skanuj0073

wojewódzkiego. Wreszcie istnieje zespolenie finansowe (budżet tych jednostek jest częścią budżetu wojewody) oraz kompetencyjne, które polega na tym, że część zadań wojewody na jego zlecenie wykonują kierownicy administracji zespolonej⁸³. Pogląd ten podkreśla silną integrację poziomą administracji zespolonej, a więc akcentuje jej zależność od wojewody.

Nieco odmiennie zagadnienie to przedstawia Jerzy Stelmasiak, który formułuje konstrukcję polecenia celu, które wskazuje stan niezgodny z prawem, który wymaga usunięcia lub ustala przedmiot działania. Polecenie celu wydane ustnie wymaga potwierdzenia na piśmie. Organ wydający takie polecenie ponosi pełną odpowiedzialność za jego treść. Polecenie takie podlega niezwłocznemu wykonaniu⁸⁴.

Konstrukcja polecenia celu odbiega od konstrukcji polecenia służbowego dlatego, że jego treścią jest jedynie określenie celu i przedmiotu działania (zadania), natomiast nie obejmuje ono określenia metod realizacji tego zadania. W konsekwencji można określić polecenie celu jako ograniczone polecenie służbowe. Należy bowiem pamiętać, że kierownik jednostki organizacyjnej administracji zespolonej jest równocześnie adresatem poleceń służbowych organu nadrzędnego, który określa metody jego działania, innymi słowy zwierzchnictwo organu nadrzędnego jest ograniczone do kierownictwa fachowego. W konsekwencji działania administracji zespolonej są sterowane dwutorowo, a mianowicie jej zadania (cele i przedmiot) ustala wojewoda (starosta, rada powiatu), natomiast metody ich realizacji organ nadrzędny. Z punktu widzenia teoretycznego konstrukcja ta jest jasna i zrozumiała. Wątpliwości budzi natomiast praktyka. Przede wszystkim, co podkreślałem wyżej, podział na cele (zadania) i środki ich realizacji ma charakter względny, ponieważ często cele niższego stopnia pełnią funkcję środków realizacji celów stopnia wyższego⁸⁵. Ale występuje także inna zależność, która polega na tym, że im bardziej szczegółowo zostaje określone zadanie (cel) tym zmniejsza się pole wyboru środków jego osiągnięcia⁸⁶. W rozważanym przypadku będzie to prowadziło do zmniejszenia roli poleceń służbowych organu nadrzędnego.

Generalnie skłaniałbym się do przyjęcia zasady podwójnego podporządkowania jako podstawy konstrukcji administracji zespolonej. Zasada ta w omawianym zakresie nie występuje w czystej postaci, co zresztą nigdy nie miało miejsca⁸⁷. Jeśli przyjmiemy, że zwierzchnictwo sprawowane przez wojewodę (starostę) wobec kierowników administracji zespolonej składa się z dwóch elementów, a mianowicie zwierzchnictwa służbowego i personalnego to należy podkreślić, że jest to w jednym i drugim przypadku zwierzchnictwo ograniczone. Zwierzchnictwo personalne, którego istotą jest powoływanie i odwoływanie kierowników administracji zespolonej, dzielone jest między wojewodę (starostę) a organ hierarchicznie nadrzędny wobec kierownika. Udział wojewody (starosty) w zależności od przyjętych rozwiązań proceduralnych może być intensywniejszy lub mniej intensywny. Natomiast zwierzchnictwo służbowe wojewody (starosty) ograniczone jest do możliwości

83)    Por. Stec M., Służby, inspekcje i straże w nowym ustroju administracji publicznej, ST 1998, nr 12, s.21 inast.

84)    Por. Stelmasiak J., Szreniawski J„ Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administracji publicznej, Bydgoszcz 2002, s. 56.

85)    Por. Knosala E., Prawne układy sterowania w administracji publicznej, Katowice 1998, s. 170.

86)    Tamże.

87)    Por. Habuda L, O konstrukcji tzw. podwójnego podporządkowania na terenie administracji państwowej, »OMT” 1975, nr 8-9, s. 29 i nast

ustalania zadań dla kierowników administracji zespolonej. W szerszym zakresie zwierzchnictwo to występuje w przypadku zlecenia przez wojewodę zadań kierownikowi, niż wówczas gdy kierownik wykonuje swoje własne kompetencje, wtedy działa we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność Organ nadrzędny, natomiast w drodze poleceń służbowych określa metody działania kierowników administracji zespolonej.

Konstrukqa podwójnego podporządkowania jest naturalnym źródłem konfliktów w administracji. Nie da się bowiem z czysto praktycznych względów dokonać precyzyjnego rozgraniczenia między zakresem podporządkowania poziomego i pionowego. W miarę upływu czasu konflikty te będą narastały, a w moim przekonaniu pierwotną przyczyną będą sprawy finansowe. Ten organ, który uzyska kluczowe kompetencje w mechanizmie finansowania administracji zespolonej zdominuje cały system. Rozpocznie się zatem erozja systemu, który po pewnym czasie może doprowadzić do jego rozpadu. Przykładem mogą być w tym zakresie rozwiązania z lat 1950-1990⁸⁸, ale także okres międzywojenny był pod tym względem symptomatyczny⁸⁹.

I

3. Administracja niezespolona

Określając pojęcie organu administracji niezespolonej przyjmujemy kryterium formalne, a więc są to organy, które zostały umieszczone w załączniku do ustawy o organach administracji rządowej w województwie. Jak sama nazwa wskazuje są to organy działające poza strukturą organizacyjną administracji zespolonej. Jednakże organy wymienione w wyżej wymienionym załączniku nie są jedynymi organami lokalnymi, które działają poza obrębem administracji zespolonej⁹⁰.

Organy administracji niezespolonej działają na trzech poziomach: ponadwo-jewódzkim (okręgowym), wojewódzkim i ponadgminnym. I tak po 1 stycznia 1999 roku na poziomie ponadwojewódzkim działało 12 organów (przedtem 24), wojewódzkim 5 organów (przedtem 13), ponadgminnym 4 organy (przedtem 9)⁹¹. Sumując, przed rokiem 1999 działało 46 organów niezespolonych (specjalnych) zaś od 1 stycznia 1999 roku liczba ta uległa redukcji do 24 organów czyli o około 50%. Organy te zostały włączone do struktury wojewódzkiej i powiatowej admi-f i?    mstracji zespolonej.

Jak już wyżej wspomniałem załącznik do ustawy wymienia jedynie 13 administracji niezespolonych. Gdybyśmy jednak przyjęli pojęcie organu niezespolonego w szerszym tego słowa znaczeniu, grupa ta uległaby znacznemu poszerzeniu. Stąd też celowe wydaje się uporządkowanie tej bardzo zróżnicowanej grupy organów przez dokonanie ich typologii. Typologia ta jest oparta na niejednolitych kryteriach i obejmuje następujące grupy organów:

88)    Por. Knosala E., Koncepcja organizacji administracji terenowej w Polsce, Stadia Iuridica Silesiana T. 8, Katowice 1983, s. 17 i nast.

89)    Por. Kasznica St, Polskie prawo administracyjne. Pojęcie i instytucje zasadnicze, Poznań 1947, s. 55-56.

90)    Por. Boć J. red.. Prawo administracyjne, op. cit, s. 149 oraz Leoński Z., Organy administracji państwowy w SP, Poznań 1995, s. 93-95.

91)    Por. Stelmasiak J., Terenowe organy administracji rządowej, [w:] Prawo administracyjne ustrojowe, red. Stelmasiak J„ Szreniawski J., Bydgoszcz 2002, s. 58.

n

I

91