Dwa są zasadniczo przypadki posługiwania się finansami w obrocie o charakterze nierynkowym. Pierwszy to przekazywanie środków pieniężnych i ich uzyskiwanie ze względu na istniejące pomiędzy ludźmi więzi emocjonalne, czyli rodzinne, przyjacielskie i.t.p. Drugi, to gromadzenie środków finansowych i ich wydatkowanie w oparciu o przymus (imperium) państwa. Tutaj mamy do czynienia nie tylko z odstąpieniem od zasad gospodarki rynkowej, lecz wręcz zastąpieniem tych reguł przez przymus państwa, którego przesłanki i zakres zastosowania określają normy prawa publicznego. Te drugie, to finanse publiczne - o których mowa będzie dalej.

Te pierwsze dotyczą sfery stosunków prywatnych, często nawet intymnych, a więc takich, w które prawo raczej nie powinno wnikać. Mimo to finanse zajmują się także stosunkami, jakie zachodzą wewnątrz rodziny, wewnątrz gospodarstwa domowego - gdzie z natury rzeczy dochodzi do przysporzeń jednostronnych, najczęściej alimentacyjnych. Z tego też względu finanse jako nauka zajmują się także pojęciem rodziny i wspólnie prowadzonego gospodarstwa domowego.

Na pojęcie finansów prywatnych składa się zatem mechanizm pieniężny podziału i wymiany wartości materialnych i niematerialnych pomiędzy podmiotami prywatnymi w oparciu o reguły gospodarki rynkowej, z uwzględnieniem świadczeń finansowych wewnątrz rodziny, czy gospodarstwa domowego.

Drugi przypadek pozarynkowego obrotu finansowego - to finanse publiczne, wsparte imperium państwa i służące dobru wspólnemu, interesowi publicznemu. Tutaj mamy do czynienia z zastąpieniem reguł gospodarki rynkowej regułami wynikającymi z norm prawa publicznego wspartymi przymusem państwowym.

Sumując, finanse (zarówno prywatne jak i publiczne) zajmują się procesami gromadzenia i podziału bogactwa narodowego za pomocą pieniądza, zarówno na poziomie podstawowym poszczególnych osób - podmiotów prawa, czy też ich grup tworzących określoną wspólnotę - jak np. podatkowe grupy kapitałowe - jak i na poziomie ogólnym - scentralizowanym. Osoby fizyczne oraz osoby prawne występują w podwójnej niejako roli - jako wytwórcy bogactwa narodowego i jako jego konsumenci.

1.2 Finanse prywatne

Jest rzeczą zrozumiałą, iż osoby prywatne zarówno przy wytwarzaniu dóbr, za które uzyskują określone środki pieniężne jak i przy ich konsumpcji kierują się własną korzyścią. Korzyść ta, to nie tylko maksymalizacja środków pieniężnych - powiększanie własnego majątku, ale także uprawnione oczekiwanie najlepszego zaspokojenia własnych potrzeb niemajątkowych - potrzeb indywidualnych.

Te potrzeby indywidualne, w imię których następuje wydatkowanie zgromadzonych zasobów pieniężnych dotyczą nie tylko gromadzenia - akumulacji określonych dóbr, lecz także dbałości o własne zdrowie, wykształcenie oraz potrzeby wyższego rzędu, takie jak np. wydatkowanie na działalność charytatywną, promowanie sztuki, nauki - dające również ogromną satysfakcję osobową.

Widać więc, iż z tego właśnie względu - ze względu na kierunki wydatkowania, wypracowanego majątku pieniężnego - zrozumiałym się staje tworzenie takich podmiotów grupowych jak małżonkowie, rodzina, (osoby pozostające w ramach wspólnego gospodarstwa domowego). Nie jest bowiem dla ogółu społeczności obojętnym, czy podział wypracowanego bogactwa odbywa się w sposób skrajnie indywidualistyczny, czy też z uwzględnieniem więzi wspólnotowych na poziomie podstawowym - a decydującym o jakości życia nie tylko prywatnego lecz i publicznego.

Polska Konstytucja daje wyraz preferencjom społecznym w tym zakresie np. w art. 18. Ochrona małżeństwa, rodziny i dzieci to ochrona także pewnych wspólnot ekonomicznych realizujących swe funkcje społeczne w taki sposób, że majątek wypracowany przez jednych służy zaspakajaniu potrzeb wspólnych. Ten system wartości wskazuje nam od razu, iż mamy do czynienia z połączeniem idei indywidualizmu w zakresie tworzenia majątku z ideami solidarności i dzielenia się tym majątkiem z osobami bliskimi - już na poziomie podstawowym. Finanse spożytkowane na cele rodzinne dalej jednak pozostają finansami prywatnymi, a potrzeby w ten sposób zaspakajane potrzebami indywidualnymi (choć nie w ujęciu skrajnie indywidualistycznym).

Subsydiarność zadań

finansów publicznych

Ta hierarchia wartości od razu też wskazuje wyraźnie, iż rola podmiotów publicznych w zaspakajaniu potrzeb indywidualnych musi mieć charakter subsydiarny tzn. wkraczać ze swoją interwencją i pomocą tylko wtedy, gdy potrzeby indywidualne o dużej wartości społecznej nie mogą być już zaspakajane ani indywidualnie ani przez podstawowe grupowe podmioty prawa, jakim są wspólnoty rodzinne, wspólne gospodarstwa domowe.

Należy podkreślić, iż zaspakajanie potrzeb podmiotów prywatnych poprzez zarówno rynkowe jak i nierynkowe dysponowanie zgromadzonymi środkami pieniężnymi jest sferą wolnego wyboru tych podmiotów (indywidualnych bądź grupowych). Prawo nie może także oceniać, czy dokonane przez te podmioty wybory są bardziej lub mniej słuszne. Nie oznacza to jednak, że prawo nie może wspierać i zachęcać do takich wyborów, które bardziej odpowiadają wartościom integrującym dane społeczeństwo (w Polsce wartościom konstytucyjnie chronionym).

Jak wskazano wyżej korzyść jednostki może polegać zarówno na zwiększeniu własnego majątku jak i na zaspakajaniu potrzeb innych osób zarówno najbliższych jak i zupełnie obcych.

Finanse prywatne, rozumiane jako wyrażony w pieniądzu stan majątkowy poszczególnych osób, lub proces gromadzenia i wydatkowania majątku wyrażonego w pieniądzu prywatnych podmiotów prawa - to wszelki obrót rynkowy składnikami mienia oraz przekazywanie środków pieniężnych w ramach rodziny, gospodarstwa domowego czy innych podmiotów grupowych tworzących wspólnotę społeczną na poziomie podstawowym. Finanse prywatne objęte są sferą wolności wyboru zachowania w oparciu o swobodną ocenę korzyści dla danego człowieka.

1.3. Finanse publiczne

Przejdźmy z kolei do pojęcia finansów publicznych.

Odniesienie do definicji finansów w ogóle pozwala nam przejść do pojęcia finansów publicznych, ujmowanego współcześnie w trojakim znaczeniu. Jak to już było wskazane finanse publiczne jako zjawisko ekonomiczne, to mechanizm ponownego (wtórnego) podziału wypracowanego dochodu narodowego poprzez gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków przez podmioty publiczne. Podmioty te nie wypracowują same dochodu narodowego i działają nie po to, by się bogacić. Dlatego gromadzenie i podział majątku pochodzącego od obywateli następuje w oparciu o przymus państwowy, którego zakres zastosowania, tryb i sposób egzekwowania wynika wyłącznie z prawa.

Definicja finansów publicznych

Ta skomplikowana definicja oddaje złożoność pojęcia finanse publiczne. Są one więc łącznie:

• zespołem instytucji prawnych - systemem prawnym finansów publicznych,

• samym mechanizmem gromadzenia i wydatkowania zasobów publicznych, czyli mechanizmem zarządzania,

• zasobem pieniężnym, który realnie istnieje i następnie jest dzielony (scentralizowany publiczny zasób środków finansowych).

System instytucji finansów publicznych stanowi materię prawa finansowego, jak i działu prawa publicznego.

Ta część mienia podmiotów publicznych, która pochodzi z dochodów publicznych, czyli podatków i innych danin i jest przeznaczana na pokrycie w sposób bezzwrotny, kosztów funkcjonowania państwa w sferze imperium oraz na zaspakajanie tych potrzeb zbiorowych społeczeństwa, które są uznawane za zadania państwa - to mienie „finansowe”(„budżetowe”). Mienie to jest właśnie owym scentralizowanym zasobem pieniężnym, gromadzonym w oparciu o przymus i ostatecznie bezzwrotnie rozdzielanym i konsumowanym. Polska Konstytucja w art. 216 ust.1 mienie finansowe państwa i innych podmiotów publicznych nazywa „środkami finansowymi na cele publiczne”.

Gospodarowanie i zarządzanie mieniem podmiotów publicznych w części, w jakiej pochodzi ono z świadczeń obywateli na utrzymywanie państwa - nie jest zwykłą sprawą majątkową. Scentralizowany zasób finansowy - środki finansowe na cele publiczne- jest gromadzony i wydatkowany tylko w sposób określony w ustawie prawa publicznego, nie zaś według reguł gospodarki rynkowej.

Pojęcie dochodów publicznych

Dochody publiczne to wpływy, jakie uzyskuje państwo lub inny podmiot publiczny z tytułu ustawowo nałożonych w celu ich utrzymania, obowiązkowych, przymusowych danin publicznych. W szerszym znaczeniu dochody publiczne (system dochodów publicznych) to zarówno ustawowo określone tytuły prawne pobierania tych dochodów (źródła dochodów) - jak i środki finansowe (wpływy) z nich płynące.

Pojęcie wydatków publicznych

Wydatki publiczne to środki finansowe przeznaczone przez władze publiczne w ramach przysługujących im kompetencji na ostateczne i bezzwrotne zaspakajanie potrzeb zbiorowych na podstawie demokratycznie podejmowanych i jawnych decyzji politycznych w imię dobra wspólnego. Dokonywanie wydatków może następować zarówno w trybie publicznoprawnym, jak i na podstawie umów. Jeśli polityczna swoboda decyzyjna co do kierunków i wysokości wydatkowania zostaje ograniczona lub nawet wyłączona, ze względu na to, że państwo podjęło już w drodze odrębnych ustaw zobowiązanie do pewnych świadczeń na rzecz obywateli - to mamy do czynienia z wydatkami prawnie zdeterminowanymi .

Istota mechanizmu zawartego w finansach publicznych, to „wywłaszczanie” podmiotów prywatnych (osób fizycznych i prawnych) z części ich mienia w oparciu o przymus państwa oraz przekazywanie przysporzeń pochodzących ze środków publicznych (wpływów podatkowych) na rzecz innych podmiotów indywidualnych - beneficjentów świadczeń publicznych.

Cechą współczesnych państw demokratycznych jest przecież to, że utrzymują się one (wyłącznie lub przede wszystkim) z danin płaconych przez obywateli a nie z gospodarczego wykorzystywania własnego mienia. Kto więc pozostaje pod opieką prawną danego państwa musi liczyć się, być przygotowanym na istnienie stałych i powtarzalnych obowiązków podatkowych.

Spełnienie obowiązku zapłaty podatku nie może być wszakże traktowane jako tytuł do żądania ekwiwalencji - świadczeń wzajemnych ze strony państwa. Nie jest też tak, że ci, którzy więcej łożą na jego utrzymanie mają prawo oczekiwać na lepszą pozycję, jeśli chodzi o dostęp do usług świadczonych przez to państwo, czy większego zakresu praw politycznych. Nie ma też powrotu do cenzusu majątkowo-podatkowego w prawie wyborczym. Umowa społeczna (wola narodu) - to nie kontrakt cywilny, zobowiązujący do wzajemnych świadczeń między państwem i obywatelami, a przedstawiciele narodu (parlamentarzyści) - to nie pełnomocnicy stron.

Prawa i wolności obywatelskie

wyznaczają granice obowiązku

utrzymywania państwa

Nie oznacza to wszakże, że obywatele stają się niewolnikami państwa, które zawsze i w każdej wysokości może nałożyć podatek i w dowolny sposób go wyegzekwować. W państwie prawnym istnieją zawsze wyrażone wprost lub pośrednio granice materialne i formalne opodatkowania. Przekroczenie tych granic ma znamiona samowoli, która spotykać się musi z przewidzianą prawem reakcją obronną mającą na celu jej powstrzymanie i naprawienie szkód. Reakcje te w różnych systemach prawnych przybierają różną postać. Może to być obywatelskie nieposłuszeństwo, polegające na zbiorowym, jawnym powstrzymywaniu się od płacenia i poddaniu karze. Takiej instytucji nie dopuszcza polska Konstytucja.

Brak pojęcia wyższej

kwoty podatku

Nie ma obowiązku obywatelskiego utrzymywania państwa poprzez płacenie jakiejkolwiek (wyższej) kwoty podatku lub daniny. Potencjalny obowiązek utrzymywania państwa jest legalny, stały i przewidywalny, jako wyraz związku zachodzącego między obywatelem, a tym państwem. Faktyczną - pozaprawną - ochroną przed nadmiernym lub nieuprawnionym nakładaniem ciężarów podatkowych jest konkurencja podatkowa między państwami oraz istnienie rajów podatkowych.

1.4. Różnice między finansami publicznymi, a prywatnymi.

Metodologicznie najlepiej wskazywać różnice między finansami publicznymi i prywatnymi poprzez ich przeciwstawienie. Z tego punktu widzenia wymienia się najczęściej następujące zasadnicze różnice:

1. Finanse publiczne (publiczne zasoby finansowe) tworzone są w oparciu o władztwo finansowe podmiotu publicznego i związany z tym przymus, podczas gdy finanse prywatne powstają w wyniku czynności cywilnoprawnych opartych o wolność wyboru zachowania się.

2. Wydatki podmiotów publicznych dokonywane są w granicach prawa w oparciu o swobodę polityczną decydowania organów legitymizowanych demokratycznymi wyborami - jednak wyłącznie na podstawie uchwalanych planów finansowych, dla realizowania zadań publicznych oraz na zasadzie równego dostępu beneficjentów do świadczeń z zasobów publicznych.

3. Finanse publiczne służą realizacji interesu publicznego, nie zaś zwiększeniu majątku (bogaceniu się) podmiotu publicznego.

4. Finanse państwowe oraz innych podmiotów publicznych swymi rozmiarami przewyższają w większości zasoby podmiotów prywatnych. Dlatego też wydatki dokonywane przez podmioty publiczne, nawet na zasadach właściwych podmiotom prywatnym, wywierają znaczący wpływ na rynek oraz zachowanie równowagi finansowej.

5. Państwo, jako suweren i podmiot publiczny, ma prawo emitowania pieniądza, a co za tym idzie i kształtowania polityki pieniężnej.

6. Finanse publiczne winny być jawne i przejrzyste, podczas gdy finanse prywatne (osób fizycznych, rodzin, gospodarstw domowych...) są objęte ochroną sfery prywatności (art. 47 Konstytucji).

Interes publiczny jako przesłanka

tworzenia i podziału środków publicznych

Warto jeszcze zatrzymać się na pojęciu interesu publicznego - dobra wspólnego będącego przesłanką tworzenia finansów publicznych, a zarazem wyznaczającego zakres tych finansów w konkretnych państwach. Finanse publiczne tworzone są i działają w imię interesu publicznego - dobra wspólnego, podczas gdy finanse prywatne funkcjonują z myślą o korzyści jednostki. Korzyść jednostki - jak wskazano wyżej - to nie tylko jej bogacenie się, ale także dobro polegające na zaspakajaniu swoich potrzeb indywidualnych i osób bliskich, a także potrzeb wyższych np. wspierania działalności artystycznej, naukowej, religijnej...

1.5. Gospodarka finansowa podmiotów publicznych.

W prawie pozytywnym niejednokrotnie spotykamy się ze zwrotem „gospodarka finansowa” w kontekście podmiotu publicznego, a nie prywatnoprawnego. Przykładowo w art. 219 ust. 4 Konstytucji ustrojodawca polski stwierdził, że ...„Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy (budżetowej albo o prowizorium budżetowym)”.

Jest rzeczą oczywistą, że każda osoba prowadzi jakąś gospodarkę finansową, działalność finansową, tzn. gromadzi środki pieniężne, aby je następnie wydatkować lub akumulować na poczet przyszłych potrzeb. Prowadzenie gospodarki finansowej jest jednym z elementów zarządzania własnym mieniem. Z tym tylko, że chodzi o tę część mienia, która jest wyrażona w pieniądzu.

Publiczna a prywatna gospodarka finansowa

Przedtem mówiliśmy już o różnicach między finansami prywatnymi a publicznymi, co pozwala nam teraz stwierdzić, że jednostki i osoby prawa prywatnego gromadzą środki pieniężne i dysponują nimi zachowując wolność wyboru zachowania się zarówno, co do sposobu i źródła, z którego płyną dochody pieniężne, jak i co do przeznaczenia tych środków. Korzystają zatem z ochrony prywatności nie tylko co do wyboru zachowania ale także co do oceny aksjologicznej dokonywanych wyborów. Oczywiście wolność jednostki nie ma charakteru absolutnego. W tym także wolność wyboru sposobów i źródeł gromadzenia środków pieniężnych (nawiązanie stosunku pracy, prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek, pobieranie dochodów i pożytków z praw majątkowych itp.).

Zupełnie inaczej przedstawia się sprawa, jeśli chodzi o działalność podmiotów ze sfery publicznej. Państwo, samorząd terytorialny czy inne osoby prawa publicznego, jak np. ZUS nie są tworzone po to by „zaspakajać własne potrzeby” ani tym bardziej by działać w kierunku wzbogacenia się. Wyróżniają się tym, że ich celem jest realizacja funkcji publicznych oraz zaspakajanie zbiorowych potrzeb społecznych. W tych celach tylko mogą gromadzić środki pieniężne, które zarazem nabierają cech środków publicznych. O tym właśnie mówi art. 216 ust. 1 Konstytucji - Nakłada on obowiązek prowadzenia publicznej gospodarki finansowej t y l k o w sposób określony w ustawie. Z tego wypływa wniosek, iż prowadzenie gospodarki finansowej przez podmioty publiczne nie jest objęte całkowitą wolnością polityczną wyboru zachowania się ani nie jest też sprawą prywatną danego podmiotu.

Podmiot publiczny musi także dbać o osiąganie najlepszych efektów własnej gospodarki finansowej. Z tym, że „korzyść” takiego podmiotu to nie przyrost majątku, ale zawsze najlepsze, najpełniejsze wypełnianie zadań publicznych o charakterze władczym oraz zaspakajanie potrzeb zbiorowych społeczeństwa.

Sumując, prowadzenie gospodarki finansowej podmiotu publicznego to zbiór działań polegających na gromadzeniu środków publicznych z ustawowo określonych źródeł i przeznaczeniu ich na finansowanie zadań publicznych oraz zadań służących zaspakajaniu potrzeb zbiorowych. Gospodarkę tę podmiot prowadzi za pomocą swych władz i organów, które działają na podstawie i w granicach przyznanych im przez prawo kompetencji. W Polsce taką definicję praworządnego prowadzenia gospodarki finansowej zawiera art. 7 w zw. z art. 216 ust.1 Konstytucji.

Nauki ekonomiczne rozwijają w związku z tym badania nad modelami badania efektywności wydatkowania publicznego oraz racjonalizacji podejmowania decyzji politycznych, co do kierunków i sposobów tego wydatkowania. Zalecają także wprowadzanie instytucjonalno-prawnych rozwiązań służących tak rozumianej racjonalizacji w postaci systemów programowania budżetowego (PPBS-Planning Programming and Budgeting System),uchwalania corocznych tzw. budżetów ekonomicznych, systemów racjonalizacji wyborów budżetowych (Rationalisation de Choix Budgetaire - RCB), czy wreszcie ostatnio tzw. budżetów zadaniowych.

Prowadzenie gospodarki finansowej podmiotów publicznych musi mieć zatem dwojakie legalne podstawy: tzn. w przepisach prawnych, wyznaczających zadania i kompetencje poszczególnych władz reprezentujących ten podmiot oraz w konkretnych (kwotowo i czasowo) postanowieniach planistycznych, które mówią nam na co w danym okresie podmiot publiczny przeznaczy swe wydatki.

Wykład 2

Podmioty finansów publicznych, państwo jako podmiot suwerenności finansowej.

2.1. Państwo jako pierwotny podmiot suwerenności finansowej, treść władztwa finansowego.

Musimy najpierw omówić rolę państwa - jako podmiotu finansów publicznych. Pozycja państwa bowiem jest zasadniczo odmienna od pozycji wszystkich pozostałych podmiotów finansów publicznych. Państwo jest pierwotnym i samoistnym podmiotem finansów publicznych. Inne podmioty publiczne zarówno wewnętrzne, jak i międzynarodowe lub ponadnarodowe czerpią władzę finansową od państwa w następstwie dzielenia się częścią tej władzy - dobrowolnie lub na skutek respektowania wymagań konstytucyjnych.

Podmioty uprawnione

do sprawowania władzy finansowej

Podmioty, na które państwo może cedować część władzy finansowej charakteryzują się również pewnymi cechami wyróżniającymi. Chodzi o to, że są to nie tylko osoby prawa publicznego, czyli takie, które działają w interesie publicznym (jak np. zakłady ubezpieczeń społecznych), lecz zarazem muszą to być podmioty, stanowiące korporacje o charakterze polityczno-terytorialnym.

Takimi korporacjami są: samorząd terytorialny oraz w zależności od budowy ustroju, także stany, landy, kraje... lub inne wyodrębnione i cieszące się samodzielnością organizacje politycznoterytorialne wewnątrz państwa (np. dystrykty szkolne w USA). Nie mogą zaś nimi być podmioty powołane do wykonywania pewnych tylko zadań publicznych, lecz nie legitymowane wyborami politycznymi na terytorium określonej części państwa.

Władza finansowa państwa tak jak każdy inny przejaw władzy w państwie prawnym nie ma i nie może mieć charakteru absolutnego. Granice władzy finansowej państwa wyznaczają prawa i wolności obywatelskie gwarantowane konstytucyjnie i podlegające ochronie sądowej oraz konstytucyjnie określone zasady ustrojowe - jeśli nakazują one władzom na poziomie ogólnopaństwowym dzielić się tą władzą z innymi podmiotami prawa publicznego. Taką zasadą jest przede wszystkim zasada subsydiarności zadań państwa.

Dzielenie się władzą finansową - suwerennością finansową to złożony i ważny proces ustrojowy - wymagający w związku z tym ram i podstaw konstytucyjnych. Dzielenie się zawsze prowadzi do uszczuplenie władzy finansowej na poziomie centralnym państwa.

Atrybuty władztwa finansowego

Władztwo finansowe państwa - jako szczególnego podmiotu publicznego - wyraża się w czterech atrybutach:

1. suwerennego, samoistnego i wyłącznego prawa do stanowienia pieniądza krajowego jako ważnego środka płatniczego oraz związanej z tym polityki pieniężnej;

2. suwerennego, samoistnego i pierwotnego prawa do stanowienia (wprowadzania) i pobierania dochodów publicznych;

3. prawa do administrowania przypadającymi państwu środkami publicznymi (prowadzenia gospodarki finansowej);

4. prawo samodzielnego wydatkowania w trybie publicznoprawnym w celu zaspokajania potrzeb publicznych w imię dobra wspólnego (interesu publicznego).

2.2. Dzielenie się władztwem finansowym przez państwo z innymi podmiotami publicznymi.

W państwach prawa XX i XXI wieku fundamentem jest jednak założenie d z i e l e n i a s i ę władzą finansową przez państwo z innymi wewnętrznymi podmiotami publicznymi. Uznaje się powszechnie, że państwo zbudowane wyłącznie w oparciu o założenia centralizacji zarządzania finansowego, a nie na zasadzie subsydiarności i decentralizacji - nie spełnia standardów państwa prawnego. O ile zatem przekazanie części władzy finansowej, czy tylko kompetencji podmiotom międzynarodowym zależy tylko od woli państwa - to dzielenie się tą władzą w porządku wewnętrznym jest - w pewnym sensie - obowiązkiem państw demokratycznych.

Zasady podziału władztwa finansowego wyznacza konstytucja danego państwa - zawsze w taki sposób, aby suwerenność finansowa państwa nie przeszła w całości na inne, wewnętrzne podmioty.

Metody określania zakresu

władztwa finansowego w państwie

Możliwe są dwie metody określania władzy finansowej w państwie. Pierwsza polega na wskazaniu, jaka władza finansowa przypada państwu jako całości, a następnie określeniu zasad przekazywania części atrybutów tej władzy lub tylko części kompetencji w sprawach finansowych innym podmiotom wewnętrznym. Druga polega na definiowaniu przez konstytucje lub inną ustawę ustrojową tylko zakresu władzy finansowej przypadającej władzom centralnym. Natomiast inne wewnętrzne podmioty publiczne mają prawo względnie samodzielnego określania swojej władzy finansowej w granicach wyznaczonych przez Konstytucję, np. mają prawo samodzielnego stanowienia, pobierania i egzekwowania danin.

Inaczej części państwa (jego stany, kraje regiony....) przekształciłyby się w samodzielne państwa. Analogicznie - dobrowolne przekazywanie w drodze umowy międzynarodowej całości władzy finansowej przypadającej państwu lub tych jej atrybutów które maja znaczenie przesądzające dla suwerenności oznaczałoby dobrowolne zrzeczenie się niepodległości i suwerenności na rzecz organizacji międzynarodowej lub ponadnarodowej - przez co to ona przejęłaby rolę państwa.

Z dotychczasowych rozważań wynika zatem, że tak jak władza finansowa w państwie prawnym ma swoje nieprzekraczalne granice wyznaczone ochroną wolności i praw obywatelskich, tak i dzielenie się władztwem finansowym z innymi podmiotami publicznymi przez państwo ma także granice. Po ich przekroczeniu państwo traci suwerenność.

W dobie globalizacji gospodarki, komunikacji techniki..., powodującej faktyczne ograniczenia suwerenności politycznej państw coraz częściej spotykamy się z dylematem dotyczącym tego jakie atrybuty władzy i jakie kompetencje w zakresie władztwa finansowego państwo można przekazać podmiotom wewnętrznym a zwłaszcza zewnętrznym - międzynarodowym bez narażenia się na utratę suwerenności. Ten problem był i jest dyskutowany powszechnie wśród państw członkowskich Unii Europejskiej, a zwłaszcza wśród tych, które przystąpiły do niej w drodze akcesji, a więc przyjmując w całości już ukształtowany „ład unijny”.

Niezbywalne i niepodlegające przekazaniu

atrybuty władzy finansowej

suwerennego państwa

Przekazanie części władzy finansowej lub niektórych kompetencji nie może dotyczyć tych atrybutów tej władzy, które przesądzają o istocie i trwaniu suwerenności państwa. Tego rodzaju atrybuty i kompetencje możemy określić jako niezbywalne i niepodlegające przekazaniu ani na rzecz podmiotów wewnętrznych, ani tym bardziej na rzecz podmiotów zewnętrznych.

W polskim porządku prawnym odpowiedź na pytanie o charakter tych kompetencji i atrybutów daje (choć tylko częściowo) art. 90 ust. 1 Konstytucji. Dopuszcza on przekazanie organizacji międzynarodowej kompetencje organów władzy państwowej w niektórych tylko sprawach, przy zachowaniu dodatkowo szczególnego trybu uchwalania ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej w przedmiocie przekazania takich kompetencji. Należy zważyć, że z natury rzeczy „przekazanie kompetencji w niektórych sprawach” to pojęcie nie dające się prosto zdefiniować. W przypadku Polski należy je precyzować poprzez konfrontacje z rozdziałem X Konstytucji - Finanse publiczne.

Atrybuty niezbywalne

Powszechnie uznaje się, że do atrybutów niezbywalnych suwerennego państwa należą: prawo stanowienia pieniądza krajowego jako ważnego środka płatniczego na jego terytorium (nawet jeśli tym pieniądzem będzie euro) i związanej z tym polityki pieniężnej oraz prawo do stanowienia, pobierania i egzekwowania danin publicznych. Zwane także władztwem podatkowym (tax jurisdiction, tax power)

Istnienie atrybutów niezbywalnych władztwa finansowego państwa nie przesądza jeszcze o tym, iż wykluczone jest przekazywanie niektórych kompetencji składających się na wykonywanie tego władztwa organizacjom ponadnarodowym. Jak słusznie zauważa się w doktrynie - choć suwerenność finansowa nie poddaje się stopniowaniu to jej wykonywanie może być stopniowalne. W szczególności możliwe jest przekazanie części kompetencji składających się na atrybuty niezbywalne władzy państwa organizacjom ponadnarodwym - pod warunkiem, że substancja suwerenności nie zostanie naruszona (por. A. Bień - Kacała: Zasada władztwa daninowego w Konstytucji RP z 1997 r., Toruń 2005).

Tak więc możliwe jest np. przekazanie Unii Europejskiej prawa do koordynowania polityki pieniężnej, czy wprowadzenia jednolitego kodeksu celnego na „wspólnym” terytorium państw członkowskich a także harmonizacji podatkowej pod warunkiem że kompetencje takie nie będą w konstytucji zastrzeżone do wyłączności władz krajowych oraz że suma kompetencji przekazanych dobrowolnie umowami międzynarodowymi nie doprowadzi do naruszenia istoty suwerenności.

Wykład 3

Dzielenie się władzą finansową z innymi podmiotami

Przed przystąpieniem do omówienia pozycji ustrojowej innych niż państwo podmiotów publicznych - w zakresie sprawowania władzy finansowej, trzeba powrócić do atrybutów finansowych państwa, o których mowa była wyżej, przypominając, że przekazanie części tych atrybutów zarówno podmiotom wewnętrznym, jak i zewnętrznym nie może doprowadzić do przeniesienia suwerenności finansowej państwa na te i inne podmioty.

Zasady podziału władztwa finansowego w zakresie stanowienia i pobierania dochodów oraz dokonywania wydatków na zadania publiczne mają z reguły ustrojowy, konstytucyjny charakter.

Wyrażają się w dwu zasadniczych sferach:

1. podziału kompetencji w zakresie stanowienia prawa o daninach publicznych, zasadach zarządzania mieniem finansowym oraz zasadach wydatkowania

2. podziału kompetencji w sferze stosowania prawa - poboru dochodów publicznych oraz stosowania polityki z tym związanej, a także swobodnego kształtowania wydatków (administrowania finansami publicznymi).

Autonomia finansowa

Konstytucyjne przelanie na inny, wewnętrzny podmiot publiczny prawa do stanowienia prawa i nakładania dochodów publicznoprawnych może być zdefiniowane jako autonomia finansowa.

Decentralizacja finansowa

Konstytucyjne przekazanie uprawnień do poboru danin publicznych oraz stosowania związanej z tym polityki finansowej - w granicach prawa - może być określane jako decentralizacja finansowa.

W zakresie wydatków związanych z wypełnianiem funkcji publicznych, w państwie prawnym mamy do czynienia z konstytucyjnym zagwarantowaniem, iż podmiot publiczny wypełniający funkcje publiczne w imieniu własnym i na własny rachunek dokonuje wydatków w sposób samodzielny, zaś jego samodzielność wydatkowa - w granicach prawa - podlega ochronie
(por. art. 51 ust. 1 SamGmU w związku z art. 15 ust. 1 i 16 ust. 2 oraz 165 ust. 2 Konstytucji).

Dzielenie się władztwem finansowym przez państwo z innymi podmiotami publicznymi nie przebiega według zarysowanego tu wyżej, jednoznacznego schematu. Czasami mamy do czynienia z połączeniem decentralizacji finansowej z elementami autonomii: (np. z prawem stanowienia o wysokości podatków lokalnych).

Ze względu na typy podmiotów publicznych, które korzystają z władzy finansowej państwa podział na państwa unitarne i federacyjne ma zasadnicze znaczenie. W państwach unitarnych mamy do czynienia z dwoma typami podmiotów publicznych:

państwem,

jedno, dwu lub trójszczeblowym samorządem terytorialnym, wraz ze związkami gminnymi.

W państwach federacyjnych występują trzy typy podmiotów finansów publicznych:

państwo,

republiki, kraje, stany, posiadające część uprawnień suwerennego państwa, nie zastrzeżonych do właściwości władz federalnych,

samorząd terytorialny - jako wspólnota lokalna mieszkańców powołana do wypełniania funkcji publicznych.

Widzimy więc, że zarówno forma ustroju, jak i stopień unifikacji podziałów wewnątrz państwa mają zasadniczy wpływ na ilość typów podmiotów publicznych, wyróżnionych ze względu na kryterium zakresu władztwa finansowego jakim się dzieli państwo z innymi wewnętrznymi podmiotami publicznymi.

W państwach typu unitarnego stopień decentralizacji kompetencji finansowych jest bardzo zróżnicowany.

Procesy decentralizacji finansowej mogą odbywać się także stopniowo i w sposób niejednolity dla wszystkich części państwa, szczególnie w państwach o słabym systemie finansów publicznych - zarówno w sensie wydajności, jak i instytucjonalnym, np. poprzez tworzenie kolejnych “szczebli” samorządu terytorialnego, wprowadzenie regionalizacji itp. Przykładem w tym zakresie jest Polska.

Możliwe jest także rozwiązanie mocą którego tylko jedna część państwa cieszy się autonomią finansową, lub poszczególne części państwa mają zróżnicowany status ustrojowo-finansowy (Wielka Brytania).

Tangenta śląska

W okresie międzywojennym z takiego statusu w Polsce korzystało województwo śląskie, które miało autonomiczne prawo do pobierania i gromadzenia dochodów publicznych, własny aparat skarbowy, a następnie dzieliło się z władzami centralnymi państwa częścią zgromadzonych wpływów w oparciu o stałą matematyczną regułę ustawową, zwaną tangentą śląską. Zgodnie z art. 5 pkt 4 Ustawy Konstytucyjnej z 20 lipca 1920 r. zawierającej statut organiczny województwa śląskiego: ..”Dochód z podatków i opłat, pobieranych ze Śląska wpływać będzie do skarbu śląskiego, który też prowadzi administrację skarbową. Z tych dochodów oddaje skarb śląski na potrzeby ogólnopaństwowe część odpowiadającą liczbie mieszkańców i sile podatkowej Śląska, a obliczoną w sposób podany w dodatku. Kwotę należna ustala corocznie Rada Ministrów na podstawie wniosków Rady Wojewódzkiej (według wzoru zawartego w dodatku) i publikuje swą decyzję wraz ze szczegółowym uzasadnieniem”.

Z podobnego rozwiązania skorzystano w Hiszpanii - jeśli chodzi o ustrój Kraju Basków - nazywając zasadę podziału „kwotą (liczbą) baskijską”.

Ogrom zróżnicowanych zadań - zwłaszcza władz centralnych - powoduje, że podmiot publiczny niejednokrotnie musi się uciekać do powierzania wykonywania zadań publicznych w sferze niewładczej, a czasami nawet władczej (np. organizacja wyborów) innym podmiotom publicznoprawnym, lub podmiotom prawa prywatnego.

Dekoncentracja finansowa

W każdym państwie niezbędna jest zatem także dekoncentracja zarządzania finansowego, którą moglibyśmy zdefiniować jako prawną formę udzielenia środków publicznych, służących finansowaniu przekazanych danemu podmiotowi zadań publicznych do wykonania, pod nadzorem i kontrolą organu reprezentującego podmiot przekazujący.

Pojęcie dekoncentracji finansowej - w przeciwieństwie do decentralizacji finansowej - nie obejmuje, chronionych prawem, kompetencji do samodzielnego pobierania danin publicznych i ich wydatkowania. Wydatkowanie środków finansowych odbywa się z jednej strony w imieniu i na rachunek podmiotu publicznego, który te środki przekazał, z drugiej zaś w imieniu własnym. Podmiot, który te środki uzyskuje w ramach takiego stosunku publicznoprawnego zachowuje swoją podmiotowość - podlegając jednak ograniczeniom prawnym w korzystaniu ze swej zdolności prawnej w zamian za to przysporzenie. (por. np. art. 106 ust. 2, 107 - 111, 130-131 ustawy o finansach publicznych).

Zlecenie publicznoprawne

Charakterystycznym dla dekoncentracji finansowej rozwiązaniem modelowym jest instytucja, którą moglibyśmy określić jako zlecenie publicznoprawne. Stosunek prawny, jaki powstaje w wyniku zlecenia ma charakter dwustronny, zaś korzyści są wzajemne. Niezależnie od tego, czy do zlecenia zadania publicznego dochodzi w trybie jednostronnym, czy na podstawie umowy - podmiot wykonujący to zadanie ma prawo do dotacji w wysokości, jaką organy udzielającego dotacji podmiotu publicznego musiałyby wydać - aby w danych warunkach miejscowych i czasowych to zadanie bezpośrednio wykonać.

Stąd należy uznać, że istnieć musi odrębne roszczenie o należną dotację lub inny, zastępczy tryb dochodzenia należnego świadczenia. Podmiot zlecający zachowuje prawo nadzoru funkcjonalnego nad wykonywaniem zadania oraz odpowiedniego do tego rozliczania pobrania i wykorzystania dotacji. Przy zleceniu publicznoprawnym musi być przewidziana możność skutecznego (często w trybie publicznoprawnym) żądania zwrotu dotacji bezpodstawnie pobranej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Dotacja na zadanie zdekoncentrowane (zlecone) powoduje uzyskanie przysporzenia majątkowego po stronie przyjmującego zlecenie oraz możność lepszego, pełniejszego wykonywania własnych zadań statutowych w zakresie, w jakim pokrywają się z zadaniami publicznymi dotującego. W zamian jednak traci on część samodzielności, bowiem dotujący ma prawo wglądu i nadzoru zarówno nad wykonaniem zadania, jak i jego finansowaniem. To prawo wglądu - to prawo do nadzoru funkcjonalnego, a więc takiego, który pozwala oceniać celowość wydatkowania.

Prawo do dysponowania dotacjami

Przysporzenie z tytułu dotacji ma więc charakter warunkowy. Choć środki publiczne przekazane w takim trybie stają się częścią mienia beneficjenta - to jest to jednak część odrębna, ponieważ dotujący zachowuje prawo kontroli nad wykorzystaniem tego mienia, nie będąc wszakże już jego (współ)właścicielem. Bierze się to stąd, że zadanie, które przyjmuje do wykonania podmiot dotowany nie przestaje być zadaniem publicznym i dalej należy do zadań własnych zlecającego. Wykorzystanie dotacji na inne zadanie niż zadanie zlecone ustawowo lub nawet umownie zawsze musi skutkować obowiązkiem poddania się beneficjenta ocenie udzielającego - czy zadanie zlecone zostało w całości prawidłowo wykonane - mimo poczynionych „oszczędności”. Od tego zaś zależy obowiązek zwrotu niewykorzystanej (w całości lub w części) dotacji tak samo jak (ewentualne) „prawo” do zatrzymania środków przekazanych. To samo dotyczy dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Transfer a dotacja

Transfer wewnętrzny tym się różni w sensie prawnym od dotacji, iż po pierwsze nie wywołuje żadnych skutków, jeśli chodzi o stan majątkowy podmiotu, wewnątrz którego ten transfer jest dokonywany - podczas, gdy dotacja na zadania przekazane zawsze powoduje zubożenie podmiotu dotującego i wzbogacenie podmiotu dotowanego. Po wtóre nie można mówić o jakiejkolwiek samodzielności struktur wewnętrznych w trakcie wykorzystywania transferu. Obowiązuje je podporządkowanie woli organu przekazującego transfer. Po trzecie zaplanowanie przekazania transferów finansowych w odpowiednim budżecie nie rodzi żadnych uprawnień do świadczeń.

Transfer wewnętrzny to forma prawna przekazywania środków pomiędzy organami i strukturami organizacyjnymi, pozostającymi względem siebie w zależnościach związanych z podległością instancyjną, hierarchiczną i służbową. Dotacja jest przysporzeniem na rzecz odrębnego podmiotu, który ma możliwości jej dochodzenia. Przykładem transferów jest finansowanie jednostek organizacyjnych wewnątrz Skarbu Państwa lub gminy np. szkół.

Z decentralizacją łączyć się musi zawsze pewna samoodpowiedzialność za gospodarowanie środkami publicznymi przez dany podmiot, który działa w imieniu własnym i na własny rachunek.

Z dekoncentracją finansową łączy się współodpowiedzialność za sposób gospodarowania groszem publicznym zarówno tego podmiotu, który daje dotacje, jak i tego który ją uzyskuje. Od strony prawno - majątkowej i odszkodowawczej trafnie ją ujmuje Kodeks cywilny w art. 417 § 2, w którym mowa jest o odszkodowawczej odpowiedzialności solidarnej z tytułu niewykonania lub nieprawidłowego wykonania zlecenia publicznoprawnego - jeśli zlecającym jest państwo (Skarb Państwa) lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb państwa. Cytowany przepis reguluje tylko fragment problematyki odpowiedzialności za finansowanie i wykonywanie zadań publicznych.

Procesy decentralizacji oraz dekoncentracji zarządzania środkami publicznymi to zjawisko występujące współcześnie powszechnie ze względu na ogromny rozrost zadań podmiotów publicznych oraz wielość tych podmiotów - w ramach jednego państwa. Dlatego zarówno decentralizacja, jak i dekoncentracja - a zwłaszcza ta pierwsza - to procesy konieczne i w zasadzie pozytywne.

Dezintegracja finansów publicznych

Nie mniej jednak w gospodarkach większości współczesnych państw występują negatywne procesy dezintegracji, rozproszenia w zarządzaniu finansami podmiotów publicznych. Dezintegrację określa się czasami jako zjawisko debudżetyzacji gospodarki publicznej.

Dezintegrację finansów publicznych rozumieć należy jako proces przeciwstawny centralizacji i koncentracji w zarządzaniu groszem publicznym, a polegający na równorzędnym upoważnieniu wielu jednostek i podmiotów do prowadzenia gospodarki finansowej w imieniu państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego.

Dezintegracja finansowa różni się od decentralizacji finansowej tym, że różne organy i podmioty są upoważnione do zarządzania finansowego równocześnie i równorzędnie - wraz z innymi - działając wszakże nie na własną odpowiedzialność, lecz w imieniu i na odpowiedzialność państwa (samorządu), z którego dochodów publicznych korzystają. Dezintegracja to zatem nie tylko rozproszenie, rozbicie zarządzania finansowego lecz także odpowiedzialności prawnej i politycznej, tak że trudno ustalić jaki organ lub podmiot za jaką sferę wyłącznie odpowiada.

Od dekoncentracji finansowej dezintegrację odróżnia to, że nie występuje tu stosunek podporządkowania wykonującego zadanie, zlecającemu go organowi działającemu w imieniu państwa czy samorządu. Nie mamy więc do czynienia ze skoncentrowaną decyzją i odpowiedzialnością. Jak pisaliśmy wyżej w miejsce jednego scentralizowanego zasobu pieniężnego mamy do czynienia z kilkoma mniejszymi, konkurującymi ze sobą jeśli chodzi o ich znaczenie polityczne i ekonomiczne. W miejsce „zespolonego” decydenta politycznego występuje kilku na tym samym poziomie zarządzania. Są to np. tacy decydenci jak zarządzający: agencjami, funduszami celowymi, publicznymi zakładami opieki zdrowotnej... i innymi jednostkami organizacyjnymi wyposażonymi w dochody pochodzące z danin publicznych oraz służącymi finansowaniu zadań publicznych.

Dezintegracja finansowa, aczkolwiek jest zjawiskiem stałym i powtarzającym się w działalności współczesnych państw, musi być oceniana negatywnie. Służy bowiem rozproszeniu odpowiedzialności za prowadzenie gospodarki finansowej. Upoważnienie z kolei podmiotów niepaństwowych do prowadzenia gospodarki finansowej w imieniu państwa, tzn. związków zawodowych, samorządów zawodowych, fundacji, zagraża przekształceniem ustroju politycznego w kierunku korporacyjnym, co także musi być oceniane negatywnie.

Cele działania np. partii politycznych, choć tak istotne ustrojowo, nie są celami działania struktur organizacyjnych państwa. Partie są formą samoorganizacji społeczeństwa - celem zapewnienia odpowiedniej reprezentacji w strukturach przedstawicielskich państwa.

Ich gospodarka finansowa musi być jawna i przejrzysta, a swoboda „zdobywania” dochodów ograniczona i poddana kontroli publicznej oraz sądowej.

Gospodarka finansowa partii politycznych, innych zrzeszeń i stowarzyszeń nie jest tożsama z gospodarką finansową państwa, zaś ich dochody nie są i nie mogą być traktowane jak dochody publiczne. Partie nie są częścią strukturalną państwa - lecz nieodzownym składnikiem ustroju politycznego.

Podmiotami, którym służy prawo partycypacji w sprawowaniu władzy finansowej przez państwo mogą być - co do zasady - tylko te korporacje prawa publicznego, które mają polityczno-terytorialny charakter, podobny do charakteru państwa.

Wykład 4

System finansowy państwa, funkcje finansów publicznych

4.1. Części systemu finansowego państwa

Do części stałych systemu finansowego państwa zaliczyć należy:

1) system budżetowy. Na system budżetowy z kolei składają się:

a) system dochodów publicznych (w tym także długu publicznego i zasad  jego obsługi),

b) system wydatków publicznych (środków finansowych na cele publiczne, w tym także udzielania pożyczek i gwarancji przez Skarb Państwa),

c) system budżetowy sensu largo, tzn. organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej oraz innych jednostek nieposiadających osobowości prawnej reprezentowanych przez państwo lub samorząd.

2) system finansowy centralnej instytucji emisyjnej w zakresie spełnianych przez nią funkcji emisyjnych oraz realizowania interesów państwa w stosunkach wewnętrznych i zagranicznych.

Do drugiej grupy części składowych systemu finansowego państwa zaliczyć należy:

1. systemy finansowe przedsiębiorstw publicznych i zakładów użyteczności publicznej i innych podmiotów sektora finansów publicznych, np. szkół wyższych , działających na podstawie prawnie unormowanych zasadach gospodarki finansowej; samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej,

2. systemy instytucji publicznych o charakterze parafiskalnym, tzn. takich, których dochody gromadzone są całkowicie lub częściowo w oparciu o władztwo finansowe, zaś zadania statutowe należą do zadań, za które państwo całkowicie lub częściowo bierze odpowiedzialność, choć instytucje te działają odrębnie od Skarbu Państwa - por. publiczne zakłady ubezpieczeń społecznych, zdrowotnych, gospodarczych itp.,

3. system dewizowy - jeśli mamy do czynienia z reglamentacją publiczno-prawną obrotu z zagranicą, za granicą oraz w kraju wartościami dewizowymi.

W naukach finansowych państw realnego socjalizmu wyróżniano trzy zasadnicze funkcje finansów państwa: funkcję redystrybucyjną (przy czym mówiono zwykle o redystrybucji gałęziowej, branżowej i “poziomej” - terytorialnej), stymulacyjną (chodziło o pobudzenie zarówno w sensie pozytywnym, jak i zachętę do zaniechania pewnych działań) oraz funkcję kontrolną.

Przez funkcję redystrybucyjną (rozdzielczą) rozumiano świadome i celowe wykorzystywanie instytucji finansowych państwa do przemieszczania zasobów pieniężnych, celem wtórnego podziału dochodu narodowego. Funkcję rozdzielczą można by także określać jako wyrównawczą - miała ona bowiem służyć wyrównywaniu dysproporcji rozwoju poszczególnych gałęzi gospodarstwa narodowego oraz różnych części państwa w układzie terytorialnym.

Funkcja stymulacyjna polegała na oddziaływaniu za pomocą instytucji finansowych oraz strumieni pieniądza na zachowanie poszczególnych podmiotów w celu ich pobudzania do określonych działań lub też do zaniechania innych działań.

Wreszcie funkcja kontrolna mogłaby z powodzeniem zostać określona jako funkcja ewidencyjno-kontrolna lub sygnalizacyjna, bowiem nie chodziło tu o sprawowanie kontroli, lecz wykorzystanie przepływu strumieni pieniądza, w ramach systemu finansowego państwa do sygnalizacji jakości i pozytywnych bądź negatywnych wyników procesów gospodarczych.

Jak już wspomniano wyżej, w gospodarce państw socjalistycznych wykazujących cechy państw totalnych, funkcja redystrybucyjna była wysuwana na pierwsze miejsce, gdyż przejmowanie dochodu narodowego w drodze przymusu państwowego od podmiotów go wytwarzających oraz swobodne nim dysponowanie nie napotykało na żadne prawne granice. Jeśliby tu można mówić o granicach przejmowania i akumulowania dochodu narodowego - to były nimi bunty społeczeństwa i strajki.

4.2. Funkcje finansów publicznych w państwach demokratycznych

Funkcja fiskalna

Na tle tych stwierdzeń łatwiej przyjdzie nam wyjaśnić, iż w państwach demokratycznych w miejsce funkcji redystrybucyjnej mówimy o funkcji fiskalnej (alimentacyjnej) polegającej na dostarczeniu za pomocą instytucji finansowych środków pieniężnych niezbędnych do wypełniania przez państwo i inne związki publiczne ich konstytucyjnych i ustawowych zadań.

Funkcja interwencyjna

W miejsce funkcji stymulacyjnej mówimy o funkcji interwencyjnej - rozumianej jako świadome i celowe oddziaływanie za pomocą instytucji finansowych oraz strumieni pieniądza w celu zachęty do określonych zadań (stymulacja pozytywna), lub ich ograniczania, a nawet zaniechania (pobudzenie negatywne).

Trzeba sobie zdawać sprawę, iż wszystkie zjawiska z zakresu finansów publicznych - łączące się przecież albo z uszczupleniem w drodze publiczno-prawnej praw majątkowych jednostki albo z dokonaniem w jakimś trybie przysporzenia na jej rzecz - wywołują ogromne reperkusje gospodarcze, społeczne i polityczne, niezależnie od tego czy twórcy systemu tego sobie życzą i przewidują tego rodzaju skutki, czy też nie. Bardzo często działania instytucji finansowych są zupełnie inne niż zamierzenia normodawcy.

Mówiąc o funkcji interwencyjnej mamy jednak na myśli świadome kształtowanie instytucji finansowych, a w ich zastosowaniu przepływów strumieni pieniądza w celu realizacji określonych celów społecznych, gospodarczych (polityka finansowa).

Funkcja interwencyjna może być realizowana zarówno za pomocą instytucji prawnych gromadzenia dochodów publicznych (podatków, ceł, opłat itd.), jak i ich wydatkowania (dotacje na rzecz fundacji, stowarzyszeń, zasiłki dla osób fizycznych itd.). Takie świadome i celowe kształtowanie instytucji finansowych, a następnie takież ich stosowanie określone może być jako polityka finansowa (a w tym polityka podatkowa, celna, wydatkowa itd.). Politykę finansowa odnosimy zarówno do tworzenia, jak i stosowania prawa.

Spośród wielu instytucji służących realizacji funkcji interwencyjnych do najbardziej popularnych należą ulgi i zwolnienia podatkowe, dotacje, a także instytucje służące uproszczeniu postępowania i zmniejszeniu tzw. instrumentalnych obowiązków, jakie spełniać muszą podatnicy i inne osoby, jak np. poprzez ryczałty podatkowe, tzw. „koszty zryczałtowane” itd.

Zakres wykorzystania instytucji finansowych dla interwencji państwa lub innego podmiotu publicznego zależy - oczywiście - od przyjętych przez to państwo założeń polityki społeczno-gospodarczej w ogóle.

Toteż funkcję interwencyjną finansów łączyć należy przede wszystkim z interwencjonizmem państwowym, w takim kształcie, w jakim powstał on w latach 30-tych pod wpływem teorii J. M. Keynesa oraz poglądów H. Lasky'ego, a następnie ustabilizował się i rozwinął w latach 50-tych - 70-tych.

Funkcjom państwa w zakresie zapobiegania skutkom dekoniunktury gospodarczej poprzez realizację polityki pełnego zatrudnienia, robót publicznych, inwestycji publicznych służyć mają przede wszystkim instytucje finansowe, a zwłaszcza wydatki publiczne oraz system podatkowy.

Neutralność finansów publicznych

Stąd też zwolennicy liberalizmu gospodarczego i prawnego - funkcji interwencyjnej przeciwstawiają zasadę neutralności finansów publicznych. Chodzi im o to, by finanse publiczne nie wywoływały żadnych innych skutków społecznych i gospodarczych, jak tylko te, które z samym niezbędnym publicznoprawnym uszczupleniem lub przysporzeniem praw majątkowych jednostki się wiążą. Zasada neutralności finansów publicznych - mimo,że dość oczywista i „zdroworozsądkowa” - jest współcześnie uznawana za skrajną (J. Sobiech: Finanse publiczne jako nauka ekonomiczna, w: Nauka finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce, Lublin 2008, s.51).

Fiskalizm

Przez „fiskalizm” należy rozumieć działania - w granicach prawa, które mają zapewnić państwu dochody niezbędne do wypełniania jego funkcji. Współcześnie jednak bardzo często termin „fiskalizm” ma odcień pejoratywny. Przez fiskalizm rozumie się bowiem takie działania zarówno w sferze tworzenia jak i stosowania prawa, które mają zapewnić państwu za wszelką cenę dochody z danin publicznych, bez oglądania się na skutki ekonomiczne i społeczne, jakie taka polityka wywierać będzie dla życia gospodarczego.

Jako przejaw fiskalizmu z reguły opinia społeczna traktuje zjawisko wielokrotnego opodatkowania tego samego źródła ekonomicznego i przedmiotu opodatkowania, niszczenia za pomocą podatku źródła opodatkowania, nieuwzględnienia w konstrukcji podatku minimum egzystencji jako kwoty wolnej od podatku, nieuwzględnienie sytuacji rodzinnej, czy wysokie opodatkowanie podstawowych dóbr konsumpcyjnych. Zjawisko fiskalizmu bywa oceniane na płaszczyźnie socjologicznej i ekonomicznej - znacznie rzadziej prawnej; wtedy zaś również w perspektywie prawno - aksjologicznej, tzn. z punktu widzenia realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, czy ochrony godności człowieka, ochrony rodziny, ochrony praw dziecka...

Spór o granice stosowania funkcji interwencyjnej finansów publicznych nie tylko nie został, ale też - prawdopodobnie - nigdy nie będzie definitywnie rozstrzygnięty!

Wydaje się, iż w państwie prawa granice funkcji interwencyjnych w zakresie gromadzenia dochodów wytycza to, iż podstawowym zadaniem podmiotów publicznych jest zapewnienie środków na ich utrzymanie. Funkcje interwencyjne nie mogą prowadzić do zniesienia tego celu podstawowego, a jedynie do jego ograniczenia w stopniu nie znoszącym jego istoty (por. wyrok NSA z 18.10.1995 SA/Łd 1680/95 opubl. w Przeglądzie Orzecznictwa Podatkowego Nr 6(26) z 1996 r., s. 561).

Funkcja fiskalna w praktyce

współczesnych państw

Doświadczenia historyczne - między innymi wynikające z gospodarki finansowej tzw. państw socjalistycznych - pozwalają wysunąć tezę, iż przejmowanie większej niż połowa części produktu krajowego brutto w drodze przymusu państwowego zarówno przez instytucje budżetowe państwa i innych podmiotów publicznych, jak i instytucje parafiskalne (np. w drodze składek na ubezpieczenia społeczne) stwarza realne zagrożenie dla motywacji podejmowania działalności gospodarczej oraz praw i wolności obywatelskich. Niemniej jednak zjawisko takie jest współcześnie dość powszechne. Wystarczy powiedzieć, że w 2006 r. udział redystrybucji budżetowej w Polsce wynosił około 43% PKB, podczas gdy w Szwecji 55,5%, Francji 53,5%, na Węgrzech 53%, Danii ok.50%. Niskim (stosunkowo) udziałem charakteryzowały się zarówno państwa rozwinięte - Korea Płd. - 30%, jak i Rumunia - 32%.

Wykład 5

Budowa normy prawnofinansowej (przepisów finansowych).

5.1. Norma prawnofinansowa

Norma prawnofinansowa, jako norma prawa publicznego składa się z hipotezy, dyspozycji oraz sankcji, która niekiedy umieszczana jest odrębnie w przepisach typu karnego.

Hipoteza normy obejmuje określony stan faktyczny. Dyspozycja określa powinne zachowanie, zaś sankcja - ujemne następstwa niewykonania dyspozycji. Ta klasyczna budowa normy prawa publicznego doznaje często istotnych odstępstw, np. brak jest wyraźnie określonych ujemnych następstw niedotrzymania terminu dla przedstawienia projektu ustawy budżetowej.

Pojęcie normy prawa finansowego nie pokrywa się z pojęciem przepisów. Rekonstrukcja „pełnej” normy odbywa się z reguły poprzez interpretację przepisów. Przepisy jako jednostki techniczne prawodawstwa mogą zawierać wiele norm - może też być tak, iż z danych przepisów nie da się stworzyć pełnej normy bez korzystania z innej ustawy - w tym także z zakresu szeroko rozumianego prawa karnego (określenie sankcji). Odrębność sankcyjnej odpowiedzialności daje podstawy do tezy o występowaniu dwojakiego rodzaju norm: sankcjonowanych i sankcjonujących.

Szczególne wymagania budowy

hipotezy normy podatkowej (daninowej)

W przypadku prawa podatkowego nazywany on bywa w doktrynie podatkowym stanem faktycznym, obecnie określanym jako zdarzenie prawnopodatkowe (art. 4 Ordynacji podatkowej). Nie każde zdarzenie może być uznane za takie, z którym wiązać można powstanie obowiązku podatkowego.

W państwie prawnym w szczególności, przesłanką wystarczającą nie może być sam fakt istnienia człowieka (por. dawniejszą koncepcję podatku pogłównego), lecz zdarzenie prawnopodatkowe musi nawiązywać do zdolności do ponoszenia podatku przez podmiot zobowiązany i pośrednio zatem musi nawiązywać do źródeł ekonomicznych podatku. Winno być także mierzalne tak, aby można było w relacji ilościowej do tego zdarzenia określić wysokość podatku.

Zdolność podatkowa

Hipoteza normy prawnopodatkowej musi zatem nawiązywać do zdolności podatkowej podmiotu zobowiązanego (źródła ekonomicznego opodatkowania) oraz tak określać przedmiot opodatkowania, by następnie nadawał się on do „wyrażenia” kwalitytatywnego i kwantytatywnego, które zapewnia przewidywalność wysokości przyszłego podatku po stronie podmiotów potencjalnie objętych działaniem tej normy Oczywiście „przewidywalność” podatku to nie to samo, co możliwość przewidzenia „z góry” jego dokładnej przyszłej wysokości. Chodzi tu o możność poznania z góry wszystkich elementów hipotezy normy prawnopodatkowej (tzn. podmiotu i przedmiotu oraz podstawy podatku) w takim stopniu, by można było z prawdopodobieństwem niezbędnym dla bezpiecznego prowadzenia spraw osobistych, majątkowych i gospodarczych - przewidywać ewentualną kwotę przyszłego zobowiązania. Por. art. 217 Konstytucji oraz orzeczenie TK K 26/97, w którym zdefiniowano pojęcie tzw. „interesów w toku” znaczących dla kształtowania obowiązku podatkowego, ...”skoro w zaufaniu do prawa zostało już rozpoczęte określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, iż będzie się ono realizować w pewnym okresie, to wyjąwszy sytuacje szczególne- obywatel powinien mieć pewność, że będzie mógł ten okres bezpiecznie wykorzystać” (na ten temat szerzej: T. Dębowska-Romanowska, Tendencje orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego w sprawach daninowych, Studia prawno - ekonomiczne, t. LVIII, Łódź 1999).

Wymagania przyzwoitej legislacji -

a normy prawa podatkowego

Przewidywalności podatku służy także gwarancja, związana w szczególności z wymaganiami tzw. „przyzwoitej legislacji”, jeśli chodzi o prawo daninowe - tj. wymagania odpowiedniej vacatio legis. TK stwierdził w orzeczeniu K 25/95, że stanowienie prawa podatkowego...”nie może być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań, niemożliwe do przewidzenia w chwili ich podejmowania”.

Następstwem hipotezy jest dyspozycja. Przedmiotem dyspozycji jest określone zachowanie się stanowiące obowiązek jednego podmiotu, a uprawnienie drugiego. Stąd właśnie atrybutywno-imperatywny charakter normy, bowiem obowiązkowi podmiotu biernego (zobowiązanego) towarzyszy uprawnienie podmiotu czynnego (uprawnionego). Normy prawa finansowego z reguły wyłączają wolność zachowania się ich adresatów.

Mówiąc o atrybutywno-imperatywnym charakterze norm prawa finansowego nie możemy zapominać, że ich treścią jest z reguły nakaz określonego zachowania, np. zapłaty podatku, złożenia deklaracji, zwrócenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Podmiotem uprawnionym jest więc państwo, samorząd terytorialny, stan.. Podmiotem jednostronnie zobowiązanym w oparciu o przymus prawny jest adresat zobowiązania.

Obowiązek podatkowy

jako przeciwieństwo wolności

Normy prawa daninowego nie kreują bowiem żadnych praw, w sensie materialnym, a wyłącznie obowiązki płacenia, których przeciwieństwem nie jest „prawo do niepłacenia”, czy „prawo do płacenia zmniejszonego podatku” lecz jest to sfera wolności - pełnej autonomii woli osoby.

Jeśli prawo podatkowe przewiduje ustawową możliwość obniżenia podatku - po spełnieniu określonych normatywnie warunków - to każda osoba, jeśli wykaże spełnienie tych warunków ma z mocy prawa podatek obniżony lub nawet jest zwolniona.

Normatywne zmniejszenie podatku

(ulga normatywna) jako wolność

Jeśli ustawodawca przewiduje możliwość zmniejszenia podatku, to tym samym zakładać musi, że każdy spełniający warunki obniżki skorzysta z niej. Natomiast jak się zachowają w rzeczywistości osoby spełniające warunki mniejszego opodatkowania jest już sferą ich wolnego, prywatnego wyboru. Dla organów i władz państwa istotne jest, że wprowadzenie obniżeń lub zwolnień oznacza niższy podatek lub niepłacenie dla wszystkich tych, którzy spełniają warunki. Ustawodawca wprowadzając takie konstrukcje musi się liczyć z tym, że każdy spełniający warunki skorzysta z niższej stawki lub innej formy obniżenia.

Ustawodawca niekiedy jednak wprowadza takie prawo, które pozwala nam dokonać ograniczonego wyboru. Do takich norm należą przykładowo te, które pozwalają podatnikowi na dokonanie wyboru - opcji reżimu prawnego na podstawie którego będzie podlegał obowiązkowi podatkowemu. Jest to - przykładowo - wybór między zasadami ogólnymi a ryczałtową formą opodatkowania, wybór małżonków (musi być zgodny) czy opodatkować się łącznie na imię obojga małżonków, czy rozdzielnie. Tego rodzaju wybór rozumiany jako prawo samodzielnej oceny korzyści i ryzyka, jakie z przyjęciem danych zasad opodatkowania się wiążą pozostawione są samemu podatnikowi (w przypadku przyjęcia ryczałtowej formy opodatkowania chodzi o ryzyko zapłacenia większej kwoty podatku, niż przy zastosowaniu zasad ogólnych, w przypadku łącznego opodatkowania małżonków jest to ryzyko każdego z nich związane z nieujawnieniem lub nieprawidłowym ujawnieniem danych podatkowych przez drugiego ze współmałżonków).

Samo istnienie możliwości takiego wyboru jest instytucją wyjątkową w porównaniu ze zwykłymi zasadami opodatkowania i przez to sui generis przywilejem podatkowym, nadanym przez państwo. Natomiast ulga i zwolnienie normatywne nie są przywilejem, lecz „mniejszym podatkiem”, uchwalonym i wprowadzonym przez ustawodawcę. To ostatnie oznacza, że dla spełniających warunki ulgi istnieje tylko podatek mniejszy, byle spełnienie warunków wykazał.

Normalnie natomiast podatnik nie wybiera jakiemu reżimowi prawnemu „chce podlegać”, lecz płaci i spełnia dodatkowe obowiązki instrumentalne.

Przy opcji mamy do czynienia z wyborem na podstawie jakich przepisów chcemy płacić. Nie jest to jednak „wybór” czy płacić - czy nie płacić (płacić mniej) - gdyż prawo podatkowe takiego wyboru prawnego nie zna. Wybór reżimu podatkowego - to opcja, jakiemu obowiązkowi podatkowemu chcemy podlegać, z punktu widzenia oceny własnych korzyści. Możemy przykładowo wybrać taką formę, która będzie skutkowała potencjalnie - ponieważ wybór musi być dokonany uprzednio i zawsze łączy się z pewnym ryzykiem i niepewnością - nawet wyższym opodatkowaniem jeśli uznamy , że jest ona na tyle uproszczona, że zmniejsza ryzyko błędu, zmniejsza koszty rachunkowości i obsługi prawnej, daje większą przewidywalność kolejnych kwot podatku do zapłaty... Podobnie w przypadku wyboru łącznego opodatkowania małżonków uzyskujemy korzyść w postaci niższego opodatkowania, ponosząc wszakże ryzyko, że dane niezbędne do obliczenia podatku podane przez współmałżonka są nie pełne lub nieprawdziwe, co wpłynie na wysokość łącznego (zaległego) zobowiązania oraz na zwiększenie zakresu odpowiedzialności majątkowej.

Ulgi w zapłacie

Od ustawowych zwolnień i ulg odróżnić należy ulgi w zapłacie podatku. Mają one charakter zindywidualizowany i zależy od woli organu administracji, a nie wynikają wprost z ustawy. Takimi ulgami są odroczenie terminu zapłaty, rozłożenie na raty płatności umorzenie zaległości, zwolnienie płatnika z obowiązku poboru zaliczki.

5.2. Odpowiedzialność za naruszenie dyspozycji norm prawa finansowego.

Prawo finansowe jest jedną z bardziej restrykcyjnych i dolegliwych gałęzi prawa. Podsumowując rozważania nad budową normy prawnofinansowej możemy stwierdzić, że hipoteza tej normy musi się charakteryzować tzw. „dostateczną określonością”, jeśli chodzi o definiowanie zakresu podmiotowego jej działania oraz rzeczy lub zjawisk („zdarzeń”), ze spełnieniem, których dochodzi do „uruchomienia” dyspozycji. W przypadku hipotezy normy prawa daninowego wymaganie dostatecznej określoności wyraża się w sposób kwalifikowany przez obowiązek zawarcia w normie prawnopodatkowej podmiotu, przedmiotu i stawki podatku. Tylko taka ustawa może być uznana za ustawę podatkową (art. 217 Konstytucji). Wymaganie dostatecznej określoności (w przypadku prawa podatkowego „obliczalności”) hipotezy normy prawnej służy gwarancji takiego konstruowania obowiązków i uprawnień obywateli, które by pozwalało w większym niż w innych dziedzinach prawa publicznego stopniu na zapewnienie „przewidywalności” kształtowania tych praw i obowiązków w odniesieniu do interesów osobistych, majątkowych i gospodarczych będących „w toku”.

Obok sankcji o charakterze karnym, wykonalność norm prawa finansowego zapewniają dodatkowo sankcje administracyjne, w tym pieniężne oraz przepisy materialne i procesowe „motywujące” adresata do zachowania zgodnego z dyspozycją.

Jeżeli chodzi o odpowiedzialność organów podmiotów publicznych z tytułu naruszenia norm kompetencyjnych prawa finansowego - to jest to odpowiedzialność odrębna. Ustalanie skutków naruszania granic uprawnień lub niewywiązywania się z obowiązków, tryb tego ustalania i kryteria oceny, to domena szczególnego rodzaju odpowiedzialności prawnej - odpowiedzialności politycznej (przed wyborcami) i prawno-politycznej. Podstawy tej odpowiedzialności stanowią normy prawa publicznego w granicach, w których działają organy.

Sankcje za niewykonanie dyspozycji normy prawa finansowego w tym zakresie to - odrębny system odpowiedzialności: prawno-politycznej, nadzorczej i dyscyplinarnej, a także karnej (karnoskarbowej). Oprócz tego w grę wchodzi odpowiedzialność karna osób będących funkcjonariuszami publicznymi, a także odpowiedzialność majątkowa. Skłania to nas do opowiedzenia się za uznaniem, że hipoteza i dyspozycja normy prawa finansowego tworzy normę sankcjonowaną, zaś skutki naruszenia dyspozycji (jeśli przewidziane są sankcje) - to normy sankcjonujące. Normy sankcjonujące mogą występować zarówno w ramach ustaw z zakresu prawa finansowego, jak i osobno - zwłaszcza w szeroko rozumianym prawie karnym.

Wykład 6

Znaczenie Konstytucji dla polskich finansów publicznych

6.1.Odrębność unormowań systemu finansowego państwa w Konstytucji.

Unormowania konstytucyjne w badanym zakresie charakteryzują się znaczną szczegółowością. Dotyczy to nie tylko Rozdziału X - Finanse publiczne, ponieważ zagadnienia ustroju finansowego państwa uregulowane są także i w Rozdziale VII - Samorząd terytorialny (art. 167, 171 ust. 2 i in.), Rozdziale VI - Rada Ministrów i administracja rządowa (art.146 ust.2 pkt. 5 i 6). Nadto w wielu miejscach Konstytucja także odwołuje się do pojęć z zakresu systemu finansowego jak np. ,,nakładów finansowych, nie przewidzianych w ustawie budżetowej” (art. 190 ust. 3)” czy „finansowania partii politycznych, które ma być jawne” (art.11ust. 2).

Jeśli chodzi o Rozdział X - to jego unormowania obejmują i konstytucjonalizują cały ustrój finansowy państwa, tzn. omawiają wszystkie atrybuty władztwa finansowego, o których mowa była w części pierwszej skryptu.

W szczególności zdefiniowano publiczne środki finansowe oraz ustanowiono wymaganie ustawowego określenia sposobu ich gromadzenia i wydatkowania (art. 216 ust. 1). Poprzez art. 216 ust. 4 i 5 określono zasady udzielania gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo oraz ustalono górną dopuszczalną granicę państwowego długu publicznego odwołując się do pojęcia produktu krajowego brutto. Art. 217 w związku z art. 84 i 168 określił ustrój państwa w zakresie nakładania i egzekwowania danin publicznych a zarazem zdefiniował ustawę podatkową i inne instytucje ogólnego prawa podatkowego. Art. od 219 do 226 poświęcone są definiowaniu budżetu i ustawy budżetowej, procedurze przygotowywania, uchwalania, wykonywania i rozliczaniu wykonania budżetu i ustawy budżetowej. Art. 227 poświęcony jest ustrojowi pieniężnemu państwa oraz polityce pieniężnej i bankowo-kredytowej. Ponadto odrębnie pomieszczony art. 167 i 168 są nazywane konstytucją finansową samorządu terytorialnego.

W wymienionych przepisach mamy do czynienia zarówno z konstytucyjnym definiowaniem, jak i z licznymi restrykcjami konstytucyjnymi.

Rozdział X Konstytucji może być zatem analizowany jako pierwsza w historii polskiego konstytucjonalizmu próba zupełnego unormowania ustroju finansowego.

Spośród materii finansów publicznych podlegających konstytucjonalizacji najpierwsze - co oczywiste - są podatki. Walce politycznej o prawo nakładania podatków przez przedstawicieli narodu - począwszy od Magna Carta Libertatum i przywileju koszyckiego - historia powszechna poświęca bardzo dużo miejsca. Później konstytucjonalizacji poddano kwestię obowiązku jawnego i demokratycznego prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie budżetu - co było związane z uznaniem, iż prawo stanowienia o wydatkach publicznych jest sprawą publiczną a nie sprawą panującego oraz z oddzieleniem skarbu panującego od skarbu publicznego.

Geneza postanowień konstytucji odnośnie finansów publicznych - jako całości - jest dawna, bo już w XVIII w. regulowano kwestię budżetu państwa, wymiaru i poboru podatku, a także bicia monety. W Konstytucji Francji z 3.IX.1791 r. zawarto osobny tytuł: „O podatkach publicznych”. Kolejna Konstytucja z 1793 r. wyróżniała trzy rozdziały: „O podatkach publicznych”, „O Skarbie Państwa” i „O rachunkowości”. W XIX wieku wystąpiła w Europie tendencja do wprowadzania w konstytucjach odrębnego rozdziału „Finanse” (Konstytucja Belgii z 1831 r. i Konstytucja Prus z 1850 r.). Tendencja ta nasiliła się w XX wieku, przy czym warto zauważyć, że obok ogólnego tytułu „Finanse” (Konstytucja Finlandii z 1919 r., Konstytucja Litwy z 1922 r., Konstytucja Rumunii z 1923 r ...) nadawano również inną nazwę odpowiedniemu rozdziałowi - tj. „Ustrój finansowy” (Konstytucja Szwajcarii 1999 r.,) czy: „Władza finansowa” (Konstytucja Szwecji 1974 r.).

Tak więc rozwój unormowań konstytucyjnych odnośnie ustroju finansowego państwa ma dwojakie podłoże. Z jednej strony chodzi o ograniczenie swobody politycznej najpierw monarchy, a następnie wszystkich władz i organów państwa, jeśli chodzi o nakładanie podatków i innych danin, z drugiej zaś o uczynienie z ich pobierania i wydatkowania wspólnej sprawy publicznej - a nie tylko wewnętrznej sprawy panującego, czy nawet władz i organów państwa; nawet jeśli te są demokratycznie wybrane.

Historycznie rzecz biorąc a zwłaszcza w XIX i XX wieku regulacje konstytucyjne ustroju finansowego państwa służyć miały także odpowiedniemu podziałowi kompetencji pomiędzy władzą ustawodawcza i wykonawczą, które konkurowały ze sobą jeśli chodzi o zarządzanie finansowe. Współcześnie, gdy rząd jest wyłaniany przez większość parlamentarna ten aspekt ustroju finansowego państwa stracił nieco na znaczeniu.

W Polsce po przełomie ustrojowym 1989r., z wolna lecz stale, torowała sobie drogę idea umieszczenia w Konstytucji wyodrębnionego rozdziału. Wychodząc z różnych światopoglądowo przesłanek, wszystkie ważniejsze ugrupowania polityczne opowiadały się za wyodrębnieniem takiego rozdziału.

Chciano ograniczyć nie tylko dowolność administracji rządowej kierującej gospodarką finansową państwa, lecz także uczynić z tej gospodarki przedmiot jawnej debaty publicznej jako sprawy wszystkich obywateli. Doświadczenie społeczne związane z nadmiernym zadłużeniem publicznym w ostatnim etapie tzw. ustroju socjalistycznego (lata 70-te i 80-te XX w.) spowodowało że szczególnej ochronie konstytucyjnej poddano równowagę finansów publicznych oraz wartość pieniądza polskiego.

Władztwo finansowe państwa, które nie może być utożsamiane tylko z władzą organów centralnych, lecz także w części i lokalnych, zostało uzupełnione o definicję władztwa podatkowego, wyrażoną przez art. 84. Z tego też artykułu wywodzi się zasady powszechności i równości opodatkowania, interpretowane z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2).

W art. 167 i 168 w związku z art. 15 i 16 Konstytucji zdefiniowano ustrój finansowy samorządu.

Rola Rozdziału X Konstytucji polega na odrębnym określeniu źródeł prawa finansowego (cechy odrębne systemu źródeł prawa finansowego w zakresie organizacji zarządzania finansami, prowadzenia gospodarki budżetowej, ochrony pieniądza polskiego i prowadzenia polityki pieniężnej, zarządzania długiem publicznym), zdefiniowaniu ustaw podatkowych (daninowych), budżetu i ustawy budżetowej (prowizorium budżetowego), projektów obu ustaw, deficytu budżetowego ...państwowego długu publicznego itd.

6.2. Wpływ Konstytucji na ustawodawstwo zwykłe oraz praktykę polityczną

Po ponad 10 latach obowiązywania Konstytucji oraz ukształtowaniu się orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego możemy dziś współcześnie mówić, że uregulowanie ustroju finansowego wywarło już wpływ nie tylko na proces tworzenia i stosowania prawa, ale także i prowadzenia polityki.

Wprawdzie w praktyce politycznej okazało się że niektóre z restrykcji konstytucyjnych nie są zbyt skrupulatnie przestrzegane, jak np. ta wynikająca z art. 216 ust.5, czy 219 ust.3 w zw. z ust.1.

Swoboda polityczna np. w dziedzinie wprowadzania celowych danin publicznych była także nadmierna i nie uwzględniająca rygorów art. 217. To nie oznacza, że tych negatywnych zjawisk nie będzie można w przyszłości powstrzymać.

Choć celowość istnienia szczegółowych i restrykcyjnych zapisów jest podważana, czego sztandarowym wyrazem był Projekt Konstytucji opracowany przez partię Prawo i Sprawiedliwość - to jednak obecnie przeważa pogląd o ich potrzebie i wartości nad obawami o nadreglamnetację konstytucyjną i niepotrzebne „usztywnienie” ustroju.

Istnieje wszakże świadomość ograniczonej skuteczności restrykcji. Rychło okazało się, że „egzekwowalność” tych restrykcji jest słaba ze względu na to, iż brak jest kategorii podmiotów zainteresowanych zwiększeniem rygoryzmu finansów publicznych - a nie jego „rozmiękczeniem”, zmniejszeniem.

Również władza wykonawcza wyłoniona przez większość parlamentarną nie stoi w dostatecznym stopniu na straży wieloletniej równowagi finansowej. Odpowiedzialność konstytucyjna ma w dużej mierze tylko potencjalny charakter. Stąd jej prewencyjne oddziaływanie nie jest nadmierne.

Wszystkie te czynniki obiektywnie osłabiające skuteczność konstytucjonalizacji, a zwłaszcza restrykcji konstytucyjnych, nie mogą przysłonić nam wielkiej wartości związanej z ich wprowadzeniem.

Restrykcje konstytucyjne są wyrazem woli ograniczenia się nie tylko ze strony władz publicznych, ale i samego społeczeństwa jako zbiorowości. Są też symptomatycznym przejawem dojrzałości nie tylko politycznej, ale i cywilizacyjnej samoorganizującego się społeczeństwa.

Nawet jednak nie w pełni przestrzegane restrykcje konstytucyjne spełniają swoją rolę pod warunkiem, że nie będą traktowane jako zakazy pozorne, które z łatwością i za przyzwoleniem społecznym można obchodzić.

Sumując konstytucjonalizację ustroju finansowego państwa oraz pomieszczenie w Konstytucji nawet tak rozlicznych restrykcji finansowych należy oceniać jako ważne osiągnięcie polskiego konstytucjonalizmu.

Należy podkreślić, że ochrona suwerenności finansowej, demokratyzacji i jawności prowadzenia gospodarki finansowej oraz idei samodyscypliny społeczeństwa obywatelskiego ma rozlicznych oponentów a nawet przeciwników wewnętrznych i zewnętrznych - nade wszystko zaś ścierać się musi z nieuchronnymi skutkami globalizacji gospodarki świata, w świetle których samodyscyplina jednego państwa nie chroni go i nie może uchronić przed skutkami braku takiej samodyscypliny u innych. To zaś osłabia ideę i wartość samodyscypliny finansowej.

Jeśli chodzi zaś o oponentów zewnętrznych w ramach Unii Europejskiej - to trudno odmówić niektórym z ich argumentów racji. Zobowiązanie traktatowe do wejścia do strefy euro musi oznaczać przekazanie jednego z najbardziej istotnych, a zarazem niezbywalnych atrybutów finansowych Państwa Polskiego: chodzi tylko o to czy możemy zapewnić, by polityka pieniężna Unii i wszystkich Państw Członkowskich poddana została podobnym rygorom - co te, które wynikają z polskiej Konstytucji.

Również polityka regionalna Unii, mająca osłabić znaczenie finansowania wewnętrznego potrzeb lokalnych może stanowić racjonalną przeciwwagę dla wciąż odradzających się tendencji do centralizacji finansowej w Polsce, pod warunkiem, że będąc: „konkurencją” nie stanie się instrumentem wyłącznie ponadpaństwowym (lub przeciwnie środki unijne nie wzmocnią pozycji politycznej władz centralnych, dzielących politycznie nie swoje pieniądze)

Jeśli chodzi o oponentów wewnętrznych to występują oni z różnych - często przeciwstawnych - pobudek.

Jedni chcą większej swobody politycznej parlamentu. Kwestionowana jest m.in. rola Trybunału Konstytucyjnego w zakresie finansów publicznych, ze względu na to, iż Trybunał orzekając w sprawie zgodności ustawowych podstaw prowadzenia gospodarki finansowej z Konstytucja niebezpiecznie zbliża się do pozycji współzarządzającego - nie będąc legitymowanym demokratycznie i nie ponosząc odpowiedzialności politycznej i prawnej za skutki finansowe ferowanych wyroków.

Z drugiej strony silne są tendencje do wyznaczenia materialnych granic opodatkowania, wyraźnego legitymizowania prawa do zwrotu podatku zapłaconego na podstawie ustawy niezgodnej z Konstytucją lub prawem unijnym, prawa do odmowy zapłaty podatku (przynajmniej w trakcie sporu o konstytucyjność podstawy). Czyli są to tendencje do dalszego ograniczania swobody politycznej.

Powszechne jest odczucie, że art.167 ust.1 Konstytucji, czyli zasada adekwatności niedostatecznie chroni samorząd terytorialny

Konstytucja w art. 216 ust. 5 przyjęła częściowo rozwiązanie z art. 104 Traktatu Rzymskiego stanowiąc, że dług publiczny nie może przekroczyć 60% wartości produktu krajowego brutto. Natomiast słusznie nie wprowadzono do Konstytucji granicy corocznych deficytów budżetowych. W to miejsce mamy do czynienia z odrębna restrykcyjną regulacją konstytucyjną w art. 220 ust. 2 zakazującą pokrywania deficytu podatkiem inflacyjnym, finansowanym w postaci kredytu udzielonego przez bank centralny.

Wprowadzenie do Konstytucji restrykcji z art.216 ust.5 nie jest oczywiście zwykłym „przeniesieniem” postanowień traktatowych do prawa krajowego Jako restrykcja konstytucyjna mają one najwyższą rangę oraz bezwarunkowy normatywny charakter. Pociąga to za sobą odpowiedzialność polityczną konstytucyjną (a nawet prawnokarną) osób pełniących funkcje publiczne, których zadaniem jest czuwanie nad zachowaniem procedur wyprzedzających powstanie nadmiernego długu i zasady obsługi, zarządzania nim oraz spłaty.

Wykład 7

Obowiązek utrzymania państwa. Pojęcie podatku i innych danin publicznych

7.1. Podatki, a inne ciężary publiczne

Z art. 84 Konstytucji wynika powszechność obowiązku utrzymywania państwa. W odniesieniu do podatków (danin publicznych) oznacza ona gotowość stałego ponoszenia ciężaru podatkowego - pod warunkiem, że zostanie on wprowadzony i określony przez ustawę, której cechy określa Konstytucja. Ponoszenie podatków i innych danin publicznych nie jest wyjątkiem od praw i wolności obywatelskich - lecz ich opozycją.

To stwierdzenie ma znaczenie prawne, gdyż wskazuje, iż w zakresie stanowienia podatków oraz innych danin publicznych ustawodawca ma większą swobodę polityczną, niż w zakresie stanowienia innych świadczeń i ciężarów publicznych - tzn. innych niż daniny.

Tym pierwszym przysługuje domniemanie, że służą one na utrzymanie państwa, a o ich wielkości decyduje wola polityczna przedstawicieli narodu.

Pozostałe świadczenia i ciężary są formą pomocy udzielanej władzom i organom państwa. Dlatego podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw i wolności obywatelskich tzn. tego, czy ich wprowadzenie jest konieczne i w jakim zakresie. Takimi ciężarami są przykładowo obowiązki płatnika (pracodawcy, notariusze... i obowiązki udzielania pomocy prawnej z urzędu.

Wielkość ciężaru podatkowego w relacji do potrzeb fiskalnych państwa podlega przede wszystkim swobodnej ocenie politycznej demokratycznie wyłonionych i reprezentatywnych przedstawicieli Narodu, ze wskazaniem jednak, że daniny te nie mogą swym ciężarem godzić w podstawowe i niezbywalne wolności i prawa jednostki takie jak prawo do życia (minimum egzystencji), posiadania i ochrony (utrzymania) rodziny, rozwoju własnej osobowości, w tym możliwości tworzenia i rozwoju źródeł własnego utrzymania.

Zasadą jest więc ogólne przeznaczenie danin publicznych i ich „budżetowy” charakter - w rozumieniu art.219 ust.3, tj. jako źródeł dochodów (tytułów wpływów) państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, których wysokość ujęta jest i określana w corocznej ustawie (uchwale) budżetowej.

W stosunku do danin o przeznaczeniu ogólnym obowiązuje domniemanie, że stanowią one dochody budżetu państwa lub odpowiednich budżetów jednostek samorządu terytorialnego - zgodnie z ustawowymi zasadami podziału dochodów między państwo i samorząd terytorialny (art.219 ust.3 i 167 ust.1 i 3 Konstytucji), bez potrzeby wskazywania w ustawie wprowadzającej ich przeznaczenia..

Tak więc podatki i inne daniny publiczne to co do zasady dochody budżetowe państwa lub samorządu terytorialnego o przeznaczeniu ogólnym - czyli służące na finansowanie całości zadań publicznych państwa lub samorządu terytorialnego.

Niewątpliwie obowiązek przeznaczania wszelkich danin publicznych na zadania publiczne - a nie prywatne, czyli indywidualane lub grupowe - to ich cecha niezbywalna. Należy jednak pamiętać, że pojęcie „zadania publicznego”, czyli służącego dobru wspólnemu musi być ze swej natury niedookreślone i zmienne w czasie w zależności od zmieniających się priorytetów politycznych. Jego „jądro” jest jednak dość określone.

Zadaniem publicznym jest przecież niewątpliwie utrzymanie konstytucyjnych władz i struktur państwa jak również ponoszenie nakładów na finansowanie lub współfinansowanie tych zadań społecznych - które są refleksowym odbiciem praw socjalnych obywateli albo wartości szczególnie przez Konstytucje chronionych (jak np. rodzina, rodzicielstwo, rodzinne gospodarstwo rolne...)

Sumując, „Podatek i inne daniny publiczne” w rozumieniu art. 217 (część I-sza) - to przeznaczone na utrzymywanie państwa, przymusowe świadczenia pieniężne, nakładane w drodze ustawy określającej kategorialnie i abstrakcyjnie powstanie obowiązku daninowego, jego wysokość i sposób jego realizacji. Wpływy z podatków winny być dochodami budżetowymi lub dochodami ujętymi w innych publicznych planach finansowych uchwalanych przez odpowiednie struktury demokratyczne państwa (lub samorządu terytorialnego), tzn. Parlament, radę gminy, miasta, powiatu...

Wśród danin, podatek jest daniną podstawową, której konstrukcja stanowi odpowiedni wzorzec dla innych danin.

Pojęcie podatku nie zostało w całości zdefiniowane w Konstytucji. Przesądzono natomiast, że jest to dochód państwa lub samorządu terytorialnego o przeznaczeniu ogólnym na ich utrzymywanie, świadczenie przymusowe, pieniężne, nakładane wyłącznie w drodze ustawy podatkowej (art. 123 ust. 1 Konstytucji), tj. określającej kategorialnie i abstrakcyjnie podmioty, przedmioty i stawki podatkowe a także(ewentualnie) kategorie podmiotów zwolnione z obowiązku świadczenia.

Pozostałe elementy definicji podatku jako podstawowego rodzaju daniny publicznej - a więc jego bezzwrotność i nieekwiwalentność - potraktowano jako składniki definicji doktrynalnej i prawnej - czyli pojęcia zastanego - choć niewątpliwie z obowiązku ponoszenia podatków jako stałego źródła utrzymywania państwa(art.84) - wynika domniemanie jego zasadniczej bezzwrotności i nieekwiwalentności.

Inne daniny, o których mowa w art. 217 mogą się więc różnić od podatku celowym, a nie ogółno-budżetowym przeznaczeniem, sui generis „wzajemnością” (związkiem przyczynowoskutkowym pomiędzy wniesieniem daniny a dokonaniem czynności przez państwo), lub nawet częściowo ekwiwalentnym i zwrotnym charakterem - pod warunkiem wszakże że ciężar tych danin zostanie określony w ustawie, ich przeznaczeniem (celem) będzie finansowanie takich zadań publicznych, które wyrażają wartości konstytucyjnie chronione oraz, że wpływy z nich będą zarządzane jawnie i demokratycznie.

Inne niż podatek daniny - opłaty, dopłaty ... - o ile tylko stanowią dochody państwa lub samorządu o przeznaczeniu ogólnym (wpływy z nich stanowią dochody budżetowe) mogą być nakładane przez władzę ustawodawczą w pełni swobodnie - tak jak podatki - choć nie są dochodami podstawowymi państwa Natomiast inne niż podatki daniny, o celowym charakterze - są w świetle Konstytucji instytucjami wyjątkowymi i jako takie mogą być wprowadzane tylko dla realizacji szczególnie ważnych z punktu widzenia wartości i zasad konstytucyjnych celów.

7.2. Skutki nakładania podatków

W polskim systemie konstytucyjnym nakładanie podatków i innych danin publicznych nie może następować w oderwaniu od wskazania na takie cechy lub przejawy istnienia majątku, które pozwalają założyć w sposób abstrakcyjny, że ciężar podatku może być poniesiony (zdolność podatkowa).

Nie wystarczy zatem dla nałożenia podatku wskazać na takie przymioty osoby jak jej wiek, płeć, stan rodzinny, czy miejsce zamieszkania (pobytu) by nań nałożyć podatek, czy inną daninę. Natomiast z tych racji osoby te mogą być zwalniane z podatków lub korzystać z ulg normatywnych - ze względu na wiek, stan rodzinny ....

Zakaz podatku „pogłównego”

czyli związanego tylko z istnieniem, wiekiem, płcią...

Mówiąc wprost polski system konstytucyjny zakazuje wprowadzenia podatku lub innej daniny publicznej typu pogłównego - poll tax, czyli takiej, w której nałożenie podatku zależne jest wyłącznie od istnienia danego podmiotu czy też jego cech osobowych - w oderwaniu od źródła opodatkowania.

Źródło opodatkowania to rzeczy lub zjawiska, które bezpośrednio lub pośrednio wskazują na zdolność poniesienia podatku, ponieważ wskazują na mienie, z którego ciężar podatku może być pokryty.

Podatki bezpośrednie, pobór u źródła

Choć źródłem podatku może być zawsze tylko mienie danego podmiotu to przecież sposoby, w jakich to mienie jest osiągane są różnorakie. W szczególności źródłem podatku może być skapitalizowana już część tego mienia, a więc nieruchomości, ruchomości i prawa majątkowe, obrót tymi prawami, który pozwolić może podatnikowi na zapłatę. Jest to pobranie uźródła.

Tego rodzaju podatek prowadzi do uszczuplenia skapitalizowanej części mienia, a w konsekwencji nawet do częściowego niszczenia źródła podatkowego (podatki realnie majątkowe). Może być to jednak uzasadnione nadzwyczajnym charakterem przysporzenia np. pod tytułem darnym, jak w przypadku podatku od spadków i darowizn, co „usprawiedliwia” obowiązek dzielenia się z państwem takimi przyrostami.

Innym źródłem podatku są dochody i pożytki płynące z praw majątkowych, jak np. z oprocentowania rachunków i lokat bankowych. Wtedy bardzo często opodatkowane są przychody z oszczędności, które uzyskaliśmy wcześniej opłacając podatki od wynagrodzeń, zysków... Należy pamiętać jednak, że płacimy od przyrostu wartości oszczędności.

Szczególnym rodzajem źródła podatkowego jest dochód płynący z działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek nazywany zyskiem. Nie jest on bowiem prostym, proporcjonalnym następstwem zaangażowanego w przedsiębiorstwo majątku - dochodem z majątku lecz efektem szczególnego rodzaju połączenia nakładów majątkowych z wkładem własnej pracy i inicjatywności związanym nierozłącznie jednak z ryzykiem gospodarczym.

Innym źródłem opodatkowania są wpływy z wykonywania pracy zależnej lub świadczenia uzyskiwane z tytułu rent, emerytur itp. będących następstwem wykonywanej niegdyś pracy zależnej.

Podatki pośrednie

O istnieniu zdolności podatkowej mogą świadczyć także nie tylko bezpośrednio wielkość majątku czy dochodu, ale także przejawy pośrednie. Najbardziej oczywistym przejawem pośrednim istnienia zdolności podatkowej jest osiąganie przychodów z wykonywanej zarobkowo działalności osobistej, gospodarczym świadczeniu rzeczy i usług. Przychód nie przesądza jednoznacznie, jaki będzie dochód powiększający nasz majątek. Nie mniej jednak jego wysokość i częstotliwość uzyskiwania w trakcie obrotu pozwala nam w sposób uzasadniony zakładać istnienie zdolności podatkowej.

Innym takim pośrednim przejawem świadczącym o zdolności podatkowej są ilości i rodzaj dóbr i usług konsumowanych przez daną osobę, Podatki od konsumpcji np. podatek akcyzowy opierają się na założeniu, iż ten kogo stać na zakup danego dobra czy usługi zdolny jest także do poniesienia towarzyszącego mu ciężaru podatkowego. Podatki tego typu nawiązują tylko pośrednio do rzeczywistej zdolności podatnika. W szczególności podatki konsumpcyjne od dóbr i towarów o charakterze podstawowym dla życia (żywność, leki, ubrania i akcesoria dziecięce...) są nabywane w dużej mierze niezależnie od rzeczywistej zdolności podatkowej co oznacza że ubożsi ponoszą ciężary takich podatków w o wiele większym stopniu w proporcji do swych dochodów niż osoby zamożniejsze, bowiem dobra podstawowe - to takie z których konsumpcji nie możemy zrezygnować albo nie możemy jej elastycznie ograniczać.

Na skutek istnienia podatków pośrednich, które są tanie i proste w poborze oraz które nie napotykają na tak silny opór podatnika jak podatki bezpośrednie dochodzi do większego nałożenia ciężaru podatkowego na tych, którzy maja mniejsza zdolność podatkową, ale ze względów osobistych czy rodzinnych zmuszeni są do konsumowania określonych dóbr zwłaszcza podstawowych w większym zakresie.

Toteż podział na podatki bezpośrednie i pośrednie ma w wielu współczesnych państwach ogromne znaczenie ustrojowe i polityczne. Stosunek do podatków pośrednich w relacji do bezpośrednich był w XIX i XX wieku fundamentem podziału na lewicę i prawicę polityczną. Dominacja podatków bezpośrednich uznawana była i jest do dziś za symptom państw demokratycznych a zarazem bardziej sprawiedliwych społecznie, czyli takich gdzie ciężar podatkowy jest nakładany odpowiednio do zdolności podatkowej podatnika.

Konstrukcja podatku od towarów i usług - najbardziej powszechnego podatku w UE - czyni zeń daninę o charakterze i cechach zarówno podatku konsumpcyjnego, jak i dochodowego (od przyrostu wartości). Polska konstytucja nie wyróżnia podatków bezpośrednich i pośrednich.

Zwrot językowy „nakładanie podatków i innych danin publicznych następuje w drodze ustawy” ma zasadnicze znaczenie dla suwerenności i jurysdykcji podatkowej. Do tych kwestii przejdziemy jednak dalej.

Wykład 8.

Źródła prawa podatkowego

8.1. Ustawy podatkowe jako wyłączne źródło nakładania podatku

Zgodnie z Konstytucją podatek można nakładać wyłącznie polską ustawą. Ustawa podatkowa to uchwalona przez polski parlament ustawa określająca podmiot, przedmiot i stosunki podatkowe oraz (ewentualnie) ulgi i zwolnienia podatkowe podmiotowo-przedmiotowe. Nie można podatku nałożyć umową międzynarodową.

Idąc tym tokiem rozumowania można by - w sposób niezauważalny i stopniowy - pozbawić Państwo Polskie jego suwerenności

Tak więc, nie mogą istnieć ani „podatki międzynarodowe” tzn. nakładane umową międzynarodową i obowiązujące bezpośrednio na terytorium państwa polskiego, ani tym bardziej „podatki unijne” wprowadzone bezpośrednio w drodze prawa pochodnego; nawet jeśli wpływy z nich stanowić miałyby dochody budżetowe państwa polskiego czy polskiego samorządu.

Jedynym wyjątkiem w tym zakresie jest nakładanie ceł wynikające ze wspólnej taryfy celnej w stosunkach Państw Członkowskich WE z państwami trzecimi oraz zakaz ceł przywozowych i wywozowych między państwami Członkowskimi(art. 23 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Chodzi jednak o fundament Wspólnoty - unię celną, bez której nie mogłaby ona istnieć i funkcjonować jako wspólnota ponadnarodowa, a nie stricte międzynarodowa.

To zastrzeżenie wyłączności - ochronne, jeśli chodzi o suwerenność podatkową - nie znosi oczywiście przyjętych przez Polskę zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych czy prawa pochodnego, jeśli chodzi o dostosowanie się władz polskich do wymagań z tych aktów prawa międzynarodowego wynikających. Dalej obowiązuje prymat umowy międzynarodowej - tyle, że treścią takiej umowy nie może być nałożenie podatku, lecz zobowiązanie się co najwyżej do nałożenia podatku o określonych parametrach konstrukcyjnych.

Nie oznacza ono także, iż Polska jest zwolniona z obowiązków wpłaty świadczeń na rzecz organizacji międzynarodowych czy ponad narodowych - jeśli takie zobowiązania na siebie przyjęła. Wywiązuje się z nich poprzez odpowiedni podział wydatków publicznych.

8.2. Ograniczanie, znoszenie lub zmniejszanie zakresu obowiązywania (zastosowania) polskich ustaw podatkowych przez prawo międzynarodowe

Zmniejszenie ciężaru podatkowego

przez prawo międzynarodowe i unijne

Z kolei przejść należy do kwestii następnej, tj. do tego czy umowy międzynarodowe oraz prawo pochodzące od organizacji ponadnarodowych mogą skutkować ograniczeniem władztwa podatkowego Państwa Polskiego, jeśli chodzi o skutek polegający na:

1. ograniczeniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego obowiązywania polskich ustaw podatkowych,

2. zmniejszeniu wysokości stawek tych podatków,

3. innym zmniejszeniu już nałożonego ciężaru podatkowego.

Chodzi zatem tym razem nie o zwiększenie ciężaru podatkowego lecz o jego zmniejszenie lub zmniejszenie zakresu działania polskich ustaw podatkowych w stosunku do podmiotów, które na ich podstawie obowiązkowi podatkowemu podlegają.

Następne pytanie w przypadku pozytywnej odpowiedzi dotyczy kwestii bezpośredniego lub pośredniego działania aktów prawa międzynarodowego w zakresie ograniczania obowiązków podatkowych na terytorium państwa polskiego.

Przechodząc do pierwszej kwestii stwierdzić należy, iż czym innym jest nakładanie ciężaru podatkowego, czym innym zaś dobrowolne rezygnowanie z egzekwowania obowiązków podatkowych lub ich zmniejszanie.

W tym ostatnim przypadku nie mamy do czynienia z tak istotną ingerencją w atrybuty suwerenności finansowej - jak w przypadku ingerencji w proces wprowadzania na terytorium polskim danin. To ostatnie grozi de facto przejęciem władzy a nie jest jedynie „przekazaniem części kompetencji w niektórych sprawach”, należących do polskich władz i organów.

Oczywiście dobrowolne zrzeczenie się egzekwowania obowiązku podatkowego czy też przekazanie kompetencji do ograniczania lub zmniejszania ciężaru podatkowego przez umowy międzynarodowe lub prawo pochodne UE nie może prowadzić do unicestwienia władzy Państwa Polskiego a więc do stanu, w którym wprowadzone na terytorium państwa polskiego ustawy podatkowe praktycznie przestają mieć zastosowanie w całym swoim zakresie podmiotowo - przedmiotowym lub faktycznie stawki podatkowe zostaną tak zmniejszone, że podatek przestanie pełnić funkcję fiskalną. W takich razach doszłoby bowiem do faktycznego „wydrążenia” suwerenności daninowej państwa polskiego bez formalnego wyzbycia się tej suwerenności.

W takich jednak granicach należy uznać, iż przekazanie kompetencji do ograniczania działania ustaw podatkowych na terytorium państwa polskiego mieści się w pojęciu spraw, w których przekazanie kompetencji nie naraża Polski na utratę jej suwerenności.

Zmniejszenie podatku przez

umowę międzynarodową

W związku z powyższym można także przyjąć, iż w tym zakresie zastosowanie ma art. 91 ust. 1 Konstytucji, co oznacza iż ratyfikowaną umową międzynarodowa o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt. 2 można bezpośrednio, czyli bez pośrednictwa ustaw podatkowych ograniczyć zakres ich zastosowania, wysokość stawek podatkowych a nawet znieść obowiązek podatkowy wynikający z ustawy podatkowej. Tak właśnie czynią umowy o zniesieniu lub ograniczeniu podwójnego opodatkowania, które mają pierwszeństwo przed ustawami i obowiązują bezpośrednio. Dla ich ratyfikowania wymagana jest jednak ustawowo wyrażona zgoda (art.89 ust. 1 Konstytucji).

Natomiast niesłychanie poważnym dylematem jest to, czy zasada pierwszeństwa i bezpośredniość stosowania regulacji ograniczających obowiązki podatkowe wynikające z polskich ustaw podatkowych odnosi się także do prawa pochodnego. Zgodnie bowiem z art.91 ust. 3 prawo to ma być stosowane bezpośrednio i ma mieć pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

W świetle art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską rozporządzenia uchwalone przez Parlament Europejski wspólnie z Radą, Radę i Komisję maja zasięg ogólny oraz wiążą w całości są bezpośrednio stosowane w Państwach Członkowskich. Natomiast dyrektywa wiąże Państwo Członkowskie co do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków Z założeń traktatowych wynika zatem niewątpliwie, że każda dyrektywa wymaga implementacji i musi być tak skonstruowana, by pozostawiała Państwu Członkowskiemu swobodę wyboru środków.

Takie usytuowanie prawa pochodnego - wydawałoby się - całkowicie i jednoznacznie rozstrzyga ten dylemat. Wiele dyrektyw podatkowych charakteryzuje się jednak znaczną szczegółowością regulacji, pozostawiając państwu implementującemu mało swobody (np. definiując dostawę jako przedmiot opodatkowania VAT).

Jednak nie można pominąć znaczenia art. 217 i jego funkcji. Wyłączność ustaw podatkowych w określaniu podmiotów, przedmiotów i stawek podatkowych oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku została zastrzeżona w polskiej konstytucji dla zagwarantowania wyłączności reprezentacji narodu w podejmowaniu decyzji politycznych o konstrukcji i wysokości podatku. Podkreśla to znaczenie legitymacji politycznej, związanej z demokratycznymi wyborami.

W przypadku umów międzynarodowych legitymacja taka istnieje również, przybierając formę wyrażenia w drodze ustawy zgody na ratyfikację. Dyrektywy takiej legitymacji nie mają.

Należy podkreślić, iż w polskim porządku konstytucyjnym poza władzą ustawodawczą tylko Trybunał Konstytucyjny może swym wyrokiem uchylić moc obowiązującą ustawy, co oznacza, iż nikt w Polsce nie może uchylić aktu normatywnego z mocą wsteczną lub uznać tego aktu za niebyły od początku - niezależnie od jego wad potwierdzonych wyrokiem TK lub ETS.

Skutki niezgodności polskiej ustawy

podatkowej z prawem unijnym

Zatem obowiązująca ustawa podatkowa musi być wykonywana i stosowana tak długo jak długo nie zostanie uchylona. Nie do przyjęcia w polskim systemie i tradycji prawa jest konstrukcja ustawy (podatkowej), która nie została formalnie uchylona, lecz można odmówić jej zastosowania (tzw. obywatelskiego nieposłuszeństwa podatkowego).

Natomiast obowiązkiem państwa polskiego jest nie tylko jak najszybsze dostosowania tej ustawy do prawa pochodnego, ale także naprawienie skutków, jakie stosowanie tej ustawy spowodowało poprzez np. zwrot podatków pobranych na jej podstawie, jeśli ETS orzekła o niezgodności tej ustawy z prawem pochodnym. Tak było w przypadku podatku od importu samochodów używanych z krajów UE.

Prawo pochodne - dyrektywy w zakresie, w jakim ogranicza obowiązek podatkowy lub skutkuje zmniejszeniem ciężaru podatkowego ma pierwszeństwo przed polskimi ustawami podatkowymi, nie może być jednak bezpośrednio stosowane. Konieczne jest w tym względzie orzeczenie właściwego sądu, zwłaszcza po rozstrzygnięciu prejudycjalnym ETS (Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości), skutkujące obowiązkiem naprawienia działania ustawy niezgodnej z prawem pochodnym. Naprawa następuje poprzez zwrot kwot odpowiadających zapłaconemu podatkowi.

Stwierdzenie niezgodności polskiej ustawy podatkowej z dyrektywą unijną - powinno rodzić po stronie państwa obowiązek usunięcia niezgodności na przyszłość, a także naprawienia skutków obowiązywania takiej ustawy - poprzez orzeczenie o zwrocie zapłaconego podatku. Tego rodzaju zwrot spełnia nie tylko funkcje kompensacyjne (wyrównawcze) dla podatników, którzy lojalnie wywiązali się z obowiązku podatkowego - lecz także prewencyjne i sankcyjne względem władz państwa nie respektującego przyjętych zobowiązań, choć za skutki takiej samowoli władz w rezultacie zapłacimy my wszyscy, jako płacący następne podatki.

8.2. Lokalne prawo podatkowe

Wyłączność ustawy podatkowej w nakładaniu danin publicznych jest także ograniczona przez konstytucyjnie zagwarantowane prawo lokalnych wspólnot samorządowych do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie (art. 168 Konstytucji).

Oczywiście z art.168 Konstytucji wynika, że „prawo” samorządu do określania wysokości niektórych podatków i opłat nie może być pozorne, ale też nie dotyczy wszystkich, lecz niektórych z tych podatków i opłat. Zgodnie z nim jednostki te mają prawo do ustalenia wysokości podatków i opłat w zakresie określonym w ustawie.

Choć tradycyjnie za podatki i opłaty lokalne uważa się takie daniny, które charakteryzują się bezterminowym ustawowym przekazaniem w całości wpływów z danej daniny, określonemu podmiotowi samorządowemu oraz tym, że ich konstrukcja jest kształtowana - przynajmniej w pewnym zakresie przez organy tegoż samorządu - to w art. 168 mamy do czynienia z innym pojęciem podatków i opłat lokalnych. Są nimi wszystkie podatki i opłaty, z których wpływy przekazane są ustawowo i bezterminowo - jako dochód danego samorządu. Tym samym wysokość nie wszystkich podatków i opłat stanowiących dochody lokalne musi zależeć od uchwał organów lokalnych.

Z zobowiązań przyjętych przez Państwo Polskie w związku z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego wynika, iż muszą istnieć takie podatki i opłaty stanowiące dochody samorządu terytorialnego, których wysokość zależy od decyzji odpowiednich organów lokalnych. Należy tylko uzupełniająco dodać, że owo „prawo do ustalania wysokości” nie może dotyczyć takich danin, które mają tylko marginalne znaczenie finansowe dla budżetów lokalnych. Oznaczałoby to bowiem w istocie pozorowanie wywiązywania się z zobowiązań ciążących w tym zakresie na Państwie Polskim. Zgodnie z art. 9 ust. 3 EKSTL: „przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać, w zakresie określonym ustawą”. ART. 168 wraz z tym przepisem jest określany jako źródło lokalnego władztwa daninowego.

Lokalne władztwo

daninowe

Jak już wskazano wyżej, lokalne władztwo daninowe nie ma charakteru samoistnego i pierwotnego, zaś ustrój polski opiera się na zasadzie decentralizacji, a nie autonomii finansowej. To skłania przeważającą część doktryny do uznania, iż nie tylko bez upoważnienia ustawowego, ale także określenia w ustawie o jaki rodzaj (tytuł) daniny chodzi nie można mówić o korzystaniu z władztwa lokalnego. Art. 168 mówi bowiem, iż władze lokalne przesądzać mogą lub współdecydować o wysokości podatków i opłatach, nie zaś o ich istnieniu lub ewentualnym wprowadzeniu, (gdy danina ma charakter fakultatywny). Tym samym władze lokalne nie mogą wykreować nowych nieznanych ustawie podatków i opłat..

Z drugiej jednak strony brzmienie art. 168 pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż akty prawa lokalnego, które przesądzają o wysokości lub wspólnie z ustawą ustalają wysokość tych podatków i opłat - nie mogą być traktowane tak, jak akty wykonawcze do ustawy podatkowej. Mamy do czynienia z połączeniem władztwa daninowego na szczeblu centralnym, z sui generis władztwem „równorzędnym” organów lokalnych. Z pełną normą prawa daninowego mamy ----bowiem do czynienia, dopiero wtedy, gdy elementy konstrukcyjne rzutujące na wysokość podatku lub opłaty są określane łącznie przez prawo państwowe i lokalne. Bez tego drugiego nie może powstać obowiązek podatkowy podlegający wykonaniu.

Ustawodawca ma oczywiście swobodę polityczną w określaniu tych elementów oraz stopniowaniu samodzielności politycznej organów lokalnych, w zakresie kształtowania wysokości podatków i opłat lokalnych. Jednak akty normatywne organów lokalnych nie są wydawane w celu wykonania takiej ustawy, lecz stanowią jej dopełnienie, bez którego dany podatek nie mógłby obowiązywać na terytorium danego samorządu. Obowiązkiem władz lokalnych, jeśli danina jest obligatoryjna, a nie fakultatywna jest oczywiście „dopełnienie” normy podatkowej. Samorząd bowiem nie ma prawa jednostronnego zrzeczenia się wprowadzania poboru i egzekwowania dochodów mu przypadających.

W podobny sposób należy oceniać prawo samorządu do wprowadzania w zakresie wynikającym z upoważnienia ustawowego zwolnień i ulg podatkowych o charakterze kategorialnym (normatywnym).

Podatki i opłaty ustalane przez gminy

Aktualnie tego rodzaju podatki i opłaty lokalne przysługują tylko gminom, miastom oraz miastom i gminom - nie zaś powiatom i województwom samorządowym.

Zgodnie z ustawą o podatkach i opatach lokalnych rada gminy (miasta) określa wysokość stawek w podatku od nieruchomości, ale nie przekraczając górnej, ustawowej granicy. Może także sama określić zwolnienia przedmiotowe, inne jeszcze niż przewidziane w ustawach.

W podatku od środków transportowych rada gminy określa stawki nie przekraczając górnej, ustawowej granicy, ani granicy dolnej (tzw. stawek minimalnych) - określonych przez władze centralne. Może także wprowadzić „swoje” zwolnienia przedmiotowe.

W przypadku opłat: targowe, miejscowej i uzdrowiskowej rada określa stawki dzienne w górnych granicach ustawowych.

Wprowadzenie opłaty od posiadania psów zależy od woli rady (opłata fakultatywna). Stawki nie mogą przekroczyć 100 zł rocznie od 1 psa. Górne granice stawek ulegają przeliczeniu w oparciu o coroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych (inflacyjny lub deflacyjny).

Wykład 9

Budżet i ustawa budżetowa w świetle Konstytucji

9.1. Pojęcie budżetu w kontekście ustawy budżetowej

Budżet państwa - to instytucja znana od wieków. Historii budżetu od jego zalążków w starożytności - jako zbioru zapisów i ewidencji przychodów i rozchodów państwa, aż do współczesności poświęcona jest obszerna literatura, która zwraca uwagę na związki między kształtowaniem się tej instytucji a rozwojem demokracji i jawności wydatkowania publicznego.

Dwutorowy rozwój instytucji budżetu jako ciągle doskonalonej techniki i organizacji zapisów spodziewanych wpływów i przewidywanych wydatków - z jednej strony, z drugiej zaś jako formy sprawowania zarządzania i kontroli finansowej w państwie, przyczynił się do rozwoju nowoczesnego parlamentaryzmu oraz kształtowania się nowoczesnych koncepcji podziału władz. Również Polska ma w tej dziedzinie chlubne tradycje ze względu na jeden z pierwszych w Europie nowoczesnych budżetów uchwalony w 1768 r.

Wcześnie też poczęły się badania nad cechami istotnymi budżetu - nazywanymi zasadami budżetowymi: w tym zwłaszcza jego zrównoważeniem powszechnością i zupełnością zakresu planowania, szczegółowością i jawnością oraz rocznością i uprzedniością uchwalania. „Zasady” te poczęły podlegać konstytucjonalizacji (we Francji od 1791 r.). Powszechny charakter ma także wymaganie konstytucyjne co do formy uchwalania budżetu - tzn. za pomocą specjalnej ustawy.

Ustawa ta nie zawsze, lecz często, w aktach konstytucyjnych jest opatrzona nazwą własną, jako „ustawa budżetowa”, „ustawa finansowa” (we Francji), czy „ustawa skarbowa” (w Polsce międzywojennej). Jednocześnie domeną regulacji konstytucyjnych stała się procedura budżetowa - ze względu na odmienność materii budżetowej w porównaniu ze „zwykłą” procedurą legislacyjną, dotyczącą innych ustaw.

Budżet państwa jest nazwany (wymieniony) w Konstytucji w artykułach 146 ust.4 pkt. 5 i 6 (w aspekcie projektu budżetu i wykonania budżetu) w art. 204 ust.1 pkt. 2 (w aspekcie analizy wykonania budżetu) oraz przede wszystkim w art. 219 ust.1 i 2.

Poza tym Konstytucja posługuje się konsekwentnie terminologią związaną z ustawą budżetową. Tak więc począwszy od art.219 ust.1, gdzie zdefiniowano ustawę budżetową nadając jej nazwę własną oraz wskazując że jest ...„formą uchwalania budżetu” pojawia się pojęcie „projektu ustawy budżetowej”, „projektu ustawy o prowizorium budżetowym”, „ustawy o prowizorium budżetowym”, „zmiany ustawy budżetowej”, „poprawek Senatu do ustawy budżetowej”, „wykonywania i wykonania ustawy budżetowej” (art. 219 ust. 2 - 4, art. 190 ust. 3, art. 220 - 226).

Jak z tego wynika pojęcia „budżetu państwa” i „ustawy budżetowej” wprawdzie nie są synonimiczne, lecz pojęcie ustawy budżetowej jest zależne od pojęcia budżetu.

Cechy budżetu

Stąd możemy stwierdzić, iż Konstytucja przesądza wprost lub poprzez definiowanie ustawy budżetowej o następujących cechach budżetu państwa:

• o jego treści, którą są dochody i wydatki państwa, rozumiane bądź to jako wszelkie dochody i wydatki państwa, bądź to ich zasadnicza z punktu widzenia funkcjonowania państwa część;

• o jego planistycznym, finansowym (wyrażonym w pieniądzu), dwustronnym i szczegółowym charakterze;

• o jego roczności rozumianej jako obowiązywanie „na rok budżetowy”;

• o obligatoryjności jego uchwalania w randze i formie ustawy budżetowej;

• o jego podstawowym dla prowadzenia gospodarki finansowej państwa charakterze, tzn. o tym, że jest aktem zarządzania finansowego państwem bez istnienia którego (uprzedniego uchwalenia) gospodarka finansowa nie może być prowadzona (zakaz próżni budżetowej).

W ten sposób przesądzone zostały jego cechy istotne - nazywane niekiedy w doktrynie zasadami budżetowymi tzn. jego podstawowość dla gospodarki finansowej państwa (powszechność planowania), roczność, uprzedniość uchwalenia, szczegółowość (art.219 ust. 2) oraz obowiązek zrównoważenia strony dochodowej z wydatkową (art.220).

9.2. Struktury organizacyjne państwa i samorządu terytorialnego

Następnie musimy przejść do omówienia, w jaki sposób państwo i na jego wzór samorząd terytorialny są zorganizowane dla wykonywania zadań publicznych.

Państwo, jako zrganizowany w celu sprawowania władzy i służeniu społeczeństwu podmiot terytorialny działa zawsze w sferze publicznej jako aparat przymusu oraz dostarczania usług publicznych (szkolnictwo, nauka, ochrona środowiska, komunikacja...). działa jednak także jako podmiot praw majątkowych, tzn. właściciel nieruchomości, ruchomości i posiadacz innych praw majątkowych. jest także podmiotem zamawiah\jącym różne dobra czy usługi raz ogromnym pracodawcom. W mniejszym zakresie takim podmiotem o podwójnym charakterze jest także każdy samorząd. Środki finansowe - majątek finansowy - którymi dysponują te podmioty są ogromne i mają wielkie znaczenie na rynku.

Państwo i samorząd terytorialny dokonując zamówień na rynku, kształtując wysokość wynagrodzeń sfery budżetowej, zaciągając pożyczki i kredyty i emitując obligacje, czy wreszcie udzielając pomocy finansowej niektórym podmiotom prywatnym - wywiera ogromny wpływ na sytuację ekonomiczną całego społeczeństwa. Działalność rynkowa państwa jest zatem również bardzo znacząca, choć odbywa się bez przymusu.

Jednak wiadomo, ze celem państwa jako podmiotu gospodarczego nie jest bogacenie się dla samego bogacenia. Z tych wszystkich względów składanie zamówień i dokonywanie zakupów przez państwo na wolnym rynku oraz wspieranie niektórych podmiotów gospodarczych pomocą finansową nie jest sprawą prywatną, lecz publiczną. Stąd konieczna jest ustawa o zamówieniach publicznych czy o pomocy publicznej. By z jednej strony zapobiegać korupcji i związaniu się państwa z różnego rodzaju podmiotami gospodarczymi, z drugiej zaś przeciwdziałanie nadmiernemu faworyzowaniu innych podmiotów poprzez udzielanie im pomocy. To bowiem osłabia konkurencję oraz swobodny przepływ towarów i usług na terenie Unii.

Mówimy o tym po to, by wskazać, że działalność finansowa państwa czy samorządu na rynku nie może być niejawna, lecz musi być poddana jawnej kontroli politycznej, podczas gdy gospodarka prywatna działa w ramach ochrony tajemnicy handlowej.

Należy także pamiętać, że zadłużanie się państwa czy samorządu również jest sprawą publiczną, gdyż może prowadzić do utraty suwerenności, tzn. uzależnienia się od innych państw czy potężnych korporacji międzynarodowych albo nawet „upadłości” (por. Islandię).

Wobec tych wymagań i zagrożeń konieczne jest określenie granic publicznej gospodarki finansowej i form, w jakich winna na działać. W Polsce te granice wytycza pojęcie sektora finansów publicznych. Choć na rynku państwo reprezentuje Skarb Państwa to nie jest to reprezentacja wyłączna. Mamy przecież także i inne państwowe osoby prawne jak np. państwowe uczelnie wyższe. One także wykonują zadania Państwa w zakresie usług publicznych. Ich dochody i wydatki także są dochodami i wydatkami szeroko rozumianego Państwa Polskiego.

Tak więc, takie osoby jak Narodowy Fundusz Zdrowia, Uczelnie publiczne, Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej, czy instytucje kultury choć mają wyodrębniony majątek i mogą działać na rynku to przecież wykonują dalej zadania publiczne. I dlatego ich plany finansowe są jawne, jawne są też np. umowy NFZ z Zakładami Opieki Zdrowotnej. Utrzymują się one z dochodów publicznych. Są to albo dochody bezpośrednie, np. składki, albo dotacje z budżetu państwa, czasami zaś i to, i to.

Wewnątrz Skarbu Państwa i odpowiednio samorządu mamy do czynienia z jednostkami budżetowymi, zakładami budżetowymi i gospodarstwami pomocniczymi.

Jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki tylko z tego, co otrzymują z budżetu. Wszystko zaś co wpłynie na ich rachunek stanowi dochód budżetu państwa (samorządu). Tak więc ich wydatki są całkowicie niezależne od tego, jakie mają dochody zarachowane na ich konto (z wyjątkiem pewnych dochodów z działalności ubocznej). Jednostka budżetowa rozlicza się z budżetem państwa metodą brutto.

Zakład budżetowy to taka jednostka organizacyjna, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania. Odpłatność ta nie oznacza, że środki z tej działalności wystarczą na funkcjonowanie zakładu. Są one zwykle uzupełniane dotacjami ze względu na to, iż chodzi o utrzymanie i dostępność do usług publicznych (np. muzeów). Dotacje dla zakładu nie mogą przekroczyć 50% kosztów jego działalności. Zakład budżetowy rozlicza się netto z budżetem państwa lub samorządu odprowadzając do budżetu nadwyżki środków obrotowych, ustalone na koniec okresu.

Z kolei gospodarstwo pomocnicze jest wyodrębnioną z jednostki budżetowej pod względem organizacyjnym i finansowym częścią jej podstawowej działalności, lub jej działalnością uboczną. Gospodarstwo pomocnicze pokrywa swe koszty z uzyskiwanych przychodów. Na koniec roku odprowadza do budżetu wpłaty rozliczane wynikowo. Gospodarstwo pomocnicze wpłaca do budżetu połowę osiągniętego zysku. Dotację może uzyskać tylko na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Gospodarstwo pomocnicze jest więc małym uproszczonym przedsiębiorstwem państwowym lub komunalnym. Plany finansowe zakładów i gospodarstw są objęte w sposób zbiorczy ustawą lub uchwałą budżetową. Poza budżetem państwa działają w Polsce liczne i znaczące fundusze celowe, których przychody pochodzą ze śrdoków publicznych, a wydatki są przeznaczone na wykonywanie wyodrębnionych zadań państwa. Nie wykorzystane środki funduszu przechodzą na następny okres budżetowy, chyba że wyjątkowo ustawa budżetowa może zmienić przeznaczenie środków funduszu. Najważniejsze, „najpotężniejsze” fundusze celowe to NFZ i fundusze ubezpieczeń społecznych oraz KRUS

Plany finansowe Skarbu Państwa i takich państwowych osób prawnych muszą być objęte ustawą budżetową jeżeli:

• ich dochody pochodzą ze środków publicznych,

• ich wydatki służą na finansowanie zadań władczych oraz tych zadań niewładczych państwa, które odzwierciedlają powinności konstytucyjne państwa wobec obywateli.

Zadania budżetowe to takie zadania dotyczące zapewnienia funkcjonowania państwa i wypełniania jego funkcji niewładczych, które muszą być bezpośrednio finansowane lub pośrednio wspierane z budżetu państwa. Wydatki budżetu państwa - to wydatki na zadania budżetowe.

9.3.Pojęcie dochodów i wydatków Państwa

W państwie prawa podstawą gromadzenia dochodów są odrębne ustawy, uchwalane w odrębnym trybie, niż ustawa budżetowa i niezależnie od niej.

Zatem budżet musi być zarówno globalnym jak i szczegółowym zestawieniem dochodów i wydatków państwa.

W sumie więc „dochody i wydatki państwa”, będące treścią ustawy budżetowej - to zestawienie dochodów i wydatków Skarbu Państwa i wszystkich państwowych osób prawnych wykonujących zadania władcze i usługowe państwa na poziomie centralnym.

Przez dochody budżetowe państwa o przeznaczeniu ogólnym należy rozumieć ogół wpływów budżetowych przeznaczonych na całość zadań budżetowych państwa. Przez budżetowe dochody celowe należy rozumieć te wpływy, które - wyjątkowo - są przeznaczone na jedno lub niektóre tylko zadania publiczne - spośród ich ogółu - choć zadania te są realizowane przez wewnętrzne struktury Skarbu Państwa.

W ramach wydatków państwa wydatki budżetowe o przeznaczeniu ogólnym muszą stanowić część podstawową. Pozostałe wydatki państwa, tzn. budżetowe wydatki celowe (wewnętrzne finansowanie celowe) i wydatki innych państwowych osób prawnych, wykonujących zadania państwa - mają charakter wyjątkowy i uzupełniający w porównaniu z wydatkami budżetowymi o przeznaczeniu ogólnym.

Przykładowo Ustawa budżetowa na rok 2007 z 25 stycznia 2007 r.(DzU nr 15, poz.90) obejmowała obok dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu państwa, przychody i wydatki oraz rozliczenia z budżetem zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych (w ujęciu zbiorczym) czyli parabudżetów oraz plany finansowe funduszy celowych i państwowych agencji ( w ujęciu indywidualnym) - czyli podmiotów pozabudżetowych.

Funduszami celowymi, których plany objete były ustawą budżetową były: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Emerytalno-Rentowy, Fundusz Rehabilitacji i Prewencji, Fundusz Administracyjny, Fundusz Pracy, Narodowy Fundusz Środowiska i Gospodarki Wodnej, Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych, Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Promocji Twórczości, Fundusz Zajęć Sportowo-rekreacyjnych dla uczniów, Fundusz wsparcia Policji, Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej, Fundusz Promocji Kultury, Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego, Fundusz Reprywatyzacji, Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorstw, Fundusz Skarbu Państwa, Fundusz Nauki i Technologii Polskiej, Fundusz Pomocy Postpenicjarnej, Fundusz - Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców, Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy, Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych i Fundusz Rekompensacyjny.

Ustawą budżetową na rok 2007 objęto także plany finansowe następujących agencji państwowych: Agencji Mienia Wojskowego, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Agencji Rezerw Materiałowych, Agencji Rynku Rolnego, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencji Nieruchomości Rolnych, Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i Polskiej Agencji Przedsiębiorczości, Plany nie wszystkich funduszów realizujących konstytucyjne powinności państwa zostały objęte ustawą budżetową (NFOZ).Inne znowu w ogóle nie powinny być funduszami (Fundusz Skarbu Państwa).

Ten przykład dowodnie pokazuje, że praktyka tworzenia państwowych funduszy celowych oraz innych państwowych osób prawnych wykonujących swe zadania z publicznych dochodów państwa ma pozakonstytucyjny - a czasem wręcz przeciwkonstytucyjny charakter. Tyle tylko, że ustawy je kreujące nie były zaskarżane z powodu przekonania ,że jest to domena całkowitej swobody politycznej z jednej strony, z drugiej zaś silnych nacisków tych ośrodków władzy; zwłaszcza wykonawczej, które tą drogą zwiększają swe wpływy kosztem osłabienia demokracji parlamentarnej corocznie autoryzującej wydatki państwa.

9.4. Budżet państwa jako akt zarządzania

Budżet państwa nie jest zestawieniem kasowym poleceń wypłaty - lecz aktem zarządzania finansowego, podstawą względnie samodzielnego wykonywania zadań budżetowych.

Tym samym budżet państwa jest aktem planowania rzeczowego zadań do wykonania w danym okresie, w taki jednak sposób, że miernikiem zarówno możliwości jak i prawidłowości wykonania - jest pieniądz. Planowanie rzeczowe jest tutaj podporządkowane planowaniu finansowemu. Tak więc, nie wola polityczna i ”chciejstwo” władzy wyznaczają granicę zadań do wykonania - lecz możliwości zgromadzenia dochodów państwa oraz przewidziany w budżecie limit wydatków dla danego wykonawcy na dane zadane budżetowe. To, czym się różnią demokratyczne państwa prawa szanujące własność obywateli od państw autorytarnych - to właśnie prymat planowania finansowego nad rzeczowym. Obowiązek „dopasowania' wydatków do możliwości dochodowych w istniejącym stanie prawnym i faktycznym - a nie na odwrót to symptom legalizmu. Dlatego współcześnie strona dochodowa ma pierwszeństwo przed stroną wydatkową budżetu państwa w polskich corocznych ustawach budżetowych(choć historycznie rzecz biorąc było odwrotnie)

Budżetem państwa powinny być zatem objęte wszelkie wpływy jakie Skarb Państwa ma uzyskać. Zatem dochody budżetowe państwa to wszelkie wpływy jakie zgodnie z prawidłowym planowaniem w świetle istniejącego porządku prawnego państwo polskie może i jest obowiązane pobierać, a także uzyskać w ramach prawidłowego zarządzania mieniem Skarbu Państwa. Wykonywaniu strony dochodowej budżetu Państwa towarzyszy zatem wymaganie zachowania najwyższej staranności oraz legalizmu działań prowadzących do zgromadzenia dochodów w planowanej wysokości.

Podobnie jak wydatki państwa nie są podstawą obowiązkowej wypłaty lecz konstrukcją prawno-planistyczną - tak samo przewidywane dochody państwa nie stanowią podstawy prawnej dla pobierania podatków, opłat oraz innych danin publicznych, egzekwowania kar, grzywien i innych przymusowych świadczeń pieniężnych od obywateli. Nie są także podstawą dla uzyskiwania dochodów z rzeczy lub praw majątkowych Skarbu Państwa lub obrotu nimi. Zgodnie z polską Konstytucją podstawą dla pobierania dochodów budżetowych nie może być obowiązująca ustawa budżetowa, lecz odrębne ustawy podatkowe, inne ustawy określające przymusowy obowiązek świadczenia na rzecz państwa - nie tylko danin, lecz i kar, grzywien a także cywilnoprawne zasady korzystania z rzeczy i praw majątkowych oraz obrotu nimi.

W innych państwach np. we Francji to ustawa budżetowa (finansowa) kreuje podstawę dla pobierania i egzekwowania danin publicznych. W Polsce materie te Konstytucja konsekwentnie rozdziela (por. art. 217 i art. 219 ust. 3).

Jednak nie oznacza to, że określanie dochodów państwa przez ustawę budżetową może mieć charakter niezobowiązujacej prognozy. „Określanie” owo (które w konkretnych ustawach budżetowych na poszczególne lata nazywa się „ustalaniem dochodów”) tworzy normy powinnościowego zachowania. Wyznacza mianowicie dla odpowiednich władz i organów obowiązek pobierania i egzekwowania wpływów w sposób nieprzerwalny z zachowaniem najwyższej staranności, ale zarazem legalnie, tzn. tylko w zakresie jakim obowiązek świadczenia i tryb jego spełnienia określają odrębne ustawy. Jest to sui generis zasada rebus sic stantibus jeśli chodzi o podstawy prawne i stan faktyczny towarzyszący pobieraniu i egzekwowaniu dochodów budżetowych przewidzianych w budżecie.

9.5. Zakres czasowy obowiązywania ustawy budżetowej

Każdorazowa ustawa budżetowa ma zdeterminowany i zdefiniowany konstytucyjnie zakres czasowy. Obowiązuje zatem każdorazowo „na rok budżetowy”.

Ustawy budżetowe są aktami czasowymi, lecz nie epizodycznymi, ani przejściowymi. Przeciwnie istnienie corocznej ustawy budżetowej, uchwalonej uprzednio, albo wyjątkowo w terminie możliwie najkrótszym po początku okresu budżetowego, po to by była podstawą prowadzenia gospodarki jest symptomem prawidłowego, normalnego funkcjonowania państwa. Dlatego też samo istnienie takiej ustawy jest uznawane za wartość konstytucyjną, podlegającą ochronie Każda ustawa budżetowa ma zatem nazwę własną ... „Ustawa budżetowa na rok....”.

Ustawa o prowizorium budżetowym ,projekt ustawy budżetowej lub projekt ustawy o prowizorium budżetowym pełnią w świetle Konstytucji funkcje aktów tymczasowo zastępujących właściwą ustawę budżetową. Stanowią podstawę prowadzenia gospodarki na okres możliwie najkrótszy, zawsze jednak krótszy niż okres budżetowy.

Sumując, ustawy budżetowe są w Polsce odrębnym systemowo rodzajem ustaw. Nie mogą one zmieniać ani uchylać innych ustaw i na odwrót, tamte ustawy nie mogą zmieniać czy uchylać ustawy budżetowej.

Ustawy budżetowe jako akty zarządzania finansowego nie stanowią podstawy roszczeń obywateli o wypłatę świadczeń, jeśli nawet wydatki na ten cel były w niej przewidziane.

Jest to ochrona przed nieuzasadnionym wydatkowaniem grożącym zachwianiem podstaw państwa.

1

---