032 7

Amll Anlon/owakl

Dwie konsekwencje rywal izacyjnego parlamentaryzmu u lelopiu tyjnego .■il,i|i| u mieć znaczenie clIa funkcjonowania administini ji publicznej. Po pin wszc. wzrasla wpływ partii politycznych w procesie formowania gabinetu, lal. również w kształtowaniu jego polityki. Najbardziej wymowny wyraz tej tendencji można odnaleźć we Włoszech, gdzie mówi się wprost o partyjnym sottouoYcrno (gabinecie „podziemnym”), funkcjonującym równolegle, a nawet ponad formalnym rządem. Jak podkreśla się w literaturze, ogromną rolę odgrywają tzw. szczyty większości parlamentarnej, w których skład wchodzą: premier, niektórzy ministrowie oraz sekretarze koalicyjnych partii. Struktury te podejmują decyzje o rozdziale tek, w przypadku tworzenia koalicji, oraz rozstrzygają bardziej kontrowersyjne kwestie w tym czasie, gdy koalicja jest u władzy (Criscitiello, 1993, s. 585-586). Podobnie w Norwegii, gdy funkcjonuje prawicowy rząd koalicyjny (socjaldemokraci nie zawierają koalicji), powołuje się „podkomitet gabinetu”, w którego skład wchodzi premier oraz liderzy partii koalicyjnych, pełniący jednocześnie funkcje ministrów. Zadaniem podkomitetu jest przedyskutowanie niektórych, bardziej delikatnych kwestii przed wniesieniem ich na forum gabinetu (Eriksen, 1997, s. 217). Co więcej, zarówno ministrowie, jak i wielu urzędników służby cywilnej (m.in. podsekretarze stanu i sekretarze osobiści ministrów) wywodzą się z partyjnych aktywistów (Strom, 1994, s. 50-51).

Drugą okolicznością, która cechuje gabinet funkcjonujący w ramach wielo-partyjnego parlamentaryzmu wielopartyjnego, jest osłabienie władzy premiera. Wynika to m.in. z faktu, że jego kandydatura jest wynikiem międzypartyjnych przetargów. Ma to swoje dalsze konsekwencje. Choć zazwyczaj premier podejmuje formalną decyzję o powołaniu określonych osób na stanowiska ministerialne, to konieczność uwzględnienia i zaspokojenia żądań partnerów koalicyjnych ogranicza możliwość przeforsowania polityki, za którą się opowiada. Często są to ustępstwa daleko idące, o czym przekonali się liderzy irlandzkiej Fianna Fail, zawierając w 1989 r. pierwszą w swej historii koalicję z niewielką partią Progresywnych Demokratów (5,5% głosów i 6 mandatów w 166-man-datowym parlamencie) na warunkach młodszego partnera (0’Leary, Petersen, 1990, s. 127). Pamiętać też trzeba, że premier musi stale zabiegać o poparcie liderów partii będących partnerami koalicyjnymi. Wycofanie tego poparcia jest bowiem najczęstszą przyczyną upadku gabinetu, nawet jeśli osiąga on sukcesy.

Gabinet funkcjonujący w ramach rywalizacyjnego parlamentaryzmu wielopartyjnego jest więc przede wszystkim gabinetem partyjnym, choć nie należy nic doceniać ani wpływu premiera, ani autonomii poszczególnych ministrów, ani też znaczenia służby cywilnej. Najistotniejsze znaczenie ma jednak to, które partie tworzą koalicję (czy jest to koalicja lewicowa, czy prawicowa) i które z nich desygnują swych przedstawicieli na kluczowe stanowiska w rządzie (np. na stanowisko ministra finansów). Równie ważne jest, czy gabinet ma charakter

I milicyjny, czy jak jesl lo «.• /«,• sio pinklykowanc w Skandynawii jedno ■ partyjny i zarazem mniejszościowy.

Jeśli w parlamentaryzmie rywalizacyjnym decydującym czynnikiem jest io, które partie wchodzą w skład gabinetu, gdyż od tego zależy polityka państwa, to w parlamentaryzmie konsensualnym funkcjonuje mechanizm odmienny. W Austrii, w Holandii i w Belgii pojawiła się — choć w różnych okresach — praktyka zawierania wielkich koalicji, opartych na porozumieniu między głównymi stronami rywalizacji politycznej. Spowodowało to swoiste uniezależnienie treści polityki rządu od wyniku wyborów, minimalizując jedno-i /.uśnie, niemal całkowicie, polityczne znaczenie opozycji. Sytuacja taka może prowadzić do zatarcia różnic między poszczególnymi partiami, które przestają być eksponentami konkretnych koncepcji politycznych, związanych z ideologiami, do których się odwołują. Oznacza to, że podział tek ministerialnych między poszczególne ugrupowania może, choć nie musi, mieć mniejsze zna lYrnie niż w przypadku wielopartyjnego parlamentaryzmu rywalizacyjnego. Myło tak, w przypadku Holandii, w pierwszej powojennej fazie demokracji konsensualnej, nie jest tak jednak w Belgii, gdzie poszczególne partie wykaz h /r/.ególne zainteresowanie konkretnymi obszarami polityki, przywiązując wagę do ściśle określonych problemów i sposobów ich rozwiązania.

Jest pewne, że parlamentaryzm konsensualny wzmacnia rolę partii w pro i esic formowania i funkcjonowania gabinetu. Premier, będący na ogół liderem najsilniejszego ugrupowania, ma mniejszy wpływ na dobór i działalność ministrów nie pochodzących z jego partii (Andeweg, 1991, s. 117). Jest on ra-• /ej przykładem primus interpares niż zwierzchnikiem ministrów oraz całego cubinetu. Analizując przypadek austriacki, W. Muller stwierdza, że zwłaszcza \\ latach 1945-1966, a więc w pierwszym okresie „wielkiej koalicji”, „czynnik partyjny jest decydujący dla procesu decyzyjnego w gabinecie” (Muller, 1994, . U)). Zdaniem tego autora, posiedzenia gabinetu mają raczej charakter rytualny, kwestie sporne są natomiast rozstrzygane bezpośrednio między ministrami, przy udziale parlamentarzystów i/lub rzeczników partyjnych (tamże, s. 16). Według politologów holenderskich, gabinet tego kraju jest jednocześnie „kolektywem pulpującym szefów resortów oraz partyjnych prominentów”, a „ministrowie muszą stale oscylować między swymi partyjnymi i administracyjnymi rolami I | będąc bardziej ambasadorami swych departamentów w gabinecie niż ambasadorami gabinetu w departamentach” (Andeweg, Bakema, 1994, s. 71). Irdnakże jeśli na czele gabinetu koalicyjnego staje lider polityczny, cieszący ■ ię znacznym autorytetem (jak R. Lubbers w Holandii czy F. Vranitzky w Austrii), to jego wpływ na politykę rządu oraz na działalność poszczegól nych resortów wzrasta.

Niezależnie od typu reżimu politycznego oraz systemu partyjnego, w którego i urnach funkcjonuje podsystem administracji publicznej, rola premiera, jm