W definicji zawartej w ustawie o finansach publicznych budżet państwa definiuje się przez wymienienie trzech jego cech, a mianowicie przez wskazanie, że:

• jest on planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów;

• dotyczy organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej;

• jest planem rocznym.

Budżet państwa jest to plan finansowy zawierający dochody i wydatki państwa związane z realizacją przyjętej polityki społecznej, gospodarczej i obronnej

Oprócz budżetu państwa, środki publiczne ujmowane są również w budżetach samorządowych, a także w dochodach i wydatkach funduszy celowych, agencji rządowych, szkół wyższych, instytucji kultury i wielu innych podmiotów sektora publicznego. Sumując więc budżet państwa oraz wszystkie budżety gmin, powiatów i województw, to i tak nie otrzymamy pełnego obrazu gospodarki środkami publicznymi.

W Polsce Sejm uchwala budżet państwa, natomiast rady uchwalają budżety gmin i powiatów oraz sejmiki budżety województw. Ujęte w budżetach dochody stanowią prognozy ich wielkości, natomiast wydatki - nieprzekraczalne limity. Najważniejsze trzy funkcje przypisuje się budżetowi państwa: fiskalną, redystrybucyjną oraz stymulacyjną.

Funkcja fiskalna polega na gromadzeniu dochodów budżetowych (pochodzących głównie z podatków) umożliwiających utrzymanie aparatu państwowego oraz realizację określonych zadań.

Funkcja redystrybucyjna umożliwia dokonywanie pożądanych zmian w podziale dochodu narodowego, takich jak np.: zmniejszanie dysproporcji w poziomie rozwoju gospodarczego różnych regionów oraz niwelowanie nadmiernego zróżnicowania dochodów różnych grup społecznych i tworzenie warunków bezpieczeństwa socjalnego dla grup najuboższych. Zadania te realizuje się poprzez np.: progresywne opodatkowanie dochodów ludności, ulgi i zwolnienia podatkowe oraz zróżnicowanie stawek podatków pośrednich nakładanych na dobra konsumpcyjne. Dokonuje się tego również w formie świadczeń społecznych.

Funkcja stymulacyjna polega na oddziaływaniu dochodów i wydatków budżetu państwa na życie gospodarcze i społeczne. Można wpływać na zmiany strukturalne w gospodarce, kształtować poziom akumulacji i tempo wzrostu gospodarczego, a także regulować poziom i kierunki konsumpcji. Natomiast w sferze życia społecznego polityka fiskalna może np.: pobudzać lub hamować przyrost naturalny, ograniczać lub łagodzić społeczne skutki bezrobocia, zwiększać poziom aktywności zawodowej, osłabiać lub wzmacniać bodźce do pracy.

Zasady budżetowe

Budżet państwowy powinien być skonstruowany, uchwalany i wykonywany zgodnie z zasadami budżetowymi. Zasady budżetowe można traktować jako trwałe właściwości budżetu, związane z jego istotą, bądź jako postulaty nauki skierowane pod adresem budżetu. Wiążą się one z pewną filozofią budżetu państwowego. Katalog zasad budżetowych nie jest zestawieniem stałym, niektórzy wymieniają ich kilka, inni kilkanaście. Szczególne znaczenie mają zasady: zupełności (powszechności), równowagi, jedności, szczegółowości, przejrzystości, jawności, uprzedniości, rocznego okresu.

Zasada zupełności jest to postulat, aby budżet obejmował wszystkie dochody i wydatki państwa. U podłoża tej zasady legły przede wszystkim względy polityczne, a w szczególności potrzeba parlamentarnego wpływu na całość gospodarki finansowej państwa.

Współcześnie realizacja tej zasady w jej tradycyjnym, dosłownym rozumieniu jest w poważnym stopniu ograniczona. Wiąże się to z rozwojem publicznej gospodarki pozabudżetowej, a więc takich form organizacyjnych, organizacyjnych ramach których następuje gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych bez rejestracji tych zjawisk w budżecie. W przeciwieństwie do klasycznej formy organizacji działalności budżetowej, jaką jest jednostka budżetowa, której wszystkie dochody i wydatki są zaplanowane w budżecie, formy gospodarki pozabudżetowej, takie jak np. zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze oraz fundusze celowe powiązane są z budżetem co najwyżej w sposób wynikowy, tj. bądź to planowanymi wpłatami nadwyżek dochodów nad wydatkami do budżetu, bądź dotacjami z budżetu w wypadku nadwyżki wydatków nad osiąganymi dochodami (Brzeziński i in. 2003, s.75 - 76).

Zasadę równowagi budżetowej można ogólnie określić jako postulat dostosowania wielkości wydatków budżetowych państwa do poziomu jego dochodów. Teoretycznie więc zasadę tę narusza zarówno uchwalenie budżetu z nadwyżką, jak i z deficytem budżetowym. Zasada równowagi budżetowej ma swoje odbicie zarówno w Konstytucji RP, jak i w ustawie „o finansach publicznych”. Z Konstytucji wynika zakaz ustalania przez Sejm deficytu budżetowego na poziomie wyższym niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej oraz pokrywania deficytu przez zaciąganie zobowiązań w centralnym banku państwa, czyli NBP. Konstytucyjnie także została określona maksymalna wielkość państwowego długu publicznego na poziomie 3/5 wartości rocznego PKB. Problematyka związana z realizacją zasady równowagi budżetowej jest zawarta także w ustawie „o finansach publicznych” (art. 64). Definiuje ona samo pojęcie nadwyżki i deficytu budżetowego, wskazuje też na źródła pokrycia deficytu budżetowego. Deficyt ten może być pokryty przychodami ze ściśle określonych źródeł, którymi są: sprzedaż skarbowych papierów wartościowych; kredyty zaciągane w bankach krajowych i zagranicznych; pożyczki; prywatyzacja majątku Skarbu Państwa; nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych.

Zarówno Konstytucja RP, jak i ustawa o finansach publicznych dopuszczają uchwalenie budżetu państwa z deficytem. Szczegółowo zostały jednak uregulowane: poziom deficytu, źródła jego pokrycia, a także państwowy dług publiczny (Wójtowicz 2003, s.73 - 75).

Zasada jedności budżetu zbliżona jest do zasady zupełności. Według niej powinien występować jeden budżet, stanowiący jedną całość organizacyjno - prawną, ujęty w jednym akcie prawnym. Nie należy natomiast tworzyć budżetów dodatkowych, uzupełniających itp. W świetle obowiązujących regulacji wskazuje się na budżet jako podstawę gospodarki finansowej państwa. Przepisy ustawy o finansach publicznych określają także jakie elementy powinna zawierać ustawa budżetowa.

Zasada szczegółowości budżetu. Zgodnie z tą zasadą budżet musi być szczegółowy, podzielony w uporządkowany sposób na szereg pozycji wydatkowych i dochodowych. Szczegółowość budżetu ma znaczenie ekonomiczne, wskazuje bowiem na treść ekonomiczną budżetu, jak i znaczenie polityczne, bowiem ustanowienie budżetu przez organ przedstawicielski, zgodnie z wymogami zasady szczegółowości, zobowiązuje wykonawców budżetu do realizacji postanowień budżetowych w ustalonej przez ten organ szczegółowości. Szczegółowo określone w ustawie dochody i wydatki wyznaczone są więc przez parlament, a nie przez organ i jednostki rządowe.

Zasada szczegółowości wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych dotyczących treści i szczegółowości ustawy budżetowej, uprawnień do zmian budżetowych, zagadnień klasyfikacji budżetowej. Dochody i wydatki budżetu ustalane są według części, działów, rozdziałów i paragrafów.

Zasada specjalizacji budżetu. Według niej wydatki budżetowe powinny być przeznaczone na szczegółowo ustalone cele. Zasadę tę wyraża art. 92 punkt 3 ustawy o finansach publicznych, wg którego „dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem w sposób celowy i oszczędny” (Borodo 2004, s.33).

Zasada jawności budżetu polega na udostępnianiu jego treści społeczeństwu etapie opracowywania projektu, uchwalania i wykonywania budżetu, dostępności obrad budżetowych oraz publikowaniu uchwalonych budżetów. Elementem jawności jest również podawanie do publicznej wiadomości istotnych danych o sytuacji budżetowej kraju. W prawie polskim jawność finansów publicznych jest, obok przejrzystości, traktowana jako ważna zasada ogólna. Ustawa z 26 listopada 1998 roku przewiduje różne formy realizacji zasady jawności. Są nimi: jawność sejmowej debaty budżetowej i debat budżetowych jednostek samorządu terytorialnego; jawność sejmowej debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa i debat nad sprawozdaniami budżetowymi jednostek samorządu terytorialnego; podanie do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych; udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek publicznych (Gliniecka 2001, s. 31 - 32).

Zasada uprzedniości budżetu. Budżet powinien być uchwalany do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Zasada ta nie jest jednak formułowana kategorycznie. Przewidziane są wyjątki od tej zasady. Rozwinięte są też przepisy o terminach dotyczących uchwalenia budżetu i mówiące o tym, jakie rozwiązanie należy zastosować, gdy parlament nie uchwali budżetu przed końcem roku.

Zasada rocznego okresu budżetowego. Wynika ona z regulacji, wg której budżet jest uchwalany na rok kalendarzowy.

Źródłami dochodów budżetowych państwa są podatki, cła, dochody ze sprzedaży prywatyzowanych przedsiębiorstw , opłaty skarbowe, sądowe, notarialne i inne. Podstawą tych dochodów są jednak podatki. Pozostałe źródła odgrywają w praktyce niewielką rolę.

Podatki są to przymusowe, bezzwrotne i nieodpłatne świadczenia pieniężne pobierane przez państwo

W ostatnich 200 latach funkcje podatków ewoluowały od zadań głównie fiskalnych, obowiązujących zwłaszcza w doktrynie liberalizmu gospodarczego, do współczesnych - utożsamianych w znacznym stopniu z interwencjonizmem państwowym, czyli coraz bardziej do funkcji redystrybucyjnych oraz stymulacyjnych.

Biorąc pod uwagę przedmiot opodatkowania wyodrębnia się trzy rodzaje podatków:

• podatki dochodowe, czyli pobierane od dochodów osobistych ludności (płac, rent, emerytur, kapitału itp.) oraz od dochodów osób prawnych (przedsiębiorstw i instytucji);

• podatki konsumpcyjne, czyli podatki nakładane na produkty i usługi będące przedmiotem obrotu: podatek od wartości dodanej (VAT) oraz akcyza;

• podatki majątkowe, czyli płacone od posiadanego majątku (kapitału) oraz od przenoszenia praw do majątku (podatki spadkowe).

Biorąc pod uwagę formę opodatkowania wyodrębnia się dwa rodzaje podatków:

• podatki bezpośrednie to podatki nakładane na dochody i majątek, a podmiot zobowiązany do ich opłacenia rozlicza się bezpośrednio z budżetem państwa;

• podatki pośrednie zawarte są w cenie nabywanego produktu, a konsument opłaca je „pośrednio” za pośrednictwem sprzedawcy, który rozliczając się z budżetem państwa w całości ten podatek przenosi na kupującego.

Biorąc pod uwagę sposób obliczania podatków wyodrębnia się trzy rodzaje podatków:

• podatki proporcjonalne występują wówczas, gdy wszyscy podatnicy płacą ten sam procent swoich dochodów, czyli obowiązuje jedna stopa podatkowa;

• podatki progresywne występują wówczas, gdy osoby uzyskujące wyższe dochody obciążone są wyższą stopą podatkową;

• podatek degresywny występują wówczas, gdy wraz ze wzrostem dochodów nakładane są coraz mniejsze procentowe stawki podatkowe.

1. Wydatki budżetu państwa

Wielkość i struktura wydatków budżetowych odzwierciedlają rolę, zakres i kierunki działalności państwa. Z punktu widzenia przeznaczenia można wyodrębnić trzy grupy wydatków budżetowych:

• Wydatki związane z pełnieniem przez państwo tradycyjnych funkcji, takich jak: obrona narodowa, administracja, i wymiar sprawiedliwości;

• wydatki związane z realizacją celów społecznych: oświata, kultura, nauka, ochrona zdrowia, świadczenia socjalne;

• wydatki wynikające z pełnienia funkcji interwencyjnych w gospodarce: subsydia i dotacje wspierające inwestycje produkcyjne oraz infrastrukturalne.

Polityka fiskalna opiera się na wykorzystaniu podatków i wydatków budżetowych do stabilizacji gospodarki oraz realizacji innych celów ekonomicznych i społecznych.

Aktywna polityka fiskalna polega na świadomym interwencjonizmie, wymagającym podejmowania decyzji o wykorzystaniu konkretnych instrumentów fiskalnych, takich jak: zwiększenie lub ograniczenie wydatków budżetowych na określone cele (rozwój nauki, informatyzacja kraju, infrastruktura techniczna, nowoczesne usługi, restrukturyzacja schyłkowych gałęzi gospodarczych, roboty publiczne), zmiana stawek i zasad podatkowych. Są to zwykle decyzje zwiększające aktywną rolę państwa w gospodarce.

Słabością aktywnej polityki fiskalnej jest to, iż decyzje dotyczące korygowania działania instrumentów fiskalnych wymagają zmian legislacyjnych w programach budżetowych. Prowadzi to do opóźnień w działaniu instrumentów polityki fiskalnej. Można wyróżnić cztery rodzaje takich opóźnień:

• diagnostyczne - związane z potrzebą dokonania oceny sytuacji i sformułowania podstawowych wniosków;

• decyzyjne - wynikające z czasu potrzebnego do dokonania wyboru narzędzi i przeprowadzenia zmian legislacyjnych;

• wdrożeniowe - wynikające z czasu niezbędnego do praktycznego zastosowania pakietu środków polityki gospodarczej;

• percepcyjne - związane z reakcją dostosowawczą osób fizycznych i podmiotów gospodarczych na wprowadzone narzędzia interwencyjne.

Duże opóźnienia w skutkach stosowania narzędzi fiskalnych mogą wpływać nie tylko na osłabienie efektywności polityki interwencyjnej, ale podważają jej sens praktyczny. Stąd uprawniony jest pogląd, że polityka stabilizacyjna przyczynia się raczej do destabilizacji gospodarki niż do jej stabilizacji i wywołuje większe fluktuacje dochodu narodowego oraz zatrudnienia niż następowałyby bez zastosowania narzędzi interwencyjnych.

Pasywna polityka fiskalna polega na wykorzystaniu właściwej niektórym instrumentom wrażliwości na zmiany poziomu dochodu narodowego, zatrudnienia i innych wielkości ekonomicznych. Instrumenty te samoczynnie, bez potrzeby podejmowania konkretnych decyzji dostosowawczych, reagują na zmianę koniunktury. Z tego też względu określane są często jako automatyczne stabilizatory koniunktury.

Określenie: automatyczne stabilizatory koniunktury sugeruje, że instrumenty te działają samoczynnie bez potrzeby ingerencji państwa. W istocie ich ustanowienie jest zadaniem państwa. Do najważniejszych automatycznych stabilizatorów koniunktury zaliczyć możemy:

• podatki od dochodów ludności;

• podatki od przedsiębiorstw;

• podatki pośrednie (nakładane na artykuły konsumpcyjne);

• zasiłki dla bezrobotnych i inne formy świadczeń społecznych;

• programy pomocy dla rolnictwa (subwencje, polityka gwarantowanych cen).

Od automatycznych stabilizatorów koniunktury oczekuje się, aby w okresie recesji hamowały spadek globalnego popytu, a w okresie ekspansji hamowały jego wzrost. Przez oddziaływanie na globalny popyt, mogą zmniejszać wahania gospodarki w stosunkowo krótkim okresie. Nie stwarzają jednak warunków do zmiany istniejącej sytuacji gospodarczej. Ich zadaniem jest dążenie do utrzymania dotychczasowego poziomu aktywności gospodarczej przez obronę wyjściowych rozmiarów popytu globalnego, niezależnie od tego, na jakim poziomie ten popyt się ustabilizował (i przy jakim poziomie zatrudnienia). Automatyczne stabilizatory koniunktury nie są więc w stanie zapewnić warunków zrównoważonego wzrostu, który wymaga jednakowego tempa wzrostu mocy wytwórczych, zatrudnienia i efektywnego popytu.

Deficyt budżetowy to część wydatków zaplanowanych na konkretny rok, na których pokrycie nie wystarczy pieniędzy z dochodów budżetu.

Wielkość tego deficytu odnosi się zazwyczaj do wartości produktu krajowego brutto i wyraża się w procentach. Jednym z kryteriów (warunków) uczestnictwa w unii walutowej jest nie przekraczanie 3 proc. PKB.

Oprócz określenia „deficyt budżetowy” używa się również pojęcia „deficyt finansów publicznych”, które obejmuje także samorządy, fundusze celowe i kasy chorych (obecnie NFZ). Po dodaniu z kolei wypłat rekompensat dla sfery budżetowej oraz dla emerytów i rencistów i odjęciu tej części składek na ubezpieczenie społeczne, która trafia do otwartych funduszy emerytalnych, otrzymamy „deficyt ekonomiczny”.

Dług publiczny - są to zobowiązania zaciągnięte przez skarb państwa, państwowe fundusze celowe i przez gminy.

Skarb państwa zaciąga zobowiązanie m.in. emitując bony skarbowe i obligacje - papiery dłużne, za pomocą których finansuje się deficyt budżetowy. Jeśli czyni to przez dłuższy czas i na większą skalę, dług publiczny może osiągnąć poziom, przy którym uruchamia się przewidziane ustawowo procedury ostrożnościowe, polegające na niezwiększaniu wydatków lub na ich cięciach. W Polsce pierwszy sygnał do ostrożności pojawia się, gdy wartość długu publicznego przekroczy 50% PKB.

Jeżeli dług publiczny stanowi:

• Od 50% do 55% PKB

• to w budżecie państwa na rok przyszły relacja planowanego deficytu do dochodów nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku bieżącego, natomiast w budżecie samorządów na rok przyszły relacja deficytu do dochodów nie może być wyższa niż ta, która obowiązuje rząd.

• Od 55% do 60% PKB

• to w budżecie państwa i samorządów na rok przyszły relacja deficytu do dochodów musi być mniejsza niż analogiczna relacja z roku bieżącego.

• Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu obniżenie relacji.

• Powyżej 60% PKB

• to poczynając od siódmego dnia po dniu ogłoszeniu relacji, podmioty sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji.

• Rada Ministrów po miesiącu od dnia ogłoszenia relacji przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograniczenie przedmiotowej relacji do poziomu poniżej 60%.

• W kolejnym roku budżetowym obowiązuje zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przez podmioty sektora finansów publicznych.

• W budżetach państwa i samorządów nie można planować deficytu.

Finansowanie deficytu

Jeśli przewidziane dochody budżetu są mniejsze od wydatków, powstaje deficyt, który państwo musi pokryć - zaciągając dług. W praktyce polega to na tym, że minister finansów sprzedaje papiery dłużne - bony skarbowe i obligacje. Nabywcami są zwykle instytucje finansowe, które uważają rządowe papiery za korzystną lokatę kapitału. Im bardziej państwo się zadłuża, tym wyższy płaci procent od pożyczonych pieniędzy, a tym samym rośnie stopa procentowa od kredytów zaciąganych przez przedsiębiorstwa. Rząd spłaca długi wraz z odsetkami, co obciąża wydatki budżetu. Skumulowany przez lata deficyt jest częścią długu publicznego.

Państwowy dług publiczny.

To zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych ustalone po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora. Elementem państwowego długu publicznego jest dług skarbu państwa. Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułu:

- wyemitowanych papierów wartościowych,

- zaciągniętych kredytów i pożyczek,

- przyjętych depozytów,

- wymagalnych zobowiązań jednostek budżetowych,

- zobowiązań wynikających z ustaw, orzeczeń sądu, udzielonych poręczeń i gwarancji oraz innych tytułów.

Dług skarbu państwa obsługiwany jest przez budżet państwa, a koszt obsługi długu zaliczany jest do wydatków budżetu.

Budżet rzeczywisty - jest zapisem rzeczywistej pieniężnej wysokości wydatków, dochodów i deficytu w danym okresie.

Budżet strukturalny - wylicza, jakie byłyby dochody, wydatki i deficyt budżetu państwa, gdyby gospodarka funkcjonowała na poziomie zapewniającym produkcję potencjalną.

Budżet koniunkturalny - jest różnicą pomiędzy budżetem rzeczywistym i budżetem strukturalnym. Mierzy wpływ cyklu koniunkturalnego na budżet, uwzględniając wpływ cyklu na dochody, wydatki i deficyt.

1

7

---