77376 skanuj0083

jest ministerstwo natomiast strukturami podrzędnymi są podległe im organy terytorialne. W systemie hierarchicznego podporządkowania mogą istnieć także organy pośrednie, np. ministerstwo finansów, izba skarbowa, urząd skarbowy. Ministerstwa spełniają przede wszystkim funkcje planistyczne i nadzorcze, za pomocą których realizują polityczne rozstrzygnięcia parlamentu. Organy podporządkowane koncentrują się natomiast na podejmowaniu decyzji indywidualnych na podstawie ustaw oraz wytycznych organów nadrzędnych. Hierarchiczność opiera się na dwóch elementach - podległości służbowej i osobowej^{1 2}.

Rządowa administracja zespolona funkcjonuje w województwach natomiast agendy rządowej administracji niezespolonej także w obrębie specjalnego podziału terytorialnego.

Struktury administracji rządowej nie sięgają do poziomu gminy, w której działa wyłącznie administracja samorządowa. Nie oznacza to jednak, że gmina nie wykonuje zadań administracji rządowej. Jak wyżej już wspomniano istnieje kategoria zadań zleconych, które są zadaniami administracji rządowej wykonywanymi przez jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności przez gminy. Przyjęcie takiej konstrukcji (zadań zleconych) wynika ze względów pragmatycznych. Nie opłaca się bowiem tworzyć specjalnych struktur organizacyjnych dla wykonywania niektórych zadań administracji rządowej, ponieważ jest to zbyt kosztowne, tańsze jest skorzystanie z już istniejących struktur organizacyjnych samorządu terytorialnego³.

Administracja samorządowa - w przeciwieństwie do hierarchicznej administracji rządowej <- zbudowana jest na zasadzie subsydiarności (podziału zadań)⁴, zaś w zakresie nadzoru instancyjnego zastosowano szczególne rozwiązanie w postaci samorządowych kolegiów odwoławczych⁵.

Postęp cywilizacyjny niewątpliwie stymuluje rozwój współczesnej administracji. Jednym z przejawów jest wyodrębnianie się w administracji nowych podmiotów. Zbigniew Leoński w swym najnowszym podręczniku wymienia zakłady publiczne, fundacje prawa publicznego, podmioty prywatne wykonujące zadania publiczne. W odniesieniu do tych podmiotów zasada hierarchicznośd jako instrument sterowania ma tylko ograniczone znaczenie, ponieważ są to podmioty w dużym stopniu prawnie samodzielne⁶.

Zasada resortowości. Zasada ta jest konsekwencją postępującej specjalizacji administracji Źródła tej zasady sięgają absolutyzmu oświeconego⁷. Istotą resortowości jest wyodrębnianie struktur administracyjnych na podstawie przedmiotowej. Organizacja resortu ma strukturę hierarchiczną, a więc poza organem nadrzędnym (centralnym) w ramach struktury resortu fiuikcjonują także podporządkowane mu organy terytorialne. Na czele resortu stoi najczęściej organ jednoosobowy (minister). Nadmierna specjalizacja, a w konsekwencji rozwój struktur resortowych prowadzi do rozczłonkowania administracji, a to z kolei powoduje potrzebę działań koordynacyjnych. W sumie administracja staje się coraz bardziej skomplikowana. Na szczeblu centralnym koordynację zapewniają organy kolegialne (Rada Ministrów, Komitety i Komisje RM), natomiast na szczeblu terytorialnym administracja zespolona. Istotą tej konstrukcji jest poddanie agend kilku ministrów zwierzchnictwu jednego organu terytorialnego (wojewody lub starosty).

Jednoosobowość i kolegialność. W strukturze administracji rządowej dominują organy jednoosobowe. Rozwiązanie to ma istotne cechy pozytywne, zapewnia bowiem szybkość działania administracji oraz stosunkowo łatwą lokalizację odpowiedzialności za podejmowane decyzje. W demokratycznym państwie prawa wymagają jednak ścisłej kontroli sprawowanej przez organy przedstawicielskie. Rzadko w strukturze administracjfirządowej występują organy kolegialne jako organy decydujące. Nie można jednak pominąć ich znaczenia jako organów koordynacyjnych. Organy kolegialne mają natomiast istotne znaczenie jako organy doradcze skupiające specjalistów⁸.

3.

W administracji rządowej na szczeblu lokalnym wyodrębnia się organy o właściwości ogólnej (tzw. administrację zespoloną) oraz organy o kompetencji specjalnej (tzw. administrację nieżespoloną). Administracja ogólna łączy w ramach swoich kompetencji bardzo zróżnicowane zespoły zadań, natomiast administracja specjalna obejmuje zadania wąskie, często o charakterze specjalistyczno-technicz-nym, które trudno zespolić z innymi kompetencjami⁹. Problem zachowania odpowiednich relacji między zespoleniem a specjalizacją w administracji lokalnej stanowi problem ponadustrojowy. Zarówno bowiem w okresie międzywojenny-m¹⁰, jak i powojennym problem ten stanowił źródło napięć i konfliktów, co owocowało ciągłymi zmianami¹¹.

Nadmierna specjalizacja w strukturze administracji lokalnej powoduje wzrost funkcji koordynacyjnej, która wymaga nowych struktur organizacyjnych i form działania, a ponadto administraq'a specjalna wymaga często odmiennego - niż podział zasadniczy - podziału terytorialnego (np. administracja górnicza, morska, celna itd.). W konsekwencji nadmierna specjalizacja organów administracji rządowej prowadzi do komplikacji struktury organizacyjnej tego aparatu, a także do braku przejrzystości jego działania. Nie jest to sytuacja korzystna dla obywatela.

65

1

-cyjnej, Kraków 2000, s. 18-19.

2

   Por. Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000, s. 125 i nast

3

   Por. Kasznica St., Polskie prawo administracyjne. Instytucje podstawowe, Poznań 1947, s. 91.

4

   Por. Olejniczak-Szałowska E., [w:] Prawo administracyjne. Red. Stahl M., Łódź 2000, s. 121 i nast

5

   Por. Martysz Cz., Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice 2000, s. 197-212.

6

   Por. Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego. Warszawa2004, s. 80-89. Por. także uwagi Dawidowicza W, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 46-47.

7

   Por. Malec J., Malec D„ op. dt, s. 15-16.

8

   Por. Knosala E., Doradztwo naukowe w świetle prawa administracyjnego, Katowice 1981, s. 105-120.

9

   Por. Jełowicki M., Organy administracji specjalnej, Warszawa 1990, s. 26-35; Knosala E., Ustrój powiatu (zagadnienia wybrane), [w:] Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, Red. Knosala E„ Łaszczyca G., Matan A., Zakamycze 1999, s. 188 i nast

10

   Por. Kasznica St., op. dt, s. 55-56.

11

   Dowodzą tego rozwiązania zawarte w ustawach regulujących organizację administracji lokalnej wiatach 1950-1990. Por. Knosala E., Koncepcja organizacji administracji terenowej w Polsce, [w:] Studia Iuridica Silesiana 18, Katowice 1983, s. 17 i nast