skanuj0076

wołano także kierowników urzędów rejonowych, które miały charakter organów administracji rządowej, regionalne izby obrachunkowe oraz samorządowe kolegia odwoławcze. Organy te powołano w celu sprawowania nadzoru finansowego oraz instancyjnego nad samorządem gminnym. Charakter prawny tych organów był wówczas niejasny dlatego, że ustawodawca nie bardzo wiedział czy mają to być organy nadzoru o charakterze samorządowym czy rządowym. Ówczesny tryb powoływania tych organów wskazywał na idi samorządowy charakter. W nieco późniejszym czasie ich status prawny został jednoznacznie określony jako organów administracji rządowej¹. Przesądza o tym tryb ich powoływania oraz spełniane funkcje. Drugi etap reform administracji lokalnej w okresie transformacji rozpoczął się w 1998 roku. Przeprowadzone w tym czasie reformy wprowadzała zarówno zmiany w podziale terytorialnym państwa jak też w ustroju administracji lokalnej, w tym także w administracji rządowej.

W wymiarze terytorialnym ich istotą było przywrócenie trzystopniowego podziału terytorialnego, natomiast w wymiarze ustrojowym było powołanie we wszystkich jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego struktur samorządu terytorialnego. W konsekwencji od 1 stycznia 1999 roku działalność rozpoczęło 16 województw, 373 powiaty oraz niezmieniona liczba gmin, ok. 2500.

Reforma przygotowana w 1998 roku wprowadziła przede wszystkim zmiany w ustroju samorządu terytorialnego, powołując ten samorząd w reaktywowanych powiatach oraz województwach o terytorialnie zmodyfikowanych granicach. Obok tego zmodyfikowano także lokalną administrację rządową. Po pierwsze powołano do życia administraqę zespoloną i niezespoloną, po drugie powiększenie obszaru województw, co było w części wynikiem reaktywowania powiatów jako jednostki podziału terytorialnego o charakterze ponad lokalnym, a w części wynikiem dążenia do powołania struktur terytorialnych o charakterze regionalnym z pewnymi elementami podmiotowości prawno-międzynarodowej. Przyznanie województwom-regionom tej podmiotowości umożliwia im bezpośrednią współpracę z innymi regionami Unii Europejskiej. Reforma z 1998 roku zrodziła także nowe problemy, a przede wszystkim nowy wymiar uzyskało zjawisko dualizmu w administracji lokalnej. Dualizm organizacyjny w administracji lokalnej istniał także przed reformą, natomiast reforma nadała mu nowy kształt. O ile bowiem przed reformą lokalne organy administracji rządowej nie stanowiły zasadniczo konkurencji dla samorządu terytorialnego, to po reformie sytuacja uległa zmianie przede wszystkim w województwie. W wyniku reformy w województwie działają równolegle dwie struktury, a mianowicie samorząd wojewódzki oraz wojewoda jako organ administracji rządowej. Organy jednej i drugiej struktury administracyjnej działają w oparciu o konstrukcje kompetencji ogólnej. Takie rozwiązanie musi z natury rzeczy prowadzić do powstawania sytuacji konfliktowych, ponieważ konstrukcja kompetencji ogólnej ze swej istoty rodzi dążenie do ekspansji².

2. Administracja zespolona

Maurycy Jaroszyński podkreślał, że organizacja administraq‘i jest wypadkową działania dwóch sprzecznych sił, a mianowicie siły odśrodkowy, prowadzącej w kierunku różnicowania i decentralizaqi w najszerszym tego słowa znaczeniu oraz siły dośrodkowej, prącej ku całkowaniu, ku koncentracji. Te dwie siły występują zawsze i wszędzie równocześnie, aczkolwiek o zmiennym natężeniu. Formy ustroju są syntezą tych dwóch sprzeczności³.

Procesy różniczkowania w administracji centralnej powodują wzrost liczby resortów. Zjawisko to nie jest samo w sobie ani dodatnie ani ujemne: jest po prostu wyrazem konieczności. Zjawiska organizacyjne występujące w administracji centralny znajdują swój refleks w organizacji administracji lokalnej, ponieważ organy centralne powołują często do życia swoje agendy lokalne. W ten sposób powstaje lokalna administracja specjalna określana także jako administraya niezespolona. Nadmierna specjalizacja struktur administraq'i jest jedną z przyczyn jej dysfunk-q‘onalnoścL Powstaje więc problem zespolenia, który ze swej istoty polega na zapewnieniu harmonijnego działania wyspeq'alizowanych struktur administracyjnych. Zespolenie w tym znaczeniu może polegać na stosowaniu odpowiednich form organizacyjnych, np. poprzez utworzenie organów kolegialnych, albo może to być zespolenie funkcjonalne przez stosowanie odpowiednich procedur. Można także połączyć wyspecjalizowane agendy przez włączenie ich do struktury organizacyjnej poddanej jednolitemu kierownictwu, tzw. administracja zespolona. Wymienione wyżej formy integracji zapewniają różny stopień jednolitości działania aparatu administracyjnego. Różnicowanie intensywności zespolenia poprzez zastosowanie odpowiednich form jest konieczne, ponieważ z różną siłą działają czynniki odśrodkowe.

W literaturze wskazuje się czynniki, które powodują, że obok zespolonej administracji lokalnej działają także organy niezespolone⁴.

Do pierwszej grupy przyczyn zalicza się dość jednomyślnie wzrost zadań współczesnej administracji i wynikające stąd względy racjonalnego zarządzania⁵. Podkreśla się, że włączenie wszystkich zadań wykonywanych przez różne agendy administracji wyspecjalizowanej do gestii jednego organu (tzw. zespolonego) spowodowałoby wzrost jego aparatu pomocniczego, co przyczyniłoby się do rozluźnienia jego spójności, a w konsekwencji zmniejszenia efektywności procesów administrowania⁶.

Drugą przyczyną wyodrębniania organów administracji specjalnej jest to, że administrowanie pewnymi działami administracji wymaga specjalnych technik zarządu. Są bowiem zadania, których rozwiązywanie wymaga udziału czynnika przedstawicielskiego, np. samorządu zawodowego, ale są również działy wymagające wysokiego stopnia centralizacji (np. wojsko, straż pożarna, policja)⁷.

87

1

   Por. Martysz Cz„ Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice 2000, s. 197 i nast; Dolnidd B„ Samorząd terytorialny, Zakamycze 2001, s. 223 i nast.

2

   Bliżej na ten temat Knosala E„ Instytucja nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w świetle ostatnich zmian ustawodawczych, [w:] Problemy prawne w działalności samorządu terytorialnego, red. Dolata S. Opole 2002, $.50-52.

3

   Problemy ustroju administracyjnego, [w:] Studia z teorii i praktyki prawa administracyjnego w PRL, Warszawa 1964, s. 35.

4

   Por. np. Ochendowski E., Organy administracji niezespolonej i zakładu administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, T. 2 red. Jendrośka J., Ossolineum, Wrocław 1977, s. 293-378.

5

   Por. Starościak J., Problemy współczesnej administracji. Warszawa 1972, s. 38 i nast.

6

   Por. LeońskiZ., Organy administracji państwowej wRP, Poznań 1995, s. 98-99.

7

   Por. Knosala E., Matan A., Zacharko L., Zarys nauki administracji, Katowice 1996, s, 42-43.