Geneza nauki administracji:

- nauka administracji w Europie i na kontynencie amerykańskim;

- nauka administracji w Polsce.

1. . Początki nauki adm. a prace niemieckich i australijskich kameralistów

Należy wspomnieć o grupie badaczy zwanych kameralistami lub policystami. Nazwa kierunków łączy się ze słowem kamera i policja. Pierwsze ozn. Najpierw skarbiec królewski, później nazwę urzędów skarbowych. Drugie ozn określoną gałąź adm. Otóż kameraliści lub policyści opisywali ówczesną policję lub dawali wskazania panującemu jak zarządzeń państwem, aby skarbiec był pełen. Rozważania kameralistów dotyczyły zarządzania państwem, przede wszystkim państwem absolutnym. Rozważani te łączyły się w sobie różne dziedziny wiedzy takie jak ekonomia, polityka, filozofia, przy czym dużą rolę odegrały momenty finansowe. Nie jest to usystematyzowania wiedza ale zlepek różnych. Wiadomości z dziedziny, która jest odpowiednikiem administracji publicznej. Przede wszystkim są to wskazania jak należy urządzić administrację państwa oraz opis poszczególnych gałęzi adm. W swych rozważaniach F. Longchamops stwierdza że można wyróżnić w kameralistyce trzy główne okresy: okres wpływu merkantylizmu, okres szkoły prawa natury i w końcu próbę powiązania z doktryną konstytucyjną XIX wieku. W pierwszym okresie kameraliści zajmowali się głównie problematyką gospodarczą, formułowali poglądy na temat policji gospodarczej, dawali wskazówki jak zorganizować administrację gospodarczą, jaką politykę powinna administracja państwa. W okresie następnym kameraliści pozostawali pod wpływem doktryn prawa natury odpowiadali na ogół dążeniom oświeconego absolutyzmu w krajach niemieckich. Można tu znaleźć charakterystyczne rozszczepienie z jednej strony, ku wzmocnieniu jednowładztwa przez usuwanie pozostał9ości ustroju stanowego, z drugiej ku ograniczeniu tego jeno władztwa postulatami filozofii społecznej oświecenia które odpowiadały indywidualistycznym dążeniom bogatego mieszczaństwa. W okresie trzecim szczególnie znanym kameralista był Mohl. Łączył on tematykę właściwą kameralistom z dogmatyczną nauką prawa ustrojowego, która pozostała pod wpływem francuskiej doktryny konstytucyjnej. Za twórcę nauki adm na gruncie austro-niemieckim uważa się prof. Uniwersytetu we Wiedniu Lorenza von Steina jest on autorem pracy Die Verwaltungslehre 0 nauka adm. Wydanej w 7 częściach w latach 1865-1868. Według Steina adm. Obejmuje prawie całą działalność państwa poza ustawodawstwem, zatem i sądownictwo. Nauk adm. Ma przedstawić to, co jest wspólne dla wszystkich działów adm. oraz poszczególne działy adm rzeczywistej. Podobnie jak kameraliści łączył opis rzeczywistości adm z rozważaniami natury politycznej czy ekonomicznej. Praca Steina nie wywarła większego znaczenia. Był to okres w którym działała jeszcze koncepcja adm, nie wykształcił się jeszcze obraz adm jako samodzielnej funkcji państwa, adm związanej z ustawą. Autor niemiecki H. Piters zastój nauki adm tłumaczył dwiema przyczynami:

· ograniczenie strefy pastwa od strefy jednostki

· postępująca specjalizacja w sferze nauki prowadzi do autonomizacji i zacieśnienia się zainteresowań nauki adm tylko do norm.

Max Weber stworzył model organizacji zwanej biurokratyczną organizacją, stanowił on podstawę badań socjologicznych i poszukiwań w zakresie adm publicznej.

1. . HENRYK FAYOL I JEGO ZASŁUGI W ZAKRESIE ROZWOJU NAUKI ADMINISTRACJI (OGÓLNE ZASADY ADM, PODZIAŁ CZYNNOŚCI W PRZEDSIĘBIORSTWIE FUNKCJE KIEROWNICZE).

Wśród krajów europejskich na pierwsze miejsce w zakresie badań naukowych w dziedzinie nauki adm wysuwa się dziś Francja. Osobom, która zwróciła uwagę na sprawy techniczne był inż. Górnictwa Henryk Fayol. Usprawniło on techniki administrowania, studiował problemy zarządzania przedsiębiorstwem stworzył on naukę, którą nazwał nauką adm. Była to nauka społeczna, która miała rządzić się sprawami podobnymi do praw przyrodniczych. Do swej nauki adm wprowadził też pewne elementy wiedzy o człowieku, a w szczególności z zakresu biologii i socjologii. Od rozważań nad adm ogólną i przemysłową przeszedł Fayol do adm publicznej . W tym zakresie opublikował wiele prac/ Najważniejszy jego odczyt wygłoszony na II Kongresie Nauk Adm w Brukseli w 1923r. O teorii adm w zastosowaniu do państwa. Starał się on przenieść doświadczenia poczynione w przedsiębiorstwie na teren aparatu państwowego. Zasługą Fayola było to że starał się on przerzucić pomost między ogólną nauką adm a dotychczasową nauką adm uprawnioną przez reprezentantów prawa adm, którzy ujmowali sprawy tylko z punktu widzenia swoistych potrzeb adm publicznej. Nauka adm na gruncie francuskim łączona jest z problematyką socjologiczną i polityczną. Uważa się tak dlatego że specjalista z zakresu nauki adm czerpie koncepcje i metody badawcze z socjologii ogólnej lub poszczególnych działów socjologii. We Francji widzi się bliski związek nauki adm z naukami o polityce.

1. MODEL INSTYTUCJI BIUROKRATYCZNEJ WEDŁUG MAXA WEBERA (WADY I ZALETY)

Max Weber stworzył model organizacji zwanej biurokratyczną organizacją, stanowił on podstawę badań socjologicznych i poszukiwań w zakresie adm publicznej. Chodzi tu o model adm państwowej w systemie panowania legalnego, który przeciwdziałała się adm państwa patrymonialnego ów model rozpatruje w kontekście panowania i walki o władzę partii politycznej. Uważa on, że nowoczesna kultura wymaga istnienia aparatu opartego na rzeczywistości i specjalizacji, działającego skutecznie. Aparat ten jest trwały i wprowadza pewien ład i porządek. W aparacie tym odgrywa szczególną rolę urzędnicy dla których praca w nim jest stałym zawodem. Pożądane jest aby aparat ten działał bezosobowo (automatycznie) dzięki czemu unika się arbitralności i dowolności. W prawdzie nie zawsze wypadnie zgodzić się z poglądami tego autora, niemniej jednak jego poglądy wywarły duży wpływ w zakresie tworzenia się socjologii organizacji na odcinku adm publicznej.

1. CHARAKTERYSTYKA NAUKI ADMINISTRACJI W USA

W USA nauka adm ujmowana jest jako nauka o zarządzaniu, sprowadza się do problemów naukowej organizacji pracy w różnych jednostkach organizacyjnych wyrosła na gruncie zarządzania prywatnym przedsiębiorstwem, następnie została zastosowana w dziedzinie adm publicznej. Początek tej nauce dała wiedza ekonomiczna i doświadczenie praktyki w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem. Nie jest to zatem dyscyplina zajmująca się wyłącznie adm publ lecz nauką o zarządzaniu. Na gruncie amerykańskim brak było tradycji w zakresie prawniczego podejścia do kształcenia funkcjonariuszy adm. Problem adm zawodowej wypłynął tu dopiero na przełomie XIX i XX wieku (uprzednio byli wybierani funkcjonariusze bez specjalnego wykształcenia w ramach wpływów panującej partii polit). Charakterystycznym rysem nauki adm USA było, iż powstała ona w izolacji od europejskich doświadczeń i teoretycznych rozważań. Badania na potrzeby adm publ były tu wynikiem przede wszystkim wysiłkiem nad reformami adm publ. W powstaniu wiedzy na użytek adm publ szczególną rolę odegrali liderzy adm. Kierownictwo przedsiębiorstw stawiało się jako wzór do adm publ. Nauka adm osiągnęła znaczny rozwój. Świadczą oo tym nie tylko liczne publikacje lecz również rozwój szkolnictwa adm i towarzystw zajmujących się problematyką adm. Duże znaczenie miała założona w 1933r. Służba Administracji Publicznej, Amerykańskie Stowarzyszenie Nauk Politycznych, Amerykańskie Stowarzyszenie Publicznej Administracji.

1. FUNKCJONALNY SYSTEM ZARZĄDZANIA WINSLOWA TAYLORA.

System ten dążył do zwiększenia wydajności pracy i rentowności przedsiębiorstwa przez doskonaleni środków produkcji i wyłączanie wszelkich niepotrzebnych czynności (racjonalizacja) dzięki czemu przy zwiększonej płacy koszty produkcji zostają produkcji zostaną zmniejszone.

2. CHARAKTERYSTYKA NAUKI ADMINISTRACJI W POLSCE - WIELOTRWAŁOŚĆ BADAŃ

Niemniej ani w okresie zaborów ani w okresie XX-lecia międzywojennego nie było poważniejszych ośrodków badawczych w interesującym nas zakresie. Wzmianki w podręcznikach lub innych opracowaniach ogólnych na ten temat sprowadziły się do powtarzania sformułowań nauki obcej. Najczęstsze wypowiedzi dotyczyły zagadnień kadr adm, a zwłaszcza kształcenia kadr na potrzeby adm. Pewne znaczenie miały tu prace podejmowane w ramach bliskiej nauce adm dyscyplinarny - organizacji pracy. W tym okresie nie obserwowaliśmy rozwoju myśli twórczej na odcinku nauki adm. Przyczyna tego leżała w koncepcjach, które stanowiły punkt wyjścia dla kształtowania się administracji w tzn. państwie prawnym gdzie centralnym punktem zainteresowań jest norma prawna, wyznaczająca działanie. Nie interesuje się takie państwo problematyką adm rzeczywistej, siłą i elementami, które poza prawem kształtują działanie adm. W państwie prawnym zanikają żywe uprzednio zainteresowania nauką adm, a rozwija się nauka prawa adm. Okres II WŚ nie sprzyjał rozwojowi nauki adm. Pierwszą syntezę problematyki nauki adm danej w literaturze S. Starościanka, w 1964r. Elementach nauki adm, w 1966 w Zarysie nauki adm. Pojawiły się też inne Loeńskiego, Wołocha. Warto też zwrócić uwagę na czasopisma z zakresu nauki adm np. „Przegląd organizacji” czy też „Organizacja-Metody-Technika”. Dopuszczono się również dyskusji na łamach prasy. Jedna z nich wskazała na najbardziej istotne zagadnienia którymi powinna zająć się nauka adm. Dominowały problemy czy naukę adm potraktować jako odrębną dyscyplinę czy też przyjąć kompetencje szerokiego frontu nauk badających adm państwową. Lata 80-te i 90-te nie sprzyjały rozwojowi nauk adm. Na niektórych uniwersytetach likwidowano studia adm lub je ograniczano. W 1991r. Powołano w W-wie Krajową Szkołę Adm Publ. Zatem chodzi tu o pytanie jak zmienić obowiązujące prawo, by adm mogła realizować skutecznie nałożone na nią zadania. W tych ujęciach polityka adm będzie się łączyć z nauką prawa adm. Badanie adm jako pewnego faktu społecznego może być przedmiotem badań socjologicznych w ramach socjologii organizacji czy socjologii instytucji prawnych. Administrator stosując jako narzędzie poznania wyniki badań socjologicznych łatwiej i lepiej realizować będzie nałożone zadania w zakresie oddziaływania na różne grupy społeczne. Adm publ można badać także za pomocą innych metod. Szczególności gdy badamy sprawność czy skuteczność jej działania sięgnąć możemy do aparatu pojęciowego i zasad postępowania wypracowanych przez teorię organizacji. Adm publ może by przedmiotem zainteresowań różnych nauk.

Nauka administracji jako odrębna dyscyplina wiedzy:

- zainteresowanie różnych dyscyplin wiedzy administracją publiczną;

- związki nauki administracji z nauką prawa administracyjnego
i nauką polityki administracyjnej;

- przedmiot nauki administracji;

- metody badawcze wykorzystywane w nauce administracji.

8.Tzw. Socjologiczne ujęcie administracji publicznej

Metody badawcze socjologii:

Pamiętniki osób zatrudnionych w adm lub korzystających z jej usług, technika obserwacji: uczestnicząca (dokonywana przez uczestnika grupy) nie uczestnicząca (dokonywana przez kogoś z zewnątrz)

W metodzie nie uczestniczącej można stosować wywiad np. stosunek obywatela a urząd, możemy też posłużyć się ankietą; trzeba pamiętać by pytania i odpowiedzi były jasne (tak, nie, nie wiem)

Technika analizy konkretnych przypadków: stosowana dla badania zjawisk występujących masowo lub warte przebadania z innych przyczyn np. skargi obywateli. Tu korzysta się z materiałów urzędowych i analizuje się czynności podjęte przez Organ Adm w toku załatwiania sprawy.

Metoda stosowana do analizy: technika dodatkowej kopii - badanie dokumentów urzędowych, pism zestawień, sprawozdań. Należy korzystać ze zgromadzonych w ten sposób danych (np. liczba wydanych decyzji, liczba zatrudnionych urzędników) należy pamiętać że materiały urzędowe nie są jednak w stanie w sposób obiektywny przedstawić rzeczywistość.

9. NAUKA ADM JAKO SWOISTA TEORIA ORGANIZACJI

Naukę adm można by określić jako naukę społeczną opierającą się na metodach empirycznych której przedmiotem byłaby wiedza istniejąca w danym ustroju adm publ. Byłaby to wiedza stojąca na pograniczu nauk praktycznych i teoretycznych.

Gdy chodzi o naukę prawa adm to jej przedmiotem są obowiązujące przepisy prawne dotyczące zadań, struktury i form działania adm publ oraz treść praw i obowiązków adresatów (głównie obywateli) nakładanych na nich w wyniku realizacji norm prawa adm. Metodą badawczą jest metoda analityczno-prawna która polega na analizie tekstu prawnego.

11. ADM PUBL JAKO PRZEDMIOT BADAŃ INNYCH NAUK

Adm jest przedmiotem badań UPA. Przedmiotem są tu obowiązujące przepisy dotyczące zadań, struktury i form działania adm publ oraz treść prawa i obowiązków adresatów nie podporządkowanych organizacyjnie organom adm, a wynikających z zakresu prawa adm. Adm jako przedmiot badań występuje też w polityce adm: określona wiedza i umiejętność dotyczy ustalania dla adm programów działania, ich ocenę oraz weryfikację w toku realizacji przez adm. Program jest ustalony poza organizacją adm, zakłada realizację określonych celów za pomocą prawnych i pozaprawnych środków jakimi dysponuje adm. Badanie adm może być przedmiotem badań socjologii w ramach socjologii organizacji czy socjologii instytucji prawnych. Stosując wyniki badań adm lepiej i łatwiej realizować będzie zadania w zakresie oddziaływania na różne grupy społeczne. Nadto, uważa się że inne dyscypliny jak nauki polityczne, ekonomia, teoria organizacji wnoszą swój wkład w poznawanie adm. Do nauki adm oprócz prawa adm i polityki adm zalicza się też historię adm i informatykę adm.

12. PRZEDMIOT NAUKI ADM JAKO WIEDZY KOMPLEKSOWEJ.

Przedmiotem zainteresowania są problemy wpływu społ-ekonomicznego na kształt adm, sprawy środowiska w którym działa adm i wzajemnego uwarunkowania tych czynników (tj. adm i środowiska jej działania). Sprawy struktur adm i wzajemnego powiązania aparatu adm. Z jednej strony chodzi tu o najkorzystniejsze rozwiązania z punktu widzenia racjonalnej organizacji pracy, z drugiej o takie kształtowanie aparatu adm, które by odpowiadało założeniom ustroju polit państwa, spełniało wymagania stawiane przez prawo itd. Łączy się tu problem kadr w adm sprawy doboru kadr, przygotowania i dokształcenia, również problematykę funkcjonowania adm. Zwraca się uwagę na czynniki które w praktyce kształtują pewne rozstrzygnięcia, na kulturę adm, planowanie działalności adm, porusza się tu pozaprawne problemy kontroli, koordynacji i współdziałania, stosowania rozwiązań technicznych w adm, wyposażenia biur itp. Z powyższych wyliczeń wynika jednocześnie że nauka adm zajmuje się całym splotem zagadnień. Korzysta ona z doświadczeń i metod badawczych takich dyscyplin jak socjologia, prawo adm, statystykę itp. Prowadzi to niektórych autorów do wyrażania poglądów, iż nauka adm jest nauką kompleksową lub nawet zespołem wiadomości z różnych dyscyplin.

13. OKREŚLENIE NAUKI ADM JAKO DYSCYPLINY NAUKOWEJ.

Przemawiają za tym aktualne potrzeby społ. Tradycyjne dyscypliny nie są w stanie dać wystarczającego zasobu wiadomości, potrzebnych osobom sprawującym odpowiedzialne funkcje w adm publ. Prowadzenie fragmentarycznych badań nad adm w różnych innych dyscyplinach powoduje rozproszenie wysiłków badawczych i nie pozwoli na uchwycenie całości skomplikowanej wiedzy o współczesnej adm publ. Przyswajanie wiedzy o współczesnej adm w ramach jednej dziedziny wiedzy przynosi większe efekty dydaktyczne niż wykładanie w sposób fragmentaryczny pewnych wiadomości o adm w ramach różnych dyscyplin.

14. NAUKA ADM A NAUKA PRAWA ADM

Gdy chodzi o naukę prawa adm cechuje ją swoisty przedmiot i metoda badawcza. Jej przedmiotem są obowiązujące prze3pisy prawne dotyczące zadań, struktury i formy działania adm publ oraz treść prawa i obowiązków adresatów nakładanych na nich w wyniku realizacji norm prawa adm. Charakterystyczną zaś metodą badawczą jest metoda analityczno - prawna która polega na analizie tekstu prawnego, udzielaniu odpowiedzi na pytanie co wynika z treści przepisu prawnego. Zadaniem badacz jest tu ustalenie treści norm prawnych i zbadanie ich związków, ujmowanie ich w pewną całość dla wydobycia pewnych idei przewodnich czy zasad które ułatwiają stosowanie prawa. Naukę adm można określić jako naukę społeczną opierającą się na metodach empirycznych której przedmiotem byłaby wiedza o istniejącym w danym ustroju adm publ. Przedmiotem zainteresowania są więc problemy wpływu ustroju prawa na kształt adm, środowiska, w którym działa adm i wzajemnego uwarunkowania tych czynników. Węzłową grupę zadań obejmują sprawy struktur adm i wzajemnego powiązania aparatu adm. Z jednej strony chodzi tu o najkorzystniejsze rozwiązania racjonalnej organizacji pracy z drugiej zaś o takie ukształtowanie aparatu adm które by odpowiadało założeniom ustroju politycznego państwa spełniało wymagania stawiane przez państwo. W rachubie wchodzą tu takie zagadnienia jak sprawy doboru kadr, przygotowania i dokształceni, rozmieszczenia kadr w aparacie adm państwowej, ocenę kadr itp. W ramach nauki adm pomija się aspekty prawne, ale zwraca się uwagę na czynniki które w praktyce kształtują pewne rozstrzygnięcia na kulturę adm planowanie działalności adm.

15. POLITYKA ADM

Polityka adm to określony program działania który zakłada realizację określonych celów za pomocą prawnych i pozaprawnych środków jakimi dysponuje adm. Program ten jest ustalony z reguły poza organizacją adm, co nie wyklucza jednak udziału adm w jego ustalaniu (jako konsultanta, wnioskodawcy) istotnym elementem polityki adm jest ocena (weryfikacja) zarówno ustalonego programu jak i sposobu realizacji. Polityka adm opierając się na dorobku nauki adm może ocenić różne zjawiska w obrębie adm i na tej podstawie wysunąć postulaty, jak należy adm zmieniać, usprawniać. Politykę adm można pojmować jako swego rodzaju politykę prawa dotyczącego adm. Chodzi tu o przenikanie za pomocą przepisów prawnych programów dla adm lub chodzi też o to, iż zasady polityki adm mogą być podstawą do interpretacji norm obowiązujących w adm. Również polityka adm może kierować wnioski do ustawodawcy - muszą mieć charakter wniosków de lege ferende jak zmieniać obowiązujące prawo, by adm mgła realizować skutecznie nałożone na nią prawa.

17. METODY I TECHNIKI STOSOWANE W BADANIACH ADM PUBL.

Nauka adm nie posiada jakiś specyficznych jej tylko właściwych metod badawczych. Różnorodność zjawisk jakimi zajmuje się nauka adm wystarcz do pewnego stopnia różnorodność technik i metod badawczych, jakimi należy się posłużyć w badaniu adm publ. Stosowane metody zalicza się do tego co jest przedmiotem badań, stąd też wypada sięgnąć do rozmaitych metod. Określone zjawisko można badać za pomocą jednocześnie kilku metod np. układu stosunków petent - urzędników można badać za pomocą obserwacji, wywiadów lub ankiet. W nauce adm nie można mówić o jakiejś jednej metodzie lecz o ich wielości. Nauka adm zajmuje się adm rzeczywistą, eksponuje to w jej badaniach techniki badawcze charakterystyczne dla socjologii. Możemy tu mieć doczynienia z różnego rodzaju technikami obserwacji np. obserwacja uczestnicząca (dokonywana przez uczestnika grupy) lub nie uczestniczącą (dokonywaną przez kogoś z zewnątrz). Warto zwrócić uwagę że metody socjologiczne są niekiedy konkretyzowane dla potrzeb badań adm i tak konkretyzacja metody obserwacji jest tzw. Metoda obserwacji migawkowej stosowana przy badaniu czasu pracy i czynności wykonywanych przez pracowników adm. Swego rodzaju konkretyzacja badania określonej „próby” będzie tzw. Technika analizy konkretnych przypadków, które stosujemy dla badania zjawisk występujących masowo lub wartych przebadania z innych potrzeb. Gdy chodzi o badanie dokumentów urzędowych stosuje się technikę „dodatkowej kopii” która polega na sporządzeniu dodatkowej kopii pism, zestawień, sprawozdań itp. W określonym czasie, aby dokonać analizy pracy określonej komórki organizacyjnej organu. Powyższe techniki służą zbieraniu informacji o adm. W tych technikach chodzi o to by nie wpływać na te informacje by nie zniekształcać ich. Kiedy jednak stosujemy eksperyment świadomie wpływamy lub staramy się wpłynąć na dane zjawiska. W badaniu adm eksperyment może mieć zastosowanie, jeżeli nie naruszy się obowiązujących przepisów. Niekiedy swego rodzaju eksperyment przeprowadzony przed dokonaniem dużych reform. Tu badamy czy nowe rozwiązania zdają egzamin w jakimś ograniczonym zakresie, nim zostaną zastosowane na globalną skalę. Zbieranie informacji o adm to dopiero etap początkowy badań. Kolejną fazą jest ich opracowanie, analiza i wyciąganie wniosków. Sięgamy tu do różnych metod np. do metod statystycznych, jeżeli badamy zjawiska, które dadzą się ująć cyfrowo. Stosujemy niekiedy metodę porównawczą gdy musimy porównać dane z innych obszarów lub w skali kraju lub w skali innych państw. Niekiedy można porównać dane zjawisko w czasie (metoda historyczna) sięgamy wówczas do danych z przeszłości. Elementem badań nad adm publ jest ocena. Dla oceny danego zjawiska bardzo często wypadnie się odwołać do norm prawnych a w szczególności norm prawa adm. Chcąc ocenić czy badane zjawisko jest prawidłowe trzeba będzie sięgnąć do elementów normatywnych, określających to, jak być powinno. Dla oceny i odpowiedniej klasyfikacji zjawiska będzie trzeba sięgać też do ustaleń ustrojowych państwa, pewnych założeń ideologicznych gdyż zjawiska adm publ pozostają w ścisłym związku z danym ustrojem państwa.

18. POSTĘPOWANIE BADAWCZE - CHARAKTER TWIERDZEŃ FORMUŁOWANYCH NA GRUNCIE BADAŃ ADM PUBL.

Formułowanie twierdzeń jest to efekt analizy zebranego materiału. Mogą mieć różny charakter w zależności od tego co będzie przedmiotem i celem naszych badań i jak sformujemy temat i jego zakres. W naszych badaniach możemy się ograniczyć tylko do stwierdzenia pewnego stanu fizycznego wskazać na jego przyczyny i na przebieg danych zjawisk. Możemy na podstawie przeprowadzonej analizy dojść do pozytywnego bądź negatywnego wniosku. W tym ostatnim wniosku możemy się pokusić o ustalenie przyczyn złego funkcjonowania organu adm i wskazać, na czym polegają niedostatki w pracy badanego organu. Wówczas nauka adm będzie nauką opisową. Możemy nasze badania traktować jako pewien etap potrzebny do formułowania wniosków mających na celu usprawnienie pracy badanego organu. Trzeba by nie tylko ustalić przebieg nieprawidłowości w działaniu organu i przyczyny zła ale również wskazać na drogę i sposoby usunięcia zła. Takie podejście do badanych zjawisk sprawi, że nauka adm będzie niejako wstępnym w zakresie polityki adm. Wskazywać to będzie na praktyczny charakter interesującej nas dyscypliny nauki adm.

Czynniki kształtujące administrację publiczną:

- wpływ ustroju państwa na „model” administracji publicznej;

- wpływ doktryn polityczno-prawnych oraz czynników aksjologicznych na funkcjonowanie administracji publicznej;

- wpływ regulacji prawnych na stopień usprawnień prakseologicznych administracji;

- rola norm moralnych, obyczajowych, technicznych;

- racjonalizacja działań i postęp techniczny w administracji publicznej.

19. CZYNNIKI KSZTAŁTUJĄCE ADM PUBL.

Na kształtowanie się adm w danym państwie, jej strukturę, zadania i formy działania ma wpływ szereg czynników a są to czynniki dość różnorodne działające mniej lub bardziej intensywnie, zmieniające się w czasie. Przede wszystkim czynnikiem, którym w najsilniejszym stopniu kształtował oblicze adm publ był ustrój państwa. Obok ustroju państwa na adm publ oddziałuje wiele innych czynników. Adm jest uzależniona od terenu jego działania, środowiska ludzkiego w którym działa, poziomu kultury społeczeństwa, mają tu wpływ takie momenty jak uwarunkowane historyczne pewnych rozwiązań, panujące poglądy na wymogi racjonalnej organizacji pracy i postępu technicznego, czynniki normatywne, itp. Niektóre z tych czynników są powiązane w sposób wyraźny z danym ustrojem państwa i nie pozostałe w nim w odległym związku.

20. MODEL ADMINISTRACJI PAŃSTWA ABSOLUTNEGO.

Modela administracji państwa absolutnego zwany też państwem policyjnym. Pod koniec formacji feudalnej na kontynencie europejskim tworzy się zalążek nowoczesnej administracji i nowego aparatu administracyjnego. Powstanie tego aparatu jest z tworzeniem władzy absolutnej tj. wzrostem władzy panującej i upadkiem znaczenia stanów. Prowadzi do tzw. państwa policyjnego. Państwo utworzyło się jako wynik szeregu przyczyn gospodarczego rozwoju przemysłu, komunikacji i handlu, zmian techniki prowadzenia wojen a w ich konsekwencji rozpad organizacji stanowych.

Państwo absolutne(policyjne)

Umocnienie władzy panującego, która opiera się na wojsku, skarbie i zawodowym aparacie urzędniczym( aparat hierarchiczny zależy tylko od panującego, przez niego opłacany, szczeblowa organizacja na zasadzie bezwzględnego posłuszeństwa). Następuje podział władz sądowych i administracyjnych wyłącznie spod kontroli sądów(do dziś tak pozostało). Prawo ustanowione przez panującego - najwyższe źródło prawa. Władza panującego wkracza we wszystkie dziedziny życia podwładnego( juspolicja). Działania aparatu administracyjnego są jednostronnie wiążące- wiążą podwładnego. Administracja sama dla siebie stanowi prawo. Nie ma środków odwoławczych, jedynie coś w rodzaju skargi, którą panujący mógł rozpatrzyć lub nie(zaczątek odwołania w postępowaniu administracyjnego).

21. ADMINISTRACJA W LIBERALNYM PAŃSTWIE PRAWNYM.

Pod wpływami doktryn liberalizmu kształtuje się model liberalnego państwa prawnego. Dla danego modelu charakterystyczna jest jego określenie jako państwa pełniącego funkcje nocnego stróża. Jego rola miała się koncentrować na zapewnieniu obrony, bezpieczeństwa i porządku publicznego czy na zabezpieczeniu działalności wolno konkurencyjnej gospodarki kapitalistycznej. Liberalizm domaga się zagwarantowania naturalnych praw jednostki wobec państwa, zagwarantowanych ustawą. Wpływ idei liberalizmu na działanie administracji idzie w dwóch kierunkach, z idei liberalizmu płynie wniosek o ograniczenie wpływu administracji na obywateli w stopniu maksymalnym, najważniejszą zasadą staje się ochrona porządku prawnego i to przed naruszeniami jej ze strony administracji, a w celu ochrony wolności obywatelskich. Szczególne znaczenie ma doktryna trójpodziału władzy. Administracja zostaje podporządkowana parlamentowi. Parlament staje się najważniejszym kontrolerem urzędu i ustala, a zarazem i ogranicza działalność administracji poprzez stanowione przez siebie prawo. Parlament jako reprezentant społeczeństwa ustala granic działania administracji. Prawa kapitalistyczne w okresie kapitalizmu przybiera z reguły najpierw postać monarchii kapitalistycznej, a następnie postać republiki. Biurokratyczny aparat administracji pozostaje ten sam. Podporządkowuje się tylko innej władzy. Początkowo podporządkowany jest jeszcze panującemu, ale już za pośrednictwem odpowiedzialnych przed parlamentem ministrów. Zdobyczą społeczną państwa liberalnego jest samorząd terytorialny oraz różnego rodzaju samorządy specjalne. Tworzy to w konsekwencji dualizm władz terenowych, administrację rządową i samorządową. Podstawową kwestią w państwie prawnym staje się problem praworządnego działania administracji. Administracje podporządkowuje się prawu powszechnie obowiązującemu i stanowionemu przez inny organ. Administracja publiczna, jeśli wkracza w sferę prawa i obowiązków obywatela musi mieć wyraźne upoważnienie ustawy. Dla współczesnego państwa kapitalistycznego charakterystyczne są tendencje wskazujące na aktywną rolę administracji i odchodzenia od koncepcji państwa liberalnego. Tendencje nadal te powstają pod wpływem doktryn państwa dobrobytu( welfare state) i jej odmiany występujące głównie w Niemczech pod nazwą socjalnego państwa prawnego. Według tych założeń państwo ma być siłą aktywną. Ma rozwijać działalność gospodarczą i ingerować tam, gdzie kapitał prywatny nie może podołać zadaniom istotnym z punktu widzenia społeczeństwa i całej gospodarki. Państwo ma zapewnić opiekę zdrowotną, wprowadzać renty, ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, ma zapewnić opiekę nad młodzieżą. Obok osłon socjalnych należy poprzez progresywne podatki niwelować dysproporcje w rozdziale dochodu narodowego. Założenia te mogą być realizowane w państwach bogatych, gdzie nie dochodzi do głosu doktryna liberalizmu.

23. ADMINISTRACJA PUBLICZNA W 20-LECIU MIĘDZYWOJENNYM.

W państwach zaborczych istniały aparaty administracyjne różniące się od siebie, stąd po I Wojnie Światowej głównym celem było ujednolicenie aparatu administracji po przez zasadę prowincjonalności. Konstytucja marcowa wprowadziła ustrój parlamentarny. W 1928r ujednolicono administrację terytorialna i samorządową. Administracje cechowała nadmierna wyspecjalizowana administracja terenowa-duża rola wojewody i starosty.

24. WPŁYW DOKTRYN POLITYCZNO- USTROJOWYCH NA ADMINISTRACJĘ PUBLICZNĄ.

Doktryny polityczno-ustrojowe odgrywają dużą rolę jedynie wówczas gdy są akceptowane przez społeczeństwo, lub jeśli są doktrynami panującymi. Pewne poglądy odgrywają pewną rolę, gdy chodzi o ukształtowanie instytucji administracyjno-publicznej.

Racjonalizm XVIII w. konieczność silnej władzy panującego, prowadził do powstania teorii absolutyzmu oświeceniowego, a następnie państwa policyjnego(główni rzecznicy tej teorii: Bodin, Hobbs)

Koncepcja liberalizmu ( twórcy Locke, Smith, Constant) prowadziła do ideii państwa prawnego.

Doktryna Rousseau o umowie społecznej: rządy republikańskie, idea wolności i równości.

Doktryna Montesquieuego: trójpodział władz

Doktryna państw dobrobytu: ingeruje w stosunki społeczne i poprawia je.

Doktryna Marksistowska: w państwach socjalistycznych.

25.CZYNNIKI UŁATWIAJĄCE SKUTECZNOŚĆ DZIAŁANIA ADMINISTRACJI ZA POMOCĄ NORM PRAWNYCH.

Dyrektywa jakości: a także niesprzeczność wewnętrznych przepisów. Ideałem byłoby formułowanie takich norm, które są zrozumiałe dla wszystkich odbiorców. Jeśli norma jest niezrozumiała dla obywatela wkraczać musi adwokat, radca, który tłumaczy jej treść.

Faktyczne upowszechniane: temu celowi służą oficjalne publikacje urzędowe: Dziennik Ustaw, Monitor Polski, Dzienniki Resortowe, Urzędowe, szkolenie pracowników, czasopisma fachowe, poradnictwo organów administracji.

26.ROLA NORM MORALNYCH I OBYCZAJOWYCH W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Stosowanie przez administracje norm moralnych i obyczajowych łączy się z problematyką, która określa się często mianem kultury administracyjnej czy etyki administracji. Łączy się też zazwyczaj tę problematykę z pewnym stylem działania administracji, zwalczaniem biurokracji jako ujemnego polegającym na bezdusznym podchodzeniu do spraw obywatela, przewlekłości załatwiania spraw , zbytnim formalizowaniu spraw np.: problem spraw moralnych dla administracji państwowej może mieć jeszcze inne znaczenie. Chodzi nie tylko czy urzędnik kieruje się tymi normami, ale również o zagadnienia przestrzegania norm moralnych przez obywateli na których rozciąga się działalność administracji. Duże znaczenie ma tutaj związek pokrywania się obowiązującego prawa administracyjnego z normami moralnymi danego środowiska.

27. ROLA NORM TECHNICZNYCH W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Normy techniczne to normy, które regulują stosunek człowieka do przyrody. Procesu korzystania z maszyn i urządzeń itd. Chodzi tu o racjonalne wykorzystywanie na podstawie istniejącego poziomu wiedzy i techniki sił przyrody i narzędzi pracy. Administracja styka się z problemem norm technicznych na rożnych płaszczyznach. Istnieją organy administracji, które same ustalają normy techniczne. W szczególności Polski Komitet Normalizacji ustala Polskie Normy. Normy te wprowadzają określone wymagania, sposoby wykonywania pewnych czynności z uwagi na bezpieczeństwo pracy, ochronę życia, zdrowia, środowiska itp. Niektóre organy administracji są powołane do przeprowadzania kontroli norm technicznych. Sama administracja musi przestrzegać norm technicznych. Normy te będą określały korzystanie z materiałów i urządzeń biurowych, ustalały organizację pracy w urzędzie, dotyczyć będą pomieszczeń biurowych i wymogów jakim powinny one odpowiadać z punktu widzenia bezpieczeństwa i higieny pracy.

28. RACJONALIZACJA STRUKTUR I DZIAŁAŃ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Strukturę, zadania czy sposoby działania administracji publicznej w poważanym stopniu wyznaczają wymogi racjonalnej organizacji pracy. Sprawność pracy administracji oznacza, że ma ona działać sprężyście i elastycznie, a zarazem odznaczać się dużą wydajnością pracy. Środkami, metodami zmierzającymi do zapewnienia sprawności zajmuje się naukowa organizacja pracy. Sprawność działania zależy od samej struktury organizacyjnej działającego zespołu. W rachubę wchodzi tu racjonalizacja samego procesu zarządzania ( odpowiednia informacja interesanta, odpowiedni obieg dokumentów) oraz zmechanizowanie i zautomatyzowanie pewnych procesów. Inny problem to racjonalizacja budownictwa na potrzeby administracji, sprawa wyposażenia biur w odpowiedni sprzęt, higiena pracy itp. Ważnym problemem to racjonalny dobór kadr, a zwłaszcza ich rozmieszczenie. Gorsze efekty działania administracji publicznej od administracji prawnej tłumaczą się różnymi przyczynami. Administracja publiczna nie ma konkurenta i jednostka nie może sobie wybierać organu, który będzie załatwiał jej sprawy. Administracja publiczna powinna działać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie może stawiać znaku równości między wydajnością pracy w administracji publicznej i wydajnością np.: pracy w przedsiębiorstwie. Nie zawsze administracja publiczna dobrze pracuje ten, ten który wydał dużą liczbę decyzji.

29. POSTĘP TECHNICZNY W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Cecha charakterystyczną naszych czasów jest daleko idący postęp techniczny. W współczesnej administracji w Polsce nie jest on tak rozwinięty jak w innych działań czy odcinkach aktywności społecznej, nie mniej jednak należy się spodziewać większego jego wpływu na administrację. Wprowadzenie udogodnień technicznych w administracji jest możliwe i pożyteczne. Udogodnienia techniczne wynikające z postępu wiedzy i techniki wprowadzają pewne ułatwienia w zakresie kontaktowania się obywatela z organami administracji, pozwalają na łatwiejsze przekazywanie informacji płynących od organów do obywatela. Rysują się szerokie możliwości stosowania w zakresie funkcji ewidencyjnych i obliczeniowych w administracji. Do dziedzin, które najbardziej się nadają do zastosowania mechanicznych należy rejestrowanie i przechowywanie informacji.

30. PROBLEMATYKA TECHNOKRACJI I DEMOKRACJI W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Problematyka technokracji i demokracji łączy się z postępem technicznym. Wdrażanie postępu technicznego będzie prowadzić do wykorzystania doświadczenia nauki w praktyce administracji. W konsekwencji spowoduje to ograniczenie czynnika społecznego, tam gdzie problematyka administrowania ograniczać się będzie do procesów technicznych. Wzrastać będzie rola wykwalifikowanego pracownika, rola eksperta i specjalisty. Wzrost znaczenia organów administracji wyspecjalizowanej oraz jednostek organizacyjnych typu sztabowego. Powstawanie nowych organów państwowych składających się z ekspertów np.: Polski Komitet Normalizacji. Wzrastająca rola specjalistów i ekspertów w administracji powodować może faktyczne zmniejszenie roli organów obywatelskich i zatem naruszenie zasady demokratyzacji polegającej na przewadze organów społecznych nad zawodowym aparatem administracji. Postęp techniczny nie jest w stanie wyeliminować zupełnie roli czynnika ludzkiego. Należy zmierzać do tego by stworzyć system gwarancji, faktycznie zapewniających nadrzędną rolę organów reprezentujących społeczeństwo i mających obywatelski charakter nad aparatem fachowym i zawodowym. Należy dążyć do podnoszenia poziomu ogólnego społecznych reprezentacji oraz do tego by w składzie tych reprezentacji znajdowali się również eksperci. Należy tworzyć organy decydujące o sprawach zasadniczych i ogólnych składające się nie z samych specjalistów, lecz także działaczy politycznych oraz społecznych. Należy tworzyć system sankcji rzeczywiście działających w tych przypadkach, gdy organy i jednostki organizacyjne składające się ze specjalistów nie respektują dyrektyw płynących od organów społecznych.

Struktury administracji publicznej:

- więzi i ogniwa organizacyjne;

- rozpiętość kierowania;

- typologia struktur organizacji;

- biurokracja i biurokratyzacja w administracji.

31. BUDOWA MODELU INSTYTUCJI.

Pierwszą czynnością w tworzeniu modelu instytucji jest określenie celu, którego realizacja ma służyć. Inne cele przyświęcają przy tworzeniu instytucji cywilnych, inne wojskowych. Inne cele spełnia jednostka organizacyjna typu organu państwowego a inne szkoła, przedsiębiorstwo itp. Zawsze jednak cel tworzenia jednostki organizacyjnej musi być punktem wyjściowym tworzenia tej konstrukcji. Tworzona instytucja ma do spełnienia różne cele.

Kolejnym etapem jest ustalenie celu podstawowego. Takim celem podstawowym np.: przy tworzeniu instytutu państwowego będzie prowadzenie określonych badań naukowych, w przedsiębiorstwie handlowym rozprowadzenie masy towarowe. Obok celu podstawowego przy tworzeniu danej instytucji wysuwają się jeszcze cele dodatkowe. Nie zawsze da się jednak ustalić, który cel jest podstawowy, a który tylko uboczny. Taka wątpliwość nasuwa się przy tworzeniu instytutów w wyższych uczelniach państwowych: czy celem podstawowym przy ich tworzeniu są cele badawcze, czy też cele dydaktyczne.

Podział celu całościowego na cele częściowe. Następuje tu proces konkretyzacji celu podstawowego na mniejsze części aż do jednoosobowych stanowisk tzw. stanowiskami organizacyjnymi prowadzi do wyodrębnienia wielu podobnych lub takich samych stanowisk organizacyjnych np. maszynistek w urzędzie. Tworzenie każdego stanowiska organizacyjnego ma być oparte na wyodrębnionym uprzednio i wyraźnie określonym dla tego stanowiska celu oraz rodzaju w zakresie działania. Nie przestrzeganie tej zasady pociąga za sobą poważne konsekwencje tj. nieuzasadnione zwiększenie ludzkiej i rzeczowej struktury organizacyjnej zespołowego działania, z wszelkimi ujemnymi efektami tego wzrostu. Wyodrębnienie stanowisk organizacyjnych kończy pierwszą fazę procesu organizowania działania, która wypełniona była procesami dzielenia.

33.SPOSOBY FORMALIZOWANIA INSTYTUCJI ADMINISTRACYJNEJ.

Modele instytucji, aby miały bardziej trwały byt ulegają formalizacji. Należy bowiem zarejestrować istnienie danego modelu, jeśli ma być bardziej trwały, uchwytny. Model administracji publicznej zostały sformalizowane poprzez przepisy prawa. Przepisy prawa dotyczące tych zagadnień mają charakter norm ustrojowych. Zazwyczaj są to akty rangi ustawy. Sformalizowanie modelu organizacyjnego następuje w drodze aktów niższego rzędu. Podstawową rolę w tym zakresie spełnia statut danej jednostki organizacyjnej. Statut powinien rejestrować cel podstawowy instytucji, wszystkie istotne komórki organizacyjne, zasady więzi pomiędzy komórkami, zadania tych komórek. Wraz ze statutem opracowuje się schemat organizacyjny graficznie ujmujący istniejące komórki, ich zadania i zależności między nimi. Innym typem formalizowania danej jednostki są regulaminy. Regulamin zawiera normy postępowania obowiązujące w danej jednostce organizacyjnej. Instruktaże służbowe (okólniki, wytyczne, rozkazy, polecenia służbowe), wyjaśniają obowiązujące przepisy i stanowią rodzaj instruktażu, zawierają polecenia, lub ustalają w sposób ogólny pewne zadania dla całego zespołu lub jego części. Taryfikator płac, zawiera wskazówki dotyczące wynagrodzenia za daną pracę, zaszeregowanie do określonych stanowisk itp. Istnieją niekiedy wzorcowe statuty, regulaminy które mają ułatwić osobom tworzącym model danej instytucji poprawną jego budowę. Mogą to być wzorce ustalone przez przepis prawa lub stworzone przez instytucje naukowe, zawarte w publikacjach fachowych. Sformalizowanie określonego modelu nie powinno przekraczać pewnego stopnia i należy pozostawić pewne luzy. Sformalizowanie modelu utrudniałoby owe odchylenia lub nawet uniemożliwiało ich wprowadzenie.

34.FORMALIZOWANIE INDYWIDUALNYCH STANOWISK PRACY W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Proces formalizowania dotyczy też poszczególnych stanowisk. Poprzez formalizację ustala się zakres zadań związanych z danym stanowiskiem. Na kompetencje te składają się określone prawa i obowiązki. Formalizacja wprowadza pewien ład i porządek. Wiadomo, kto ma do spełnienia jakie zadania. Wyklucza albo ogranicza funkcje koordynowania pracy poszczególnych stanowisk, umiejscawia odpowiedzialność za określone zadania. Wiadomo, kto ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowe działania w administracji publicznej. Samo ustalenie zakresu zadań związanych z danym stanowiskiem jest jeszcze zabiegiem niewystarczającym. Należy przewidzieć sankcje za naruszenie obowiązków związanym z danym stanowiskiem, czy za niewykonanie zadań. Są to sankcje organizacyjne, którym podlegają osoby powiązane trwałą więzią z daną instytucją. Sankcje najczęściej przybierają postać kar dyscyplinarnych lub kar regulaminowych. Sankcje te mają zapewnić prawidłowe funkcjonowanie instytucji poprzez zmuszenie do wykonania obowiązków związanych z danym stanowiskiem.

35. STRUKTURY LINIOWE I SZTABOWE W ADM PUBL

Każda większa jednostka organizacyjna ulega wewnętrznemu zróżnicowaniu. Wewnętrzne struktury organizacyjne dzieli się na jednostki liniowe i sztabowe. Komórki liniowe to podstawowe jednostki uczestniczące bezpośrednio w realizacji celu głównego instytucji. Komórki sztabowe to komórki spełniające funkcje usługową w stosunku do komórek liniowych. Pomagają dowództwu liniowemu w realizacji zadań. Sztaby maja przygotować dane do rozstrzygnięcia tylko w sprawach zasadniczych, wypracować koncepcje pewnych ogólnych założeń w działalności administracji. Sztaby powinny mieć zapewniony prawidłowy dopływ informacji. Powodzenie koncepcji wypracowanych przez sztab zależy bowiem w dużym stopniu od tego czy te koncepcje będą odpowiednio zrozumiałe w dołowych, wykonawczych ogniwach i czy ogniwa te mają faktycznie możliwość realizowania koncepcji. Stąd potrzeba kontaktów między sztabem a linią. Sztaby pracują na potrzeby kierownictwa, są jego doradcami. Opinii od sztabu kierownictwo zawsze zasięgało. Sztab powinien samodzielnie wypracować pewne powiązania bez względu na to jak je oceni kierownictwo i czy w ogóle będzie je realizować. Komórki sztabowe nie ponoszą odpowiedzialności za sposób realizacji ich koncepcji w praktyce. Inna koncepcją podziału wewnętrznego jest koncepcja podziału komórki ruchu i zarządu. Komórki ruchu to komórki wykonujące w danej instytucji zadania i działania o charakterze administracyjno-biurowym. Inna koncepcja to koncepcja pionów organizacyjnych. Polega ona na tym, że całą jednostkę organizacyjną dzieli się na pewne piony, sięgające od szczytu piramidy organizacyjnej do niższych jednostek.

36.ROLA ORGANÓW ZAWODOWYCH I SKŁADAJĄCYCH SIĘ Z CZYNNIKA OBYWATELSKIEGO/SPOŁECZNYCH / W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

We współczesnej administracji publicznej występuje potrzeba tworzenia zarówno organów obywatelskich jak i składających się z czynnika zawodowego. Z dyrektywy demokratyzacji ustroju płynie wniosek o nasyceniu administracji organami reprezentującymi czynnik obywatelski. Szczególnie uwidacznia się to w administracji publicznej samorządu terytorialnego lub zawodowego, gdzie czynnik społeczny reprezentuje społeczność lokalną lub grupy zawodowe. Można przyjąć, że do organów składających się z czynnika obywatelskiego powinno należeć przede wszystkim wskazywanie zadań długofalowych dla aparatu zawodowego, wskazywanie celów, środków i form ich realizacji przez aparat zawodowy. Organy społeczne winny wywierać wpływ na tworzenie się aparatu zawodowego , kontrolować go. Aparat społeczny winien mieć na oku interes obywatela i punkt widzenia społeczny. Do organów składających się z czynnika zawodowego winno należeć wcielanie w życie celów ustalonych przez organy społeczne administracji. Chodzi tu o wcielanie w życie ogólnych dyrektyw za pomocą bardziej konkretnych rozstrzygnięć, wykonawstwo w sensie czynności techniczno-manipulacyjnych(czynności kancelaryjne wykonawcze przez urzędników). Wykonując te zadania aparat zawodowy bierze pod uwagę głównie punkt widzenia fachowy, techniczny. Do organów społecznych winny należeć czynności typu rządzenia, kierowania, do organów zawodowych czynności typu wykonawczego, technicznego. Organy składające się z czynnika społecznego winny mieć pozycję nadrzędną nad aparatem zawodowym. Wymagać to będzie nasycenia aparatu społecznego fachowcami, by być niezależnym od aparatów zawodowych.

37.ORGANY KOLEGIALNE I MONOKRATYCZNE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Kolegialność pojmuje się jako cechę strukturalną organu. Chodzi o organ składający się z wielu osób. Kryterium składu osobowego pozwala na wyodrębnienie organów jednoosobowych i kolegialnych.

Kolegialność jako metoda działania-konieczności współpracy wielu ludzi, może być właściwa dla jednoosobowego organu gdy zasięga opinii organu doradczego.

Kolegialność jako cecha strukturalna organu składającego się z wielu osób powołanych do łącznego podejmowania decyzji czy innych czynności. Na łączne działanie całego zespołu(musi się zebrać określone quorum). Posiada przewodniczącego powołanego na całą kadencję organu, do którego zadań należy zwoływanie posiedzeń, przygotowywanie lub akceptowanie projektu obrad, przewodniczenie i kierowanie posiedzeniem, troska o wykonawstwo uchwał organów kolegialnych. Działają w krótkich lub długich odstępu czasu. Zasady działania określa regulamin obrad- organ jednoosobowy- jedna osoba upoważniona do podejmowania rozstrzygnięć, które zastępują osoby z aparatu tego organu na jego upoważnienie. Ich działanie liczy się na zewnątrz jako działanie organu jednoosobowego. Jedna osoba może występować w podwójnej sytuacji np.: Prezes RM

38.PRZYCZYNY WZROSTU WYSPECJALIZOWANYCH ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Wzrost organów administracji państwowej o kompetencjach specjalnych tłumaczyć można różnymi przyczynami tj. zwiększeniem zakresu zadań administracji publicznej(szczególnie widoczny w państwie socjalnym w zakresie oświaty, kultury i spraw socjalnych). Organy nie są w stanie opanować nowych rozległych zadań w zakresie administracji, zachodzi potrzeba rozbudowy aparatu państwowego. Innym czynnikiem są względy racjonalizacji: wymóg fachowców przyczynia się do specjalizacji, a co za tym idzie do tworzenia odrębnych organów administracji wyspecjalizowanej. Oparcie administracji na zasadzie centralizacji i koncentracji działa w kierunku wyodrębnienia dużej liczby resortów administracyjnych i powołania większej ilości organów centralizacyjnych: przejście na technikę decentralizacji i dekoncentracji działa w kierunku odwrotnym. Rozrost różnych wyspecjalizowanych samorządowych organów(samorządu gospodarczego i zawodowego), tłumaczą względy demokratyzacji ustroju i przejście na technikę decentralizacji. Istnienie wyspecjalizowanych organów administracji publicznej przynosi pewne korzyści, ale jednocześnie kryje pewne niebezpieczeństwa. Gdy chodzi o dodatnie strony istnienia wyspecjalizowanych organów administracji państwowej, to wynikła ona z zasad racjonalnej organizacji pracy i sprawdzała się głównie do podnoszenia kwalifikacji fachowych aparatów oraz wydajności pracy. Co się tyczy ujemnych stron to przede wszystkim sprowadzają się one do dużego rozczłonkowania aparatu i wzrost ilościowego. Daleko posunięta specjalizacja godzi w jedność aparatu administracji, powoduje nie harmonizowanie działań między poszczególnymi organami, rodzi potrzebę istnienia osobnych organów koordynacji. Specjalizacja na szczeblach centralnych wynikająca z resortowego podziału pracy, wymaga przełamywania barier resortowych na rzecz kompleksowego działania. Ideałem byłyby organy skupiające w swym ręku najwięcej kompetencji a potrzebne specjalizacje osiągałyby przez wewnętrzny podział władzy.

39.ORGANY O KOMPETENCJACH GENERALNYCH I SPECJALNYCH W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Specjalizacja przynosi wyodrębnienie organów o kompetencjach szczególnych co prowadzi do rozczłonkowania aparatu i wzrostu ilościowego: godzi w różność aparatu administracyjnego rodzi potrzebę osobnych organów koordynacji itp. Ideałem byłyby organy mające potrzebną specjalizację, co zapewni tworzenie odpowiednich komórek w urzędach tych organów np.: wojewoda- skupia kompetencje różnych resortów, specjalizację zapewnia mu struktura urzędu wojewody. Organom o kompetencji generalnej nie przekazuje się jednak wszystkich zadań administracji rezerwując pewne zadania dla organów administracji specjalnej. Łącznie bowiem do kompetencji organu wszystkich zadań prowadziłoby do tego, że aparat rozrósł by się do ogromnych rozmiarów. Bezpośrednie dowodzenie i kierowanie tak rozbudowanym mechanizmem wewnętrznym byłoby niemożliwe.

40.ZASADA RESORTOWOŚCI I PROWINCJONALNOŚCI W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Według zasady prowincjonalności na jednym terenie sprawy z różnych działów administracji należą do jednego organu. Nie ma tu podziału na organy centralne czy terenowe, gdyż centralny organ działa w terenie. Zasada ta zapewnia jednolitość działania organu administracji na danym terenie. Ten system zarządu stosowano dla szybszego scalania terenu wykazującego się znacznymi odrębnościami z pozostałą całością państwa. Uwzględniając zasadę resortowości funkcje administracji państwowej dzieli się według pokrewieństwa spraw. W jednym resorcie grupuje się sprawy rzeczowe pokrewne, a na czele resortu stoi minister, który posiada zazwyczaj swoje ogniwa terenowe załatwiające sprawy należące do danego resortu. System ten opiera się na specjalizacji zadań. System resortowy powstał we Francji w okresie panowania Ludwika XIV Kardynał Richekieu stojący na czele Rady Regencyjnej wprowadził zasadę resortowości, dzieląc wykonywanie administracji na pony organizacyjne- resorty. Aktualnie zasada resortowości jest stosowana powszechnie.

41.SZCZEBLOWA BUDOWA APARATU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ- STRUKTURY SMUKŁE I PŁASKIE.

W zależności od ilości szczebli mówi się o strukturach płaskich lub smukłych. Z punktu widzenia racjonalnej organizacji bardziej korzystne są struktury płaskie oznaczające się mniejszą liczbą szczebli o aparacie rozbudowanym w poziomie.

Pozwala to na lepsze manewrowanie ludźmi: organizowanie ustępstw, wykorzystanie specjalistów i zdobyczy techniki, lepszy podział zadań. Zasada struktury smukłej tj. wydłużonej budowie szczeblowej jest utrudniony przepływ informacji, który ulega zniekształceniu, czas przepływu i wydłużają się oto koszty.

42. PODZIAŁ ZADAŃ MIĘDZY POSZCZEGÓLNE SZCZEBLE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Istnienie szczeblowej budowy aparatu zakłada podział pomiędzy poszczególne szczeble poprzez przepisy prawne: są to akty ustawowe lub akty naczelnych administracji, które określają właściwości funkcjonalne. Wyjątkowo same one mogą między sobą dokonać przesunięcia zadań lub kompetencji. Podział zadań uwzględniać musi takie czynniki jak: a) technikę zarządzania, b) charakter zadań spełnionych przez dany pion, c) teren na którym działają itp.

Organom centralnym zastrzega się decyzje w sprawach, które mają być załatwione jednolicie w skali całego kraju(sytuacje wyjątkowe wymagające realnego ośrodka dyspozycji), decyzje wymagające wąskie specjalizacji(jeśli potrzebni są fachowcy, którymi dysponuje szczebel centralny, a których nie opłacałoby się umieszczać w terenie ze względu na nieliczną ilość spraw).

Podział zadań między organy terenowe: zależy od tego z ilu szczebli zbudowany jest aparat terenowy, jeśli składa się z wielu szczebli, jeden z nich jest szczeblem głównym. W organach samorządowych wiodącym szczeblem jest gmina a sołectwo pełni funkcje pomocnicze. W organach terenowej administracji samorządowej wojewoda podejmuje najważniejsze decyzje.

43.SZCZEBLOWA BUDOWA ADMINISTRACJI A PODZIAŁ TERYTORIALNY PAŃSTWA.

Z problematyką budowy aparatu państwowego wiąże się problematyka podziału terytorialnego. Podział terytorialny podyktowany jest myślą wprowadzenia ładu i porządku do działalności na określonej przestrzeni. Dokonuje się go z myślą o ograniczeniu zakresu działania podmiotów państwowych lub innych podmiotów wykonujących funkcje administracji publicznej na określonym odcinku terytorium państwa. Podział terytorialny jest wprawdzie kategorią racjonalnego działania, wszakże jego wprowadzenie pociąga za sobą wiele następstw wykraczających poza kategorie organizacyjne. Zazwyczaj w ślad za powołaniem odpowiedniej sieci aparatu państwowego lub samorządowego w terenie wytwarza się sieć ośrodków gospodarczych, kulturalnych, socjalnych itp. Zlokalizowanych w siedzibie lub na obszarze danej jednostki podziału terytorialnego. Wytwarza się też odpowiednia sieć komunikacyjna i informacyjna łącząca siedzibę jednostki z innymi ośrodkami położonymi w danej jednostce. Tak samo tworząc podział terytorialny nie możemy brać jako punktu wyjściowego tylko kryterium organizacyjnego, lecz musi uwzględniać cały aparat czynników natury historycznej, politycznej, ekonomicznej. Omówiona praktyka ma więc wieloaspektowe znaczenie, zwłaszcza w zakresie podziałów zasadniczych państwa.

44.PODZIAŁ TERYTORIALNY JAKO KATEGORIA RACJONALNEJ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ/WZGLĘDY PRAKSEOLOGICZNE/

Podział terytorialny dokonuje się z myślą o organach państwa lub podmiotów wykonujących funkcje aparatu publicznego. Już samo istnieje podziału terytorialnego determinuje klasyfikację istnienia centralnych organów państwa i terenowych, lokalnych organów przy założeniu, że w danym państwie mamy do czynienia z resortowym systemem zarządzania. Zatem zakres działania organu lokalnego rozciąga się na daną jednostkę podziału terytorialnego. Ograniczenia zakresu działania lokalnego organu państwowego do ram terytorialnych danej jednostki ma różne aspekty. Chodzi o to, by działanie aparatu państwowego nie było dokładnie co do ram terytorialnych, lecz ograniczone do jednostki przestrzennej, aby w danym zakresie działania nie było dwóch lub więcej gospodarzy na danym terenie. Dalej chodzi tu o podział zadań w aparacie państwowym w układzie pionowym. Należyte opanowanie w skali całego kraju licznych zadań, jakie nakładają we współczesnym państwie na aparat państwowy przepisy prawne, zakłada konieczność rozbudowy tego aparatu, nie tylko w układach resortowych ale także w układach pionowych. Istnienie wielostopniowego podziału terytorialnego wpływa na wiązanie zadań organu danego stopnia z jednostką.

45.WIELOŚĆ PODZIAŁÓW TERYTORIALNYCH I ICH ZNACZENIE W ADMINISTRACJI.

Obok podziałów tworzonych dla terenowych organów rządowej administracji ogólnej i samorządu terytorialnego, zwanego podziałem zasadniczym tworzy się podziały specjalne. Te ostanie tworzy się dla działów administracji publicznej, które nie mieszczą się w podziale zasadniczym. Tworzy się pomocnicze jednostki w ramach podziału zasadniczego. Różnorodność podziałów nie służy dobrze administracji. Podziały specjalne utrudniają współdziałanie organów.

46.WADY I ZALETY STOSOWANIA WADMINISTRACJI TECHNIK CENTRALIZACJI I DECENTRALIZACJI.

· Spójność aparatu administracji państwowej, co sprzyja jednolitości działania w sprawach wymagających działania w skali całego państwa(technika centralizacji zdaje egzamin w administracji wojskowej, może być stosowana w okresie wojen, odbudowy kraju ze zniszczeń i innych sytuacjach szczególnych)

· Technika centralizacji preferuje interesy ogólnopaństwowe.

WADY

· Nie może być stosowana w całej działalności państwa i jego aparatu

· Zanika działalności ośrodków lokalnych, samodzielności poczynań, zwracanie się do ośrodków wyższych o dyspozycje w sprawach małej rangi

· Umniejszanie odpowiedzialności małych organów

· Wyższe ogniwa podejmujące decyzje dotyczące danego terenu nie znają dokładnie potrzeb i warunków lokalnych.

Kierownictwo w administracji publicznej:

- istota kierowania;

- style kierowania;

- procesy decyzyjne w administracji publicznej.

47.ISTOTA KIEROWNICTWA W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

W każdej celowej strukturze organizacyjnej a tym bardziej w strukturze organizacyjnej aparatu administracji publicznej, istnieje zróżnicowany układ wewnętrzny. Prowadzi do powstania określonej hierarchii organizacyjnej i tworzenia się więzi zależności pozwala nam wyodrębnić stanowiska kierownicze i nadrzędne oraz stanowiska od nich zależne. Według ustawy z dnia 18.IX.1982 kierownik dysponuje określonymi uprawnieniami np.: może w określonych warunkach zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych podległych urzędników itp. Według H. Fayola jako funkcje kierownicze wymienia się takie zadania jak: planowanie, organizowanie, pobudzanie do działania, kontrole czy koordynacje. Jednak istota kierownictwa sprawowanego np.: przez kierownika sekretariatu lub ministra będzie rodzajowo różna. Jednak na potrzeby struktury aparatu administracji publicznej należy wskazać na kryteria wynikające z zależności służbowej oraz na to czy osobie dysponującej kompetencjami nadrzędności podporządkowany jest pewny zespół pracowników. Niekiedy dla wyróżnienia stanowisk kierowniczych aparat administracji publicznej posługuje się kryteriami formalnymi, używając w nazwie określenia naczelnik, dyrektor itp. Jednak i to kryterium może być mylne pod uwagę weźmiemy np.: kierownika komórki jednoosobowej.

48. TZW. ROZPIĘTOŚĆ KIEROWNICTWA.

Pojęcie rozpiętości kierownictwa „mówi” nam iloma podwładnymi może bezpośrednio kierować zwierzchnik. Poglądy są różne, zależy to od czynników subiektywnych( np.: umiejętność kierowania ludźmi), jakie też obiektywnych. W sytuacjach gdy kierowanie dotyczy ludzi nie wykonujących czynności skomplikowanych, kierować, kierować można bezpośrednio większym zasobem osób. Kierowanie zespołem przygotowującym decyzje administracyjne posiadające charakter skomplikowany powodować będzie, że zasięg tego kierownictwa będzie mniejszy. Dalej zależeć to będzie od tego, czy kierownik szczegółowo ingeruje w prace podwładnych, nie pozostawiając im większej samodzielności, czy też nie. W pierwszym przypadku absorbuje go bardziej praca podwładnych, a zatem z natury rzeczy może kierować mniejszym zespołem. W zespołach o dużej integracji a ustabilizowanej kadrze może kierować zespołem większym niż w przypadku zespołu skróconego czy zmieniającego swój skład. Zazwyczaj jednak rozpiętość kierownictwa może być większa na najniższych stanowiskach kierowniczych, zmniejsza się ona na szczeblach pośrednich, jest zaś najmniejsza na szczeblu naczelnym danej instytucji, jeśli instytucja ma budowę wieloszczeblową.

49.STYLE KIEROWANIA I ICH DETERMINANTY.

Kierowanie jest bezpośrednim oddziaływaniem na pracowników lub ich zespoły w celu wywołania ich zachowań zgodnych z wolą kierującego. Oddziaływanie to jest wspomagane przez motywowanie czyli pobudzanie pracowników do działań. Zarządzanie to koordynowanie pracy zespołów ludzkich i środków produkcji dla osiągnięcia w sposób jak najbardziej efektywny przyjętych celów.

STYLE KIEROWANIA:

KIEROWANIE DEMOKRATYCZNE- wszyscy pracownicy współdziałają w podejmowaniu decyzji. Pozwala to na wyzwolenie inicjatywy i energii pracowników, a jednocześnie wspólnie podjęte decyzje zapewniają ich akceptację przez wykonawców, co ma duże znaczenie w procesie realizacji.

KIEROWANIE ZACHOWAWCZE(bierne)- kierownik koncentruje swój wysiłek na bieżącym wykonywaniu zadań i nie jest zainteresowany wprowadzaniem jakichkolwiek zmian. Decyzje podejmowane przez takiego kierownika nie zawierają żadnych nowych elementów, są jedynie powtórzeniem decyzji podejmowanych wcześniej.

KIEROWANIE DYREKTYWNE(autokratyczne)- w przeciwieństwie do kierowania demokratycznego pracownicy nie biorą udziału w kierowaniu, a jedynie słuchają szczegółowo sprecyzowanych poleceń. Kierownik- autokrata sprawuje rządy twardej ręki, szczegółowo określając zadania do wykonania i sposób ich wykonania. Kierownik taki otacza się na ogół posłusznymi, uległymi pracownikami, od których nie wymaga inicjatywy, lecz dyspozycyjności i absolutnego zdyscyplinowania.

KIEROWANIE AKTYWNE(innowacyjne, rozwojowe) polega na ciągłym dążeniu kierownika do dynamicznego rozwoju i wyższego poziomu funkcjonowania przedsiębiorstwa. Kierownik taki dąży do ciągłego podnoszenia kwalifikacji zawodowych, zarówno własnych jak i pracowników, którymi kieruje, systematycznie wprowadza nowe rozwiązania organizacyjne i techniczne.

KIEROWANIE POWTARZALNE- kierownik zespołu nie wywiera wpływu na prace wykonywane w zespole, którym kieruje, ani na kształtowanie się stosunków międzyludzkich.

50.ORGANIZACJA PRACY KIEROWNIKA.

Gdy mamy na myśli właściwą organizacje kierownika trzeba zwrócić uwagę na problem tzw. rozpiętość kierownictwa i „spiętrzanie” funkcji kierowniczych, układ między kierownikiem i podwładnymi, przestrzegania tzw. drogi służbowej oraz organizacji sekretariat.

Rozpiętość kierownictwa ( iloma podwładnymi może bezpośrednio kierować zwierzchnik) „spiętrzanie” funkcji kierowniczych ( jest to unikanie czynności zbędnych i nie wymagających jej osobistego działania) stosunki między kierownikiem i podwładnymi, sprawa sekretariatu jest to sprawa odciążenia kierownika od nadmiaru spraw, zwłaszcza tych czynności które może z powodzeniem zastąpić aparat pomocniczy.

51.CZYNNIKI UTRUDNIAJĄCE I UŁATWIAJĄCE WYKONYWANIE FUNKACJI KIEROWNICZYCH.

Każdy z kierowników jest przełożonym określonej liczby osób, daje im polecenia, kontroluje ich pracę. Ważne jest jak ułożą się stosunki między kierownikiem, a jego podwładnymi. Kierownik musi zapewnić podwładnym warunki do właściwego wykonywania obowiązków, musi dokonywać okresowej oceny podległych pracowników. Wprowadza się obowiązek poleceń służbowych przełożonych, obowiązek pracy w rozkładzie czasu ustalonym przez kierownika urzędu. Istnieje obowiązek zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach z zwierzchnikami, podwładnymi i współpracownikami, pracownik samorządowy ma obowiązek sumiennego i starannego wypełniania poleceń przełożonego. Istnieje szereg dyrektyw, trzeba surowo karać za naruszanie obowiązków, stosować system poleceń w szczegółach wyznaczających ich czynności czy też wyjść z założenia, że podwładny podchodzi do pracy sumiennie, że praca stanowi jego wewnętrzną potrzebę i pozostawić mu swobodę w pewnym zakresie przy wykonywaniu czynności. Ważne jest przestrzeganie tzw. drogi służbowej. Polega ona na tym, że polecenie dla podwładnych, jak też zwracanie się do wyższych przełożonych, powinny następować za pośrednictwem bezpośrednio przełożonego pracownika. Pomijanie drogi służbowej prowadzi do różnych szkodliwych następstw. Może być przyczyną wydania sprzecznych poleceń przez szefa bezpośredniego i szefa stojącego na wyższym szczeblu organizacyjnym. Pomijanie przez podwładnego swego bezpośredniego przełożonego jest przyczyną braku ładu i prowadzi do zatargów i nieporozumień. Wprowadzenie instytucji skarg, opartej na przepisach spowodowało, że w drodze ustawowej zniesiono w tych sytuacjach drogę służbową. Przełożony wprowadzał jawność ocen, stwarzał podwładnym odpowiednie warunki do wykonywania pracy, by korzystać z ich inicjatyw. Wprowadza zasadę jawności ocen kwalifikacyjnych.

52.KIEROWNICTWO INSTYTUCJI A GRUPY NIEFORMALNE.

Problematyka kierownictwa łączy się ze sprawą układów wewnętrznych opartych na więzach formalnych. W każdym zakładzie pracy wytwarzają się więzi nieprzewidziane w obowiązujących przepisach, są to właśnie grupy nieformalne, które są różnorodne. Przyczyną ich tworzenia jest poczucie krzywdy i potrzeba obrony interesów danej grupy, niekiedy wchodzą w rachubę wspólne zainteresowania. Byt i działalność grupy nieformalnej nie są uregulowane przepisami, w ich obrębie wytwarzają się niepisane reguły w których działają członkowie grupy. Każda grupa posiada przywódcę. Jest to pracownik ceniony w środowisku, czy to z uwagi na kwalifikacje zawodowe, doświadczenie czy szerokie kontakty osobiste, odwagę w wyrażaniu swego zdania. Istnieją różne rodzaje grup nieformalnych. Niektóre z nich określa się mianem klik. Są to grupy nieformalne, których działalność pozostaje w sprzeczności z oficjalnymi celami instytucji. Członkowie klik zmierzają do zdobycia dla siebie korzyści lub zabiegają o nie w drodze czynów niedozwolonych, nieetycznych. Kliki zmierzają do zdobycia władzy, zastanawiają się jak zepchnąć część swych obowiązków na innych pracowników. Rola kierownictwa w instytucji opanowanej przez kliki jest trudna. Kierownik powinien być dostępny dla podwładnych, interesować się ich kłopotami, wykazywać tolerancję wobec ich poglądów, nie może jednak przekroczyć pewnej granicy.

Zagadnienia zawodu urzędniczego w administracji publicznej:

- założenia polityki kadrowej;

- systemy motywacyjne;

- kwalifikacje kadr;

- doradztwo w administracji.

53.STATUS URZĘDNIKA PAŃSTWOWEGO I SAMORZĄDOWEGO.

Biurokracja w państwie absolutnym, a następnie w ustroju kapitalistycznym kształtuje się jako osobny zawód urzędniczy. Wykonywanie funkcji administracji staje się podstawą ekonomiczną utrzymania tej grupy osób, a osobne przepisy prawne wyodrębniają tę grupę zawodową także pod względem prawnym. Naczelną regułą w działaniu zawodowej biurokracji powinno być przestrzeganie przepisów prawa. Z zasad ustrojowych naszego państwa płyną też pewne reguły dotyczące układu organ- obywatel. Urzędnik ma mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli , powinien tak prowadzić postępowanie, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa i udzielić stronom wyjaśnień i wskazówek co do obowiązującego prawa, wyjaśnić stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ administracji przy załatwianiu spraw obywateli. Ważną rzeczą jest przestrzeganie przez urzędnika zasad etyki. Etykę urzędniczą ujmuje się zazwyczaj jako etykę profesjonalną zawodów urzędniczych. Urzędnik pełniąc swoje funkcje zawodowe popada w konflikt nie tylko z obowiązkami wynikającymi z prawa, ale także norm moralnych. Ważne jest to jak społeczeństwo ocenia pracownika oraz jaki jest jego prestiż społeczny. Prestiż społeczny w administracji pojawia się na co dzień. Jednostka kontaktuje się z aparatem administracji codziennie. Tu załatwia swoje nieraz drobne, nieraz urastające jednak do zasadniczego problemu życiowego sprawy. Stąd ważne jest by osoby, które załatwiają te codzienne sprawy obywatela, cieszyły się dobrą opinią społeczną. Ułatwi to nawiązywanie wzajemnych kontaktów, wyeliminowania zadrażnienia. Podniesie tego prestiżu jest bardzo ważne. Ułatwia bowiem jego pracę i podnosi autorytet. Odbudowa autorytetu aparatu administracji publicznej odbywać się może poprzez podnoszenie kwalifikacji zawodowych urzędników, zapewnienie względnej stabilizacji w zawodzie, dóbr kadr za pomocą obiektywnych kryteriów.

54.PROBLEMATYKA DOBORU KADR DO ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Sposób doboru kadr w aparacie administracji publicznej ma o tyle doniosłe znaczenie, że od jego przeprowadzenia zależeć będzie w przyszłości praca tego aparatu. W każdym dziale administracji stawia się przed kandydatami do służby publicznej pełne wymagania formalne. Te wymagania są mniejsze lub większe, w zależności od tego, o jaki dział administracji chodzi i o jakie stanowisko. Zazwyczaj stawia się ogólne wymagania, którym powinien odpowiadać każdy zatrudniony w danym resorcie a nadto różnicuje się je w zależności od tego na jakie stanowisko ma być on powołany. Do ogólnych wymagań zależy między innymi osiągnięcie określonego wieku, posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystanie z praw publicznych, czy posiadanie obywatelstwa polskiego. Nadto postuluje się by kandydat był nieskazitelnego charakteru, by wykazywał się odpowiednim stanem zdrowia, pozwalającym na zatrudnienie w służbie publicznej, by wreszcie posiadał odpowiednie kwalifikacje. Projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej przewiduje powołanie Komisji Państwowej Służby cywilnej, do której należałaby troska o podnoszenie kwalifikacji kadry urzędniczej przez ustalenie zasad postępowania kwalifikacyjnego i jego przeprowadzenie do poszczególnych kategorii urzędników, rozpatrywanie odwołań w określonych sprawach, ustalenie zasad doskonalenia zawodowego urzędników itp. Proponuje się ustalenie jedenastu kategorii urzędniczych. Z reguły deklaruje się apolityczność zawodową kadry urzędniczej, ale często dobiera się kandydatów, którzy mają akceptację sił politycznych w danym okresie znajdujących się u władzy. Od osoby proponowanej na stanowisko kierownicze, należy wymagać obok odpowiednich kwalifikacji zawodowych, także szczególnych cech charakteru lub intelektu. Nie da się ustalić jakiegoś idealnego rozwiązania w tym zakresie dla każdego stanowiska kierowniczego w administracji publicznej. Samo określenie wymagań formalnych, jakim powinien odpowiadać kandydat do służby w administracji publicznej nie wystarczy. Trzeba sprawdzić przydatność kandydata. Nie wszystkie wymagania da się sprawdzić na podstawie dokumentów. Jednym ze sposobów poznania kandydata są wstępne staże i praktyki lub aplikacje. Mają one nie tylko na celu przystosowanie kandydata do pracy na danym stanowisku, ale jednocześnie ocenę jego przydatności w danym dziale. Podstawową formą naboru kadry do administracji powinny być konkursy, mimo stawianym im zarzutów. Poprzez podanie do publicznej wiadomości faktu, że poszukuje się odpowiednich kandydatów do obsadzenia określonych stanowisk, uzyskuje się kontrolę społeczną tej polityki. Po wtórne organ ma zazwyczaj większy wybór kandydatów i przez to korzystniejsze możliwości dokonania odpowiedniej selekcji. Niekiedy stanowiska administracji publicznej obsadza się drogą wyborów. Dotyczy to przede wszystkim organów samorządowych. Zaletą powoływania w drodze wyborów jest to, że w sprawie kandydata wypowiada się szczerze grono osób, można sprawdzić czy kandydat jest znany w środowisku, które go wybiera. Kandydat taki zna zazwyczaj potrzeby takiego środowiska i może reprezentować jego interesy. Wadą natomiast tego sposobu jest to, że kandydat dla przypodobania się wyborcom ubiega się o względy wyborców co może prowadzić do protekcji, wyborcy nie są w stanie ocenić przydatności kandydata do służby w administracji.

55. AWANSE KADR URZĘDNICZYCH.

Dużą rolę w administracji odgrywają awanse. Możliwości ich istnienia stanowi czynnik za pomocą których możemy oddziaływać na podnoszenie jakości pracy, uzupełnienia wykształcenia itp. Sam awans może być rozmaicie rozumiany, jako podwyższenie uposażenia, przeniesienie na wyższe stanowisko w hierarchii danego organu. Grają tu rolę nie tylko czynniki materialne, a także psychologiczne chęć uzyskania aprobaty w oczach zwierzchników, w opinii kolegów. Odpowiednio stosowana polityka awansów, uposażeń, rozmaitych rodzaju dodatków finansowych, może spełniać rozmaite role np.: dodatek za wysługę lat działań w kierunku stabilizacji załogi pracowniczej, za pomocą dodatków kwalifikacyjnych możemy podnosić wykształcenie pracowników. Polityka awansów powinna być tak kształtowana, by funkcjonariusz administracji miał przekonanie, że jego awans zależy w dużej mierze od niego samego tj. od wydajności jego pracy, jakości pracy, nie zaś od dyskrecjonalnej władzy przełożonych. Jeśli bowiem wyrobi się w nim przekonanie, że jego awanse są zależne od czynników subiektywnych wówczas będzie szukał drogi do awansu przez zabiegi szkodliwe z punktu widzenia interesów społecznych.

56.KSZTAŁCENIE I DOKSZTAŁCANIE KADR W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Gdy chodzi tu o pracowników administracji zwanych umownie „obsługą techniczną” np.:(osoby zajmujące się maszynopisaniem) wystarczy z reguły przygotowanie na poziomie szkoły średniej, najlepiej zawodowej. Dotyczy to sporej liczby pracowników. Jednak w miarę wdrażania postępu technicznego w administracji publicznej powinna malec liczba pracowników tego typu. Natomiast problem wykształcenia wyższego dla potrzeb administracji pojawiła się w latach 80, kiedy to większość wydziałów prawa i administracji rozpoczęło ewidencję stacjonarnych studiów administracji. Uważano bowiem, że potrzebom administracji państwowej odpowiada w większym stopniu typ klasyczny studiów prawniczych. W tym wypadku mylono się jednak gdyż należy zwrócić uwagę, że w wielu działach administracji, zwłaszcza podejmujących organizatorską działalność, tradycyjne wykształcenie prawnicze okazuje się niewystarczające. Dotyczy to np.: osób zajmujących stanowiska kierownicze w administracji lub pracujących w tych działach, w których na pierwszy plan wybija się organizowanie pracy różnych zespołów, zaspakajanie potrzeb materialnych i innych obywatela. Obecnie lukę powstałą przez niektóre uczelnie państwowe studiów administracji, wypełniają wyższe prywatne szkoły zawodowe w zakresie zarządzania.

Formy i metody działania administracji publicznej:

- katalog prawnych form działania administracji;

- metody działania aparatu administracji w kontekście sprawności.

57.PRZYMUS I PRZEKONANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Samo prawo i związany z nim przymus państwowy nie zawsze okazuje się skutecznym środkiem oddziaływania. Akceptowaną w administracji publicznej tezą jest top, że w pierwszej kolejności powinna ona sięgnąć do środków profilaktycznych, przekonywania np.; a dopiero kiedy one zawiodą należy sięgać po przymus. Jest to nie tylko postulat doktryn, ale niekiedy obowiązek prawny. Potrzeba działalności uświadamiającej, propagandowej itp. Wystąpi w szczególności wówczas, gdy administracja w formie profilaktycznej zmierzać będzie do zapobiegania pewnym niekorzystnym zjawiskom społecznym. W tych sytuacjach administracja korzystać może z środków propagandowych niezależnie od stanowiska sankcji przymusowych. Istnieją też dziedziny, gdzie działanie administracji za pomocą form przymusowych nie jest celowe. Przykładowo wskażemy tu na działalność administracji polegającej na organizowaniu akcji wyborczej, organizowaniu poradnictwa w sprawach rolnych itp.

58.TZW. METODY EKONOMICZNE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Istotą oddziaływania za pomocą bodźców ekonomicznych sprowadza się przede wszystkim, z punktu widzenia prawnego, do pozostawienia podmiotom administracji swobody działania. One decydują jak się zachować w danej sytuacji. Administracja chce skłonić podmioty administrowane do wyboru działania zgodnego z jej zamierzeniami, zapewnia korzyści materialne, jeżeli podmioty te wybiorą działanie zgodne z celami i zamierzeniami administracji lub też pozbawia te podmioty korzyści jeżeli działają przeciwko zamierzeniom administracji. Nie stosuje się sankcji karnych, środków dyscyplinarnych czy środków egzekucyjnych za działanie niezgodne z zamierzeniami administracji. Nie oznacza to, że w tym przypadku podmioty administrowane mają zupełną swobodę działania i, że nie ma tu takich sankcji. Nie skłania się tu określonych podmiotów do działania za pomocą zakazów i nakazów, lecz jednostka wybiera określone działanie pod wpływem presji ekonomicznej kieruje się chęcią uzyskania korzyści materialnych. Głównie występują w sferze gospodarczej.

59.PLANOWANIE DZIAŁALNOŚCI W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Pojęcie planowania(prognozowania) odgrywa szczególną rolę w administracji publicznej. Należy odróżnić planowanie w sferze „zewnętrznej” i „wewnętrznej”. W sferze zewnętrznej gdy dotyczyć ona może jednostki, planowanie winno być przewidziane ustawą. W sferze wewnętrznej wystarczy ogólna norma kompetencyjna. Jest to po prostu działaniem racjonalnym każdego kierownika. Samo planowanie jest procesem złożonym. Pierwszym etapem procesu działania jest ustalenie celu, do którego zmierzamy. Z kolei należy ustalić przesłanki planistyczne. Są one różne: a)przesłanki, których nie da się kontrolować i które są niezależne od wpływu planującego, b)przesłanki, które częściowo dadzą się kontrolować i wreszcie, c) przesłanki zupełnie zależne od planującego. Innym etapem procesu planowania jest przebadanie wszystkich możliwych kierunków działania i ich ocen. Potem dopiero następuje wybór kierunków działania. Końcowym etapem w procesie planowania jest ustalenie planów pochodnych w stosunku do planów głównych tj. ustalenie planów zabezpieczających wykonanie poszczególnych elementów planu głównego.

60. WSPÓŁDZIAŁANIE I KOORDYNACJA W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Współdziałania: między podmiotem administracji publicznej uzasadniają różne względy. Potrzeba współdziałania wynika z zasad racjonalnej organizacji pracy. Brak jej godzi w spójność aparatu administracji. Pewne jednostki organizacyjne mają wspólne lub podobne cele i większe efekty w zakresie ich realizacji osiągną, gdy będą ze sobą współdziałały i udzielały wzajemnej pomocy. Niejednokrotnie zdarza się, że określonych zadań nie może wykonać jedna jednostka z uwagi na naturę tych zadań( np.: współdziałanie aparatu administracji z organem politycznym w przygotowaniu akcji wyborczej do samorządu), często przemawiają wspólne cele ekonomiczne i inne( np.: budowa drogi łączącej siedziby sąsiadujących ze sobą gmin)

Koordynacje: pojmuje się jako harmonizowanie działań różnych jednostek, czy zespołów jednostek dla osiągnięcia określonego celu: chodzi o usunięcie powstałych rozbieżności i zapobieganie im na przyszłość oraz usuwanie niepotrzebnego podwajania działań. Koordynacja powinna się łączyć z istnieniem planu. Poza tym koordynacja zakłada istnienie pewnej nie równorzędności podmiotów, nadrzędnego stanowiska podmiotu koordynacyjnego i podległości podmiotów koordynowanych.

Mamy wiele postaci koordynacji:

(terytorium) koordynacja terenowa i w skali państwa

(kryterium organizacyjne) koordynacja wewnętrzna i zewnętrzna

(struktura szczeblowa) koordynacja pozioma i pionowa

61. POJĘCIE I RODZAJE KONTROLI NAD ADMINISTRACJĄ PUBLICZNĄ.

Problem kontroli w administracji publicznej występuje w dwóch układach: z jednej chodzi o kontrole w administracji publicznej przez inne podmioty, a z drugiej o kontrolę sprawowaną przez samą administrację publiczną nad innymi podmiotami. Teoretycy naukowi organizacji pracy ujmują kontrolę jako niezbędny element funkcji kierowania, zarządzania, administrowania czy sprawowania władzy. Kontrola w tym ujęciu służy kierownictwu do sprawdzania, czy podległy aparat administracyjny należycie wykonuje swoje zadania, pozwala na wykrywanie nieprawidłowości, ich usuwanie i służy zapobieganiu niekorzystnym zjawiskom. Kontrola i zbliżone do niej rodzajowo funkcje noszą różne nazwy:

Nadzór oznaczenie kompetencji organu, polegającym nie tylko na prawie badania działalności określonej jednostki organizacyjnej, ale również wykracza za pomocą środków władczych w celu usunięcia tych braków.

Inspekcja kontrolna przeprowadzona na miejscu, przez wgląd bezpośredni w działalności kontrolowanej jednostki. Zwanej też inaczej wizytacją lub lustracją.

Rewizja kontrola rachunkowości danej jednostki, kontroli kasy albo np.: przeszukaniu pomieszczeń, bagażu, odzieży itp. w celu wykrycia nielegalnej działalności danej osoby.

We współczesnej administracji publicznej spotykamy się z różnymi formami kontroli.

Kontrola obywatelska, społeczna nad administracją jest to kontrola opinii społecznej, kontrola prasy, kontrola grup nieformalnych w aparacie administracji państwowej. Kontrola społeczną będzie kontrola organizacji społecznych nad administracją i kontrola obywatela przez składanie skargi i wnioski, jak też przysługujące obywatelowi w postępowaniu sformalizowanych środków odwoławczych.

Kontrola zawodowa, zawodowe formy kontroli, w których na pierwszy plan wybijają się momenty fachowości.

Kontrola wewnętrzna, organy wyższego stopnia już z racji podporządkowania im organów niższego stopnia dysponują kompetencjami kontrolnymi wobec podległego im organizacyjnie aparatu.

Kontrola zewnętrzna do wykonywania kontroli powołany jest podmiot stosujący poza jednostką kontrolowaną i od niej organizacyjnie niezależny, np.: kontrola sądu nad administracją, kontrola prokuratorska lub kontrola NIK, kontrola administracji przez obywatela sprawowana w drodze skargi i wniosków.

62. PRZEDMIOT I KRYTERIA KONTROLI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Przedmiot kontroli i kryteria kontroli administracji mogą być rozmaite. Organ kontrolujący może badać całą działalność kontrolowanej jednostki( np.: kontrola NIK). Niekiedy funkcja organu kontroli ogranicza się do badania pewnego wycinka działania aparatu administracyjnego. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej badają właśnie tylko zagadnienia sanitarne, PIH bada tylko zagadnienia związane z handlem. Możemy np.: tylko badać legalność tj. zgodności z prawem działania administracji( np.; prokurator). Zaistnieć mogą takie sytuacje, że organ kontrolujący przeprowadza jednocześnie badanie z różnych stron widzenia. Organy NIK są właśnie upoważnione do badania działań organów administracji nie tylko z punktu widzenia legalności, ale również celowości działania, fachowości działania, gospodarności działania. Wobec postępujących specjalizacji w administracji państwowej i komplikowania się procesów, którymi zarządza administracja, współczesne czasy prowadzą raczej do specjalizacji kontroli nad administracją, zwłaszcza wtedy, gdy chodzi o przeprowadzenie kontroli przez fachowców. Jeżeli bierzemy pod uwagą moment, w którym kontrola jest wykonana, odróżniamy kontrolę wstępną, faktyczną i następną. Kontrola wstępna polega na uzależnieniu od organu kontrolującego pewnych działań, które ma podjąć organ kontrolujących. Ta postać kontroli ma wprawdzie tę zaletę, że zmierza do zapobiegania błędom jeszcze przed podjęciom działań, ma jednak swe wady. Podstawową wadą tej postaci kontroli jest uzależnienie działanie podmiotu kontrolowanego od organu kontrolującego, organ kontrolowany traci wtedy samodzielność działania, a nadto organ kontrolujący bierze w takich przypadkach odpowiedzialność za działanie organu kontrolowanego. Postać kontroli wstępnej występuje znacznie rzadziej niż kontrola następna( dokonana po podjęciu działania przez podmiot kontrolowany). Biorąc za podstawę odróżnienia to z , czyjej inicjatywy kontrola jest wykonywana, odróżniamy kontrolę na wniosek i z urzędu. Niekiedy jest tak , że organ sprawujący kontrolę może działać zarówno na wniosek jak i z urzędu. Niekiedy organ kontrolujący administrację wyłącznie na wniosek uprawnionych podmiotów(np.; NSA). Kontrola podejmowana z urzędu ma zazwyczaj na celu ochronę interesu społecznego, przestrzeganie prawa przedmiotowego, bez względu na to czy wchodzi to w interes jednostki. Kontrola uruchamiana na wniosek ma równie na celu zabezpieczenie interesów właśnie osób składających wniosek, skargę na działalność organu kontrolowanego. Organ sprawujący kontrolę na wniosek zainteresowanych podmiotów może niekiedy dostrzec uchybienia, których by nie wykrył działający tylko z urzędu. Kontrola uruchamiana przez zainteresowane podmioty nie dotyczy całej działalności badanego organu, lecz tylko sfer działania, które interesują jednostkę uruchamiającą kontrolę.

63.EFEKTYWNOŚĆ KONTROLI JAKO KATEGORIA ORGANIZACJI PRACY.

Szczególne znaczenie z punktu widzenia organizacji pracy ma efektywność kontroli. Zależy ona od wielu czynników. Efektywność kontroli oznacza, że jest ona niezbyt kosztowna( dotyczy to takich sytuacji, gdy stosowane techniki kontroli są zbyt kosztowe, jeśli na skutek kontroli następuje zaprzestanie na pewien czas działalności jednostki kontrolowanej). Ważne jest to, by kontrola nie sprawiła zbytniego kłopotu, by nie paraliżowała badania jednostki kontrolowanej( chodzi o to by jeden organ administracji nie był jednocześnie kontrolowany przez różne organy, a inny w ogóle pomijany przez kontrolerów). Należy skoordynować różne postacie kontroli(te funkcje ma spełnić NIK). Ważnym czynnikiem jest właściwy dopływ informacji do organu sprawującego kontrolę(organ kontrolujący otrzymuje informacje na skutek bezpośredniej reakcji kontrolowanego podmiotu, może płynąć one różnymi kanałami, za pomocą prasy, radia, TV, niekiedy wiadomość jest wynikiem skargi obywatela. Pracownika niższego organu, niektóre organy państwowe mają obowiązek informowania o dostrzeżonych uchybieniach w ich pracy- zasada sygnalizacji.

Przekształcenia administracji:

- podziały terytorialne;

- przekształcenia na poziomie struktur urzędów;

- przekształcenia zadań administracji;

- kwestia racjonalizacji metod i technik administrowania.

64.REORGANIZACJE I UPRAWNIENIA W ADMINISTARCJI PUBLICZNEJ.

Mówiąc o reorganizacji aparatu administracji publicznej musimy pamiętać, iż nie możemy tu swobodnie eksperymentować, tak jak w administracji niepaństwowej. Zarówno organizacja, jak i działania administracji państwowej uregulowane są normami prawnymi. Stąd reorganizacja na tym polu, które jest wyznaczone normami prawnymi byłoby naruszeniem praworządności. W takich sytuacjach reorganizacja musi towarzyszyć zmianom norm prywatnych tj. przeprowadzając usprawnienia w zakresie unormowanym przepisami prawa trzeba jednocześnie zmieniać te normy. Jest też w administracji sfera, w której usprawnienie i reorganizacja nie wymagają zmiany norm prawnych. Chodzi tu po pierwsze o te strefy, które wprawdzie zostały unormowane przepisami. Wszakże przepisy pozostawiają pewne luzy w ramach, których bez zmian przepisów możliwe są reorganizacje np.; przepisy które normalizują stosunek obywatela do organów administracyjnego, ale w ramach tej regulacji możliwe są działania, których celem jest usprawnienie pracy w administracji publicznej jest jeszcze sfera źle unormowana przepisami lub unormowana przepisami tylko typu restrykcyjnego, gdzie istnieje większa swoboda działania. Jest to sfera pracy typu kancelaryjno- biurowego. Reorganizacjom w aparacie instytucji publicznej jeżeli obejmuje ona sferę unormowaną prawnie towarzyszy reorganizacja obowiązujących przepisów lub zastąpienie dotychczasowych przepisów przepisami nowymi. Istotny element reorganizacji w aparacie lub działaniu administracji publicznej stanowią prace nad przygotowaniem nowych przepisów. Ich przygotowaniu powinny towarzyszyć konsultacje z odpowiednimi specjalistami. Ważna jest sama forma przepisów. Jeśli reforma przeprowadzona w drodze aktów ogólnych typu ustawy, jednocześnie powinny się ukazać tzw. przepisy wykonawcze, ułatwiające wprowadzenie w życie reformy. Nowe przepisy powinny ukazywać się stosunkowo wcześnie, aby umożliwić zaznajomienie się z nimi odpowiednim osobom tj. osobom, które będą reformę wprowadzać w życie. Odnosić się to powinno do obywateli oraz innych podmiotów, jeśli reforma dotyczy tych praw i obowiązków, sposobu działania itd. w przypadku reform zasadniczych należy zasięgać konsultacji ze społeczeństwem w formie referendum. Należy przestrzegać przed zbyt częstymi reorganizacjami i zmianami aparatu administracyjnego. Każda reorganizacja zakłóca bowiem na pewien czas normalny rytm pracy organu, zagraża poczuciu pewności pracownika, może też być nieprzychylnie przyjmowana przez społeczeństwo. Szkodliwa jest też w pracy administracji publicznej taka działalność usprawniająca, która nosi charakter akcyjności. Prowadzi to bowiem do nadrabiania braków na jednym odcinku pracy, ale jednocześnie zaniedbuje się inne odcinki pracy.

65. REFORMY W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ I ICH PRZYGOTOWANIE.

W administracji publicznej podobnie jak w innych środowiskach działają tendencje i siły konserwatywne, a z drugiej strony siły i tendencje postępowe. Tendencje i siły konserwatywne prowadzą w administracji do stałości, ale także do bezwładności administracji, formalizmu i biurokracji, do zwalczania nowych inicjatyw. W takich warunkach trudno jest przeprowadzić jakieś zasadnicze reformy. Siły postępowe mogą działać rozmaicie: stopniowo, żądając zmian w drodze ewolucji, lub też zmian radykalnych. Działanie sił rewolucyjnych kryje za sobą pewne niebezpieczeństwa. Siły takie działają zazwyczaj jednostronni, nie uwzględniają pewnych wartości, realizując określone cele niszczą pewne wartości. Zaletą ich zaś jest to, że od razu tworzą nową drogę postępowania. W niektórych państwach obserwujemy dość często zmiany polityczne, jak i niezmienność urzędników, którzy nadają ton aparatowi administracji. Prowadzi to do wytworzenia się tradycji zwłaszcza wtedy, gdy w ciągu dłuższego czasu istniejące urządzenia są wspierane panującymi poglądami. Administracja nie ma konkurenta w dlatego w małym stopniu przyjmuje możliwość usprawnień z zewnątrz. Tym się tłumaczy pewne zacofanie administracji publicznej w zakresie urządzeń technicznych w porównaniu a administracją prawną. Reformy niekiedy klasyfikuje się w zależności od tego, czego one dotyczą. Rozróżnia się reformy terytorialne oraz np.; reformy funkcjonalne. Te ostatnie to ocen i podział kompetencji po przeprowadzeniu reformy terytorialnej. Chodzi tu o podporządkowanie kompetencji organów administracji publicznej danym szczeblom administracji według racjonalnych kryteriów lub pewnych idei przewodnich. Problem reform, usprawnień nie jest problemem jednorazowym, lecz występuje stale. Wynika to z faktu stosowania w administracji coraz to nowych zadań, postulatów co do sposobu jej funkcjonowania itp. to właśnie jest motorem ciągłych tendencji zmierzających do usprawnienia reform. Przygotowując usprawnienia, czy reformy w administracji trzeba pamiętać, iż należy je uprzednio przygotować i stopniowo wprowadzać w życie. Wszystkie nowe radykalne zmiany są bowiem przyjmowane opornie przez tych ludzi, których praca ma być reformowana. Wprowadzenie ulepszeń powinno odbywać się stopniowo, gdyż w przeciwnym wypadku powstają zbyt duże straty poniesione przy pokonywaniu oporów. Ważnym elementem jest przygotowanie reformy. W rachubę wchodzi tu nie tylko odpowiednie przygotowanie aparatu administracji, zaplecza materialnego itp. ale również samego społeczeństwa. To ostatnie jest szczególnie ważne w sytuacjach, kiedy reformujemy aparat administracji załatwiający sprawy obywatela. Należy przeto w tym zakresie przeprowadzić odpowiednią akcję wyjaśniającą, aby reformy nie były też zaskoczeniem dla obywatela.

Nauka administracji - 21.01.2008

Podstawowe pojęcia organizacyjne:

- pojęcie organizacji;

- formy działań zorganizowanych;

- pojęcie instytucji;

- kierunki badawcze zjawisk organizacyjnych.

Literatura:

„Adm. Publiczna” Adam Błoś, Jan Boć, Jan Jeżewski, wyd. Kolonia Linczyt Wrocław

„Nauka Administracji” Zbigniew Leoński wyd. Beck

Przedmiotem nauki administracji są takie nauki jak: administracja, polityka adm., adm. publiczna.

Nauka ta przedstawia rzeczywisty obraz adm. publicznej.

Wycinek administracji, który umownie nazywany jest adm. publiczną można badać na różne sposoby, m.in.: na skutki aktów normatywnych, stopień racjonalności bądź dąży się do komplementarnych płaszczyzn badawczych.

Badając adm. publiczną nie można oddzielić tych dwóch płaszczyzn - sfery normatywnej od sfery organizacji.

Pojęcie organizacji jest przeciwieństwem chaosu, czyli jest to rozumne działanie.

Otaczająca rzeczywistość jest światem organizacji. Składa się z różnorodnych systemów organizacyjnych i różnorodnych systemów zorganizowanych.

To pojęcie może dotyczyć:

1. rzeczy (budynek, zespół architektoniczny, samochód mechaniczny),

2. zdarzeń (wykład, usługa, proces wytwórczy),

Słowo organizacja wywodzi się od łacińskiego organum i greckiego organion oznaczają one narzędzie albo narząd jako wyspecjalizowaną pod względem funkcji i dostosowaną do potrzeb całości część.

Pojęcie organizacji w trzech znaczeniach:

1. w sensie rzeczowym, czyli organizacja odnosi się do określonego zorganizowanego obiektu np. urzędu, spółdzielni, przedsiębiorstwa, spółki;

2. w sensie czynnościowym, wówczas organizacja odnosi się do pewnych złożonych przedsięwzięć, polega na wiązaniu elementów części w pewną sensowną całość (organizacja konferencji, sprzedaży, produkcji);

3. w sensie atrybutowym organizacja jest cechą określonych przedmiotów złożonych, których części czy elementy współ przyczyniają się do powodzenia całości i jest to układ współzależności i współdziałania elementów.

W uproszczeniu można stwierdzić, że pojęcie administracji możemy ujmować w aspekcie statycznym i aspekcie dynamicznym, np. zagadnienie struktury organizacji określonego przedsiębiorstwa, ustalenie podporządkowania służbowego, liczby osób podległych kierownikowi dotyczy statyki organizacyjnej, natomiast sposoby kierowania ludźmi, procesy decyzyjne, planowanie, informacja, kontrolowanie jest to wymiar dynamiczny.

W uproszczeniu przyjmuje się, że organizacja w sensie rzeczowym to organizacja w pojęciu sensu stricto, natomiast czynnościowe rozumienie organizacji jako procesu organizowania bliskie jest pojęciu procesu zarządzania.

Pojęcie organizacji w sensie atrybutowym odzwierciedla przede wszystkim budowę rzeczy w sensie zorganizowanym, czyli tzw. aspekt statyczny oraz zdarzenia wewnątrz tej całości.

W ramach organizacji można jeszcze wyróżnić zdarzenia w pionie - szef, podwładny oraz w poziomie to równorzędny układ ogniw organizacyjnych - komórek, stanowisk.

Formy działań zorganizowanych:

Najprostszą formą jest działalność indywidualna, czyli określone czynności podejmowane przez jedną osobę nie wymagające styczności z innymi ludźmi.

Działalność zbiorowa polega ona na wykonywaniu w tym samym czasie i miejscu wykonywania czynności zmierzających do określonego celu.

Działalność zespolona w ramach, której grupa osób wykonuje czynności, które łącznie prowadzą do realizacji określonego celu czynności, te cechują współzależność: specjalizacja, podział funkcji np. na kierownicze, wykonawcze; wszystko to stanowi zespół.

Pojęcie instytucji organizacje zespolone pozwalają w miarę efektywnie osiągnąć określone cele, te cele są na tyle pożądane, że pożądany zespół dąży do ich realizacji, tworzy się trwała organizacja zespolona, która umożliwia ciągłą realizację wyznaczonych celów, wtedy mówimy, że powstaje instytucja, czyli szczególny tryb organizacji.

Pojęcie instytucji odnosi się do całości organizacyjnych działań zespolonych podlegających utrwalaniu przez stałe odtwarzanie czy też odnawianie realizacji celów.

My przyjmujemy, że pojęcie instytucji posiada następujące elementy:

- cele i wynikające z nich zadania poszczególnych członków zespołu;

- aparatura, czyli środki niezbędne do realizacji tych celów;

- zespół ludzi powołujących do realizacji celów;

- struktura wyrażająca układ współzależności ludzi i aparatury współ przyczyniających się do powodzenia całości;

- określony sposób i stopień formalizacji wyrażający się w normach dotyczących organizacji i funkcjonowania instytucji.

W takim rozumieniu są np. urzędy, szkoły, teatry, czyli wszelkie trwałe instytucje.

O ile cele są podstawą bytu instytucji, natomiast podstawą instytucji jest formalizacja polega to na tym że utrwalanie jakiegokolwiek systemu działania odbywa się przez oparcie go na wzorcach, regułach działania czyli najbardziej racjonalnego opisu rzeczy czy zdarzenia, których odtworzenie mieści się w celach działającego.

Możemy wyróżnić cele:

pamięciowe, graficzne, prawne i pozaprawne, techniczne, społeczne w sumie są one spoiwem łączącym zespół w całości, czyli są środkami instytucjonalizacji organizacji a szczególną formą tej instytucjonalizacji jest formalizacja, czyli utrwalanie organizacji działań za pomocą znaków graficznych.

Formalizacja jest procesem, którego przedmiotem jest utrwalenie celów, struktury, wymogów kadrowych, reguł współdziałania, określania środków, sposobów osiągania celów, powiązania instytucji z otoczeniem, czyli formalizacja jest elementem instytucji, jest taką klamrą spinającą wszystkie elementy w trwały system.

Instytucję możemy rozpatrywać w układzie statycznym i dynamicznym, czyli jako sposób zoorganizowania części pewnej złożonej całości i w układzie dynamicznym jako organizacyjna możliwość osiągania celów przez procesy kierowania oddziaływania na zespół dla osiągnięcia celów przez procesy zarządzania, przez procesy dysponowania środkami rzeczowymi.

Te wyżej wymienione odnoszą się do administracji publicznej i to zarówno w skali mikrojednostki adm. jak i w skali makrosystemu adm. publicznej, czyli administracja może być rozpatrywana w ujęciu instytucjonalnym, czyli jako zorganizowany system będący częścią aparatu państwowego, system zorganizowany, trwały, którego główną cechą jest organizowanie, czyli osiąganie postawionych zadań.

Administracja zawiera w sobie wszystkie zjawiska organizacyjne:

Jest organizacją w sensie rzeczowym, statycznym, przejawia się działaniami zorganizowanymi, jest organizacją zespołową, trwałą, jest instytucją i jest również systemem instytucji.

Szkoły i kierunki zarządzania mające wpływ na naukę i administrację:

1. szkoła klasyczna; związana z rozwojem technologicznym;

2. szkoła behawioralna;

3. szkoła badań operacyjnych;

4. szkoła neoklasyczna;

5. szkoła systemowa;

6. szkoła o tzw. podejściu sytuacyjnym

Przedstawiciele szkoły klasycznej:

1. Fryderyk Taylor opracował pewien system zarządzania polegający na pomiarze czasu pracy przy linii produkcyjnej; dzięki temu stworzono akordowy system pracy.

Rozdzielił funkcję przygotowania i wykonywania pracy, on także preferował szkolenie pracowników w zakresie wzorcowych sposobów wykonywania produktu a naczelną zasadą była zasada specjalizacji działalności przygotowawczej i wykonawczej. Stworzony przez niego system funkcjonalny zakładał obok władzy szefa oddziaływanie także zaleceń specjalizacyjnych tzw. mistrzów funkcjonalnych administracji i produkcyjnych.

Bodźce ekonomiczne do podnoszenia wydajnosci pracy.

2. Kolejnym przedstawicielem był Emmerson, który sformułował 12 zasad wydajności pracy m.in.: jasno określony cel, dyscyplina i punktualność, wzorce i normy.

3. Fayol, który wyróżniał 14 zasad zarządzania, wyróżniał głównie jedność rozkazodawstwa, jednolitość kierownictwa.

Funkcje zarządzania :

- funkcje techniczne;

- funkcje zarządzania;

- funkcje rachunkowe;

- funkcje ubezpieczeniowe i inne

Funkcje administracji wg niego to przede wszystkim czynności kierownicze, do których zaliczał przewidywanie, organizowanie, koordynowanie, rozkazywanie, kontrolowanie a z pewnymi modyfikacjami stanowią kanion obecnych.

Odnosił się krytycznie do modelu Taylora uznając, że wyspecjalizowane organy doradcze powinny być usytuowane przy kierownictwie liniowym bez prawa wydawania poleceń wykonawczych (model liniowo-sztabowy)

Do jego 14 zasad zalicza się m.in.:

podział pracy, autorytet, dyscyplina, jedność rozkazodawstwa, jednolitość kierownictwa, podporządkowanie interesu jednostkowemu interesowi publicznemu, centralizacja, hierarchia, ład, ludzkie traktowanie pracowników, stabilizacja personelu, inicjatywy, harmonia; wszystkie one stały się wyznacznikami sprawnego zarządzania.

4. Niemiecki naukowiec Max Weber koncentrował on swoje zainteresowanie na zjawiskach władzy, określone jako możliwościach …

Typy władzy:

1. charyzmatyczna, opiera się szczególnie na cechach wodzowskich,

2. tradycjonalistyczna jest zwyczaj, tradycja, przekonanie, że doświadczenie jest solidnym wsparciem władzy;

3. legalna wiąże władze z wyborem lub mianowaniem na podstawie prawnie określonych procedurach i właśnie tak umocowana władza, opiera się na 5 ideach:

1. istnieje możliwość stanowienia przepisu prawnego, któremu powinni się podporządkować przynajmniej członkowie organizacji;

2. system prawa składa się ze spójnego zbioru abstrakcyjnych reguł na podstawie, których rozstrzygane są konkretne sprawy;

3. osoba, która sprawuje władzę jest podporządkowana bezosobowemu porządkowi prawnemu, który reguluje jej działania;

4. osoba, która podporządkowuje się władzy czyni to dlatego, że jest członkiem organizacji;

5. w takim zakresie w jakim członkowie organizacji podporządkowują się osobie sprawującej władze (czyli tej sprawującej urząd) to podporządkowują się bezosobowemu porządkowi prawnemu.

Ad 2 Szkoła stosunków międzyludzkich 10.10.2004 r.

Głównym przedstawicielem był Elton Majo. Jego główne motto to skrócenie tygodnia pracy powoduje wydajność pracy. To on i jego kompani obalili szkołę klasyczną.

Koncepcja człowieka racjonalnego jest nie pełna, nie odpowiada rzeczywistości - człowiek społeczny bardziej aktywny.

Oprócz Eltona Majo byli jeszcze Douglas, Mcgregor (teoria x, teoria y), Maslow - człowiek samorealizujący się.

Szkoła stosunków międzyludzkich to humanistyczna szkoła w teorii organizacji i zarządzania. Tym behawiorystycznym badaniom zarzucano banalność (szef - podwładny); ta szkoła pozwoliła na szersze spojrzenie na procesy zarządzania, kreatywność, samokontrolę, spłaszczanie struktur organizacyjnych, to także efekt badań tej szkoły.

Ad 3 Szkoła ilościowa

Związana jest z problemami związanymi z II wojną światową. Te problemy były wykorzystywane przy badaniach operacyjnych przez Brytyjczyków i Amerykanów, czyli do kompleksowego opracowywania optymalnych rozwiązań;

Po wojnie weszła ta technika do zastosowania, była to tzw. teoria decyzji.

Za pomocą tzw. modeli matematycznych odtworzenia struktury utworzono również dane liczbowe pozwalające obliczyć wartości miernika danych oraz skutki każdej zmiany. Początkowo uważano że takie ujęcie pozwoli rozwiązać wszystkie problemy zarządzania, tylko teoria decyzji stała się skuteczna dzięki kontroli i decyzji ale nie sprawdziła się przy organizowaniu.

Ad 4 Szkoła neoklasyczna

Powstanie szkoły ilościowej spowodowało pewien dystans, aby zniwelować ten dystans pojawiła się szkoła neoklasyczna, powstał zwrot w kierunku prostych reguł zarządzania przy wykorzystaniu jednocześnie tzw. podejścia sytuacyjnego, to podejście sytuacyjne sprowadza się do badania współzależności między sytuacjami, działaniami i wynikami. Właśnie ustalenie tych współzależności miało się przyczyniać do rozwiązania problemów stojących przed kadrą kierowniczą…..

Głównym zadaniem kadry kierowniczej staje się metoda w danej sytuacji i warunkach przyczyni się do sukcesu kierownictwa.

Badano istotę związków pomiędzy poszczególnymi częściami organizacji i poszukiwano czynników o podstawowym znaczeniu dla określonego zadania, a także współzależności pomiędzy nimi, które są zasadniczą treścią tego podejścia.

Szkoła neoklasyczna zwracała szczególną uwagę na szybki przepływ informacji, uważano, że organizacja instytucji powinna być tak skonstruowana aby mógł następować szybki przepływ informacji.

Uwagę należy zwrócić na:

- maksymalizację zysku,

- decentralizację decyzji

- odpowiedzialność,

- rozszerzenie zasięgu kierowania,

- zarządzanie przez cele, ….

- motywacje po przez współuczestnictwo,

- kontrola i autokontrola jednostek autonomicznych

Ad 6 Podejście sytuacyjne

Wyniki stosowania metod są różne gdyż różne są sytuacje; to podejście nie jest jakąś nowością, ponieważ już Fayol był prekursorem podejścia sytuacyjnego. Podejście systemowe kładzie nacisk przede wszystkim na wzajemne związki między częściami organizacji.

Podejście sytuacyjne koncentruje się na szczególnej istocie związków między tymi częściami, dąży do ustalenia czynników o podstawowym znaczeniu dla określonego zadania lub zagadnienia oraz do wyjaśnienia funkcjonalnych współzależności między powiązanymi czynnikami.

Zadaniem kierowników jest ustalenie jaka metoda najlepiej przyczyni się w danej sytuacji, w danych warunkach, w danym momencie do osiągnięcia celów kierownictwa.

To wtedy pisano o teorii dżungli.

Podejście sytuacyjne jest traktowane przez niektórych autorów jako odrębny nurt i jest uznawane jako rodzaj postawy dynamicznych menadżerów dlatego empirycznego, neoklasycznego rozumienia organizacji.

Te wszystkie w/w kierunki i szkoły to tylko niektóre podejścia.

Można zobaczyć różne tendencje.

Zwraca się ostatnio uwagę na zasady:

- rzeczowe

- kadrowe

- kapitałowe

Do rozwoju nauki administracji przyczyniły się kierunki związane z globalizacją.

Stała się ona przyczyną zmian charakteru gospodarki i w rezultacie nowe….

W rynku obecnie uczestniczą ogromne przedsiębiorstwa mają one ogromny wpływ na kierunki działania i to w ujęciu nie tylko obszarowym ale i gospodarczym, wiąże się to z tendencjami, z problemami internalizacji.

Internalizacja jest zjawiskiem związanym z szerokim udziałem gospodarki, bądź konkretnego przedsiębiorstwa w międzynarodowej wymianie towarowej.

Globalizacja - wiązała się początkowo ze zjawiskiem wzrastającej konkurencji w skali międzynarodowej. Obecnie ten termin jest używany dla określenia pełnej interwencji, produkcji, kooperacji i wymiany w skali międzynarodowej. Przedsiębiorstwo staje się obecnie podmiotem działającym na rynkach całego świata.

Za źródła globalizacji uznaje się:

- wysoki poziom techniki komunikacji,

- integracji politycznej,

- upodobniania się stylów bycia

- i upodobnianie się potrzeb konsumpcyjnych różnych ludzi świata

- zmiany struktury demograficznej, te także powodują zmiany w teorii organizacji i zarządzania.

Starzeją się społeczeństwa w krajach wysoko rozwiniętych następuje przeorientowanie na rynkach pracy szczególnie przez aktywizację ludzi starszych wysoko wykwalifikowanych, a także następuje również aktywizacja tzw. rynku konsumpcyjnego, który zaczyna dzielić się na segmenty o zmiennych proporcjach. Kurczy się rynek ludzi młodych na rzecz rynku ludzi starszych - proporcje.

Kluczowym surowcem staje się wiedza, którą można transferować, pomimo granic staje się ona dostępniejsza jako środek produkcji.

Nurt neoklasyczny był silnie reprezentowany przez menadżerów w latach 60-tych XX wieku, utworzyli oni tzw. „rewolucję białych kołnierzyków”, powstał nurt przedsiębiorczości, który charakteryzował tą grupę. Są oni autorami publikacji, które są do dziś ukazywane na podstawie ich doświadczeń, które jednak odbiegają od teorii organizacji i zarządzania.

Wspólnym mianownikiem jest kult praktyki i skutecznych działań niezależnych od relacji z akademickim ujęciem teorii organizacji i zarządzania; ich dorobek jest największy, jest pisany przystępnym językiem dla czytelnika.

Ad 5 Szkoła systemów społecznych

Jest związana z ogólną teorią systemów, przyczyniła się ona do zwrotu efektywności w ramach badań różnych dyscyplin naukowych.

Instytucja jest systemem celowym, otwartym, prowadzącym wymianę z otoczeniem. Stopień tej wymiany jest różny, rozmaity, jednak instytucja nie może być jej pozbawiona. Ta współpraca z otoczeniem musi dawać obupulne korzyści; jako przykład podawano, że firma, instytucja występuje jako system a jednocześnie jest podsystemem życia społeczno - gospodarczego. Istnieje jako system i funkcjonuje w systemie złożonym i dynamicznym.

Instytucja stara się objąć kontrolą najbardziej niepewne elementy otoczenia np. poprzez udział w firmach, od których zależy jej własny sukces.

System otwarty ma także otwarte granice oddzielające go od otoczenia.

Ujmowanie instytucji

Do części instytucji zalicza się:

- komunikację - komunikacja jako system pobudzania do działania poszczególnych części systemu jako ośrodek koordynacji i kontroli;

- równowaga jako mechanizm stabilizujący organizację całość oraz umożliwiający adaptację do zmieniających się warunków;

- podejmowanie decyzji jako środek regulowania i kierowania strategicznego;

W ramach szkoły systemów społecznych mówiono, że droga komunikacyjna powinna być jak najkrótsza a wszystkie informacje jak najkrótsze.

Cykl decyzyjny oparty na informacjach umożliwia przywracanie równowagi organizacyjnej, której zakłócenia są zjawiskiem naturalnym, a więc ten cykl decyzyjny należy prowadzić w sposób uporządkowany z uwzględnieniem procedur i ściśle określonych kryteriów.

Zwracano uwagę na celowość każdego elementu instytucji, uważano że celowość jest uzasadnieniem jej bytu.

Podejście systemowe kładzie przede wszystkim nacisk na analizę całościowych integrujących właściwości badanych obiektów - systemów, na ujawnienie ich wewnętrznych i zewnętrznych sprzężeń oraz na struktury.

Mówiono, że system jest czymś innym niż prostą sumą elementów, które go tworzą, dzięki temu jest nową jakością dzięki sprzężeniom i ma inne właściwości niż poszczególne jego elementy. Zwracano także uwagę na tzw. suboptymalizację, czyli na usprawnienie podsystemów tworzących całość, nie musi ona prowadzić bezpośrednio do polepszenia funkcji całego sytemu.

To podejście systemowe charakterystyczne dla rozwoju myśli szkoły zachodniej, ale także Tadeusz Kotarbiński i polska myśl przyczynił się na wpływ rozwoju nauki administracji, zwiększał prawdopodobieństwo sukcesu.

Dorobek polskiej myśli w dziedzinie nauki o zarządzaniu:

Karol Adamiecki w 1925 r. założył Instytut naukowy organizacji i kierownictwa, czyli późniejszy „TENKNOIK”, należy dodać, że polska była pierwszym krajem, która wprowadziła jako pierwsza jako przedmiot akademicki „teorię i zarządzanie”.

Tadeusz Kotarbiński, Kierzuń, Kurnal, Zieleniecki …..

Nurty badawcze nauki administracji:

- podejście tradycyjne, prakseologiczne, kompleksowe
i „kooperacyjne”.

Kierunki badawcze związane z nauką administracji oraz naukowe ujęcie zjawisk organizacyjnych

Naukowe ujęcie, chodzi tu przede wszystkim o kierunki, które mają wpływ na naukę administracji.

I Prakseologia, czyli ogólna teoria sprawnego działania

1. typologia sprawnego działania;

2. koncentruje się na zasadach dobrej roboty, dotyczy opracowywania warunków, które mają być spełnione, aby można było działać i aby to działanie można było nazywać działaniem sprawnym w znaczeniu prakseologii;

3. ocena rzeczywistych sposobów działania z punktu widzenia zasad prakseologicznej sprawności, czyli inaczej wartościowaniem rzeczywistości organizacyjnej.

Prakseologia wspiera również inne dyscypliny ludzkich zachowań, czyli jest filozofią racjonalnego działania, a więc działania zorganizowanego.

II Teoria organizacji, posiada ona węższy zakres

Należy wskazać jej humanistyczny charakter, który dotyczy różnorodnych dyscyplin jest to dziedzina teoretyczna a nie stosowana, głównym przedmiotem jej badań są działania zorganizowane, ze względu na ich formy organizacyjne. Stopień jej ogólności jest niższy niż prakseologia a jednocześnie wyższy w porównaniu do dziedzin ekonomicznych.

Jest dyscypliną naukową, której przedmiotem są zorganizowane działania ze względu na ich formy organizacyjne i to zarówno na ich formy organizacyjne jak i zespołowe.

Centrum zainteresowania prakseologii są wszelkie ludzkie z ich punktu widzenia sprawności, natomiast w polu teorii organizacji mieszczą się działania ludzkie. Do problemów działania organizacji służą głównie: metody metodologiczne, ekonomiczne, psychologiczne, modelowania matematycznego, a także metody stosowane przez nauki prawne i techniczne.

W zakresie kryterium cennych, nauka organizacji korzysta z kryteriów sprawnościowych wypracowanych przez inną naukę czyli prakseologię:

1. kryterium skuteczności, czyli zgodność efektów z celem;

2. kryterium korzystności, czyli przewaga efektów nad nakładami;

3. kryterium ekonomiczności, czyli taki stosunek między nakładami a ubytkami, że nabytki są większe od ubytków.

Te w/w walory dotyczą przede wszystkim efektów działania i można tutaj jeszcze wymienić: dokładność i tzw. czystość działania, czyli unikanie cech ujemnych.

Kolejne walory działania dotyczą ujemnych form działania: prostota, pewność ponoszenia nakładów, energiczność w działaniu, racjonalność, czyli np. przystosowanie działania do rzeczywistej prawdy lub posiadanej wiedzy.

Teoria organizacji obejmując zakresem pewien obszar rzeczywistości formułuje pewne zalecenia, dyrektywy, a także wytyczne do uzyskania sprawności funkcjonalnej organizacji. Mają one najczęściej alternatywy:

- rozdzielenie i kumulowanie działania;

- działanie i ograniczenie działania;

- centralizacja i decentralizacja;

- styl autokratyczny albo styl demokratyczny;

- struktura płaska i struktura wysmukła.

Przedmiotem torii i organizacji zarządzania są wszelkie działania zorganizowane, głównie działania zespołowe, charakteryzujące się różnymi formami organizacyjnymi. Te formy wykazują różne odrębności i takie odrębności wykazują wykazuje teoria administracji publicznej; może być traktowana jako instytucja lub system instytucji i takie traktowanie instytucji proponował Jerzy Starościak.

W przypadku administracji publicznej jako instytucji cele tej instytucji są jej elementem i powstają przede wszystkim po za nią.

Istotą administracji jest przede wszystkim wykonawczy charakter.

Administracja wykonuje postawione cele jej i wynikające z niej zadania, a formy działania administracji są określone prawem, jako prawne formy działania, czyli akty normatywne itd.

Efekty działań administracji są najczęściej niewymierne i nie podlegają klasycznym ocenom prakseologicznym. Najczęściej sprawność w administracji utożsamia się ze sprawnością jak to określał Kotarbiński w sensie syntetycznym, jako ogół walorów praktycznych działania takich jak: skuteczność, korzystność, ekonomiczność.

Powszechnym walorem kryterium w administracji należałoby uznać skuteczność i temu powinno się podporządkować pozostałe cechy.

Sprawność administracji publicznej sprowadza się do realizacji przez nią w prawnych formach zadań w sposób skuteczny zgodnie z oczekiwaniami społecznymi. Tak ujęta sprawność syntetyzuje sferę prakseologii (skuteczność) sferę prawa (legalność) oraz aksjologii (społeczne aspiracje).

Wszystkie pojęcia organizacji i administracji są ze sobą nierozerwalnie związane.

Administracja jest zawsze trwale zorganizowana w sposób formalny i prawny. Granicą poziomów sprawności administracji jest także ideologia wynikająca z woli politycznej społeczeństwa, czyli kształt funkcjonowania administracji jest wypadkową w prakseologii i ideologii.

Organizacyjne wytyczne stanowią obszar, do którego należy się odwoływać przy tworzeniu i doskonaleniu administracji, jest to obszar po za normatywny, który obok obszaru normatywnego określa kształt i rozmiary funkcjonowania administracji.

Administracja a nauka administracji

Administracja w sensie najogólniejszym to określona organizacja i jej działalność.

Jest to organizacja stworzona dla realizacji określonych zadań.

Administracja jako termin wytworzony został w XIX w. jako…

Była w późniejszym okresie określona jako organizacja składająca się z czynnika rzeczowego, prawnego, publicznego, jej działalność nastawiona jest na realizację dobra publicznego.

Nauka administracji, na rozwój tej dyscypliny naukowej mają wpływ takie dziedziny jak: nauka prawa i nauka polityki administracji; tworzą jak gdyby triadę nauk administracji.

Przedmiotem nauki prawa administracji są przepisy prawne będące przede wszystkim podstawą struktur i metod działania organów administracji a także praw, obowiązków obywateli nakładanych w przepisach prawa administracyjnego.

Nauka prawa administracyjnego bada treści zawarte w przepisach, porządkuje je, interpretuje i ustala zasady przewodnie ułatwiające stosowanie konkretnych przepisów w praktyce. Prawo administracyjne w historycznym procesie formowania się gałęzi prawa wyodrębniło się stosunkowo późno. Powstanie nowoczesnego prawa administracyjnego wiąże się z przekształceniem, poddanego jako osoby administrowanej jako obywatela będącego podmiotem praw prywatnych i publicznych, a także wiąże się z procesem podporządkowywania działań administracji prawu.

Prawo administracyjne jest dzisiaj podstawową częścią składową prawa publicznego.

Prawo administracyjne nie jest skodyfikowane i składa się z licznych norm prawnych a także organach różnej rangi.

Dzieli się na: prawo ustrojowe, materialne i proceduralne (postępowanie).

Nauka polityki administracji - jej przedmiotem jest: przewidywanie skutków działania i wykorzystywanie możliwości działania w ramach prawa i przygotowywanie programów działania administracji, weryfikacja ich realizacji i ocenianie, wartościowanie metod i sposobów pracy a także wysuwanie postulatów dotyczących zmian w całokształcie funkcjonowania administracji.

Szczegółowe działy polityki administracji odnoszą się przykładowo do realizacji przez administrację:

- polityki oświatowej,

- polityki sanitarnej (stan sanitarny kraju)

- polityki rolnej (struktura gospodarstw rolnych, ilość osób związanych z rolnictwem) itd.

Muszą uwzględniać między innymi:

- poziom wiedzy ogólnej społeczeństwa

- stosunek procentowy ludzi ze średnim i wyższym wykształceniem

- ilość i jakość szkół

Polityka administracyjna ocenia także na ile przepisy prawa administracyjnego przyczyniają się do realizacji polityki państwa i czy polityka państwa jest podstawą do interpretacji norm prawnych. Literatura Boć „administracja publiczna”.

Nauka administracji

Jest częścią istotną teorii administracji, obejmującą składniki administracji

Daje ona nam informację o rzeczywistym stanie administracji, o wpływie na jej praktyczną działalność czynników pozaprawnych, struktur oraz metod prawnych.

Stanowi wiedzę łączącą w sobie nauki teoretyczne i praktyczne oraz jest ściśle powiązana z teorią organizacji, socjologią, psychologią a zajmując się wielką ilością zróżnicowanych zjawisk wdraża różne techniki i metody badawcze stosowane przez nauki z nią związane np. obserwacja, ankieta, analiza materiałów urzędowych i sprawozdań, analiza konkretnych przypadków, eksperyment, porównywanie, wnioskowanie.

Nauka w administracji badając wpływ państwa na kształt administracji zajmuje się m. in.:

- strukturami i wzajemnym powiązaniem części składowych aparatu administracyjnego, ale nie tylko zajmuje się także

- planowaniem i usprawnianiem działalności administracji

- doborem i kształceniem kadr

- problemami kultury administrowania

- metodami oddziaływania na podwładnych

- współdziałaniem, koordynacją i nadzorem

- kierowaniem i wykorzystaniem urządzeń technicznych.

Nauka administracji stara się dać odpowiednią wiedzę w szczególności kadrom kierowniczym.

Naukę administracji można określić również jako naukę społeczną, opierającą się na metodach empirycznych, których przedmiotem jest wiedza istniejącej w danym ustroju administracji publicznej.

Jest to wiedza z pogranicza nauk praktycznych i teoretycznych.

Nauka administracji bada administrację w danym ustroju a więc nauka administracji są to problemy wpływu państwa na kształt administracji, sprawy ustroju i środowiska, w których działa administracja i wzajemne oddziaływanie tych czynników.

Nauka administracji zajmuje się racjonalną administracją pracy i łączy się w tym problem kadr w administracji wchodzą tu takie sprawy jak:

- doboru kadr,

- rozmieszczenia kadr,

- ocena kadr

W ramach nauki administracji porusza się też takie sprawy jak problematyka funkcjonowania administracji ale pomija się aspekt prawny np. kpa, ale zwraca się uwagę na czynniki, które w praktyce kształtują pewne rozstrzygnięcia np. planowanie i kontrolowanie tej działalności (efektywność, obiektywność itd.).

Nauka administracji jest jedną z nauk społecznych, gdyż przedmiotem jej zainteresowania są określone przejawy kultury ludzkiej.

Jest to nauka stosująca metody empiryczne, co oznacza że twierdzenia wypowiadane na jej gruncie są tylko wówczas prawdziwe gdy znajdują potwierdzenie na określonym wycinku rzeczywistości.

Tę rzeczywistość (czyli przedmiot tych badań) stanowi administracja publiczna w określonych ramach czasowych, a zatem uwarunkowana określonym ustrojem społecznym, politycznym, ekonomicznym;

Bada rzeczywisty obraz administracji we wszechstronnym jej uwarunkowaniu, co sprawia, że ta wiedza ma charakter kompleksowy.

Naukę administracji nie można zaklasyfikować tylko do nauk teoretycznych, a więc o dużym stopniu uogólnień i nie można zakwalifikować też tylko do nauk praktycznych, a więc twierdzenia wypowiadane na jej gruncie mogą mieć różny charakter przez dawanie dyrektyw praktycznych, dyrektyw pisemnych do formułowania twierdzeń ogólnych i rejestrowania pewnych prawidłowości przez sam opis.

Pojęcie nauki administracji w kontekście innych nauk społecznych, mianowicie w literaturze przedmiotu jest ujawnianiem różnic.

Jerzy Starościak określał naukę administracji jako naukę związku zjawisk zachodzących w procesie administrowania.

Maciek Jałowiecki pisał, że nauka administracji zajmuje się organizacją funkcjonowaniem organizacji administracji państwowej.

Stanisław Kowalewski, którego nauka o administrowaniu stanowi dyscyplinę dotyczącą badań prawidłowości w dziedzinie zjawisk administracyjnych.

Zbigniew Leoński pisał że nauka administracji jest nauką społeczną opierającą się na metodach empirycznych, której przedmiot stanowi wszechstronna wiedza o istniejącej w danym ustroju administracji publicznej.

Przedmiotem nauki administracji jest system badań administracji publicznej w określonym miejscu

Ten przedmiot obejmuje m. in.:

- otoczenie (środowisko, w którym działa administracja)

- struktury organów administracji i wzajemne powiązania w ramach aparatu organizacji

- funkcjonowanie aparatu organizacji

- problematykę kontroli funkcjonowania administracji

- sprawy techniki w administracji

Franciszek Longchamps w swojej pracy „Założenia nauki administracji” widzi zmianę w administracji, w tym że nauka administracji należy do nauk społecznych, zajmuje się bowiem zjawiskami administracyjnymi, które należą do zjawisk społecznych i układami, które obejmują te zjawiska.

Mówił, że w tym rozumieniu nauka administracji zajmuje się administracją publiczną w jej szeroko rozumianym otoczeniu. Pisał także, że nauka administracji ma charakter badawczy, co polega na tym, że jest ona nauką wartościującą, że opiera się na oglądzie i wyraża w twierdzeniach spostrzegawczych i sprawdzalnych w stosunku do rzeczywistości. Oznacza to, że nauka administracji ma badać wszelkie uwarunkowania rzeczywistości administracyjnej, nie może ich natomiast wartościować. Efektem takich badań jest obiektywny obraz rzeczywistości administracyjnej.

Związek nauki administracji z innymi naukami oprócz prawa administracyjnego i polityki administracyjnej

Nauka administracji korzysta z dorobku socjologii zwłaszcza jeśli chodzi o metody badawcze, czasami obie te dyscypliny mają taki sam przedmiot badań, w szczególności socjologia organizacji i socjologia prawa.

Nauka administracji wykazuje pewne związki ze statystyką zwłaszcza kiedy bada rzeczywistość administracyjną, zwłaszcza od strony liczbowej.

Korzysta także z prakseologii (nauki o sprawnym działaniu), metod i technik stosowanych w psychologii.

Metody i techniki badawcze stosowane w nauce administracji

Metoda badawcza oznacza pewien świadomy sposób postępowania dla osiągnięcia zamierzonego celu.

Nauka administracji jest nauką kompleksową i w związku z tym nie wypracowała metod badawczych, tylko wykorzystuje metody nauk z nią związanych.

W postępowaniu badawczym można wyróżnić trzy etapy:

1. etap zbierania materiałów

2. etap analizy

3. etap formułowania twierdzeń

ad 1 badacz zbiera tu materiały, które następnie bada, to zbieranie odbywa się w różnych formach. Ponieważ tych materiałów jest wiele stosuje się metody doboru prób, która bada rzeczywistość:

1. metoda obserwacji migawkowych polegająca na rejestrowaniu czynności badanych pracowników. Stosuje się ją przy badaniu czasu pracy i czynnościach wykonawczych.

Przy badaniu materiałów urzędowych stosuje się technikę metod badawczych na podstawie dokumentów, akt i innych dokumentów. Bada się tylko wybrane, wyselekcjonowane sprawy a następnie analizuje się pewne czynności, które są podejmowane w toku załatwiania sprawy i na tej podstawie dochodzi się do oceny pracochłonności podejmowanych czynności, a także do eliminowania czynności niepotrzebnych;

2. technika dodatkowej kopii polega na gromadzeniu w celach badawczych kopii pism związanych z określoną komórką w określonym czasie, taki zgromadzony materiał daje podstawę do analizy pracy tej komórki w różnych aspektach.

Obserwacja jest to proces celowego, bezpośredniego postrzegania i wyróżnia się obserwacje uczestniczące i także obserwacje nie uczestniczące dokonywane przez uczestników z zewnątrz.

Formą obserwacji kontrolowanej jest wywiad w formie swobodnej rozmowy albo na podstawie przygotowanego kwestionariusza; ankiety za pomocą kwestionariusza sformułowanego na piśmie a ankiety mogą być imienne albo anonimowe.

3. reforma pilotażowa polega na eksperymentalnym wprowadzeniu kilku eksperymentalnych rozwiązań.

ad 2 etap analizy polega na ocenie zebranego materiału, sprawdzaniu na jego prawdopodobieństwu, tu wykorzystuje się:

- metodę statystyczną, a więc gdzie należy ująć pewne zjawiska zachodzące w administracji;

- metoda historyczna pomocna przy badaniach zmierzających do ustalenia czy zjawisko ma charakter trwały czy przejściowy i jak w poszczególnych okresach czasu, jakim podlega zmianom;

- metoda porównawcza - porównywanie zjawisk administracji tego samego rodzaju, w różnych jednostkach administracji publicznej, organach a nawet w państwach;

- metoda normatywna odnosząca się do porównania danego zjawiska ze stanem normatywnym aby ocenić czy dane zjawisko z punktu widzenia prawa jest prawidłowe;

ad 3 etap formułowania twierdzeń, przy czym te twierdzenia mogą mieć charakter opisowy albo mogą wskazywać drogi i prądy prowadzące do usunięcia stanów nie pożądanych.

Podejście nauki administracji

Podejście tradycyjne stworzone przez klasyków niemieckiej myśli prawniczej, jako jeden z elementów triady.

Według nich nauka administracji była uniwersalnym opisem rzeczywistości administracyjnej, taki pogląd został przeniesiony na grunt polski. Współcześnie określa się ją jako nurt….

z francuską socjologią administracji publicznej (Tadeusz Bigo, Peret, Jodkowicz, Zimmermann)

Podejście prakseologiczne na gruncie polskim niezwykle popularne

Jerzy Starościak traktował naukę administracji jako jeden z działów teorii organizacji i zarządzania; wskazywał jednocześnie, że rozwiązania tej teorii adoptowane przez naukę administracji muszą być skoordynowane ze specyfiką polityczną społeczną i ekonomiczną państwa.

Podejście kompleksowe, które wykorzystują powyżej wymienione traktuje naukę administracji jako naukę społeczną, wszechstronną, wiedza o istniejącej w danym ustroju administracji. Nauka administracji jest dyscypliną kompleksową, samodzielną, usystematyzowaną.

Podejście kooperacyjne, gdzie jest mowa o wieloaspektowym charakterze badań w administracji gdzie wykorzystuje się wielość równorzędnych nauk.

Dekada lat 90-tych XX w. nie sprzyjała rozwojowi nauki administracji.

W 2001 r. odbyła się Konferencja pod tytułem ”Prawnicze problemy koncepcji w administracji” oraz Konferencja rzeszowskiego towarzystwa KNOIK.

5.12.2004 r.

Zakres materiały niezbędny do egzaminu: rozdział I - pojęcie i konteksty,

II - uwarunkowania rozwoju administracji

III

VI adm. a obywatel

VII

VIII

Pracownicy w administracji publicznej

W poprzednich epokach kryterium doboru kadr była

Dzisiaj kryterium fachowości miało znaczenie w procesie decentralizacji władzy.

System kariery, który wykształcił się we Francji, wiąże się ze szczególnym kultem zawodu urzędnika, kryteria w ramach tego systemu są bardzo wysokie, to zapewnia nie tylko godziwe zarobki, ale i stabilizację życiową i prestiż społeczny.

Poza tym kadra jest wolna od wahań politycznych, które są domeną parlamentu, obowiązuje tam zasada, że ministrowie się zmieniają a urzędnicy pozostają.

Odmienny system przyjmuje się w USA tzw. system łupów i tam zmiana rządów związana jest ze zmianą partii, co jednocześnie pociąga za sobą zmianę urzędników. Stanowiska w administracji są rekompensatą za udział w walce wyborczej i dla zachowania ciągłości wykonywanych czynności.

Na tych dwóch systemach nie wyczerpuje się ilość systemów i z reguły status, pozycja, struktura i relacje z ustrojem społecznym i politycznym państwa, rozwój w administracji są rezultatem ewolucji ustroju i jego historycznych uwarunkowań.

W teorii i praktyce posługujemy się terminem służba publiczna jest on pojęciem szerszym od pojęcia służby cywilnej.

Pojęcie to oznacza sytuację osób pracujących we wszystkich wyróżnionych konstytucyjnie władzach.

Służba publiczna obejmuje wszystkich wyłonionych w wyniku wyborów, powołania, nominacji, umowy o pracę, a więc wszystkich tych pracowników, którzy realizują ustawowe zadania poszczególnych władz a nazywanych w prawie urzędnikami, funkcjonariuszami, urzędnikami służby cywilnej itd., a więc pełniących również funkcje członków organów kolegialnych, członków społecznych organów kolegialnych, a także pracowników urzędów, którzy prezentując walory zawodowe zostali zatrudnieni lub powołani do wykonywania we wszystkich władzach państwa w sposób fachowy i ciągły zadań publicznych za odpowiednim wynagrodzeniem.

Dostęp do służby publicznej oparty jest na zasadzie równości (ta równość ma charakter względny) przede wszystkim wymagane jest obywatelstwo polskie, wykonywanie praw publicznych, określony wiek oraz wymaga się ciągłego zamieszkiwania na terytorium polski.

Dla zapewnienia fachowości i stabilizacji kadr w administracji publicznej w wielu państwach, w tym również w Polsce wykształcono specjalną grupę, którą określa się mianem służby cywilnej.

W odrodzonej Polsce służba cywilna została powołana przez ustawę z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej. Powróciliśmy do niej w ustawie o służbie cywilnej 5-go lipca 1996 r.

Ta ustawa stworzyła podstawy do funkcjonowania korpusu służby cywilnej złożonego z urzędników w drodze mianowania.

Następne lata to były lata oceny doświadczeń, które zostały ujęte w „raporcie z przeprowadzonej oceny prowadzenia służby cywilnej” i ten raport był podstawą stworzenia ustawy w 1998 r. o służbie cywilnej.

Korpus służby cywilnej jest w innych krajach rezultatem ewolucji państwa i prawa i to prawo ukształtowało się na przełomie dziesiątków lat.

Naszą regulację z 98 r. wspomaga także tzw. kodeks etyki służby cywilnej, gdzie wymienione są zasady etyki służby cywilnej.

Załącznik do zarządzenia PRM nr 114 z 2 X 2002 r. i jest w Monitorze Polskim nr 46 poz. 683.

W tym kodeksie znajdziemy określenie władzy państwowej jako władzy służebnej w stosunku do obywateli, do prawa w ogóle.

Ten kodeks zawiera zasady do poszanowania prawa, zaufania do administracji, sumienności, racjonalnego działania, rzetelność stawia w ramce zasad i mówi o twórczym realizowaniu zadań, wspomina także o priorytecie dobra publicznego nad dobrem własnym.

Kadry administracji publicznej stanowią grupę zróżnicowaną pod względem statusu, kwalifikacji i rodzaju wykonywanej pracy.

Te kadry są różnie powoływane:

- z wyboru: przez Prezydenta RP

przez administrację samorządową

w zasadzie wszystkie organy pochodzą z wyborów bezpośrednich lub pośrednich z mocy prawa (np. w., b., p. , zarząd powiatu itd.)

- z powołania - na określone stanowisko jest możliwe gdy ustawa to wyraźnie wskazuje, natomiast we wszystkich innych sytuacjach stosuje się formę kodeksu pracy.

Tą zasadę stosuje się do organów kreowanych na najwyższym szczeblu w państwie i ten czas powołania jest ograniczony lub jest uzależniony od politycznego charakteru i publicznego funkcjonowania danego organu.

Powołanie jest zindywidualizowaną decyzją administracyjną o władczym charakterze.

Powołanie może występować w systemie samorządu terytorialnego np. na podstawie powołania powoływani są:

- w gminie: kierownik USC, sekretarz gminy, skarbnik gminy

- w powiecie: sekretarz, skarbnik

- w województwie: skarbnik województwa i wojewódzkie instytucje kultury

- mianowanie jest dokonywane przez organ państwowy w stosunku do stanowisk określonych w prawie. Akt mianowania jest skuteczny w przypadku zgody strony a zakończenia stosunku mianowania, następuje jedynie w warunkach i okolicznościach ściśle określonych przepisami prawnymi.

Mianowanie daje szczególną ochronę prawną i szczególną odpowiedzialność.

Kogo się mianuje? Obok pracowników służby cywilnej mianuje się również pracowników urzędów konsularnych, państwowych, administrację celną, prokuratorów, komorników, pracowników szkół wyższych, badawczo-rozwojowych, pracowników NIK, PAN.

Mianowanie nie obejmuje wszystkich dziedzin życia publicznego ale jednocześnie dystansuje.

- umowa stosowanie tej formy nie sprzyja trwałości stosunku pracy

z mocy prawa np. starosta wybierany jest przez radę powiatu i staje się przewodniczącym rady powiatu i staje się zwierzchnikiem powiatowej administracji zespolonej.

Kształcenie kadr

Model francuski opiera się na tradycji dążenia do stabilizacji kadr w administracji wywodzącej się jeszcze z epoki tworzenia zawodowego aparatu monarchii absolutnej. Absolutyzm wymagał profesjonalnego aparatu i profesjonalizmu kadr.

Nawet wielkie zmiany podczas Wielkiej Rewolucji we Francji, także napoleońska, ani po kongresowy porządek nie zmieniły priorytetów w dziedzinie doskonalenia kadr.

Dziedziny doskonalenia kadr stały się we Francji częścią działań zmierzających do powołania w 1945 r. przez deGola Krajowej Szkoły Administracji. Jest ona połączona z urzędem państwowym i wyższej uczelni, którego celem jest nabór i selekcja kandydatów na określone stanowiska w administracji.

Samo przyjęcie na studia daje status urzędnika państwowego

Dyrektora tej szkoły mianuje Rada Ministrów i podlega premierowi i ministrowi właściwemu tym sprawom. Temu dyrektorowi podlega sekretariat i inne.

W tej szkole działa tzw. rada orientacyjna, która jest organem powoływanym dla oceny funkcjonowania szkoły a członków tej rady mianuje minister administracji.

Oprócz tego działa rada administracji, jest ona organem opiniodawczo-doradczym, składa się z przedstawicieli administracji, ale nie tylko z reprezentantów związków zawodowych, funkcjonariuszy, przedstawicieli byłych studentów, przedstawicieli aktualnie studiujących i kadry nauczającej i członków służb szkoły.

Członków tej rady mianuje Rada Ministrów na okres 4 lat. Studia w tej szkole obejmują studia i staże, a zakres materiału obejmuje prawo publiczne i ekonomiczne.

Cechą charakterystyczną jest to, że jest tam brak stałej kadry dydaktycznej.

Wielka Brytania od 1970 r. działa tam Szkoła Administracji Państwowej, ten typ kształcenia odbywa się na dwóch różnych profilach i jest to ogólnie: zarządzanie skierowane do urzędników zatrudnionych w administracji o wykształceniu medycznym itd. oraz profilu specjalistycznym dla urzędników ogólno administracyjnych.

W Polsce w latach 80-tych zaczęły się pojawiać wydziały administracyjne, a w 1991 r. powstała Krajowa Szkoła Administracji Publicznej w Warszawie.

Ta nowa szkoła ma na celu kształcenie kandydatów na stanowiska wyższych urzędników administracji publicznej i ma na celu współpracę z administracją publiczną.

Szkołą kieruje dyrektor w randze podsekretarza stanu, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, podobnie jak we Francji na czas nie określony.

Organ opiniujący to rada szkoły. Członków tej rady powołuje premier na wniosek dyrektora szkoły na 5 letnią kadencję.

Kształcenie trwa około 24 miesięcy i poza zajęciami dydaktycznymi obejmuje od 6-8 miesięcy stażu w Polsce i 2 miesiące w administracji krajów zachodnich.

Każdego słuchacza tej szkoły obowiązuje nauka dwóch języków, trening sportowy oraz zajęcia z informatyki.

Absolwent otrzymuje dyplom Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

Każdy słuchacz tej szkoły podejmuje zobowiązanie, że po ukończeniu tej szkoły podejmie pracę w służbie publicznej w odstępie czasu nie dłuższym niż 5 lat.

Doradztwo w kadrach

Złożoność problemów w administracji wymaga coraz większej liczby doradców.

Udział ekspertów w poszczególnych fazach, zwłaszcza stopień intensywności ich udziału jest równy demokratyzacji (decentralizacji).

Rozróżnia się kilka rodzajów doradztwa i można wyodrębnić:

- model doradztwa jako biegły (odtwarza stan faktyczny lub jego element bez sugerowania organowi decydującemu bez skutków prawnych) i

- model doradztwa jako współpracujący (doradztwo formułuje alternatywne warianty określonego problemu decyzyjnego) oraz można wyróżnić

- model doradztwa fakultatywnego, gdzie organ nie ma obowiązku zasięgania opinii

- model doradztwa obligatoryjnego (zwyczajnego) gdzie istnieje obowiązek zasięgania opinii

- model doradztwa obligatoryjno-kwalifikowanego, którego skutkiem może być zablokowanie podjęcia decyzji.

Model decyzjonistyczny zakłada, że decydent zakłada cele, które mają być osiągnięte, natomiast eksperci działają w zakresie określenia środków realizacyjnych.

Model technokratyczny nakłada, że decydent jest jedynie wykonawcą postulatów ekspertów.

Model pragmatyczny przyjmuje merytoryczną przewagę eksperta w procesie decyzyjnym przy jednoczesnym prawie do podjęcia decyzji ostatecznej politykowi.

Model zintegrowany decydent podejmuje działania inicjujące a doradca, ekspert podejmuje działania korygujące.

Wyróżnia się na gruncie prawnym doradztwo zewnętrzne i wewnętrzne i wyróżnia się różne formy kontroli o charakterze prewencyjnym, mówi się o poddaniu doradztwa kontroli społecznej.

Efektywność doradztwa zależy od stopnia niezależności zespołów eksperckich od ich pozycji prawnej, moralnej i odpowiednich podstaw merytorycznych.

Różnie kształtuje się ich odpowiedzialność

Wzrastający wpływ doradców na decyzje we wszystkich dziedzinach życia społecznego i prawnego zaczęto określać jako teorię logokracji.

Według tej teorii faktyczne rządy sprawują uczeni przez swój wpływ na rozstrzygnięcia elit władzy - tą doktrynę preferował prof. Zbigniew Brzeziński.

1. Co jest przedmiotem badań nauki administracji?

Nauka administracji bada administrację w danym ustroju a więc przedmiotem jej badań są:

• wpływ ustroju państwa na kształt administracji

• sprawy środowiska, w którym działa administracja

• sprawy struktur i wzajemnego powiązania aparatu administracyjnego

• wzajemne uwarunkowania tych czynników

2. Jakie metody badawcze są stosowane w administracji?

Metody badawcze stosowane w administracji to:

• metoda dogmatyczna: bada się działalność administracji pod względem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa,

• polityka administracji: bada administrację przy wykorzystaniu samej nauki administracji w celu sformułowania postulatów jak należy administrację usprawniać i zmieniać. Ostatecznie wnioski z badań tej dyscypliny powinny przyjmować postać delege lata (dotyczy obecnie obowiązującego prawa, jak je stosować i interpretować) oraz delege ferenda (dotyczy przyszłych uregulowań, jakie prawo ustanowić).

• metoda empiryczna: w swoich badaniach poszukuje się uzasadnienia w zjawiskach występujących w odcinkach badanej rzeczywistości

• ograniczone stosowanie eksperymentu ze względu na skrępowanie administracji przepisami prawa.

3. Jakie czynniki kształtują administrację publiczną?

Czynnikami kształtującymi administrację publiczną są:

• ustrój państwa

• środowisko, w którym administracja funkcjonuje (poziom kultury społecznej, jakość uwarunkowań historycznych, postęp techniczny, czynnik normatywny, czyli obowiązujące prawo)

• system prawa stanowionego (art. 7 konstytucji - w RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) i inicjatywy administracyjnej (obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej

• znacznie dalej idący wpływ na administrację mają doktryny polityczne i prawne

• procesy globalizacyjne i ujednolicenia w członkowskich państwach UE.

4. Jakie normy przesądzają o kształcie administracji publicznej?

Na kształt administracji wpływ mają:

• normy prawne - ustrojowe : administracja jest ograniczona przepisami prawa i musi działać na podstawie przepisów prawa. Wśród tych norm wyróżniamy: normy określające właściwość, ustanawiające zadania, określające prawne formy działania oraz wskazujące na kompetencje, regulujące organizację administracji publicznej

• normy moralne: przestrzeganie norm moralnych czy obyczajowych

wpisane jest w specyfikę wykonywania zawodu urzędnika. Stosowanie przez administrację norm moralnych, obyczajowych łączy się z problematyką, którą określa się mianem kultury administrowania czy etyki administracji.

• normy techniczne: regulują one stosunek człowieka do przyrody, racjonalne wykorzystanie sił przyrody i narzędzi pracy przy odpowiedniej wiedzy i wykształceniu

• normy estetyczne: np. w prawie budowlanym.

5. Jakie grupy czynników wpływają na strukturę administracji publicznej?

Do czynników mających wpływ na kształtowanie się struktury administracji publicznej zaliczamy:

• ustrój państwa

• środowisko, w którym funkcjonuje

• jakość uwarunkowań historycznych

• wymogi organizacji administracji publicznej

• postęp techniczny

• czynnik normatywny

8. Co oznacza kolegialność organów administracji publicznej?

Kolegialność organów administracji oznacza współpracę wielu osób. Jest cechą strukturalną organu. Kolegialność stosuje się zazwyczaj tam gdzie w grę wchodzi podejmowanie ważnych decyzji państwowych. Wykorzystuje się je również tam, gdzie dochodzi do rozpatrzenia spraw przez różnych fachowców i specjalistów czy przedstawicieli różnych jednostek organizacyjnych, np. Sejmu (rozstrzygnięcia są bardziej przemyślane i wyważone).

24. Na czym polega decentralizacja administracji?

Decentralizacja administracji to proces przekazywania uprawnień ze szczebla centralnego na szczeble niższe, a także sposób organizacji i wykonywania władztwa administracyjnego państwa, w którym organy niższego szczebla nie pozostają w stosunku hierarchicznej podrzędności do organów wyższego szczebla i cieszą się samodzielnością w realizacji zadań. Podstawowym przykładem jest samorząd terytorialny, który swoje zadania wykonuje we własnym imieniu, na własny rachunek i na własną odpowiedzialność, oraz samorząd zawodowy i gospodarczy.

25. Co to jest porozumienie administracyjne?

Porozumienie administracyjne, jest to przekazywanie zadań między organami administracji w układach niezależności organizacyjnej podmiotów administracji w formie aktu. Mamy wtedy do czynienia ze współdziałaniem różnych podmiotów, np. w drodze porozumienia organy administracji rządowej mogą przekazać część zadań samorządowi terytorialnemu.

27. Czym są pragmatyki służbowe?

Pragmatykami służbowymi są ustawy, które regulują kwestie związane ze stosunkiem pracy, ale czynią to w sposób szczególny i nie powszechnie, ale wobec pewnych grup zawodowych. Regulują one prawa i obowiązki określonych grup zawodowych. Szczególne cechy zawodów i funkcji osób je wykonujących w pragmatykach służbowych są przyczyną, dla której osoba nominowaną może być tylko taka osoba, która spełnia wymogi wskazane w poszczególnych pragmatykach. Obecnie obowiązują trzy podstawowe pragmatyki:

• zawarta w ustawie z 1982r. o pracownikach państwowych

• zawarta w ustawie z 1990r. o pracownikach samorządowych

• zawarta w ustawie z 1998r. o służbie publicznej.

---