PODSTAWOWE
PROBLEMY
STOSOWANIA
KONSTYTUCJI
RZECZYPOSPOLITEJ
POLSKIEJ
redaktorzy serii: Kazimierz Oziałocha Artur Preisner
Polskie Towarzystwo Prawa Konstytucyjnego
PODSTAWOWE
PROBLEMY
STOSOWANIA
KONSTYTUCJI
RZECZYPOSPOLITEJ
POLSKIEJ
RAPORT KOŃCOWY Z BADAŃ
Kazimierz Działocha (red.). Marian Grzybowski, Zdzisław Jarosz, Cezary Kosikowski, Paweł Sarnecki, Wiesław Skrzydło, Andrzej Szmyt, Leszek Wiśniewski, Krzysztof Wójtowicz, Sławomira Wronkowska
^6533
Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2006
946539
Projekt okładki i stron tytułowych Hubert Sander
Redaktor techniczny Anna Rowicka
Korekta Zespół
SPIS TREŚCI
Opracowania zamieszczone w tomie zostały wykonane w ramach zamawianego projektu badawczego KBN
m?
W Jf HV>11141� .. .-- _-._
pt. Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP,
nr rej. KBN PBZ-Min-003/H02/2002, kierownik projektu prof. dr hab. Kazimierz Działocha
l f
:iM
1 Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 2006
ISBN 83-7059-792-0 ISBN 978-83-7059-792-4
m
WSTĘP ................
I. ZASADY USTROJU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ . . . .
1. Demokratyczne państwo prawne ...........
2. Bezpośrednie stosowanie konstytucji ..........
3. Ustrój społeczny i gospodarczy RP ...........
4. Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne ....................
II. WOLNOŚCI I PRAWA JEDNOSTKI ORAZ ICH GWARANCJE
III. SYSTEM ŹRÓDEŁ PRAWA .............
IV. SYSTEM RZĄDÓW ...............
1. Parlament ..................
2. Prezydent i Rada Ministrów ............
V. SĄDY l TRYBUNAŁY ..............
VI. SAMORZĄD TERYTORIALNY ...........
15
15
20
32
40
46
65
72
72
80
86
95
KANCELARIA SEJMU
Opracowanie, druk i oprawa Wydawnictwo Sejmowe
Arkuszy drukarskich 12,625
Wydanie pierwsze
Warszawa 2006
BUW-Eo Ofo
/5 .00, .
WSTĘP
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r. po długim okresie prac i sporów nad koncepcją konstytucji wolnej Polski1, zatwierdzona przez naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., weszła w życie w dniu 17 października 1997 r., a zatem już niemal 9 lat temu. Jest najdłużej obowiązującą bez zmiany tekstu ustawą zasadniczą spośród konstytucji polskich, jeśli pominąć konstytucję PRL z 1952 r.
W przekonaniu, że upłynął dostatecznie długi okres od momentu wejścia konstytucji w życie, Polskie Towarzystwo Prawa Konstytucyjnego (członek krajowy IACL) pomne roli, jaką polscy konstytucjonaliści odegrali w trakcie prac nad przygotowywaniem koncepcji konstytucji z 1997 r.2, wystąpiło z inicjatywą podjęcia badań nad podstawowymi problemami stosowania Konstytucji RP. Projekt zyskał uznanie władz odpowiedzialnych za organizację badań naukowych w Polsce (Komitet Badań Naukowych, obecnie Ministerstwo Edukacji i Nauki) i ich wsparcie finansowe. Nadano mu status projektu badawczego zleconego Towarzystwu przez KBN, po przeprowadzeniu konkursu ofert.
Celem trzyletnich badań, który organizatorzy postawili sobie w momencie ich podjęcia, było udzielenie odpowiedzi na kilka ściśle ze sobą związanych pytań. Po pierwsze, jak realizowane są
1 Por. R. Chruściak, W. Osiatyński, Tworzenie Konstytucji w Polsce w latach 1989-1997 r.. Warszawa 2001.
2 Pod auspicjami Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego opracowano ośmiotomową serię publikacji Podstawowe teoretyczne dylematy nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997.
w praktyce konstytucyjnej zasady i instytucje naszej ustawy zasadniczej - czy w zgodzie z założeniami, czy też w sposób odbiegający od tych założeń, które miał na uwadze ustrojodawca i które określił we wstępie i dwóch pierwszych rozdziałach konstytucji. W ograniczonym zakresie wymagało to nawiązania do dotychczasowych ustaleń nauki prawa nad kształtem zasad i instytucji prawa konstytucyjnego, niekiedy także uzupełnienia dotychczasowej wiedzy na ich temat. Po drugie, postawiono pytanie, czy i jakie problemy oraz trudności powstają w procesie stosowania przepisów konstytucji, zarówno w trakcie realizacji zadań organów konstytucyjnych, które uczestniczą w tzw. kierowniczym stosowaniu prawa, jak i w procesie wykładni i stosowania ich przez organy orzekające, Trybunał Konstytucyjny oraz sądy. W związku z tym, czy decyzje ustawodawcy podjęte w 1997 r. sprawdzają się w praktyce, służąc dobrze naszej państwowości, a jeżeli nie, to co jest tego przyczyną. Czy są to czynniki i okoliczności pozaprawne, np. zjawiska życia politycznego, czy też "winna" jest sama konstytucja? Po trzecie, postawiliśmy sobie pytanie, czy (i ewentualnie jakie) zmiany w konstytucji byłyby uzasadnione w świetle badań nad praktyką. Tego ostatniego pytania nie wysuwaliśmy na czoło zainteresowań. Ważne były odpowiedzi na pytania wcześniejsze, zadaniem bowiem nauki prawa jest przede wszystkim dostarczenie obiektywnych ustaleń na temat relacji między zasadami i normami konstytucji a praktyką życia politycznego i społecznego.
W chwili podjęcia naszych badań zdecydowanie przeważały opinie, zarówno wśród prawników, jak i wśród polityków, wystawiające konstytucji pozytywne oceny. Do ocen pozytywnych skłaniali się nawet ci, którzy w okresie prac nad konstytucją i tuż po wejściu jej w życie krytykowali ją. Twierdzono, że konstytucja trafnie i skutecznie uporządkowała ustrój i funkcjonowanie najwyższych organów Rzeczypospolitej zgodnie z zasadą podziału i równowagi władz. Wysoko oceniano uregulowany przez konstytucję status prawny człowieka i obywatela, wzorowany na uznanych powszechnie standardach międzynarodowych, a także rozbudowany system gwarancji wolności i praw jednostki. Pozytywnie oceniano
Wstęp
funkcjonowanie takich instytucji, jak Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich, a nawet instytucji skargi konstytucyjnej, pomimo widocznie ograniczonego jej zakresu przedmiotowego. Doceniano rozwiązania konstytucji dotyczące sfery relacji między polityką a gospodarką, w szczególności niezależność banku centralnego. Na konferencji zorganizowanej w piątą rocznicę wejścia Konstytucji RP w życie prezydent Aleksander Kwaśniewski, który był pierwszym przewodniczącym Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (do 1995 r.), powiedział, że "nikt obecnie nie domaga się poprawiania tej konstytucji, argumentując, że nie zapewniła ona stabilności państwa, że jest destrukcyjna, że dzieli i kon-fliktuje Polaków"3.
Jednocześnie dostrzegano pewne problemy, które ujawniły się w trakcie wykonywania przepisów przejściowych i końcowych konstytucji (rozdział XIII)4. Wytykano także konstytucji pewne niedoskonałości: zbytnią szczegółowość jej tekstu, niespójność ideową, będącą konsekwencją kompromisu politycznego osiągniętego w pracach nad konstytucją (który jednocześnie oceniano pozytywnie, jako nieodłączny warunek uchwalania konstytucji), także wady w uregulowaniu niektórych szczegółowych instytucji prawnych, np. niejednoznaczne unormowanie roli Senatu w procesie ustawodawczym czy wadliwe określenie terminu wyborów do Sejmu i Senatu, niepełne określenie następstw przyszłego członkowstwa Polski w UE. Wprawdzie większość problemów rozwiązano zgodnie z zasadami konstytucji w procesie wykładni i stosowania przepisów konstytucji, ale formułowano także ograniczone propozycje nowelizacji konstytucji. Projektom tym towarzyszyło przekonanie, że każda zmiana powinna być poprzedzona szeroko zakrojoną dyskusją społeczną i dokonana z namysłem i rozwagą. Wysuwano myśl, by społeczną debatę nad konstytucją i jej ewentualną nowelizacją przeprowadzić po jakimś czasie od momentu akcesji Polski do UE (i w związku z następstwami tego aktu dla prawa polskiego) albo
3 Por. Piąć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 10.
4 Por. Wejście w życie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 1998.
Wstęp
też po upływie 10 lat od momentu wejścia Konstytucji RP w życie. Nie podnoszono natomiast publicznie potrzeby uchwalenia nowej konstytucji.
Wyniki naszych badań nad praktyką stosowania konstytucji przedstawiamy w czasie, gdy atmosfera polityczna wokół konstytucji znacznie się zmieniła. Akceptację polityczną zastąpiła wysoce krytyczna ocena ustawy zasadniczej i głośne wezwania do jej zmiany. W wyniku ostatnich wyborów parlamentarnych większość głosów w Sejmie i Senacie zdobyły partie konserwatywne i centrowe, skupiające w dużej mierze siły przeciwne konstytucji z okresu prac nad jej projektem w Zgromadzeniu Narodowym i w kampanii poprzedzającej referendum w 1997 r. Swój krytyczny stosunek do obowiązującej ustawy zasadniczej wyrażały one w czasie kampanii wyborczej, prowadząc ją m.in. pod hasłami całkowitej lub częściowej zmiany konstytucji i ustanowienia w Polsce nowego ładu politycznego i społecznego pod nazwą IV Rzeczypospolitej. Projekty zmiany konstytucji nie zostały oficjalnie opublikowane i, z powodu braku warunków politycznych do ich uchwalenia, nie podjęto nad nimi pracy w parlamencie, niemniej jednak są częściowo znane z enuncjacji partii politycznych i z dyskusji publicznych toczonych głównie na łamach prasy. Tylko w wąskim zakresie stały się przedmiotem zainteresowania nauki prawa, co nie oznacza, że nie spotykają się wśród prawników z przejawami zaciekawienia i wsparcia.
W związku z powyższym pragniemy wyraźnie podkreślić, że nasze badania nad podstawowymi problemami stosowania Konstytucji RP nie są podyktowane żadnymi motywami i celami politycznymi. Dlatego też nie odnosimy się do zgłaszanych propozycji i projektów zmiany konstytucji - ani ich nie wspieramy, ani nie deprecjonujemy. Po 9 latach obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chcemy przede wszystkim udzielić odpowiedzi ważnych dla nauki prawa na sformułowane wyżej pytania. Jeśli z naszych badań będzie wynikał pożytek dla praktyki konstytucyjnej, a może także obiektywnie uzasadnionej reformy konstytucji, to także stanie się zadość zadaniom nauki prawa.
10
Wstęp
W badaniach nad podstawowymi problemami stosowania Konstytucji RP uczestniczyło grono 85 osób, wśród nich konstytucjonaliści i przedstawiciele pokrewnych nauk prawnych ze wszystkich ośrodków naukowych w kraju. Wielu z nich ma za sobą doświadczenie w pracy państwowej lub praktycznie ma do czynienia ze stosowaniem prawa, zwłaszcza w działalności organów orzekających (sądów i Trybunału Konstytucyjnego). Udział tych ostatnich osób w naszych badaniach okazał się szczególnie wartościowy.
Koordynatorem projektu badawczego, ustanowionym decyzją Komitetu Badań Naukowych, został profesor Kazimierz Działocha, którego wspomagał w pracach organizacyjnych i wydawniczych dr Artur Preisner. Nad wykonaniem poszczególnych zadań badawczych czuwało dziesięć osób, wybranych spośród znanych przedstawicieli nauki prawa. Byli oni odpowiedzialni za stronę merytoryczną badań i dobór autorów prac; są oni zarazem redaktorami naukowymi poszczególnych tomów tematycznych, których druk dobiegł końca. Są to profesorowie: Kazimierz Działocha (Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), Marian Grzybowski (System rządów. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa), Zdzisław Jarosz (Parlament. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa), Cezary Kosikowski (Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania konstytucji), Paweł Sarnecki (Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka), Wiesław Skrzydło (Sady i trybunały w konstytucji i praktyce), Andrzej Szmyt (Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce), Leszek Wiśniewski (Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje. Problemy prawa i praktyki), Krzysztof Wójtowicz (Otwarcie Konstytucji RP na prawo miądzynarodowe i procesy integracyjne) oraz Sławomira Wronkowska (Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP).
Studiom nad podstawowymi problemami stosowania konstytucji towarzyszyła dyskusja naukowa w poszczególnych zespołach badawczych. Wstępnym wynikom badań nad tematem (Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstejmy, Warszawa 2004) poświęcona była ogólnokrajowa kon-
11
Wstęp
Wstęp
ferencja naukowa, która odbyła się w Uniwersytecie Wrocławskim. Bogate materiały konferencji zostały opublikowane (Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP, pod red. A. Preisnera i T. Za-lasińskiego, Wrocław 2005).
Podsumowanie badań, o których mowa, odbędzie się podczas konferencji, której gospodarzami są: Polskie Towarzystwo Prawa Konstytucyjnego, Krakowska Szkoła Wyższa im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego oraz Katedra Prawa Ustrojowego Porównawczego Uniwersytetu Jagiellońskiego. Organizatorzy nadali konferencji charakter międzynarodowy, wychodząc z założenia, że celowe z punktu widzenia nauki jest spojrzenie na wyniki badań nad praktyką stosowania Konstytucji RP z perspektywy doświadczeń praktyki konstytucyjnej innych państw demokratycznych.
Członkom zespołu badawczego nie udało się przeanalizować pod kątem praktyki konstytucyjnej wszystkich zasad i instytucji prawa. Nie było to możliwe ze względu na szeroki zakres materii konstytucyjnej. Niestety, nie udało się także nadać badaniom jednolitego charakteru metodologicznego z uwagi na rozmaitość szkół i zainteresowań naukowych wykonawców projektu badawczego, a także z powodu dużego zróżnicowania źródeł obrazujących praktykę konstytucyjną, którą trudno poddać wspólnym metodom analizy i weryfikacji w odniesieniu do zasad i norm konstytucji.
Prezentowany raport to przede wszystkim "przedłożenie na stół" ustaleń krakowskiej konferencji naukowej. Redaktorzy poszczególnych tomów w syntetyczny sposób przedstawiają wyniki przeprowadzonych studiów. Rozległa materia badań, a zwłaszcza subiektywny charakter większości prac, odpowiadający przekonaniom naukowym autorów, nie pozwoliły na pełniejszą prezentację wyników. W tej sytuacji wypada jedynie odesłać zainteresowanych czytelników do poszczególnych tomów cyklu "Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Raport podzielono na sześć części. Po części wstępnej przedstawione zostaną konkluzje z badań nad podstawowymi założeniami (zasadami) konstytucji RP, regulowanymi prawnie - głównie w rozdziale I konstytucji zatytułowanym "Rzeczpospolita", także we
wstępie do konstytucji; w części założenia te wynikają również z innych rozdziałów ustawy zasadniczej. Z powodu wspomnianego już ograniczenia materii badań raport obejmuje wyniki badań nad tymi zasadami, które stanowią o istotnej nowości (oryginalności) obowiązującej konstytucji w zakresie unormowania prawnego podstaw ustroju RP, albo takie, które uległy istotnej modyfikacji w porównaniu z poprzednim stanem prawnym. Należy do nich np. zasada podziału władz, poddana analizie z różnych punktów widzenia w dwóch tomach studiów (pod red. M. Grzybowskiego i Z. Jarosza).
Druga część raportu poświęcona jest podstawowym wolnościom i prawom człowieka i obywatela w procesie stosowania przepisów rozdziału II konstytucji i innych przepisów konstytucji, które ich dotyczą. Badaniami nad tą częścią konstytucji objęto, po pierwsze, ogólne (fundamentalne) zasady wszystkich wolności, praw i obowiązków jednostki (zasady godności, wolności i równości wobec prawa); po drugie - więzy prawne łączące człowieka z państwem (obywatelstwo polskie, status prawny cudzoziemca i uchodźcy, a także prawa mniejszości narodowych i etnicznych); po trzecie -najbardziej kontrowersyjne w praktyce organów sądowych problemy ochrony prywatności w relacji do wolności prasy, prawo jednostki do uzyskania informacji o działalności podmiotów publicznych, realizację konstytucyjnych praw socjalnych, a także podstawowe obowiązki człowieka i obywatela; po czwarte - najczęściej wykorzystywane w praktyce gwarancje instytucjonalne wolności i praw w postaci prawa do sądu oraz prawa każdego do uzyskania od Rzecznika Praw Obywatelskich pomocy w obronie swoich wolności i praw. W raporcie, ze względu na jego ograniczoną objętość, uwzględnione zostały głównie problemy praktyki związane z realizacją fundamentalnych zasad wolności, praw i obowiązków jednostki, a więc te, które wynikają z pierwszej grupy materii opisanych w tomie Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje. Problemy prawa i praktyki.
Na trzecim miejscu omówiono w raporcie wyniki studiów nad systemem źródeł prawa z punktu widzenia praktyki stanowienia
12
13
Wstęp
prawa; system ten jest wyrazem jednej z najdalej idących reform konstytucyjnych w stosunku do stanu sprzed 17 października 1997 r.
Czwarta, najobszerniejsza część publikacji poświęcona jest systemowi rządów jako ustrojowej konsekwencji konstytucyjnej wersji podziału władz (art. 10). Osobno prezentowane są tutaj tezy wynikające z badań nad instytucją parlamentu (Sejmu i Senatu), osobno zaś te, które dotyczą Prezydenta i Rządu, z uwzględnieniem relacji między nimi i zależności między tymi organami a parlamentem.
W dalszej kolejności, w piątej części raportu, zebrane zostały najważniejsze wyniki studiów nad prawem i praktyką władzy sądowniczej - sądami i trybunałami (Trybunałem Konstytucyjnym i Trybunałem Stanu).
Ostatnią część raportu poświęcono wynikom studiów nad samorządem terytorialnym, uznanym w konstytucji za podstawową formę zasady decentralizacji władzy (art. 15). Na gruncie konstytucji z 1997 r. zrealizowana została ona w zakresie szerszym niż wcześniej, obejmując nie tylko szczebel gminny, lecz także inne jednostki terytorialnego podziału kraju, co rozszerzyło siłą rzeczy zakres badań nad instytucją samorządu terytorialnego w praktyce prawnej.
Przy sporządzaniu raportu uwzględniono inne wcześniejsze publikacje na temat problemów praktyki konstytucyjnej, będące pokłosiem konferencji naukowych organizowanych po wejściu konstytucji w życie przez katedry prawa konstytucyjnego i instytuty naukowe, a także przez naczelne organy władzy publicznej (Rzecznika Praw Obywatelskich, Urząd Prezydenta RP, sądy i trybunały).
I
ZASADY USTROJU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
1. DEMOKRATYCZNE PAŃSTWO PRAWNE
1. Patrząc z perspektywy kilkunastu lat na wprowadzenie u progu budowy III Rzeczypospolitej nowelą grudniową z 1989 r. do Konstytucji PRL przepisu głoszącego: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", nietrudno dostrzec symboliczny wymiar tamtej decyzji. Oto ustrojodawca dał wyraz temu, i to niezależnie od rzeczywistych intencji, że zrywa z tradycją praworządności socjalistycznej i jako ideał polityczny wybiera koncepcję państwa demokratycznego rządzącego się prawem.
Konstytucyjny przepis, o którym mowa, "został wzięty poważnie". Nie uznano go za "proklamację natury ideologicznej" czy "deklarację politycznych intencji ustrojodawcy". Zarówno nauka prawa, jak i przede wszystkim judykatura odtworzyły z niego zasadę prawa - normę postępowania o szczególnej pozycji i doniosłości w systemie prawnym. I choć Polska nie była wtedy państwem prawa, przyjęto, że obowiązuje w niej konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego, wyznaczająca wszelkim instytucjom władzy publicznej określone obowiązki. Była to przede wszystkim powinność takiego ukształtowania instytucji ustrojowych oraz porządku prawnego, by stworzyć gwarancję urzeczywistniania standardów państwa prawa.
Ponieważ jednak grudniowej noweli i dokonanej nią fundamentalnej zmiany ustrojowej nie poprzedziła debata o kształcie państwa prawnego, jakim miała się stać Rzeczpospolita Polska, przeto z konieczności trzeba było sięgać do ukształtowanych już wzorców. Jednym z nich była niemiecka koncepcja Rechtsstaat, która jjtała się impulsem dla polskich rozwiązań. Nawiązywano przy tym do
15
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
podstawowych idei Rechtsstaat, a nie wprost do niemieckich unor-jmowań oraz orzecznictwa Federalnego Sądu Konstytucyjnego.
Mimo że wprowadzenie do polskiego systemu prawnego klauzuli demokratycznego państwa prawa zainspirowało w Polsce powszechniejszą dyskusję o państwie prawa, to przecież pewne idee państwa prawa były znane, a przede wszystkim przyswajane poprzez działalność Rzecznika Praw Obywatelskich oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. To orzecznictwo tych sądów stworzyło mocne fundamenty zmiany polskiej kultury prawnej, a następnie wykorzystało nową zasadę konstytucyjną, by w warunkach powoli zmienianego systemu prawa móc reinterpretować przestarzałe przepisy i spajać system prawa zespołem wartości właściwych państwu prawnemu.
Przeprowadzone badania utwierdzają w przekonaniu, że zasada demokratycznego państwa prawa spełniła funkcję wzorca w okresie przekształcania polskich instytucji ustrojowych, umożliwiła, dzięki umiejętnemu jej wykorzystaniu, transpozycję polskiego systemu prawa w okresie poprzedzającym uchwalenie nowej konstytucji oraz stała się ważnym czynnikiem kształtującym współczesną polską kulturę prawną.
2. Kiedy w kwietniu 1997 r. uchwalono konstytucję i powtórzono w niej klauzulę demokratycznego państwa prawnego, koncepcja państwa prawa była już trwałym elementem polskiej rzeczywistości prawnej, nie tylko w tym sensie, że ustawa zasadnicza zakończyła proces kształtowania instytucji typowych dla państwa prawa, ale także dlatego, że ideał państwa prawa jako wzorzec ustrojowy nie budził wątpliwości, a władza sądownicza odwoływała się do zasady demokratycznego państwa prawnego lub założeń, które uznano za jej składowe, czyniąc je podstawą swoich rozstrzygnięć. Powiedzieć można - ideał państwa prawnego został w Polsce przyswojony.
To przyswojenie ma jednak charakter hasłowy, a przy tym deklaratoryjny. Nadal trwają spory o prawny charakter konstytucyjnego przepisu wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz o dokładną treść tego przepisu. Różne podmioty uczest-
16
1. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
niczące w życiu publicznym odwołują się do "państwa prawa", jednak na swój sposób je rozumieją i nieczęsto towarzyszy temu gotowość poddawania się twardym regułom państwa prawnego, krępującym władzę publiczną. Proces wprowadzania zasady demokratycznego państwa prawnego do polskiego porządku prawnego nadal więc trwa i dokonuje się z niemałymi trudnościami. Trwają też spory o interpretację art. 2 obowiązującej konstytucji, zawierającego klauzulę demokratycznego państwa prawnego.
Wprawdzie bezspornie przyjęto, iż przepis ten wyraża fundamentalną zasadę prawa, i ustalono jej podstawową treść, ale przecież pozostaje niemały obszar nieostrości, który wymaga interpretacji sytuacyjnej zwłaszcza wtedy, gdy zasada ta ma stanowić wzorzec kontroli konstytucyjności prawa. Prawny charakter wspomnianego przepisu oraz kontekst stosunkowo szczegółowej ustawy zasadniczej sprawiają, że treść zasady demokratycznego państwa prawnego jest aktualnie wyznaczana przez założoną przez ustrojodawcę współczesną koncepcję państwa prawa oraz liczne przepisy konstytucyjne, będące jej przejawami, a przy tym - ze względu na ewolucję owej koncepcji - ulega zmianom. Poza jej dwoma trwałymi komponentami: wymaganiem niearbitralnego działania organów władzy publicznej oraz poszanowania praw jednostki, wprowadza się do niej elementy nowe, zazwyczaj będące próbą zapewnienia jednostce pożądanego stopnia ochrony przed zagrożeniami ze strony władzy publicznej.
W debacie na temat treści zasady demokratycznego państwa prawnego ustalono, że przyjętej przez polskiego ustrojodawcę koncepcji państwa prawnego nie da się sprowadzić do swoistej sumy konkretnych postanowień konstytucji jako przejawów tego zamierzenia. Przeciwnie - upowszechniło się przekonanie, że nie wyraża się ona jedynie w określonych instytucjach oraz respektowaniu praw jednostki i procedur, ale jej istotnym komponentem jest to, jak owe instytucje działają, jakie są standardy ochrony praw jednostki, w jakim stopniu realizuje się określone wartości, np. zaufanie w stosunkach między obywatelami a władzą publiczną.
W konsekwencji przyjęto, że ustrojodawca odsyła do koncepcji państwa prawnego zawierającej w sobie określony zespół wartości,
17
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
które państwo tego rodzaju ma gwarantować. Ogólny przepis, wyrażający tę ideę, jest interpretowany jako nakaz realizowania jóicreśionych wartości we wszystkich działaniach instytucji publicznych, w tym także w procesie wykładni prawa.
Drugim obszarem dyskusji o treści zasady państwa prawnego jest ustalenie relacji między demokracją w państwie, co wyraża się we władzy parlamentu jako reprezentanta narodu, a ograniczeniami tej władzy, które przewiduje zasada państwa prawa. Zarówno w nauce prawa, jak i w orzecznictwie sądów podkreśla się związanie współczesnego ustawodawcy regułami państwa prawa. Poglądu tego nie podzielają jednak politycy uczestniczący w dyskursie o państwie prawa.
Dynamiczność wyrażonej w konstytucji zasady państwa praw-nego^przejawia się na dwa sposoby. Otóż treść zasady, o której mowa, powstaje w drodze wymiany myśli między różnymi podmiotami: politykami, interpretatorami konstytucji (w szczególności sądami), nauką prawa aprobującą albo wyrażającą krytyczne stanowisko wobec orzecznictwa, obywatelami, którzy zdają się mieć coraz większą świadomość roli regulacji konstytucyjnych dla funkcjonowania porządku prawnego. Kształtuje się także w toku dialogu między organami władzy sądowniczej: Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym, co charakterystyczne, przedmiotem debaty staje się zasada państwa prawnego w kontekście zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, co powoli przenosi zainteresowanie z relacji: zasada państwa prawa a władza ustawodawcza, na relację: rozważana zasada a władza sądownicza. Coraz częściej zaczynamy pytać: "ile władzy sądów w państwie prawa?"
Dynamiczność zasady państwa prawa wyraża się także w ewolucji orzecznictwa polskich sądów, odnoszącego się do art. 2 konstytucji. Od czasu jej wejścia w życie zaobserwować można kilka tendencji: maleje odwoływanie się do zasady państwa prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych, wzrasta częstotliwość odwoływania się do tej zasady w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Trybunał Konstytucyjny natomiast, po latach "intensywnej" mate-
18
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
rialnej interpretacji zasady państwa prawa, uzyskał w ustawie zasadniczej podstawy prawne do orzekania o prawach i wolnościach jednostki i punkt ciężkości kładzie teraz na formalne aspekty tej zasady - na wywodzone z niej reguły rzetelnej legislacji oraz na podwyższanie standardów ochrony praw i wolności jednostki.
W działalności wszystkich trzech polskich sądów zasada demokratycznego państwa prawnego pełni doniosłą funkcję interpretacyjną - jest ujmowana jako wyrażająca wartości, które spajają polski system prawny, i dostarczająca przesłanek do funkcjonalnej wykładni przepisów tego systemu. Po wejściu w życie nowej konstytucji zasada ta zapewnia aksjologiczną i prakseologiczną spójność systemu prawnego, wyrażając i porządkując system wartości, na którym się on opiera. Jej "obecność" w polskim porządku prawnym manifestuje się jednak przede wszystkim w działalności władzy sądowniczej, w tym zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego, który czyni ją wzorcem kontroli konstytucyjności prawa oraz źródłem podwyższania standardów ochrony prawnej. O ile jednak zasada demokratycznego państwa prawnego okazuje się skuteczna w procesie kontroli prawodawstwa, o tyle w niezadowalającym stopniu oddziaływa ona na proces tworzenia prawa i sposób funkcjonowania władz publicznych. Politycy nadal mają trudności, by dostrzec, jaką wartością jest niearbitralne działanie władzy publicznej. A złej -j jakości prawo, tworzone pochopnie, bez troski o jego efektywność i bez woli egzekwowania, powoduje, że polskie państwo prawa oparte jest na słabych fundamentach; brakuje mu budzącego zaufanie prawa i etosu wyznaczającego funkcjonowanie wszystkich władz publicznych, -t
Warunkiem demokratycznego państwa prawnego jest prawo odpowiedniej jakości. W Polsce ciągle jeszcze jest ono niekomunikatywne, pozbawione regulacji intertemporalnych, wprowadzone w życie w niewłaściwym momencie. Nieodzowne jest również sprawne funkcjonowanie władzy sądowniczej, a zatem także dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Prawo pozbawione realnej kontroli sądowej, uruchamianej przez zainteresowanych - nie jest fundamentem państwa prawa. Przeszkodą w budowie państwa prawa jest w Polsce
19
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
zakorzenione przekonanie, że zmiana prawa wymaga zmiany tekstu prawnego, niechęć do kreatywnej wykładni prawa, brak gotowości szukania rozwiązań słusznych i pozyskiwania dla nich społecznej aprobaty. Ów swoisty formalizm przybiera niekiedy postać oportunizmu, który burzy zaufanie i komunikację ze społeczeństwem.
2. BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI
1. Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji należy do fundamentalnych założeń współczesnego konstytucjonalizmu, często jest z nim utożsamiana. W Konstytucji RP umieszczona została dlatego wśród jej zasad podstawowych w przepisie art. 8 ust. 2 ("Przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że konstytucja stanowi inaczej"). Uprzednio pojęciem bezpośredniego stosowania konstytucji posługiwała się częściowo praktyka konstytucyjna w późniejszym okresie obowiązywania konstytucji z 1952 r., jakkolwiek możliwość bezpośredniego jej stosowania była ograniczona z uwagi na mało zjurydyzowane przepisy konstytucji.
Pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji nie jest rozumiane jednolicie ani w nauce prawa, ani w praktyce prawnej. Na ogół jednak przez bezpośrednie stosowanie konstytucji rozumie się wydawanie przez organ państwa aktów indywidualnych i konkretnych, w wykonaniu kompetencji przysługujących mu z mocy konstytucji, wprost i wyłącznie na podstawie normy konstytucyjnej, tzn. bez potrzeby sięgania do ustawy "pośredniczącej", która by rozwijała i konkretyzowała przepisy konstytucji. Ze względu na akcentowanie indywidualnego i konkretnego charakteru aktów stosowania ustawy zasadniczej jest to określenie odpowiadające pojęciu stosowania prawa we właściwym (wąskim) tego słowa znaczeniu. Za nieodzowny warunek tak rozumianego bezpośredniego stosowania konstytucji uważa się to, by norma konstytucyjna była dostatecznie konkretna i precyzyjna (jednoznaczna), tj. by nadawała się do bezpośredniego stosowania. W wersji szerszej aktami bezpośredniego stosowania
20
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
konstytucji są także oprócz aktów indywidualnych i konkretnych akty ogólne i abstrakcyjne, a więc ustawy i uchwały Sejmu i Senatu oraz akty tego typu innych organów państwowych, wydawane na podstawie norm konstytucji. Uznanie takich aktów za akty bezpośredniego stosowania konstytucji akcentuje wydanie aktu jako jednostkowej decyzji zastosowania normy kompetencyjnej danego organu wynikającej z konstytucji i podjęcie jej w określonym konstytucją trybie, a nie charakter norm tego aktu jako ogólnych i abstrakcyjnych. Powyższy pogląd uzasadnia się brzmieniem art. 8 ust. 2, który nie ogranicza bezpośredniego stosowania konstytucji np. tylko do sądów, lecz rozciąga je na inne bliżej nieokreślone podmioty.
Przyjęcie szerokiego rozumienia bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej nie oznacza, że stosowanie jej w drodze aktów ogólnych i abstrakcyjnych jest centralnym punktem współczesnego konstytucjonalizmu. Jest nim natomiast stosowanie konstytucji przez sądy, zwłaszcza w zakresie podstawowych praw i wolności jednostki, złączone genetycznie z pojęciem bezpośredniego stosowania konstytucji. Niemniej wyczerpujące określenie roli konstytucji w kształtowaniu życia prawnego w państwie wymaga poznania procesu stosowania ustawy zasadniczej w szerokim rozumieniu, zwłaszcza że waga aktu wydania ustawy dla stosunków prawnych w państwie nie może być porównywana ze znaczeniem wydania jednostkowego orzeczenia przez sąd w kontynentalnym systemie prawnym.
W ramach tak rozumianego bezpośredniego stosowania konstytucji określoną specyfiką wyróżnia się stosowanie konstytucji przez Trybunał Konstytucyjny. Specyfika ta łączy się z charakterem kompetencji tego organu. Nie mamy tutaj do czynienia z ustalaniem faktów i ich subsumcją pod właściwą normę wyrażoną w konstytucji i ewentualnie skonkretyzowaną w ustawie. Zastosowanie przepisu konstytucji polega tu na skonfrontowaniu z jego treścią przepisu niższej rangi. Celem tej konfrontacji jest stwierdzenie istnienia relacji zgodności lub niezgodności obu przepisów, a skutkiem stwierdzenia niezgodności - pozbawienie mocy obowiązującej prze-
21
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
pisu niższej rangi, który jest niezgodny z konstytucją. Można tu zatem mówić nie tyle o bezpośrednim lub pośrednim stosowaniu przepisu konstytucji, w znaczeniu użytym w art. 8 ust. 2, ale raczej o stosowaniu "konfrontacyjnym". Stosowanie "konfrontacyjne" ma jednak podstawową cechę bezpośredniego stosowania konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stosuje bowiem przepis konstytucji "bez pośrednictwa" ustawy.
Badanie praktyki stosowania konstytucji uzasadnia posługiwanie się, znanymi w doktrynie prawa, pojęciami samoistnego stosowania konstytucji (wąską wersją bezpośredniego stosowania konstytucji) oraz "współstosowania" konstytucji razem z przepisami ustaw. Samoistne stosowanie norm konstytucji oznacza, że jest ona wystarczającą i jedyną podstawą podjęcia aktu prawnego. Odnosi się to do stosowania konstytucji zarówno w formie aktów indywidualnych i konkretnych (w szczególności wyroków sądów), jak i ogólnych i abstrakcyjnych aktów prawnych, np. wydania ustaw. Ze współstosowaniem konstytucji mamy do czynienia wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana po części w konstytucji, a po części w ustawie. Ustala się wówczas właściwy sens normy ustawy za pomocą normy konstytucji, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw.
Wyróżnia się kilka postaci współstosowania konstytucji: stosowanie "ornamentacyjne", gdy organ (najczęściej sąd) powołuje się, z reguły w uzasadnieniu, na przepis konstytucji, chociaż ustawa daje mu wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia; współstosowa-nie "interpretacyjne", gdy organ stosujący prawo ustala jego normę, biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę konstytucji (technika wykładni ustaw w zgodzie z konstytucją); wreszcie stosowanie "modyfikowane", gdy wykładnia ustawy prowadzi do eliminacji kolizji normy ustawy z normą konstytucyjną przez inne "odczytanie" sensu normy ustawy, z uwagi na nadrzędne normy lub zasady (częściej) konstytucji. Ta postać współstosowania konstytucji jest kwestionowana, uznaje się ją bowiem za stosowanie praeter legetn, sprzeczne z porządkiem konstytucyjnym. Nie odnosi
22
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
się to jednak do rozbieżności między normą konstytucji a normą ustawy, gdy treść tej drugiej wskazuje na wyraźną sprzeczność z nadrzędną normą konstytucji (jak np. w wypadku relacji przepisów przedkonstytucyjnej ustawy o Trybunale Stanu, które dotyczyły wyboru członków tego organu przez Sejm, a odpowiednimi przepisami nowej Konstytucji RP). Wybór członków tego organu, dokonany zgodnie z przepisami nowej konstytucji, mieści się zatem w pojęciu bezpośredniego stosowania konstytucji jako ustawy zasadniczej i zarazem ustawy późniejszej.
Z punktu widzenia rodzaju podmiotów stosujących konstytucję (organów władzy publicznej i innych podmiotów) rozróżnia się sądowe i "kierownicze" stosowanie konstytucji. Sądowe stosowanie wyróżnia się procedurą i niezależną pozycją prawnoustrojową sądów w sytuacji istnienia sporu między uczestnikami postępowania lub gdy wymagane jest ustalenie co do obowiązującego prawa, oraz - co szczególnie ważne - treść aktu stosowania prawa jest określona stosunkowo ściśle przez normy prawa materialnego. Działalność organów władzy publicznej, niebędących sądami (trybunałami) w zakresie stosowania konstytucji, jest wyznaczona w sposób ogólny przez prawo (często są to tylko normy kompetencyjne, np. przepisy o wotum nieufności dla rządu czy prawie łaski). W konsekwencji sądowe stosowanie konstytucji ma zasadniczo formę aktów indywidualno-konkretnych (orzeczeń sądów), natomiast stosowanie kierownicze może mieć postać zarówno takich aktów, jak i aktów o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym lub tylko tych drugich (np. ustaw parlamentu).
Wokół tej ostatniej klasyfikacji zbudowana została koncepcja podziału badań nad praktyką bezpośredniego stosowania konstytucji. Sądowe stosowanie przeanalizowano w opracowaniach poświęconych działalności Trybunału Konstytucyjnego w procesie stosowania konstytucji oraz sądów: Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych i sadów powszechnych. Natomiast rozważania na temat tzw. kierowniczego stosowania konstytucji znalazły się w opracowaniach dotyczących jej stosowania przez Sejm (ograniczone do dziedziny postępowania ustawodawczego), przez Prezydenta RP
23
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
oraz przez Radę Ministrów. Z uwagi na dużą rozległość praktyki, uwarunkowanej wielością i różnorodnością kompetencji wymienionych organów państwa, zakres badań nad kierowniczym stosowaniem konstytucji został z konieczności ograniczony, gdy idzie o jej zasięg przedmiotowy.
2. Trybunał Konstytucyjny realizuje zasadę bezpośredniego stosowania konstytucji we wspomnianej już wyżej postaci tzw. konfrontacyjnego stosowania. W tak scharakteryzowanym procesie posługuje się przepisami ustawy zasadniczej jako wzorcami kontroli hierarchicznie wyższych norm prawnych. Wzorcem kontroli jest najczęściej taki przepis konstytucji, który nie nadaje się do bezpośredniego stosowania (z zasady bowiem to właśnie wtedy mamy do czynienia z obowiązywaniem przepisu niższej rangi, normującego tę samą materię, której dotyczy przepis konstytucyjny). Jednak także przepis bezpośrednio stosowalny może być użyty w roli wzorca kontroli konstytucyjności, jeżeli tylko ta sama materia jest uregulowana równolegle (zbędnie w istocie) także przez przepis aktu normatywnego niższej rangi. Przepis taki może być albo zgodny, albo niezgodny z odpowiadającym mu przepisem ustawy zasadniczej. W tym drugim przypadku wyrok TK stwierdzający tę niezgodność otwiera drogę do zastosowania zamiast przepisu ustawowego - przepisu konstytucji. Natomiast stwierdzenie niezgodności przepisu ustawy z przepisem konstytucji, który został ujęty w sposób tak ogólny, że jego zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy nie jest możliwe, prowadzi z reguły, chociaż nie zawsze, do powstania luki w regulacji ustawowej, wymagającej wypełnienia przez ustawodawcę.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zajął wyraźne stanowisko co do pojęcia bezpośredniego stosowania konstytucji przez inne organy, w szczególności sądy. Uczynił to w związku z poglądem reprezentowanym przez niektóre składy orzekające SN, a także część sądów niższych instancji, zgodnie z którym z zasady bezpośredniego stosowania konstytucji wynika kompetencja do odmowy zastosowania obowiązującego przepisu ustawy niezgodnego z ustawą zasadniczą. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowis-
24
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
ku, że bezpośrednie stosowanie konstytucji może przybierać różne formy, których odrębności nie należy zacierać. Może ono polegać na traktowaniu norm i zasad ustawy zasadniczej jako bezpośredniej podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Nie ma przeszkód, aby sądy wykorzystywały konstytucję w taki sposób, ale pod jednym warunkiem - bezpośrednie stosowanie konstytucji nie może prowadzić do pomijania obowiązujących regulacji ustawowych. Wszędzie tam, gdzie jakaś materia jest normowana równolegle przez konstytucję i ustawy, konieczne jest łączne uwzględnianie tych wzorców. Każdy sąd może oczywiście rozważać kwestię zgodności unormowania ustawowego z postanowieniami konstytucji i w razie wątpliwości kierować odpowiednie pytania prawne do TK. Dopóki jednak sąd nie zdecyduje się na skorzystanie z tej drogi, nie może po prostu pomijać tej normy ustawowej w procesie orzekania, brak bowiem w konstytucji przepisu przyznającego kompetencje do kontroli konstytucyjności prawa innym organom niż TK. W szczególności za normę kompetencyjną nie może być uznany art. 178 ust. l konstytucji, wyrażający zasadę niezawisłości sędziowskiej. Będąc normą gwarancyjną, a nie kompetencyjną, przepis ten nie daje podstawy sędziemu do tego, by w konkretnej sprawie odstąpić od stosowania obowiązującej ustawy, którą sam uznał za niezgodną z konstytucją.
Spór między TK a SN (i niekiedy innymi sądami, o czym niżej), jaki w powyższym zakresie ujawnia się w praktyce, nie jest korzystny z punktu widzenia roli, jaką konstytucja ma pełnić w procesie stosowania prawa. Grozi rozchwianiem spójności prawa, stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa prawnego adresatów prawa. Spór ten może - na co wskazuje praktyka innych państw - wygasnąć po jakimś czasie, gdy każdy z sądów określi właściwie swoje miejsce w procesie stosowania prawa zgodnie z zasadami konstytucji. W przeciwnym wypadku potrzebna byłaby ingerencja ustawodawcy, której należałoby uniknąć.
3. W orzecznictwie Sądu Najwyższego brak jest szerszej refleksji na temat tego, czym - w pojęciu art. 8 ust. 2 -jest "bezpośrednie stosowanie konstytucji". Termin ten rozumiany jest na ogół w spo-
25
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
sób intuicyjny, niejako "pod przykrywką" wykładni przepisów konstytucji bądź też wykładni przepisów niższego rzędu "w duchu konstytucji". Z obserwacji praktyki wynika, że z upływem czasu rośnie stopniowo liczba rozstrzygnięć SN, w których pojawia się kwestia bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP. W dużej mierze stanowi to następstwo orzecznictwa TK; kształtuje ono pewne standardy uznawania określonych przepisów za niezgodne albo zgodne z Konstytucją RP, które przejmowane są przez SN. Na rozwój orzecznictwa SN odwołującego się do bezpośredniego stosowania konstytucji wpływ ma także "nacisk" stron postępowania, które coraz częściej podnosząc zarzuty, wiążą je z twierdzeniem, że doszło do naruszenia takiego lub innego przepisu ustawy zasadniczej.
Orzecznictwo poszczególnych izb SN w kwestii bezpośredniego stosowania konstytucji nie jest jednolite. Również w ramach poszczególnych izb tego sądu trudno mówić o jednolitości poglądów poszczególnych składów orzekających w konkretnych sprawach. Ten stan rzeczy daje dodatkowo powód do niepokoju o negatywne skutki rozbieżności stanowiska TK (mającego oparcie w konstytucji) a Sądem Najwyższym co do roli obydwóch organów w procesie stosowania konstytucji. Z różnorodnością wypowiedzi mamy do czynienia, gdy idzie o problem następstw orzeczenia TK, stwierdzającego niezgodność określonego przepisu ustawy z konstytucją. W Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych utarło się stanowisko, w myśl którego taki przepis ustawy nie powinien być stosowany także do stanów faktycznych, istniejących przed ogłoszeniem orzeczenia trybunalskiego, a więc przed datą utraty mocy obowiązującej przez ten przepis w następstwie rozstrzygnięcia TK. Tym samym wprowadza się tu wyraźną dystynkcję pojęciową między obowiązywaniem ustawy a jej stosowaniem, dopuszczając możliwość, że wprawdzie w określonym sensie ustawa obowiązuje (w rozumieniu obowiązywania, o które idzie w art. 190 ust. 3), ale jednak nie może i nie powinna być stosowana przez sądy do konkretnych stanów faktycznych. W Izbie Cywilnej wprowadza się natomiast rozróżnienie na wyroki TK o skutku wstecznym
26
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
i skutku prospektywnym, przy czym kryteria brane w tym wypadku pod uwagę są dość dowolne i labilne. Na ogół przyjmuje się, że skutek prospektywny wywołują orzeczenia przesuwające w czasie utratę mocy obowiązującej przez dany akt normatywny. Podobnie oceniane są także na ogół te przypadki, w których orzeczenie TK dotyczy niezgodności z prawem przepisów procedury sądowej. Osobny problem stanowią orzeczenia TK, w których on sam bezpośrednio wypowiada się na temat wstecznej bądź prospektyw-nej skuteczności swojego rozstrzygnięcia, powodującego utratę mocy obowiązującej przez dany akt normatywny. W kwestii tej brak jest do tej pory szerszej wypowiedzi ze strony SN, natomiast w piśmiennictwie orzeczenia tego typu bywają krytykowane jako świadectwo wykraczania przez TK poza ramy jego kompetencji wynikającej z konstytucji.
W orzecznictwie SN nie kontestuje się wyroków TK stwierdzających, że określony przepis nie jest niezgodny (jest zgodny) z określonym przepisem konstytucji, zaznacza się jednak nieraz, że dany przepis może być niezgodny z innym wzorcem konstytucyjnym niż ten, który został uwzględniony w orzeczeniu trybunalskim.
Dość często w orzecznictwie SN rozstrzygnięcia TK wykorzystywane są w drodze analogii w tym znaczeniu, że rozumowanie przyjęte przez ten organ w odniesieniu do konkretnego przepisu, uznanego przez TK za niezgodny z konstytucją, przenoszone jest na grunt przepisów czy konstrukcji prawnych o podobnym charakterze. Mimo więc, że przepis nie zostaje formalnie uznany przez Trybunał Konstytucyjny za nieobowiązujący, to z uwagi na jego podobieństwo do przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją SN odmawia jego stosowania, przyjmując w istocie, że przepis ten nie obowiązuje i to w gruncie rzeczy od chwili jego wydania. Przypomina to znaną z praktyki zadawania pytań prawnych (zagadnień wstępnych) Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości, tzw. doktrynę acte eclaire, w myśl której sądy krajowe nie muszą zwracać się z pytaniem prawnym, gdy podniesiona w nim kwestia jest materialnie identyczna z kwestią będącą przedmiotem wcześniejszego orzeczenia tego Trybunału w podobnej sprawie.
27
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
4. Z badań przeprowadzonych nad orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że również ten sąd przy rozpoznawaniu konkretnych spraw, a od l października 1995 r. (data wejścia w życie ustawy o NSA) także przy podejmowaniu uchwał wyjaśniających wątpliwości prawne, stosuje bezpośrednio normy konstytucyjne. NSA, stosując wcześniej przepisy konstytucji z 1952 r. i ustaw konstytucyjnych, obowiązujących przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r., od początku podjęcia działalności w 1980 r. wprowadził do prawa administracyjnego, zwłaszcza procesowego, zasady prawne istotne z punktu widzenia ochrony praw jednostki. Stwierdzenie to dotyczy w szczególności problematyki związanej z podstawą prawną decyzji, prawem sądu do odmowy stosowania aktu podustawowego z uwagi na jego niezgodność z ustawą, a także tych orzeczeń, które nawiązywały do szeroko pojmowanej zasady państwa prawnego (np. niedziałania prawa wstecz). Po wejściu w życie Konstytucji RP zarówno częstotliwość podejmowania przez NSA takich rozstrzygnięć, jak i zakres (katalog) stosowanych przez ten sąd norm konstytucyjnych stale zwiększają się. Wojewódzkie sądy administracyjne, które podjęły działalność orzeczniczą l stycznia 2004 r., idą śladem NSA.
Analiza orzecznictwa NSA wykazała niemal pełną zgodność stanowisk, że w wypadku zastrzeżeń co do konstytucyjności ustawy należy uruchomić procedurę pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Składy orzekające NSA nie uznają więc swojej kompetencji do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rangi ustawowej. Stanowisko takie jest w orzecznictwie NSA przyjmowane jako wyraz ścisłego respektowania art. 8 ust. 2 konstytucji.
Na gruncie ustawy zasadniczej składy orzekające NSA odmawiają zastosowania odpowiedniego aktu podustawowego ze względu na jego niezgodność z ustawą lub konstytucją. Przyjmuje się, że uprawnienie takie wynika z art. 178 ust. l, który jest w takich wypadkach przedmiotem bezpośredniego stosowania. Ta postać bezpośredniego stosowania konstytucji występuje zwłaszcza w sprawach podatkowych, gdyż w tej dziedzinie prawa dochodzi niekiedy do wydawania rozporządzeń z przekroczeniem upoważnienia usta-
28
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
wowego lub do unormowania materii, która zgodnie z art. 217 wymaga regulacji ustawowej.
NSA stosował także inne przepisy konstytucyjne. W sprawach budzących wątpliwości w kwestii dopuszczalności zaskarżenia do NSA konkretnego aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, NSA współstosował z reguły art. 45 ust. l konstytucji, wyrażający prawo do sądu i na tej podstawie podejmował próbę nadania wyjaśnianemu przepisowi ustawowemu takiego sensu, który najpełniej odpowiadał wspomnianej normie konstytucyjnej. W ostatnim okresie NSA przy ustalaniu zakresu właściwości sądów administracyjnych w toku wykładni konkretnej normy ustawowej niemal zawsze uwzględniał treść art. 184 konstytucji, określającego ogólną granicę tej właściwości. Przedmiotem bezpośredniego stosowania przez NSA były też inne normy konstytucyjne, a zwłaszcza art. 32 (zasada równości) oraz zasady konstytucyjne wynikające z ogólnej zasady państwa prawa.
Rezultatem bezpośredniego stosowania przez NSA konstytucji jest przenoszenie do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz organów administracji publicznej zasad konstytucyjnych, co powinno prowadzić do spójnej, zgodnej z tymi zasadami wykładni prawa administracyjnego przez te organy.
5. Analiza praktyki orzeczniczej sądów powszechnych w dziedzinie ich "konstytucyjnego orzecznictwa" przekonuje o stosunkowo wysokim poziomie ich aktywności. Świadczy o tym częstotliwość, z jaką rozstrzygnięcia te są podejmowane, oraz stosunkowo szeroki katalog przepisów konstytucyjnych znajdujących zastosowanie w decyzjach sądowych. Można by praktykę tę uznać za korzystną, jednak orzeczenia nie zawsze czynią zadość konstytucyjnym dyrektywom i warunkom poprawności aktów bezpośredniego stosowania konstytucji. Wśród nich bowiem są takie, które odmawiają zastosowania ustawy sprzecznej, zdaniem sądu, z konstytucją. Uzasadnia to obawę o wkraczanie sądów w sferę niezastrzeżoną do ich kompetencji, w tym również w sferę stanowienia prawa; brak zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego w tożsamych rodzajowo sprawach, a w konsekwencji relatywizowanie statusu jednostki w państwie
29
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
i determinowanie go li tylko zakresem właściwości miejscowej sądów orzekających w tych sprawach; brak realizacji zasady zaufania obywateli do państwa, w sferze stosowania prawa, w sensie przewidywal-ności treści decyzji sądowych, podejmowanych bez zachowania jednolitego standardu ze skutkiem w postaci dysfunkcjonalności systemu. W tym względzie redakcja przepisu art. 8 ust. 2 konstytucji zdaje się potwierdzać jego semiimperatywny charakter. Towarzyszy temu pytanie o zakres wyjątku od zasady bezpośredniego stosowania konstytucji. Czy wyjątek ten miałby być również "potwierdzany" w procesie sądowego stosowania prawa poprzez stwierdzenie braku samowykonalności konkretnej wypowiedzi ustrojodawcy zawartej w ustawie zasadniczej, tym samym też braku możliwości bezpośredniego jej zastosowania. Skutkowałoby to ograniczeniem zakresu przedmiotowego samej zasady i rozszerzeniem odstępstw od niej bądź przeciwnie, ograniczaniem tego wyjątku lub też nawet jego eliminowaniem, także w zakresie, w jakim jest on wprost ustanawiany (art. 81).
Zdaniem autora analizującego praktykę sądów, należałoby w związku z tym - poza oczywiście "czystymi" wypadkami uzasadniającymi orzekanie bezpośrednio na podstawie samowykonalnego przepisu ustawy zasadniczej - oczekiwać odwoływania się przez sądy powszechne raczej do współstosowania konstytucji komplementarnie z ustawami. Sądy powszechne z tej formy stosowania ustawy zasadniczej w swojej praktyce orzeczniczej często korzystają, co znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 178 ust. l konstytucji. Istotny walor praktyczny, zwłaszcza w zakresie realizacji zasady jednolitości orzecznictwa, przewidywalności treści aktów sądowego stosowania prawa, ma procedura pytania prawnego. Daje ona bowiem gwarancję jednolitego standardu stosowania prawa, usuwając ryzyko narażenia się sądu na rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy na podstawie aktu normatywnego (przepisu) niezgodnego z konstytucją.
6. Badania nad kierowniczym stosowaniem konstytucji w działalności Sejmu, ograniczone do problematyki stosowania Konstytucji RP w postępowaniu ustawodawczym, oraz w działalności Prezydenta i Rady Ministrów, dostarczają innych wniosków w kwestii bezpośredniego stosowania konstytucji w tym trybie, zwłaszcza mniej
30
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
spornych niż te, które występują w procesie sądowego stosowania konstytucji.
Gdy idzie o praktykę stosowania konstytucji przez Sejm we wspomnianym wyżej zakresie, trudno w sposób stanowczy stwierdzić na podstawie orzecznictwa TK, że ustawodawca sejmowy w pełni przestrzega zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, a zwłaszcza, że jej podlegające takiemu stosowaniu przepisy w dostatecznym stopniu respektuje. Jest natomiast rzeczą pewną, że dopuszcza się pod tym względem rozmaitych uchybień. Są one, jak się zdaje, częstsze, gdy idzie o respektowanie przez ustawodawcę wartości konstytucyjnych i ich poszanowanie w treści uregulowań ustawowych oraz przestrzegania zasady państwa prawnego, rzadziej zaś naruszane są przepisy, które dotyczą kompetencji ustawodawczych i procedur. Zdecydowana większość nieprawidłowości wiąże się, z powodami natury politycznej, wśród których wymienić wypada np. walkę o wpływy między ugrupowaniami parlamentarnymi, dążenie do uzyskania przez nie pozytywnych ocen w oczach opinii publicznej. Wprawdzie z rzadka dochodzi do intencjonalnych (niekiedy dyskusyjnych) naruszeń konstytucji w postępowaniu legislacyjnym, ale z reguły jej postanowienia są przestrzegane, a błędy nie są zamierzone.
7. Z badań poświęconych instytucji Prezydenta RP można wyprowadzić wniosek, że bezpośrednie stosowanie konstytucji wzmacnia pozycję ustrojową Prezydenta w zakresie jego roli w arbitrażu politycznym wobec parlamentu i częściowo wobec RM. Legitymacja do podejmowania określonych aktów urzędowych jest w tym wypadku zawarta tylko w normie konstytucyjnej. Konkluzja ta jest formułowana na podstawie analizy stosowania kilku przepisów regulujących uprawnienia samoistne Prezydenta, odnoszące się do funkcji arbitrażu politycznego. Nie wszystkie przepisy konstytucyjne związane z tą rolą znalazły zastosowanie w dotychczasowej praktyce, np. uprawnienie do skrócenia kadencji izb parlamentu. Ocena funkcji arbitrażu politycznego nie może zatem być pełna. Niemniej można ostrożnie wnosić, że na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. instrumenty prawne arbitrażu politycznego są niedostateczne względem zadań ustrojowych Prezydenta i oczeki-
31
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
wań społecznych co do skuteczności jego działalności ustrojowej. Można tu mówić o pewnej dysfunkcji mandatu Prezydenta, opartego na bezpośredniej legitymacji politycznej, a prawnymi instrumentami realizacji zadań ustrojowych.
8. Praktyka bezpośredniego stosowania konstytucji przez Radę Ministrów - analizowana tylko w odniesieniu do przepisów regulujących zmiany w składzie RM, dymisję Rady po wyborach parlamentarnych, a także tych przepisów, które dotyczą niektórych działań RM w dziedzinie stanowienia prawa - dowodzi, że ustawa zasadnicza często budziła wątpliwości interpretacyjne. Dotyczy to głównie dwóch pierwszych spośród wymienionych przepisów. Tylko w części zastrzeżenia te spowodowane były zbyt ogólnym brzmieniem przepisów prawa, a także tym, że dotycząc relacji między Radą Ministrów a Prezydentem, które to organy współuczestniczą w aktach zmian w składzie rządu i w akcie jego dymisji, bywają interpretowane nieraz "na korzyść" jednego z tych organów. Dzieje się tak zwłaszcza w sytuacji, gdy rodowód polityczny członków Rady Ministrów różni się od politycznej proweniencji prezydenta. Konsekwencją uzależnienia sposobu wykładni przepisów konstytucji powyższymi okolicznościami jest to, że praktyka -w szczególności gdy idzie o stosowanie przepisów regulujących dymisję Rady Ministrów (art. 162) - nie jest jeszcze ukształtowana i także na przyszłość niepewna. W jakimś stopniu jest ona ilustracją szerszego zjawiska towarzyszącego bezpośredniemu, a zatem bez przepisów ustawowych, stosowaniu przepisów konstytucji z natury na tyle ogólnych, że ich wykładnia nie może być dostatecznie stabilna. Nie służy też to dobrze pozytywnej roli, jaką ma do spełnienia zasada bezpośredniego stosowania konstytucji.
3. USTRÓJ SPOŁECZNY I GOSPODARCZY RP
1. Konstytucja RP zawiera nowe określenie ustroju gospodarczego Polski. Wyraża go zasada społecznej gospodarki rynkowej opartej na wolności działalności gospodarczej, własności prywat-
32
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
nej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych (art. 20). Przyjęcie tej zasady wyłącza możliwość innego określenia ustroju gospodarczego Polski. W szczególności ustrój ten nie może opierać się na takim systemie, w którym gospodarka rynkowa nie ma jednocześnie charakteru społecznego.
W Konstytucji RP - inaczej niż w innych konstytucjach państw, które za podstawę ustroju gospodarczego przyjęły zasadę społecznej (socjalnej) gospodarki rynkowej - mamy do czynienia z próbą normatywnego określenia istoty tej zasady. Polega ona na utożsamieniu modelu społecznej gospodarki rynkowej z tradycyjnymi elementami gospodarki rynkowej (wolność gospodarcza, własność prywatna) z elementami ładu społecznego (solidarność społeczna, społeczny dialog i współpraca partnerów społecznych). Takie określenie społecznej gospodarki rynkowej oznacza obowiązek podjęcia przez władze publiczne działań o charakterze regulacyjnym, orientujących gospodarkę na cele społeczne (sprawiedliwość społeczna) w sposób, który zachowuje rynkowy typ gospodarki i gwarantuje jej efektywność.
Przyjęta w 1997 r. konstytucyjna zasada społecznej gospodarki rynkowej ma programowy (jest celem państwa), transformacyjny charakter, antycypujący kierunek przemian ustroju gospodarczego w Polsce. Zasada ta nakazuje więc dążenie do osiągnięcia ustroju społecznej gospodarki rynkowej w takim stopniu, w jakim jest to faktycznie i prawnie możliwe. Miarą dochodzenia do tego ustroju jest stopień odejścia od systemu gospodarki sterowanej dyrektywnie oraz zakres osiągniętej w praktyce wolności gospodarczej.
Znaczenie konstytucyjnej zasady społecznej gospodarki rynkowej wykracza poza określenie ustroju gospodarczego RP, jest to bowiem jednocześnie zasada ustroju społecznego, z którego wywodzą się podstawowe prawa socjalne, prawa do pracy i prawa do ochrony społecznej ze względu na wiek, stan zdrowia, utratę zatrudnienia itd.
Zasada społecznej gospodarki rynkowej stanowi także dyrektywę dla zachowań państwa w gospodarce. Powinny one dotyczyć przede wszystkim tworzenia określonych prawem warunków do
33
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
realizacji społecznych celów gospodarowania oraz publicznoprawnej ochrony konkurencji i konsumentów. Jednocześnie polityka gospodarcza musi być prowadzona tak, aby nie zakłócać swobodnego i efektywnego procesu gospodarowania. Wyznacza to granice interwencjonizmu państwowego, wiążąc nimi zachowania wszystkich organów władzy publicznej. Społeczna gospodarka rynkowa nie jest jednak odmianą interwencjonizmu państwowego. Nie należy również utożsamiać jej z zasadą państwa socjalnego.
Prawodawca polski respektuje zasadę społecznej gospodarki rynkowej w procesie tworzenia prawa, chociaż na ogół nie powołuje się na nią wprost (np. w uzasadnieniach projektów ustaw). Inaczej jest natomiast w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Bez trudu odczytał on istotę tej zasady z przepisu art. 20 Konstytucji RP. Ponadto Trybunał Konstytucyjny odwoływał się do niej w uzasadnieniach swych orzeczeń, traktuje ją bowiem jako kryterium oceny konstytucyjności badanych przepisów prawnych.
Na podstawie przeprowadzonych badań można przyjąć, że konstytucyjna zasada społecznej gospodarki rynkowej nie budzi w praktyce tworzenia i stosowania prawa większych wątpliwości co do rozumienia jej istoty. Jest ona respektowana - pytanie, czy w stopniu wystarczającym - w działalności prawotwórczej i stanowi kryterium wykładni prawa w działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Nie ma w każdym razie potrzeby dokonywania zmiany art. 20 Konstytucji RP.
2. Ujęcie zasady wolności działalności gospodarczej w Konstytucji RP odpowiada wykształconym na świecie standardom konstytucyjnym. Miarą zakresu wolności gospodarczej w danym państwie są jej dopuszczalne prawem ograniczenia. W art. 22 Konstytucji RP jest mowa, że o ograniczenia te mogą być wprowadzane tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Wprowadzając ograniczenia, ustawodawca może posługiwać się zakazami i nakazami, dotyczącymi zarówno podejmowania poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej, jak i ich organizacji oraz wykonywania, a także zakończenia tej działalności.
34
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
Z punktu widzenia form prawnych ograniczeniem wolności działalności gospodarczej może być nie tylko reglamentacja tej działalności, wykonywanej zresztą w wielu równolegle stosowanych odmianach (koncesje, zezwolenia, licencje itd.). Może to również odbywać się w ramach regulacji zasad organizacji wykonywania działalności gospodarczej, a także polegać na nakładaniu na przedsiębiorców licznych i uciążliwych obowiązków rejestrowych i ewidencyjnych, statystycznych, finansowych i fiskalnych. Są to także ograniczenia, które wynikają ze sprawowania przez państwo funkcji tzw. policji gospodarczej.
Konstytucja RP wyraża zasadę wolności działalności gospodarczej w sposób jednoznaczny, mimo iż dopuszczalność jej ograniczania opiera na klauzuli generalnej ("ważny interes publiczny"). Sądy i Trybunał Konstytucyjny nie mają jednak trudności z ustaleniem, w jakim zakresie ważny interes publiczny uzasadnia dopuszczalność wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody działalności gospodarczej. Nie zachodzi zatem potrzeba zmiany lub uzupełnienia przepisów Konstytucji RP poświęconych tej zasadzie.
W prawie polskim widoczna jest ewolucja rozwiązań prawnych, których intencją jest poszerzanie zakresu wolności działalności gospodarczej. Efekty licznych ustaw poświęconych tej problematyce nie są jednak w pełni zadowalające. Wciąż istnieją liczne bariery prawne w rozwoju przedsiębiorczości. Zakres ograniczeń w korzystaniu ze swobody działalności gospodarczej pozostaje ciągle znaczny, zwłaszcza z powodu utrzymywania licznych form reglamentacji i regulacji działalności gospodarczej. Konieczna staje się przeto poprawa w działalności ustawodawcy zwykłego, nie zaś zmiana przepisów Konstytucji RP.
3. Normując ogólne i szczegółowe warunki podejmowania i wykonywania poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej, prawo określa uprawnienia i obowiązki przedsiębiorców. Państwo powinno więc sprawować kontrolę i nadzór nad ich realizacją. Dlatego też należy proponować, aby miejsce reglamentacji i regulacji działalności gospodarczej zajął nowocześnie zorganizowany
35
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
system kontroli i nadzoru państwowego w gospodarce. Jego zadaniem powinno być sprawdzanie (kontrola) i reagowanie (nadzór) jedynie na niezgodne z prawem korzystanie z wolności gospodarczej przez przedsiębiorców. W warunkach wolności działalności gospodarczej należy stosować przede wszystkim nadzór, natomiast kontrolę traktować jako jego element. Konstrukcja prawna nadzoru wymaga ścisłego unormowania praw i obowiązków organu nadzoru i nadzorowanego przedsiębiorcy. Zapewnia to lepszą ochronę prawną nadzorowanego niż kontrolowanego przedsiębiorcy. Jest to także sposób na usuwanie dotychczasowych ograniczeń w wykonywaniu działalności gospodarczej, a więc także na poszerzanie zakresu wolności gospodarczej.
4. Konstytucja RP radykalnie uporządkowała stan źródeł prawa finansowego. Efekt ten został osiągnięty dzięki temu, że Konstytucja RP: 1) określa podstawowe zasady finansów publicznych, 2) formułuje zasadę wyłączności ustawy w normowaniu praw i obowiązków oraz kompetencji w dziedzinie finansów publicznych i centralnego banku państwa, 3) nadaje odrębny reżim prawny tworzeniu, kontroli i wykonywaniu ustawy budżetowej, 4) opiera nakładanie danin publicznych na ustawie, która musi odpowiadać konstytucyj-nie określonym wymogom, 5) wyklucza możliwość traktowania aktów normatywnych organów NBP i Komisji Nadzoru Bankowego jako źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
W porównaniu z innymi obowiązującymi obecnie konstytucjami państw członkowskich UE Konstytucja RP reguluje materię finansów publicznych i centralnego banku państwa w stopniu zadowalającym. Wskazuje przede wszystkim na podstawowe zasady finansów publicznych, w tym na zasadę gromadzenia i wydatkowania publicznych środków finansowych oraz zarządzania majątkiem Skarbu Państwa, zasadę oparcia gospodarki finansowej państwa na budżecie państwa, ujętym w ramach ustawy budżetowej, zasadę nakładania danin publicznych w drodze ustawy, zasadę samodzielności gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, zasadę niezależności centralnego banku państwa. Szerszy i częściowo inny zakres regulacji zagadnień finansów publicz-
36
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
nych w Konstytucji RP byłby jednak uzasadniony, ponieważ prawo finansowe nie poddaje się pełnej kodyfikacji, a jego zasady ogólne zawsze wywodziły się z konstytucji państwowych (patrz propozycje niżej).
Konstytucyjna zasada wyłączności ustawy w regulowaniu materii finansów publicznych i centralnego banku państwa ma swoje głębokie uzasadnienie historyczne. Jej celem jest zaznaczenie granic podziału kompetencji organów władzy publicznej w tych dziedzinach. Ustawowa forma regulacji finansów publicznych stanowi także o ochronie wolności, praw i obowiązków obywateli. Dzięki przyjęciu tej zasady polskie prawo finansowe opiera się obecnie na ustawach, nie zaś - tak jak w przeszłości - głównie na samoistnych uchwałach Rady Ministrów. Zaletą konstytucyjnej regulacji finansów publicznych jest również to, że wprowadza ona odrębny reżim prawny tworzenia, kontroli i wykonywania ustawy budżetowej oraz dostrzega odmienności ustawy daninowej (podatkowej).
Szczegółowa analiza praktyki tworzenia, wykonywania i kontroli ustawy budżetowej wskazuje na konieczność zastąpienia dotychczasowej ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym i ustawy o zmianie ustawy budżetowej) ustawą finansową, obejmującą również państwowe fundusze celowe, pozostające obecnie poza budżetem państwa i kontrolą parlamentarną. Normując w Konstytucji RP zasady gospodarki finansowej państwa, należałoby widzieć wśród nich także jawność i przejrzystość, racjonalność ustanawiania i dokonywania wydatków publicznych, dyscyplinę finansów publicznych. Przy określaniu konstytucyjnego podziału zadań i kompetencji finansowych trzeba dostrzec udział partnerów społecznych oraz organów Unii Europejskiej, ponieważ takie są obecne realia. Niezbędne jest też usunięcie źródeł konfliktów politycznych powstających z powodu uchwalania budżetu państwa, co wymagałoby wyraźnego zaznaczenia, iż zasada dys-kontynuacji nie odnosi się do ustawy finansowej (budżetowej). Zdaniem autora, badającego tę materię, istnieje konieczność zmiany art. 227 w takim zakresie, w jakim jego obowiązywanie
37
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
przyczynia się do pogłębiania konfliktów między rządem a centralnym bankiem państwa i stoi na przeszkodzie przystąpieniu Polski do unii walutowej. W sumie więc dotychczasowy rozdział X Konstytucji RP wymagałby korekt.
5. Konstytucja RP, wsparta praktyką orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyniła się do wyraźnej poprawy dotychczasowego stanu prawa dani-nowego (podatkowego). Nie usunęła jednak powodów utrzymywania się pewnych jego mankamentów. Tkwią one m.in. w tym, że Konstytucja RP tylko częściowo nadaje ustawie daninowej (podatkowej) odrębny reżim prawny (art. 217, art. 123 ust. 1). Tymczasem istnieje konieczność ograniczenia inicjatywy ustawodawczej w odniesieniu do nakładania danin publicznych, skoro jest ono oparte na władztwie publicznym. Poza Radą Ministrów żaden inny podmiot wyposażony w prawo inicjatywy ustawodawczej nie ponosi odpowiedzialności za skutki obciążenia gospodarki i obywateli daninami publicznymi. W Konstytucji RP powinny znaleźć się również przepisy, które zakazują obowiązywania ustaw daninowych (podatkowych) z mocą wsteczną lub bez odpowiedniego okresu vacatio legis, jak i zakazują zmiany ustaw daninowych w toku roku podatkowego. Ustawie daninowej (podatkowej) należałoby zatem nadać reżim konstytucyjny zbliżony charakterem do reżimu ustawy finansowej (budżetowej), przy zachowaniu oczywistych różnic między tymi ustawami.
6. Bezsporne są korzyści płynące z wyłączenia z systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego aktów normatywnych organów NBP i Komisji Nadzoru Bankowego. Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swych wyroków wsparł intencję ustrojodawcy co do pozbawienia organów NBP kompetencji tworzenia prawa powszechnie obowiązującego. Konstytucja RP nie wymaga więc z tego powodu zmiany lub uzupełnienia. Polska potrzebuje natomiast nowych ustaw dotyczących Narodowego Banku Polskiego i prawa bankowego oraz nadzoru nad rynkiem finansowym. Praktyka wyraźnie dowodzi, iż istniejące obecnie rozwiązania prawne są źródłem poważnych konfliktów politycznych.
38
1. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
7. Konstytucja RP nie eksponuje zbyt wyraźnie zasady dobra wspólnego. Nie wyklucza jej jednak spośród katalogu zasad konstytucyjnych. Wydaje się, że jednym z przykładów dobra wspólnego może być własność publiczna, występująca w formie własności państwowej i własności komunalnej. Konstytucja RP odnosi się natomiast tylko do własności komunalnej.
Mając na uwadze takie względy, jak: 1) źródła i tryb powstawania własności państwowej, 2) specyficzne zasady wykonywania uprawnień właścicielskich w zakresie gospodarowania składnikami majątku państwa, 3) odrębność własności państwowej jako przedmiotu wywłaszczenia, prywatyzacji i reprywatyzacji, 4) znaczenie sektora państwowego w gospodarce kraju, 5) konieczność zapewnienia należytej ochrony prawnej własności państwowej -celowe wydaje się wprowadzenie do Konstytucji RP kategorii własności państwowej jako dobra wspólnego, które wymaga szczególnej troski i ochrony. Głównym zagrożeniem dla własności państwowej staje się obecnie nie tyle zabór części mienia państwa przez nieuczciwych obywateli, co liczne przejawy beztroski i nieodpowiedzialności w dysponowaniu tym mieniem przez organy wykonujące w imieniu państwa funkcje właścicielskie. Konstytucyjne uregulowanie własności państwowej mogłoby temu zapobiec.
Potwierdzeniem potrzeby i możliwości potraktowania przez Konstytucję RP własności publicznej jako dobra wspólnego jest posługiwanie się kategorią prawa własności i innych praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1). Mimo iż konstytucyjne przepisy o własności komunalnej są dalekie od pełnej jasności i precyzji, to praktyka orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego w tych sprawach zapewnia skuteczną ochronę prawną tej części dobra wspólnego. Głównym zagrożeniem dla własności komunalnej jest nadmierna i nie zawsze uzasadniona ingerencja ustawodawcy w sferę tej własności. Prawodawca powinien unikać ingerencji, bowiem główny ciężar ochrony własności komunalnej w praktyce spoczął na Trybunale Konstytucyjnym.
39
1. O otwarciu polskiego systemu prawnego na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne przesądzają dwa podstawowe postanowienia Konstytucji RP. Są to art. 9, ustanawiający zasadę przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego, oraz art. 90 - zezwalający na przekazanie organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Konsekwencje zasady zawartej w art. 9 widoczne są na dwóch płaszczyznach. W sferze stosunków zewnętrznych potwierdzona została w ten sposób wola ustrojodawcy, by wszystkie spoczywające na państwie zobowiązania międzynarodowe były wykonywane. Praktyka polska realizuje bez większych zakłóceń tę zasadę. W sferze wewnętrznej art. 9 stał się istotnym elementem wykładni obowiązującego prawa oraz umożliwił objęcie konstytucyjnym obowiązkiem przestrzegania tę część wiążących Polskę norm prawa międzynarodowego, które nie stały się normami prawa powszechnie obowiązującego na mocy art. 87 konstytucji lub na mocy art. 91 ust. 3 konstytucji. W praktyce odnosi się to do umów niepod-legających ratyfikacji, uchwał prawotwórczych organizacji międzynarodowych innych, niż określa art. 91 ust. 3, oraz prawa zwyczajowego.
Zgodnie z art. 87, źródłem powszechnie obowiązującego prawa jest ratyfikowana umowa międzynarodowa, przy czym warunkiem włączenia takiej umowy do krajowego porządku prawnego jest jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP. Polskie orzecznictwo potwierdza, iż brak publikacji ratyfikowanej umowy pozbawia ją skuteczności w stosunkach państwo-jednostka. Konstytucja nie precyzuje jednak, do jakiego momentu umowa wywołuje skutki w prawie polskim. Może zatem powstać wątpliwość, czy takim momentem jest wygaśnięcie umowy lub utrata mocy obowiązującej w inny sposób, czy też ogłoszenie tego faktu w Dzienniku Ustaw. Orzecznictwo sądowe opowiedziało się za wymogiem ogłoszenia, co
40
znajduje oparcie w zasadzie pewności prawa i wynikającej z niej zasadzie zaufania obywatela do państwa. Niemniej należy zwrócić uwagę, że w ten sposób może dojść do wydawania orzeczeń na podstawie fikcji dalszego obowiązywania umowy, która w płaszczyźnie międzynarodowej utraciła swą skuteczność prawną w rezultacie np. zerwania stosunków dyplomatycznych, niezgodności z późniejszym traktatem lub prawem zwyczajowym, desuetudo bądź milczącego odwołania zobowiązania czy też istotnego naruszenia traktatu przez drugą stronę. W rezultacie sądy pozbawiają się możliwości samodzielnego rozstrzygania, czy i w jakim zakresie postanowienia umowy mają zastosowanie do konkretnego przypadku.
Sądy korzystają natomiast z przewidzianej w art. 91 ust, l możliwości bezpqśredniego_&tosowania umowy wówczas, gdy nie jest ono uzależnione od wydania ustawy. Trybunał Konstytucyjny spre-gyzowaJL IŻ przesłanką takiego stosowania jest określenie w samej umowie wszystkich elementów normatywnych, od których zależy zastosowanie określonego instrumentu jjrawnego. Praktyka potwierdza bezpośrednie stosowanie w szerokim zakresie postanowień takich umów ratyfikowanych, jak np. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, konwencje MOP czy też Konwencja haska z 25 października 1980 r. dotycząca cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę.
Sądy stosują umowy międzynarodowe także pośrednio, w celu dokonania interpretacji prawa krajowego zgodnie ze zobowiązaniami międzynarodowymi, co - jak wcześniej powiedziano - wynika z treści art. 9 oraz art. 91 ust. 2. Konstytucja przewiduje w art. 91 ust. 2 rozstrzyganie sytuacji kolizyjnych w ten sposób, że umowa "ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Reguła ta odpowiada treści art. 89 ust. l, w którym szeroko zakreślono materie objęte katalogiem umów wymagających ustawowej zgody na ratyfikację. Środek ten miał w założeniu wzmocnić kontrolę parlamentarną nad polityką zagraniczną państwa. Praktyka idzie jednak w kierunku restryktywnej wykładni tego
41
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
przepisu, w wyniku czego zwiększa się liczba umów ratyfikowanych bez zgody ustawowej, którym, ściśle rzecz biorąc, nie przysługuje pierwszeństwo względem ustaw. Polskie sądy, kierując się brzmieniem art. 188, uznają pierwszeństwo tego rodzaju umów tylko w stosunku do podustawowych aktów normatywnych.
Umowy nieratyfikowane nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa w RP, ale, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, na właściwych organach państwowych spoczywa obowiązek wykonania takich umów. W praktyce skuteczność umowom nieratyfikowanym zapewnia odesłanie w ustawach lub w innych aktach krajowych, co w ujęciu doktrynalnym można traktować jako równoznaczne z inkorporacją umowy do krajowego aktu odsyłającego.
Konstytucja w art. 188 pkt l dopuszcza badanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności wszystkich typów umów międzynarodowych z konstytucją. Ponadto TK sprawuje, na wniosek złożony przez Prezydenta w trybie art. 133 ust. 2, prewencyjną kontrolę konstytucyjności umów międzynarodowych podlegających ratyfikacji.
Konstytucja nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie o sposób wykonania uchwał organizacji międzynarodowych. W szczególności dotyczy to uchwał, które kształtując prawa i obowiązki obywateli, wkraczają w materię ustawową, a równocześnie wymagają natychmiastowego wprowadzenia w życie. Przykładem takich uchwał są rezolucje Rady Bezpieczeństwa ONZ w sprawie sankcji nałożonych na podstawie postanowień rozdziału VII Karty NZ. Rezolucje te na ogół nie zawierają norm samowykonalnych i często wymagają wydania krajowych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Najbardziej przydatnym aktem wykonawczym byłoby rozporządzenie, ale zgodnie z art. 92 może ono zostać wydane wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Brak jest zatem skutecznego krajowego instrumentu prawnego implementującego uchwały organizacji międzynarodowych, co skłania do wysunięcia postulatu ustanowienia w konstytucji podstawy wydawania rozporządzeń służących do wykonania wspomnianych uchwał organizacji
42
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
międzynarodowych. Postulat ten pojawił się także w badaniach nad problematyką źródeł prawa.
Konstytucja nie przewiduje w sposób wyraźny odpowiedzialności państwa z tytułu niewykonania umowy międzynarodowej. W odniesieniu do sfery stosunków zewnętrznych nie jest to konieczne, gdyż kwestia ta regulowana jest normami prawa międzynarodowego. W wewnętrznym porządku prawnym należałoby, jak się wydaje, przyjąć, iż z zasady ustanowionej w art. 9 powinien wynikać Obowiązek "odszkodowawczy państwa wobec jednostki. Tym bardziej że zgodnie z art. 77 każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
2. Podstawą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i włączenia prawa UE/WE do porządku prawnego RP stało się zawarte w art-JK) upoważnienie do przekazania organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych spra-wacTT; Prezydent nie skorzystał z możliwości poddania traktatu akcesyjnego procedurze prewencyjnej kontroli konstytucyjności, natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2005 r. stwierdził zgodność tego traktatu z konstytucją.
Warunki wyrażenia zgody na ratyfikację - ustawa przyjęta kwalifikowaną większością 2/3 głosów w każdej z izb albo wyrażenie zgody w referendum ogólnokrajowym - gwarantują pośrednią lub bezpośrednią kontrolę narodu nad procesem przekazywania organów kompetencji charakterystycznych dla suwerennej władzy państwowej, przede wszystkim w sferze tworzenia prawa, jego wykonywania, sądownictwa oraz finansów państwowych.
Doświadczenia związane z praktycznym zastosowaniem art. 90 skłaniają, do pewnych uwag dotyczących zarówno proceduralnych, jak i merytorycznych aspektów przyjętej regulacji. W zakresie procedury krytycznie ocenia się zawarte w art. 90 ust. 3 odesłanie do art. 125 określającego warunki, tryb oraz skutki referendum ogólnokrajowego. Przepis ten nie pozwala bowiem jednoznacznie ustalicTjaki tryb postępowania należy przyjąć w przypadku, gdy ze względu na brak wymaganej frekwencji wynik referendum nie jest
43
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
-, .wiąjacy. Wypełnienie tej luki drogą ustawową, choć zaaprobowane grzeŁTK, jest rozwiązaniem bardziej koniecznym niż doskonałym. Wydaje się, że charakterowi umowy przenoszącej kompetencje oraz "realiom polskiego życia politycznego odpowiadałoby odesłanie do art. 235 ust. 6, zgodnie z którym ewentualne referendum zatwierdzające ustawę o zmianie konstytucji jest wiążące, jeżeli za zmianą opowie się większość głosujących.
Z merytorycznego punktu widzenia dyskusyjne jest abstrakcyjne określenie w art. 90 beneficjenta przekazania kompetencji. Zmiany konstytucyjne przyjmowane w innych państwach członkowskich sugerują wyraźne i konkretne odniesienie do Unii Europejskiej całej konstrukcji przekazania kompetencji, z ewentualnym szczegółowym jej rozwinięciem w osobnym rozdziale. Mogłyby się tam znaleźć przepisy określające, w sposób zgodny z orzecznictwem ETS, status prawa UE w polskim porządku prawnym, a także postanowienia odbiegające od generalnych uregulowań konstytucyjnych. Tak można by postanowić np. w odniesieniu do praw oby wateli "UE oraz przepisów uwzględniających nowe funkcje konstytucyjnych organów państwa, związane z procesem integracji.
3. Dziedziną, w której zbiggają się regulacje prawnomiędzyna-rodowe, "unijne" i konstytucyjne, jest ochrona praw jednostki. Przepisy Konstytucji RP dotyczące tej materii powstawały" pod wpływem rozwiązań przyjętych w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, uznanych z kolei w Traktacie o Unii Europejskiej za płaszczyznę odniesienia dla katalogu i treści praw podstawowych w UE. Z tego względu można stwierdzić, że zasadniczo postanowienia konstytucji odpowiadają międzynarodowym i "unijnym" standardom. Nie oznacza to jednak, żlTbrak jest przepisów, które od tych standardów odbiegają. I tak, w art. 32 sformułowano zakaz dyskryminacji bez wymienienia kryteriów zakazanego różnicowania sytuacji prawnej jednostki. Na tle praktyki stosowania Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisów przyjętych w dyrektywach antydyskry-minacyjnych UE pojawił się postulat jednoznacznego wyliczenia w art. 32 konstytucji takich kryteriów. Ponadto wątpliwości budziła
44
I. Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej
interpretacja ustanowionego w konstytucji zakazu ekstradycji obywatela polskiego w związku z ratyfikacją przez RP Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego, w którym nałożono na państwa--stEony-ebewrązek "dostarczenia" MTK ich własnych obywateli w pewnych sytuacjach. Zakaz ekstradycji stał się podstawą do uznania przez Trybunał Konstytucyjny; za -niezgodne z konstytucją przepisów kodeksu^ karnego wykonujących decyzję ramową UE w sprawie EuropejsklegolStakazu Aresztowania. Statut MTK oraz decyzja ramowa UE odpowiadają interesom RP, a zatem pożądane jest doprowadzenie do jednoznacznej zgodności konstytucji z prawem międzynarodowym i europejskim.

II
WOLNOŚCI I PRAWA JEDNOSTKI ORAZ ICH GWARANCJE
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. w części dotyczącej pozycji jednostki w państwie zmieniła radykalnie, w porównaniu z Konstytucją PRL z 1952 r., dotychczasową filozofię ujęcia problemu stosunków między państwem a jednostką. W państwie komunistycznym - tak jak w każdym ustroju totalitarnym - stosunki między państwem a jednostką opierały się na koncepcji uniwersalistycznej, nazywanej też kolektywistyczną, ze względu na preferowanie dobra państwa i innych kolektywów nad dobrem jednostki. W świetle tej doktryny państwo może ustalać zakres wolności, praw i obowiązków jednostki w sposób niczym nie ograniczony, w zależności od potrzeb związanych z realizacją celów państwa. Konstytucja z 1997 r. odrzuciła ten pogląd. Pozycja osób została określona zgodnie z koncepcją indywidualistyczną, zakładającą, że na pierwszym miejscu należy brać pod uwagę cele i interesy człowieka. Państwo z całą jego strukturą organizacyjną tworzone jest po to, aby służyć obywatelom, którym winno zapewnić wolności i prawa przysługujące im z istoty człowieczeństwa.
Twórcy konstytucji, określając status jednostki, uwzględnili fakt obiektywnego istnienia pewnych, niezależnych od państwa i prawa uniwersalnych wartości ściśle związanych z naturą człowieka (aspekt prawno-naturalny), które należy chronić w konstytucji i w ustawach ustanawianych przez państwo (aspekt pozytywistyczny). Zaliczyli do nich przede wszystkim godność człowieka, jego wolność i równość wobec prawa, wynikającą z faktu posiadania przez wszystkich tej samej godności człowieczej i równego zakresu wolności. Doszli do wniosku, że źródłem wszystkich wolności i praw (a nie tylko
46
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
konstytucyjnych) jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka.
2. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, aprobowanego zasadniczo przez doktrynę prawa, wynika, że sformułowana w art. 30 konstytucji zasada godności człowieka pełni cztery podstawowe funkcje:
1) łącznika między prawem pozytywnym (konstytucją) a porządkiem prawnonaturalnym,
2) determinanty wykładni i stosowania konstytucji,
3) wyznacznika systemu i zakresu poszczególnych praw i wolności, oraz
4) podmiotowego prawa jednostki o odrębnej treści prawnej.
Funkcje te pozwalają ochraniać wolności i prawa jednostki, które z takich czy innych względów nie zostały skonkretyzowane w poszczególnych przepisach konstytucji, a także umożliwiają przyjęcie zarzutu naruszenia godności człowieka za samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej, gdy dochodzi do arbitralnego urze-czowienia traktowania osoby ludzkiej przez ustawodawcę. Całościowy obraz przestrzegania godności człowieka, powstały w następstwie przeglądu polskiej praktyki ustawodawczej i sądowej, wymaga jednak zmiany. Nie jest ona panaceum na wszystkie nieprawidłowości związane z bytem osoby ludzkiej. Nie jest to również nowa klauzula generalna mająca zastosowanie do nieograniczonej liczby sytuacji. Nie może ona na pewno służyć do regulacji ustroju społeczno-gospodarczego państwa czy, tym bardziej, do korygowania polityki socjalnej rządu.
W związku z tym należałoby postulować rezygnację przez TK z powoływania się na godność człowieka w orzeczeniach dotyczących prawa lokalowego, pragmatyki służbowej, prawa do prywatności, lustracji itp. Wskazane byłoby odstąpienie przez Trybunał od traktowania godności człowieka jako wskazówki interpretacyjnej albo tzw. ornamentacyjnego zwrotu przywoływanego obok konkretnych (szczegółowych) przepisów konstytucji.
Dla sądów powszechnych, zwłaszcza Sądu Najwyższego, ważną kwestią byłoby odstąpienie od wiązania godności człowieka z ochro-
47
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
na dóbr osobistych. Tradycyjnie doktryna widziała w art. 23 kc zbiorcze pojęcie godności osobistej. Ma ona jednak niewiele wspólnego z godnością osobową, szczególnie akcentowaną współcześnie w kontekście postępu naukowo-technicznego. Jeśli należałoby postulować cokolwiek w tej dziedzinie, to powinno to być szersze uwzględnianie przez sądy powszechne tych nowych aspektów.
Coraz częstsze łączenie w ustawodawstwie godności człowieka z jego jednostkowymi zachowaniami (molestowanie seksualne, nieuczciwa konkurencja) jest zabiegiem, jeśli nie merytorycznie nieuzasadnionym, to co najmniej wątpliwym. Zupełnym nieporozumieniem jest tworzenie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego "sektorowych" znaczeń godności człowieka. W dzisiejszych czasach wywołuje co najmniej konsternację mówienie o godności żołnierza, adwokata, sędziego itd.
3. Myśl przewodnia konstytucyjnej zasady wolności człowieka (art. 31) została przejęta z francuskiej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r., w której definiuje się pojęcie wolności, stanowiąc, że wolność polega na tym, aby móc czynić według własnej woli wszystko, co nie szkodzi innym, a tego, co jest szkodliwe, może zakazać tylko ustawa. Towarzyszyć temu musi osobista odpowiedzialność każdego za szkody spowodowane innym przy korzystaniu z wolności.
Orzecznictwo sądów i Trybunału Konstytucyjnego dotyczące realizacji zasady wolności wskazuje, że Konstytucja z 1997 r. wymienia wyczerpująco przyczyny dopuszczalnych ograniczeń wolności człowieka i obywatela i że ustawodawca musi jedną z tych przyczyn uzasadnić każde ograniczenie wolności przewidziane w ustawie w formie zakazów lub nakazów. Ustawa z reguły powinna przewidywać system zgłoszeń o korzystaniu z wolności, a nie system zezwoleń, chyba że państwo na podstawie konstytucji ustanawia ustawą koncesjonowanie, np. produkcję i handel bronią.
Praktyka wskazuje, że polski ustawodawca często przekracza wyznaczony w art. 31 ust. 3 i art. 22 konstytucji zakres dopuszczalnych ograniczeń, zwłaszcza wolności działalności gospodarczej, przez ustanawianie zbędnych koncesji. Jeżeli art. 31 ust. l brzmi:
48
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
"Wolność człowieka podlega ochronie prawnej", powinno to obejmować ochronę prawną całego zakresu przejawu wolnej woli człowieka, a nie tylko "konstytucyjnych wolności i praw", jak to zapisano w ust. 3 tego artykułu, bo to oznacza nieuzasadnione wyłączenie spod konstytucyjnej ochrony wolności i praw gwarantowanych w ustawach zwykłych i w umowach międzynarodowych. Ponadto w art. 42 ust. l konstytucji mówi się o karalności za wszystkie czyny zabronione pod groźbą kary, a nie tylko za te, które dotyczą naruszenia "konstytucyjnych wolności i praw". Można przypuszczać, że przy okazji zmiany konstytucji nastąpi korekta wskazanych wyżej przepisów.
4. Wyniki badań potwierdzają, że w świetle Konstytucji RP z 1997 r. przestała istnieć możliwość pozbawienia obywatelstwa polskiego arbitralną decyzją organu państwa, co było praktykowane pod rządami Konstytucji PRL z 1952 r. oraz ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. Z art. 34 ust. 2 konstytucji wyraźnie wynika, że "obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie". Zawarta jest w tym przepisie gwarancja pewności posiadanego obywatelstwa, a także gwarancja dobrowolności więzi obywatela z państwem, mimo że nadal obowiązuje ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r.
W konstytucji znalazł się art. 36 głoszący, że "podczas pobytu za granicą obywatel polski ma prawo do opieki ze strony Rzeczypospolitej Polskiej". W pracach przygotowawczych trudno znaleźć wyjaśnienie, czy pod pojęciem "opieka" twórcy konstytucji rozumieli zarówno opiekę konsularną, jak i dyplomatyczną. Nie ulega wątpliwości, że jeśli chodzi o opiekę konsularną, to w stosunku do każdego indywidualnego, analogicznego przypadku zastosowane środki winny być takie same. Trudno spodziewać się tego samego po opiece dyplomatycznej. Dokonywana w jej ramach interwencja państwa przenosi sprawę na płaszczyznę sporu międzynarodowego. Tak więc w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku środki mogą być różne, włącznie z ich całkowitym zaniechaniem ze względu na podstawowy interes międzynarodowy państwa.
49
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
Sformułowanie konstytucyjnego prawa obywatela do opieki za granicą powoduje, że w razie odmowy jej sprawowania obywatel może wystąpić do sądu z roszczeniem przeciwko państwu. Jeśli roszczenie takie będzie dotyczyło zaniechania opieki konsularnej, to -ze względu na istnienie ustawy o funkcjach konsula z 1984 r., konkretyzującej prawa obywatela podczas pobytu za granicą - znajdzie ono podstawę w szczegółowych przepisach. W znacznie gorszym położeniu, ze względu na brak takich przepisów, znajdzie się obywatel występujący z roszczeniem o opiekę dyplomatyczną. Dodatkowo kontrolę sądową nad poczynaniami administracji państwowej sprawującej opiekę dyplomatyczną utrudniać będzie dylemat, jakim racjom przyznać wyższość - tym, które wynikają z polityki zagranicznej państwa, czy tym, które wiążą się z ochroną praw jednostki podczas jej pobytu za granicą. Można żywić obawy, że w orzecznictwie racje państwowe będą dominowały nad racjami indywidualnymi. Sformułowania przyjęte w art. 36 konstytucji pozwalają przypuszczać, że ich autorom chodziło o opiekę zarówno konsularną, jak i dyplomatyczną. Byłoby korzystne dla redakcji artykułu, gdyby w jego treści wymieniono obie te opieki. Takie rozwiązanie ograniczałoby czynnik dowolności w sprawowaniu opieki dyplomatycznej przez państwo i utrudniało urzędniczy woluntaryzm.
Nie ulega wątpliwości, że istnieje pilna potrzeba konkretyzacji prawa obywatela do opieki poza granicami państwa w drodze przyjęcia stosownej ustawy. Przyznać trzeba, że materie w niej zawarte przysporzą trudności legislatorom. Na plan pierwszy wysunie się problem, w jaki sposób, nie nakładając krępujących więzów na realizatorów polityki zagranicznej państwa, wyeliminować relatywizm zagrażający respektowaniu konstytucyjnego przepisu o obywatelskim prawie do opieki za granicą.
Wydaje się, że w przypadku rezygnacji państwa z opieki konsularnej i dyplomatycznej nad naruszonymi za granicą prawami obywatela, winien on mieć prawo do zgłoszenia w sądzie krajowym roszczeń wobec własnego państwa o wynagrodzenie poniesionych szkód. W przeciwnym wypadku konstytucyjny przepis będzie jedynie czczą deklaracją.
50
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
5. Obecna regulacja konstytucyjna dotycząca ochrony praw mniejszości narodowych i etnicznych nie wymaga zmian - spełnia wymogi wiążących Polskę traktatów międzynarodowych z zakresu ochrony praw człowieka, i nie wzbudziła istotnych kontrowersji w toku kilkuletniej praktyki konstytucyjnej.
Zasadnicze znaczenie dla ochrony praw mniejszości w Polsce ma uchwalenie przez Sejm w 2005 r. ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. Przyjęta w ustawie normatywna definicja mniejszości narodowych i etnicznych, oparta z jednej strony na opisowym wskazaniu cech, jakie powinna posiadać grupa jednostek predestynująca do kategorii mniejszości narodowych bądź etnicznych, z drugiej strony zaś - na enumeratywnym wyliczeniu mniejszości należących do każdej z kategorii, nie narusza przyjętych w doktrynie i aprobowanych przez standardy ochrony praw człowieka zasad określania mniejszości. Enumeratywne wyliczenie mniejszości oparte zostało na licznych konsultacjach w toku prac legislacyjnych i - choć zgłaszane były do niego uwagi krytyczne - na ogół nie wywołuje zastrzeżeń. Nie budzi również wątpliwości ograniczenie kategorii osób przynależących do mniejszości narodowych lub etnicznych do obywateli polskich. Państwo, przydając grupie szczególne przywileje w celu wyrównania szans i wyeliminowania faktycznej dyskryminacji - ma prawo określenia, jakim podmiotom takiej szczególnej ochrony udziela, o ile kryteria tego wyróżnienia nie naruszają zasady równości. Rozróżnienie mniejszości narodowych i etnicznych, oparte na kryterium utożsamiania się z narodem zorganizowanym we własnym państwie, przyjęte jest powszechnie. Mimo tej zgodności z obowiązującymi standardami pewne zastrzeżenia budzić może omówione wyżej pozostawienie poza zakresem ochrony członków tzw. nowych mniejszości. Nie ma wątpliwości, jaki zakres ma mieć ochrona praw mniejszości - pod względem negatywnym standardy międzynarodowego prawa praw człowieka precyzyjnie kwestie te określają, a polskie standardy prawne pozostają z nimi w zgodzie.
Szereg dyskusji wywołuje kwestia tzw. pozytywnej dyskryminacji - regulacji przyznających członkom mniejszości narodowych
51
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
bądź etnicznych szczególne przywileje. Krytykowane są regulacje ordynacji wyborczej znoszące progi wyborcze dla mniejszości narodowych w wyborach do Sejmu czy ostatnio - kwestia języka pomocniczego. Nasuwają się pytania nie tylko o zasadność takich regulacji, ale także o kwestię ich kosztu czy przestrzegania zasady wzajemności w kontekście przywilejów dla mniejszości narodowych. Abstrahując od przedstawianych racji, warto podkreślić, iż praktyka ustawodawcza w Polsce wyraźnie wskazuje na zamiar promowania ochrony praw mniejszości i niwelowania różnic uniemożliwiających osiąganie faktycznej równości. Praktyka stosowania prawa, zwłaszcza ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych, pokaże, czy na tym polu sytuacja ochrony praw mniejszości jest równie korzystna.
Pozycja prawna cudzoziemców w Polsce ulega szybkiej ewolucji. Przede wszystkim samo pojęcie "cudzoziemcy" zmienia swoje znaczenie, zwłaszcza w świetle wprowadzenia instytucji obywatelstwa UE. W ten sposób bowiem niektórzy cudzoziemcy stają się zarazem "współobywatelami". Zmianom prawnym winny jednak towarzyszyć odpowiednie przemiany w świadomości prawnej, a także w praktyce stosowania odpowiednich przepisów.
6. Analiza praktyki konstytucyjnej wobec prawa do życia oraz prawa do integralności psychofizycznej człowieka pozwala na stwierdzenie, iż postanowienia konstytucji, dotyczące ochrony życia, sprawdzają się w stosowaniu, natomiast zakres ochrony integralności czyni niezbędnym sformułowanie kilku uwag o charakterze krytycznym.
Warto w tym kontekście przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jeszcze z 28 maja 1997 r. (K 26/96), w którym wyrażony został pogląd, iż wartość konstytucyjnie chronionego dobra prawnego, jakim jest życie ludzkie, w tym życie rozwijające się w fazie prenatalnej, nie może być różnicowana. Brak jest bowiem dostatecznie precyzyjnych i uzasadnionych kryteriów, pozwalających na dokonanie takiego zróżnicowania w zależności od fazy rozwojowej ludzkiego życia. Od momentu powstania życie ludzkie staje się więc wartością chronioną konstytucyjnie. I choć
52
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
wyrok Trybunału w momencie wydania uznano za zbyt daleko idący czy niemający wystarczającego wsparcia w istniejących wówczas przepisach konstytucyjnych, to na gruncie obowiązującej konstytucji budzi on zdecydowanie mniejsze wątpliwości. Artykuł 38 nie zawiera wprawdzie żadnych przesłanek w kwestii uznania określonej sytuacji biologicznej za "życie ludzkie", jednak związanie jego unormowań z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz z wymogiem poszanowania godności ludzkiej (wyrok TK z 23 marca 1999 r., K 2/98) sugeruje ustawodawcy obowiązek ustanowienia konkretnych przejawów ochrony. Zgodzić się jednak należy z poglądem, że życie nasciturusa i życie człowieka urodzonego są na tyle odmiennymi postaciami życia ludzkiego, że ich "prawna ochrona" winna być również zróżnicowana. W odniesieniu do płodu w grę może wchodzić np. życie matki, jej godność czy nietykalność osobista.
W systemie prawa polskiego eutanazja jest nielegalna i w świetle przepisów szczególnych nowego kodeksu karnego traktowana jako przestępstwo przeciwko życiu. Pomimo dostatecznej prima facie jasności sformułowań, postanowienia kodeksu wywołują kontrowersje natury bądź interpretacyjnej, bądź dogmatycznej.
Przepis art. 150 ż l k.k. dotyczy zabójstwa eutanatycznego. Zgodnie z tym przepisem, elementy stanu faktycznego, tj. żądanie odebrania życia i współczucie, które wzbudza stan żądającego u adresata żądania, pozostały niezmienione, co pozwala zakwalifikować ten czyn jako zabójstwo uprzywilejowane. Bardziej kontrowersyjne sformułowania zawarte są w ż 2, który pozwala sądowi w wyjątkowych wypadkach na zastosowanie nadzwyczajnego złagodzenia kary, a nawet na odstąpienie od jej wymierzenia. Uważa się, że dodanie przepisu ż 2 do art. 150 k.k. świadczy o godnej uznania liberalizacji nastawienia legislatora do problemu eutanazji, a nawet o tendencji dekryminalizacyjnej. Zważywszy, że dążenia do złagodzenia surowości przepisów karnych dotyczących odpowiedzialności lekarzy dokonujących praktyk eutanatycznych stały się powszechne w ciągu ostatnich kilkunastu lat w wielu krajach Unii Europejskiej, możliwość obniżenia przez sąd sankcji grożących za
53
dokonanie eutanazji na podstawie art. 150 ż 2 k.k. jest rozwiązaniem uwzględniającym tendencję europejską. Przepisu ż 2 nie można uznać ani za legalizację eutanazji (czego obawiają się jego przeciwnicy), ani nawet za częściową jej legalizację. Rozwiązanie dopuszczające możliwość nadzwyczajnego złagodzenia kary przez sąd albo odstąpienia od jej wymierzenia osobie, która dopuściła się eutanazji, jest podyktowane wyłącznie koniecznością uwzględnienia przy wymiarze kary skrajnie anormalnej (co jest nierzadkie w tego typu sprawach) sytuacji motywacyjnej, pod której wpływem działał
sprawca.
Należy również zauważyć, że niezależnie od "obronnej" treści prawa do życia, z art. 38 wynika także zobowiązanie władz publicznych do podejmowania działań służących ochronie życia. Skoro bowiem z konstytucji wynika pewien obiektywny system wartości, to na ustawodawcy ciąży obowiązek stanowienia prawa o takiej treści, by możliwa była ochrona i realizacja tych wartości w jak najszerszym zakresie (wyrok TK z 23 marca 1999 r., K 2/98). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji nadzwyczajnych, w tym stanu klęski żywiołowej. Sposób i kierunki realizacji tego obowiązku pozostają w sferze politycznego uznania ustawodawcy i jego politycznej odpowiedzialności wobec elektoratu. Trybunał Konstytucyjny nie może ingerować w oceny, prognozy i wybory podejmowane przez ustawodawcę, chyba że dojdzie do naruszenia norm, zasad lub wartości konstytucyjnych, bądź też poziom ochrony zostanie usytuowany poniżej konstytucyjnie wymaganego minimum. W taki sam sposób należy interpretować art. 68 ust. l i także z tego przepisu należy wywieść podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia oraz obiektywny nakaz podejmowania przez władze publiczne takich działań, które są konieczne do należytej ochrony i realizacji
tego prawa.
Ograniczona dopuszczalność eksperymentów medycznych na człowieku stanowi punkt wyjścia zarówno dla rozwiązań prawno-międzynarodowych, jak i dla regulacji prawa polskiego. Jest to obszar, w którym szczególnie istotne jest wyważenie podstawowych wartości i zasad, takich w szczególności, jak z jednej strony wolność
54
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
badań naukowych (potwierdzona normą konstytucyjną - art. 73), z drugiej zaś godność każdej osoby (art. 30 konstytucji) i poszanowanie autonomii w podejmowaniu decyzji o uczestnictwie w badaniach eksperymentalnych (art. 39 konstytucji). Szczególnie kontrowersyjną i zarazem wrażliwą kwestią jest w każdym systemie prawnym dopuszczalność eksperymentów pozbawionych bezpośrednich korzyści terapeutycznych na osobach niezdolnych do samodzielnego wyrażenia zgody.
Na gruncie prawa polskiego nie powinno być wątpliwości co do tego, że eksperymenty o celach leczniczych, na które udzielana jest zgoda substytucyjna (przedstawiciela ustawowego), mieszczą się w formule regulacji konstytucyjnych, ponieważ podstawowym motywem ich podjęcia jest bezpośredni interes osoby uczestniczącej w eksperymencie. Mogą się natomiast pojawiać zastrzeżenia w przypadku eksperymentów czysto badawczych, skoro mają one na celu przede wszystkim poszerzenie wiedzy medycznej, a nie korzyść
osoby uczestniczącej.
Poza sferą regulacji prawa polskiego znajdują się kwestie regulowane już przez prawo międzynarodowe i ponadnarodowe. Można tu wymienić przede wszystkim problem interwencji genetycznych, a w tych ramach zakaz dyskryminacji osób ze względu na dziedzictwo genetyczne, zagadnienie zakresu przeprowadzania genetycznych testów prognozujących i granic interwencji wobec ludzkiego genomu, zakaz klonowania istot ludzkich, kwestia niechcianego poczęcia (wrongful conceptiori), ujawnianie danych ustalonych przez testy prognozujące przy zawieraniu umowy o pracę i ubezpieczenia, wykorzystanie testów w postępowaniu sądowym i przechowywania wyników tych testów, ochrona dziedzictwa genetycznego, przesłanki i zasady przeprowadzania diagnostyki genetycznej, a także zakaz dokonywania selekcji płci oraz zagadnienie badań na embrionach in vitro (np. tworzenie embrionów ludzkich dla celów naukowych). Zwłaszcza w tym ostatnim przypadku milczenie prawa polskiego wydaje się szczególnie bulwersujące, zważywszy na to, że metoda zapłodnienia in vitro jest szeroko wykorzystywana w praktyce medycznej w co najmniej kilku dużych ośrodkach naukowych.
55
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
7. Przeprowadzone badania wskazują, że zagwarantowane w Konstytucji RP prawo do prywatności jest należycie chronione w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i sądów powszechnych. Rozumienie tego prawa zgodne jest z międzynarodowymi standardami. Żałować jednak należy, że w uzasadnieniach orzeczeń wymiar sprawiedliwości tak rzadko i niechętnie odwołuje się do treści konstytucji. Z drugiej strony, z obserwacji spraw wpływających do sądów wynika, że w przeważającej ich części naruszycie-lami prywatności są dziennikarze.
Z analizy problematyki prawa do prywatności rozpatrywanej w kontekście wolności prasy oraz prawa do informacji o działalności podmiotów publicznych, dokonanej na podstawie orzecznictwa sądów i Trybunału Konstytucyjnego, wynika, że obowiązkiem prasy jest rozpowszechnianie informacji i idei na temat wszystkich kwestii publicznie ważnych. Informacja ta powinna jednak opierać się na przekonujących argumentach i rzetelnie zebranym materiale faktograficznym. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dopuszcza też pewną przesadę w prasie i w wypowiedziach, jeżeli nie naruszają one chronionych prawem tajemnic i sfery prywatności. Zgodnie z badanym orzecznictwem sądów i Trybunału Konstytucyjnego, ochrona życia prywatnego obejmuje sobą gwarancje pewnego stanu niezależności w zakresie samodzielnego decydowania przez jednostkę o ujawnieniu innym informacji na temat swojej osoby. Granice dopuszczalnej krytyki prasowej są szersze, gdy dotyczą instytucji publicznych i ich funkcjonariuszy niż zwykłych obywateli. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 1998 r. przypomina jednak, iż "żaden obywatel nie jest zobowiązany do ubiegania się ani do pełnienia funkcji publicznej, znając zaś następstwa tego faktu w postaci upublicznienia pewnego zakresu informacji należących do sfery prywatności, podejmuje on samodzielną i świadomą decyzję, opartą na rachunku pozytywnych i negatywnych konsekwencji, wkalkulowując określone ograniczenia oraz dyskomfort związany z ingerencją w życie prywatne".
Prawo do informacji publicznej o działalności podmiotów publicznych, zagwarantowane obywatelom polskim w konstytucji
56
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
z 1997 r., po raz pierwszy daje obywatelom prawny instrument kontroli prawidłowości działania instytucji państwowych. Realizacja tego prawa napotyka jednak na trudności wynikające nie tylko z braku tradycji w kontrolowaniu organów państwa przez obywateli (nieposiadających wcześniej takiego uprawnienia), ale i - mimo klarownie sformułowanych norm konstytucyjnych - nieczytelnych dla obywateli rozwiązań prawnych, przyjętych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, wykraczająca poza normy konstytucji zarówno co do zakresu podmiotowego przepisu konstytucji (poprzez poddanie obowiązkom udzielania informacji przez partie polityczne i związki zawodowe), jak i co do form kontroli, nie zawiera jednocześnie jasnych, zrozumiałych dla obywateli definicji (np. objaśnienia terminu "informacja publiczna"). Jako ustawa niejasna i niezrozumiała zarówno dla obywateli, jak i dla zobowiązanych do jej wykonywania podmiotów, wymaga wykładni w drodze orzecznictwa sądowego, co - ze względu na terminy prowadzonych postępowań sądowych - znacznie odsuwa w czasie faktyczną możliwość jej stosowania. Oznacza to, że klarownie sformułowane w konstytucji przepisy statuujące obywatelskie prawo do informacji o działalności organów publicznych, lepiej mogłyby służyć obywatelom, gdyby były stosowane wprost.
8. Na podstawie analizy konstytucji i zwłaszcza praktyki konstytucyjnej w sprawach socjalnych można zauważyć, że w orzecznictwie TK konstytucyjne regulacje dotyczące praw i wolności jednostki wielokrotnie pojawiały się jako wzorce kontroli prawa. W związku z tym dokonywano też interpretacji tych unormowań. Jednak nie określono wyraźnie, jaka jest konstytucyjna wizja praw i wolności jednostki w sprawach socjalnych. Odczytywanie konstytucji dokonywane jest ad casum, a więc np. rozstrzyganie szczegółowych sporów o kryterium relewantnego różnicowania, czy, rzadziej, konflikt wartości chronionej i poświęcanej, wobec braku szerokiej argumentacji merytorycznej, pozostawiać może niedosyt.
Opierając się na przeprowadzonych badaniach, można odnotować przede wszystkim problem zakresu i charakteru szczególnej
57
11. Wolności i prawa jednostki oraz ich
gwarancje
wolności socjalnej i ekonomicznej, jaką jest wolność pracy. Zachowania ustawodawcy w tym zakresie powinny polegać na stwarzaniu gwarancji do swobodnego wyboru i wykonywania pracy, ale pojawiały się ingerencje nie spełniające konstytucyjnych warunków wprowadzenia ograniczeń (orzecznictwo TK nie postawiło wyraźnej tamy w tym zakresie). Niewykluczone jest tu nienadążanie ustawodawcy za zmianami społeczno-gospodarczymi i tworzenie prawa bez profesjonalnej diagnozy jego potrzeby.
Potrzeba zmiany relacji cywilizacyjnych w stosunkach pracy ("upodmiotowienia"), zwłaszcza w obszarach wrażliwych na poziom tzw. kapitału ludzkiego, stała się wyraźna (stąd np. dążność do samozatrudniania). Zasadniczą kwestią jest stwarzanie elastycznych warunków do uzyskiwania dochodów z aktywności ekonomicznie i społecznie użytecznej. Tymczasem pojawiają się akty ustawodawcy, które nie służą kreowaniu jednostkom warunków do zarabiania na swoje utrzymanie czy likwidowania barier w wykonywaniu pracy, a więc gwarantowaniu swobody działalności gospodarczej i pracy w ramach stosunku pracy. Wprost przeciwnie -prawotwórca niejednokrotnie formalizuje i ogranicza aktywność zarobkową (progresywne podatki, sztywne etaty prawa pracy itd.) jednostek.
Na podstawie analizy orzecznictwa TK nie jest łatwo odeprzeć zarzut, że konstytucja nie tylko nie angażuje państwa w działalność gospodarczą i dostarczanie pracy, ale nie żądając też od niego, np. na rzecz podatników nawet ekwiwalentu z tytułu ich danin, ustawia je w roli państwa negatywnego (skoncentrowanego na swoich potrzebach). Trudno też odrzucić pogląd, że stanowienie prawa podatkowego służącego gromadzeniu środków na wsparcie tych, którzy nie mogą pracować, konstytucja uzasadnia koniecznością prowadzenia sprawiedliwej polityki społecznej. W tym modelu pojawia się nadto rozrzutność finansowa, jaką jest rozbudowa zbędnych części systemu fiskalnego i dystrybucyjnego. Ten charakterystyczny sposób traktowania prawa nie okazał się skuteczny w realizowaniu celów społecznej gospodarki rynkowej i państwa prawnego oraz sprawiedliwego. A zwłaszcza, jak powszechnie się
58
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
sądzi, nie gwarantuje ani wolności pracy, ani odpowiedniego ze względu na poziom społeczeństwa i jego dochodów systemu ochrony zdrowia; nie potrafi stworzyć sprawiedliwego systemu emerytal-no-rentowego i na wypadek ryzyka bezrobocia; nie przekonuje co do sprawności rozwiązywania problemów mieszkaniowych ludności; nie zabezpiecza interesów i praw konsumentów; nie wyraża też dbałości o podstawowe sprawy bytowe uczniów i studentów. W tej sytuacji może więc pojawić się wątpliwość, czy konstytucyjny katalog praw socjalnych i jego charakter jest dobrze ujęty, czy też może niedostatecznie odzwierciedla bieżące problemy, "mija się z epoką", jako że wpływ na niego miały rozliczne przesłanki krajowe i międzynarodowe, różne "niesprawiedliwości" nie tylko XX w., ale nawet końca XIX stulecia. Dlatego też możliwe jest, że nawet ustawy zgodne z konstytucją nie są adekwatne do rozwiązywania nowych problemów społecznych. Jeżeli zaś oceny są inne, to pojawia pytanie, dlaczego "dobra" konstytucja nie jest wystarczającym instrumentem już nie tyle poprawiania, co niepogar-szania stosunków socjalno-gospodarczych w państwie.
Obecne orzecznictwo konstytucyjne nie dostarcza i nie może dostarczyć łatwych argumentów na rzecz odrzucenia tezy o pewnym regresie w ochronie wolności i praw socjalnych w porównaniu z osiągnięciami orzecznictwa z pierwszej połowy lat 90., nawet przy deklarowaniu trwałości zasad. Trudno jednoznacznie ocenić, czy jest to rezultat tylko adekwatnego odczytania nowej regulacji konstytucyjnej, czy też to interpretowanie świadomie lub intuicyjnie podąża np. za jakąś polityczną tendencją do osłabiania niektórych wolności i praw socjalnych mocno związanych z aktywnością pozytywną państwa, a to wobec faktu, że państwo chce zdjąć z siebie część odpowiedzialności za sprawy bytowe obywateli.
Zadeklarowanie w konstytucji szeregu wolności i praw, przy wysokim stopniu zależności jednostki od współczesnego państwa, nie stanowi gwarancji ich realności i zapobiegania frustracjom społecznym. Prawa socjalne z pewnością żądają nowoczesnej, pozytywnej aktywności władzy publicznej. Temu celowi służy też zapewne wniosek o odrzucenie tendencji legislacyjnej do rozwią-
59
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
zywania problemów społecznych drogą "wyrównywania w dół", tj. wprowadzania ograniczeń. Przeciwdziałanie ograniczającemu ustawodawstwu wymaga też, aby system gwarantujący konstytucję wyraźne sygnalizował nastawienie na ochronę społecznej gospodarki rynkowej w warunkach państwa prawnego, co wymaga uznawania przewagi publicznego punktu widzenia nad prywatnym tylko w wyjątkowych sytuacjach. Z orzecznictwa TK przekonanie takie nie wynika.
Przykłady problemów konstytucyjnych odtworzone częściowo, m.in. na podstawie orzecznictwa konstytucyjnego, rysują pewną wizję wolności i praw socjalnych oraz roli państwa w tym zakresie. Wyobrażenie to trudno bez zastrzeżeń pogodzić np. z takim ujęciem konstytucyjno-teoretycznym, jakie zakłada art. l konstytucji, jako zawierający w sobie zasadę służebności państwa w stosunku do obywateli.
9. Prawo do sądu pełni - na tle innych praw i wolności zagwarantowanych w konstytucji - rolę szczególną, subsydiarną wobec innych praw i wolności. Prawo do sądu ma jednak także inną, nie mniej ważną funkcję. Dzięki niemu bowiem obywatel może poszukiwać ochrony nie tylko przed ingerencjami ze strony władzy (płaszczyzna wertykalna), ale także przed ingerencjami, na jakie narażony jest ze strony innych podmiotów (płaszczyzna horyzontalna). Zapewnione przez art. 45 konstytucji prawo do sądu ujęte zostało szeroko. Jego jądrem jest dostęp do sądu, a zakres sprecyzowany został przez użyte w art. 45 ust. l konstytucji pojęcie "sprawa". Interpretując to pojęcie, trzeba mieć na uwadze treść art. 77 ust. 2 konstytucji, według którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Ponieważ nie można założyć identyczności zakresu regulacji obydwu wymienionych tu przepisów, uznać wypada, że ze "sprawą" w rozumieniu art. 45 ust. l konstytucji mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy obywatel dochodzi naruszonych wolności i praw, ale także wtedy, gdy poszukuje definitywnego potwierdzenia swojego statusu prawnego i potwierdzenia swoistego przebywania pod opieką prawa.
60
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wypracowano koncepcję trzech elementów składających się na prawo do sądu: sam dostęp do sądu, prawo do odpowiednio ukształtowanej, rzetelnej procedury oraz prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia. Jest przy tym oczywiste, że konstytucja gwarantuje prawo do uzyskania rozstrzygnięcia sądowego, nie zaś określoną treść rozstrzygnięcia. Konstytucja nie gwarantuje zatem w każdym wypadku merytorycznego rozpoznania sprawy; zadowalająca natomiast -z konstytucyjnego punktu widzenia - jest sytuacja, w której sąd orzeka o braku podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tego powodu nie można mówić o zamknięciu drogi do sądu w rozumieniu art. 77 ust. 2 konstytucji, jeśli decyzja o odrzuceniu skargi jest decyzją sądową.
Z punktu widzenia standardu art. 45 ust. l konstytucji prawo dostępu do sądu zapewnione być musi osobom uznanym za winne przewinień dyscyplinarnych w trybach określonych w rozmaitych ustawach. Ustawy te gwarantują zresztą dostęp do sądu w rozmaity sposób. Czynią to albo poprzez ukonstytuowanie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na ostateczne orzeczenie w sprawie dyscyplinarnej, albo przez otwarcie drogi do Sądu Najwyższego w trybie kasacji.
Inny ważny problem, który ujawnił się w praktyce, dotyczy przedmiotowego zakresu prawa do sądu w kontekście konstytucyjności procedur karnoadministracyjnych. Przypomnieć należy, że do spełnienia wymogów konstytucyjnych konieczne było przekazanie wszystkich spraw o wykroczenia do właściwości sądów i likwidacja kolegiów do spraw wykroczeń. Jak się jednak okazuje, administracja państwowa nie znosi stanu próżni, w związku z czym pojawiają się coraz to nowe kategorie deliktów administracyjnych zagrożonych sankcjami finansowymi w sprawach, o które orzekają różnego rodzaju organy pozasądowe. Tę tendencję należy generalnie ocenić negatywnie, ponieważ decyzje ustawodawcy nie zawsze w sposób należyty poprzedzone są zważeniem racji pozwalających na uznanie, że w konkretnym wypadku nie mamy do czynienia ze "sprawą karną". Wszystkie sprawy karne powinny być bowiem "skierowane"
61
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
na drogę postępowania sądowego. Spełnienie wymogów konstytucyjnych w sprawach o delikty administracyjne wymaga zaś co najmniej otwarcia drogi do sądu administracyjnego, który kontrolowałby prawidłowość decyzji o wymierzeniu sankcji. Niestety, ta droga prawna nie zawsze jest otwarta.
Zakres zagwarantowanego dostępu do sądu budzi także wątpliwości z powodu kontrowersji co do przebiegu klauzury pomiędzy sprawami, które mają charakter cywilny, a sprawami wewnątrzor-ganizacyjnymi, powstającymi w związku z działalnością różnego rodzaju organizacji i struktur. Znamienny jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1999 r., w którym za sprzeczny z art. 45 ust. l i art. 77 ust. 2 konstytucji uznany został przepis art. 28 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1982 r. w takim zakresie, w jakim zamyka on możliwość kwestionowania przed sądem uchwał zarządów Pracowniczych Ogrodów Działkowych.
Ustawodawca polski w kilku ostatnich latach znacząco rozszerzył zakres przysługującego prawa do sądu. W praktyce oznaczało to lawinowe zwiększenie faktycznych obciążeń sądów, a w konsekwencji - poważne przewlekłości postępowań. Poddając kognicji sądów coraz to nowe sprawy, dążono do zapewnienia wymogu wynikającego z art. 45 ust. l konstytucji, w konsekwencji jednak spowodowano sytuację, w której sądy nie są w stanie realizować wymagania, wynikającego z tego samego przepisu konstytucji, by rozpoznanie sprawy następowało bez nieuzasadnionej zwłoki.
W polskiej praktyce sądowej wymóg zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki kojarzony jest ze standardem wynikającym bardziej z art. 6 ust l Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności niż z art. 45 ust. l konstytucji, a to za sprawą całego szeregu orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka potwierdzających naruszenie tego standardu i nakazujących Polsce wypłacanie sowitych odszkodowań za nadmierną przewlekłość postępowania. Zagadnienie to musi być postrzegane także w kontekście art. 45 ust. l konstytucji, który formułuje analogiczny
62
_________11. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje_________
jak art. 6 ust. l Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wymóg proceduralny. Trzeba przyznać, że zachowanie omawianego tu standardu stanowi jedno z najtrudniejszych wyzwań polskiego wymiaru sprawiedliwości, który nieustannie boryka się z niedostatkami organizacyjnymi, lokalowymi, kadrowymi itd. Jest jednak oczywiste, że w realiach sądownictwa nie można doszukiwać się usprawiedliwienia dla ignorowania standardów konstytucyjnych i konwencyjnych. Potrzebę wzmocnienia gwarancji rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie dostrzegł polski ustawodawca, uchwalając 17 czerwca 2004 r. ustawę o skardze o naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.
Analiza skarg kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich wskazuje, że w ostatnich latach ciężar naruszeń praw obywateli przesunął się w znacznym stopniu z organów władzy państwowej na podmioty prywatne. Można z pełnym przekonaniem stwierdzić, iż doszło do zmiany kategorii podstawowych naruszeń praw obywateli, jak też i kręgu podmiotów łamiących te prawa. Obywatele w swoich listach nie podnoszą obecnie lub robią to stosunkowo rzadko, że ich podstawowe prawa i wolności człowieka, jak np. zakaz tortur, cenzura, naruszanie wolności zgromadzeń czy wolności wyznania, są łamane. Z drugiej strony, liczne skargi kierowane do Biura RPO mówią o przypadkach łamania praw pracowniczych w wielkich supermarketach. Rzecznik wówczas ma obowiązek wystąpić do odpowiednich organów państwowych, np. Państwowej Inspekcji Pracy czy Inspekcji Sanitarnej, wskazując, że ich bezczynność skutkuje łamaniem praw pracowniczych, a brak działania ze strony instytucji publicznych jest już objęty kompetencjami RPO. Rzecznik może wówczas skierować do prokuratury zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, jeżeli naruszenie praw jednostki przez podmiot prywatny, niebędący organem władzy publicznej, posiada cechy przestępstwa. Wnioskodawcy składający do RPO skargę na czynności organów państwowych mogą pośrednio zwracać również uwagę na naruszenia ich praw dokonane przez inne podmioty prywatne. Wnioskodawca może wystąpić do Rzecznika ze skargą,
63
II. Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje
że jego prawa są łamane przez inną jednostkę, a działania te nie spotykają się ze zdecydowaną reakcją władz państwowych, mającą na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Naruszenie takie może stanowić podstawę działania RPO, jednak mimo że bezpośrednim źródłem naruszeń prawa osoby wnoszącej skargę jest działanie osoby fizycznej, przedmiotem skargi staje się bierna postawa organów państwowych zobowiązanych do wcielania w życie i kontroli przestrzegania norm prawnych. Bezczynność władzy publicznej w sytuacji, gdy prawa i wolności obywatelskie naruszane są przez osobę niebędącą organem władzy publicznej, może stanowić przesłankę działalności Rzecznika, ponieważ państwo i jego organy są zobowiązane do zagwarantowania przestrzegania prawa nie tylko formalnie, ale i w praktyce. Istotne jest nie tylko tworzenie norm prawnych, ale i ich implementacja przez organy władzy państwowej.
III
SYSTEM ŹRÓDEŁ PRAWA
1. Konstytucja RP z 1997 r. jest pierwszą w naszych dziejach ustawą zasadniczą, w której w osobnym rozdziale ("Źródła prawa") podjęto próbę unormowania źródeł prawa w sposób uporządkowany i względnie kompletny. Ustrojodawca nawiązał też do wcześniejszych koncepcji doktrynalnych i dorobku sądownictwa konstytucyjnego. Te z kolei były krytyczną reakcją na prawo i praktykę w dziedzinie prawotwórstwa w okresie obowiązywania Konstytucji z 1952 r., a w mniejszym zakresie - tzw. Małej konstytucji z 1992 r. Okres ten charakteryzował się "rozchwianiem" systemu źródeł prawa, wielością jego źródeł, niekiedy bez należytych ku temu podstaw prawnych.
Konstytucja oparła system źródeł prawa na dwóch założeniach: 1) ich podziale na źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa wewnętrznie obowiązującego, 2) "zamknięciu" systemu prawa powszechnie obowiązującego, zarówno pod względem podmiotowym (tj. kręgu organów państwowych upoważnionych do wydawania aktów tego prawa), jak i formy prawnej tych aktów. Sama konstytucja explicite nie zawiera charakterystyki aktów powszechnie obowiązujących. Według doktryny i praktyki prawnej są to te akty, które mogą być adresowane do każdego podmiotu prawa. Natomiast podstawowe cechy charakteryzujące akty wewnętrznie obowiązujące określone zostały wprost w art. 93 konstytucji, w nawiązaniu do wcześniejszej praktyki i ustaleń nauki prawa. W drodze wykładni przepisów wyeliminowane zostały początkowe wątpliwości co do właściwego sensu decyzji o zamknięciu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Przekreślono obawy, że zbyt szczelnie zamknięto system źródeł tego prawa poprzez wykluczenie
65
III. System źródeł prawa
innych niż rozporządzenia aktów wykonawczych do ustaw oraz że pozbawienie kompetencji do wydawania aktów wykonawczych organów administracji centralnej i organów pozarządowych doprowadzi do paraliżu działalności tych organów.
Zbadanie praktyki w dziedzinie stanowienia prawa wykazało, co do samej zasady, jej zgodność z założeniami konstytucji, jak i z tymi normami ustawy zasadniczej, które określają poszczególne elementy systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jak ustalono, nie pojawiły się w praktyce żadne ekstremalne, niedozwolone przez konstytucję, postacie aktów normatywnych w sferze należącej do regulacji powszechnie obowiązującej. Gdy idzie o samą ustawę zasadniczą, praktyka nie miała dotychczas okazji zweryfikować poglądu o niedopuszczalności zmiany konstytucji w drodze osobnej ustawy konstytucyjnej, pozostającej poza tekstem samej konstytucji. Na poziomie ustawy nie było w praktyce przypadków wydawania aktów mających charakter rozporządzeń z mocą ustawy. Dostrzeżono natomiast niebezpieczeństwo płynące z wydawania rozporządzeń, mogących zmienić, w granicach ustalonych w upoważnieniu ustawy, określone przepisy ustawy upoważniającej, zwłaszcza gdy idzie o modyfikację zakresu obowiązywania określonych przepisów ustawy. Wyjątkowe przypadki takich rozporządzeń są akceptowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Nie stanowią one wyłomu w konstytucyjnej koncepcji ustawowych upoważnień i nie świadczą o dekompozycji systemu źródeł prawa na szczeblu ustawy i jej relacji do rozporządzeń. Przestrzegany jest w praktyce, co do zasady, zakaz subdelegacji prawa do wydania rozporządzenia.
Ustalono, że w obszar spraw należących do aktów powszechnie obowiązujących nie wchodzą na ogół w praktyce akty prawa wewnętrznie obowiązującego, wydawane przez naczelne i centralne organy administracji państwowej, a rzadkie przypadki przeciwnej praktyki spotykają się z dezaprobatą Trybunału Konstytucyjnego. W najtrudniejszych jak dotąd sprawach z pogranicza obydwóch typów aktów prawa - legalności statutu NIK, wydanego przez Marszałka Sejmu, i aktów normatywnych, wydawanych przez NBP -
66
III. System źródeł prawa
rozwiązanie przyniosła elastyczna wykładnia konstytucyjnej formuły art. 93 ust. l konstytucji, wprowadzająca pojęcie "jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty" jako przesłanki wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących.
Natomiast za niemającą podstaw konstytucyjnych uznana została praktyka czynienia z niektórych norm kodeksów etyki zawodowej -a więc aktów pochodzących spoza organów państwowych powołanych konstytucyjnie do stanowienia prawa - prawa powszechnie obowiązującego, o negatywnych konsekwencjach dla zasady zamknięcia systemu tych aktów. Zarzut "otwarcia" systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tyle, że od strony praktyki organów władzy sądowniczej - stawia się niekiedy praktyce wydawania przez Trybunał Konstytucyjny tzw. orzeczeń interpretacyjnych, orzeczeń skutkujących przywróceniem mocy obowiązującej normom prawnym wcześniej uchylonym, a także orzeczeniom wkraczającym w obszar zaniechania ("milczenia") ustawodawcy. Wreszcie należy podkreślić prawne konsekwencje akcesji Polski do Unii Europejskiej dla zasady zamkniętego systemu źródeł prawa - mianowicie krajowy porządek prawny "otworzył się" z woli konstytucji na prawo wspólnotowe. Zasada "zamkniętego" systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie utraciła jednak swej mocy obowiązującej jako zasada prawa krajowego (wewnętrznego), a wspomniane otwarcie ma swoją legitymację konstytucyjną w art. 90 (zasada "otwarcia Konstytucji na procesy integracyjne").
2. Praktyka prawna w zakresie konstrukcji poszczególnych elementów systemu (typów aktów normatywnych) i relacji między nimi także nie przełamuje rozwiązań konstytucyjnych. W odniesieniu do ustawy praktyka pozwala na podkreślenie pragmatyzmu rozwiązań konstytucyjnych, prymat ustawy został przewartościowany w następstwie derogacyjnych skutków orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w wyniku integracji prawa międzynarodowego z systemem prawa krajowego oraz statusu prawa wspólnotowego w krajowym porządku prawnym. Zakres przedmiotowy regulacji ustawowej w dziedzinie prawa wewnętrznego uzyskał charakter niemal absolutny. Wymusiło to zmianę doktryny i praktyki w od-
67
niesieniu do wcześniejszegoLrozumieRia-*asady-wyłąpznościjLista-wy. Rzeczywiste zwężenie zakresu ustawodawstwa jawi. sie^ natomiast jako praktyczny rezultat akcesji Polski do Unii Europejskiej. Nieograniczony poza tym zakres przedmiotowy ustawy wyklucza w praktyce samoistną działalność prawotwórczą organów rządowych, która siłą rzeczy ograniczała władzę ustawy. Próby utrzymania dawnego podejścia do zasady wyłączności ustawy tylko w oznaczonych materiach nie znalazły także akceptacji Trybunału Konstytucyjnego. Praktyka w dziedzinie prawa powszechnie obowiązującego nie może dopuszczać żadnej regulacji podustawowej, która nie znajduje bezpośrednio oparcia w ustawie i nie służy jej
wykonywaniu.
Postawiło to przed praktyką - w tym przed orzecznictwem konstytucyjnym - problem zrekonstruowania reguł określających "głębokość" regulacji ustawowej, czyli wymogów szczegółowości rozwiązań ustawowych w określonych materiach, według ustalonych kryteriów. Wyrazem zróżnicowania "głębokości" regulacji ustawowej w praktyce jest stopniowanie regulacji - od kompletności unormowania ustawowego, wymaganego konstytucyjnie (to nowe rozumienie wyłączności ustawy), przez bezwzględny wymóg zupełności ustawy co do określania "zasad i kategorii" w pewnych sferach, po założenie, że materie bardziej szczegółowe mogą być powierzone do sprecyzowania w rozporządzeniu.
Konieczność ustawowego zakotwiczenia podstaw merytorycznej treści aktu wykonawczego przyniosła zróżnicowany obraz praktyki w odniesieniu do instytucji "wytycznych", tj. wskazówek ustawodawcy co do treści norm, które ma ustanowić organ wydający rozporządzenie w zakresie spraw przekazanych mu do unormowania. Okazało się, że wiąże się to z wymogiem "określoności" ustawy, w rozumieniu Trybunału Konstytucyjnego, jako elementu zasady demokratycznego państwa prawa i wynikającej zeń zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, odpowiadającym standardom przyzwoitej legislacji. Praktyka ma duże trudności ze sprostaniem konstytucyjnemu wymogowi formułowania wspomnianych wytycznych. Jest to często konsekwencją braku roze-
68
III. System źródeł prawa
znania ustawodawcy co do właściwej koncepcji prawnego uregulowania danej materii.
Decyzja ustrojodawcy o jednym tylko - prawnie jednorodnym -rodzaju aktu wykonawczego do ustawy, jakim jest rozporządzenie, zrodziła w praktyce zjawisko wyraźnego poszerzenia materii rozporządzeń, określane mianem "pęcznienia" pojęcia rozporządzenia i "ucieczki w rozporządzenie". W praktyce konstytucyjne pojęcie rozporządzenia, z powodu różnorodności materii stanowiących ich treść, obejmuje akty, które można nazwać klasycznymi aktami wykonawczymi, poprzez akty o charakterze stosowania prawa, do aktów (w tym tzw. rozporządzeń "dystrybucyjnych") w istocie będących aktami wewnętrznie obowiązującymi. Z punktu widzenia potrzeb wykonania umów międzynarodowych zwraca natomiast uwagę brak możliwości wydania rozporządzenia na podstawie i w celu wykonania aktu (umowy) prawa międzynarodowego, a także prawa wspólnotowego. Okazuje się to szczególnie dolegliwe, gdy wymagana jest szybkość działania i gdy wchodzą w rachubę
sankcje międzynarodowe.
Negatywna ocena praktyki zamieszczania w ustawach przepisów blankietowych wiąże się m.in. z tym, że stwarzają one potencjalnie większe pole dla aktywności organów posługujących się aktami wewnętrznie obowiązującymi. Z kolei wobec wątpliwości, jakie ma praktyka z rozdzieleniem spraw na normowane aktami powszechnie obowiązującymi i wewnętrznie obowiązującymi, w razie wątpliwości występuje w praktyce wspomniana tendencja do "ucieczki w rozporządzenie", by uniknąć zarzutu, że aktem wewnętrznym wkracza się w sferę zastrzeżoną dla aktów powszechnie obowiązujących. Generalna ocena grupy aktów wewnętrznie obowiązujących oscyluje tu miedzy postrzeganiem jej jako kolejnej formy ograniczenia działań administracji a rekompensatą dla niej, związaną z daleko posuniętymi rygorami, odnoszącymi się rozporządzeń. Dostrzec też można w praktyce pewne środki umożliwiające uchylanie się od rygorów prawa wewnętrznie obowiązującego oraz konteksty pośredniego, pewnego ich wpływu na sytuację prawną podmiotów "zewnętrznych". Praktyka orzecznicza i prawodawcza
69
III. System źródeł prawa
jednak poradziły sobie z najpoważniejszymi dotychczas kontrowersjami, jakie pojawiły się wokół NIK, NBP, PKW.
Analiza praktyki pozwala wyciągnąć wniosek, że w zakresie źródeł prawa - mimo wątpliwości zrodzonych w procesach wykładni konstytucji i wywołujących dyskusje przypadków - nie świadczy o występowaniu jakiejś "masy krytycznej", która wymagałaby decyzji zmierzających do rewizji konstytucyjnego unormowania systemu źródeł prawa. Konkluzja ta obejmuje zarówno same zasady podziału źródeł prawa na powszechnie i wewnętrznie obowiązujące oraz zamknięcia powszechnie obowiązującego systemu źródeł, jak i elementy tego systemu (poszczególne rodzaje aktów normatywnych i relacje między nimi). Wątpliwości nasuwające się w toku praktyki dotyczą "wnętrza" zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, lecz nie otwierają go na zewnątrz, rozszerzając ich katalog czy formy. Jak się wydaje, najdalej idące oceny praktyki mogłyby, co najwyżej, skłaniać do rozważenia w przyszłości decyzji o rozbudowie podstawy prawnej wydawania rozporządzeń w celu wykonania zobowiązań międzynarodowych państwa i na potrzeby uproszczenia trybu implementacji aktów europejskiego prawa wspólnotowego.
3. Konstytucja uregulowała w swoich przepisach przejściowych proces dostosowania "zastanego" przez nią systemu źródeł prawa do nowych, konstytucyjnych założeń systemu. Ustrojodawca posłużył się w trzema sposobami: sam dokonał pewnych czynności dostosowawczych (art. 241 ust. l i ust. 7), na określone organy nałożył obowiązki zrealizowania określonych zadań dostosowawczych (art. 236 ust. l, art. 241 ust. 6), inne zadania pozostawił organom prawodawczym i organom stosującym prawo, głównie sądom. Bilans prac nad dostosowaniem systemu źródeł prawa do wymogów konstytucyjnych należy uznać generalnie za pozytywny. Sprawdziła się przede wszystkim sama koncepcja oparcia tego dostosowania na uzgodnieniu głównie przedkonstytucyjnych więzi o charakterze dynamicznym (kompetencyjnym) z ich nowym modelem wprowadzonym przez konstytucję. Właściwy kształt tych więzi ma bowiem podstawowe znaczenie dla prawidłowego prze-
70
III. System źródeł prawa
l
biegu procesów tworzenia prawa w każdym rozwiniętym systemie prawnym.
4. Konstytucyjnym założeniem regulacji źródeł prawa jest zasada jawności prawa. W konstytucji umieszczono przede wszystkim generalną normę ogłaszania wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego jako warunku ich obowiązywania. Normą tą objęto także umowy międzynarodowe, ratyfikowane za uprzednią .zgodą wyrażoną w ustawie (art. 88 ust. l i ust. 3 zd. 1), odsyłając jednocześnie ogłaszanie innych umów międzynarodowych do uregulowania osobną ustawą (art. 88 zd. 2).
Ogłoszenia jako warunku koniecznego, poprzedzającego wejście w życie, konstytucja nie rozciąga natomiast wprost na akty wewnętrznie obowiązujące z uwagi na ich charakter, możliwie uproszczony sposób podania ich do wiadomości jednostkom organizacyjnym podległym oraz brak odpowiedniego postanowienia w tej kwestii w art. 93. Istnienie aktów normatywnych nieogło-szonych dopuszcza wyraźnie w art. 190 ust. 2 zd. 2. Z uwagi jednak na treść art. 88 ust. 2 nie jest przekroczeniem konstytucji objęcie zasadą publikacji, na podstawie osobnej ustawy, także aktów wewnętrznie obowiązujących. Ustawa wykonawcza do konstytucji, wydana w 2000 r., zgodnie z nakazem zawartym w art. 88 ust. 2, rozciągnęła zasadę ogłaszania źródeł prawa także na akty prawa wewnętrznie obowiązującego. Co nie mniej ważne, przyjęła rozwiązania gwarantujące w praktyce możliwość zapoznania się z prawem obowiązującym przez jego adresatów. Pozytywną ocenę ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z punktu widzenia zasad konstytucji, psuje jej nowelizacja z 2005 r. w części dotyczącej ogłaszania jednolitych tekstów ustaw, ustanawiając normę praktycznie nie do zrealizowania.
IV
SYSTEM RZĄDÓW
1. PARLAMENT
Przepisy konstytucyjne dotyczące struktury i funkcjonowania parlamentu są wyjątkowo rozległe. Podobnie bogata jest praktyka ich stosowania. Wnioski z badań należy więc z konieczności ograniczyć do wybranych zagadnień, szczególnie istotnych bądź szczególnie charakterystycznych.
1. W zakresie struktury wewnętrznej i organizacji prac Sejmu podstawowe znaczenie ma tryb działania tej izby in gremia, a więc na posiedzeniach plenarnych. Jak wiadomo, konstytucja z 1997 r. nie wprowadziła w tej kwestii żadnych zmian, potwierdzając i utrwalając przyjętą już u progu transformacji ustrojowej (w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r.) zasadę permanencji funkcjonowania izb parlamentarnych. Umacnia to autonomię obu izb i pozwala na elastyczne kształtowanie trybu ich pracy w tej podstawowej formie. Rozwiązanie to, co do zasady, nie budzi więc żadnych istotnych zastrzeżeń ani w teorii, ani w praktyce.
Określone problemy, także z tego punktu widzenia, rodzą się natomiast w związku ze sposobem ukształtowania na gruncie obecnej konstytucji organów kierujących działalnością Sejmu. Nastąpiła bowiem dekonstytucjnonalizacja instytucji Prezydium Sejmu jako kolegialnego organu kierowniczego tej izby, co zostało powszechnie odczytane jako ustanowienie (w art. 110 konstytucji) zasady jednoosobowego kierownictwa pracami Sejmu. W konsekwencji, po wejściu w życie Konstytucji RP, w regulaminie Sejmu oraz w ustawodawstwie bardzo szeroko rozbudowano kompetencje Marszałka Sejmu zarówno w strukturze wewnętrznej, jak i w wielu kwestiach dotyczących stosunków zewnętrznych Sejmu. Wprawdzie w przepisach regulaminowych zachowano również instytucję Prezydium
72
IV. System rządów
Sejmu, ale jako organ wyraźnie drugorzędny i o charakterze głównie konsultacyjnym.
Jednym z uprawnień Marszałka jest ustalanie porządku dziennego posiedzeń Sejmu, a wiec przedmiotu obrad, co rzutuje także na całokształt prac w Sejmie. Ustalenie porządku dziennego wymaga zasięgnięcia opinii Konwentu Seniorów, natomiast sam Sejm rozstrzyga o przedmiocie swych obrad tylko w sprawach, co do których nie było jednomyślności w Konwencie Seniorów. Ponieważ zaś w naszej praktyce parlamentarnej stanowisko Marszałka Sejmu jest w znacznym stopniu upolitycznione, opozycja ma stosunkowo niewielki wpływ na przedmiot obrad i prac izby.
2. Stosunkowo szczegółowo określa konstytucja status prawny posła i senatora: sposób ich wyboru, charakter mandatu przedstawicielskiego, zasadę incompatibilitas, ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej oraz immunitety parlamentarne. Na uwagę zasługują dwie kwestie.
Pierwsza dotyczy charakteru mandatu. Zgodnie z konstytucją jest to tzw. mandat wolny, charakterystyczny dla klasycznej koncepcji przedstawicielstwa. W art. 104 konstytucji wyrażono to w sformułowaniu: "Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców". Wynikają z tego, jak wiadomo, m.in. takie konsekwencje, jak obowiązek kierowania się w działalności parlamentarnej interesem ogólnonarodowym, nie zaś jakimkolwiek interesem partykularnym i lokalnym, w tym również "swoich" wyborców, niezależność od ich nakazów i postulatów, a także nieponoszenie przed nimi odpowiedzialności, z czym wiąże się trwałość mandatu w trakcie kadencji.
Taka konstrukcja wolnego mandatu ma jednak głównie teoretyczny walor prawniczy. W praktyce bowiem, zarówno w Polsce, jak i w innych państwach demokratycznych, rzeczywisty sposób pojmowania i wykonywania powinności przedstawicielskich dość daleko odbiega od teoretycznych założeń. Nakłada się na to przynależność partyjna większości reprezentantów i wymagania dyscypliny partyjnej, ograniczające swobodę działalności parlamentarnej. Wydaje się, że są to zjawiska obiektywne, łączące się z politycznym
73
IV. System rządów
charakterem reprezentacji parlamentarnej i z określoną (także kon-stytucyjnie) rolą partii w procesie sprawowania władzy politycznej w państwie. I dopóki nie wiążą się z nadużyciami, nie powinny być niepokojące. Występują też te zjawiska jakby obok i poza prawnym modelem mandatu przedstawicielskiego i w tym sensie go nie naruszają. Nie wydaje się, w związku z tym, aby celowa i konieczna była jakaś zasadnicza rewizja jurydycznej konstrukcji mandatu oraz wyrażających ją przepisów konstytucji.
Drugą kwestią jest ochrona immunitetowa posłów i senatorów. Chodzi zwłaszcza o immunitet formalny (procesowy), niedotyczą-cy działalności wchodzącej w zakres sprawowania mandatu - immunitet materialny. Ten ostatni jest konieczną gwarancją swobody działalności parlamentarnej posłów i senatorów i - poza pewnymi kłopotami natury interpretacyjnej - nie wzbudza kontrowersji. Gdy chodzi natomiast o immunitet procesowy - jego zakres uległ już pewnemu ograniczeniu w samym tekście konstytucji, nie chroni on bowiem automatycznie przed ściganiem karnym za czyny popełnione przed uzyskaniem mandatu, jeśli w tym czasie zostało wszczęte postępowanie karne. Konstytucja przewidziała ponadto możliwość osobistego wyrażenia zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej przez zainteresowanego posła (senatora). W takiej też formie następowało w praktyce "uchylenie immunitetu" we wszystkich wypadkach w III kadencji Sejmu (1997--2001).
Mimo to immunitet procesowy budzi sprzeciw opinii publicznej jako nieuzasadniony przywilej członków parlamentu, sprzeczny z zasadą równości wszystkich obywateli wobec prawa. Konsens co do jego zniesienia zdaje się też zarysowywać w opinii większości posłów obecnej (V) kadencji Sejmu. W tym celu jednak konieczne byłoby odblokowanie możliwości dokonania odpowiedniej zmiany konstytucji, bez ryzyka zdestabilizowania jej zarazem w wielu innych punktach.
W pewnym wszakże zakresie możliwość ograniczenia tego immunitetu wydaje się możliwa w każdej chwili. Chodzi mianowicie o rozciągnięcie, w ustawie o wykonywaniu mandatu posła
74
IV. System rządów
i senatora, przepisów dotyczących immunitetu w kwestii pociągnięcia do odpowiedzialności karnej również na odpowiedzialność za wykroczenia, czego konstytucja wyraźnie nie przewiduje i co zdaniem wielu autorów jest nieuprawnioną rozszerzającą interpretacją jej przepisów. Wątpliwości, czy konstytucyjne pojęcie "odpowiedzialności karnej" obejmuje też odpowiedzialność za wykroczenia, musiał mieć również sam ustawodawca, skoro uznał za wskazane zamieścić w tej kwestii w ustawie odrębny przepis. Aby więc znieść immunitet procesowy członków parlamentu w sprawach o wykroczenia, wystarczy w zwykłym trybie uchylić art. lOa wspomnianej wyżej ustawy.
3. Od czasu przywrócenia Senatu (w 1989 r.) dwuizbowość polskiego parlamentu należy do najszerzej dyskutowanych zagadnień konstytucyjnego ustroju państwa. Kontrowersje te doszły do głosu z całą mocą już w toku prac nad nową ustawą zasadniczą, gdy część rozpatrywanych projektów konstytucji przewidywała powrót do parlamentu jednoizbowego, a rozstrzygnięcia tej sprawy proponowano dokonać w referendum "przedkonstytucyjnym" (do jego przeprowadzenia ostatecznie nie doszło). Na płaszczyźnie doktrynalnej rozważano też problem ewentualnego przekształcenia Senatu w reprezentację o charakterze społeczno-samorządowym lub społeczno-gospodarczym.
Efektem był swoisty kompromis polegający na utrzymaniu w obecnej konstytucji dwuizbowości parlamentu w takiej postaci, w jakiej ukształtowały ją wcześniejsze akty konstytucyjne (z 1989 i 1992 r.), w zasadzie bez istotnych zmian. Jest to jednak model dwuizbowości asymetrycznej, nierównoprawnej czy wręcz "ułomnej", co znalazło też potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wyraża się to zwłaszcza w jaskrawej dysproporcji uprawnień i funkcji obu izb. O ile bowiem Sejm realizuje w pełni wszystkie podstawowe funkcje parlamentu, i to niekiedy na zasadzie wyłączności (np. w zakresie współkształtowania składu rządu, sprawowania nad nim kontroli oraz egzekwowania jego odpowiedzialności), to Senat w realizacji niektórych z nich tylko w niewielkim zakresie uczestniczy. I choć art. 10 konstytucji
75

IV. System rządów
określa obie izby jako organy władzy ustawodawczej, to jednak Sejm uchwala ustawy, Senat zaś rozpatruje je po uchwaleniu przez Sejm, który może odrzucić poprawki i zastrzeżenia Senatu. W tych zaś nielicznych wypadkach, w których obie izby mają działać wspólnie jako Zgromadzenie Narodowe - o bezwzględnej prepon-derancji Sejmu przesądza jaskrawa dysproporcja w ich składzie liczbowym.
Nic też dziwnego, że mimo zasadniczej jednorodności składu politycznego obu izb w kolejnych kadencjach, trwa między nimi zwykle pewien stan napięcia, mogący się przerodzić nawet w otwarty konflikt, jak np. w końcu lat 90., gdy Senat jako podmiot inicjatywy ustawodawczej nie chciał podporządkować się ustalonemu w regulaminie Sejmu wymaganiu, aby do projektów ustaw przedkładanych Sejmowi dołączone było oświadczenie wnioskodawcy w sprawie zgodności danego projektu z prawem Unii Europejskiej. Stałym zaś właściwie przedmiotem kontrowersji była kwestia zakresu przedmiotowego poprawek Senatu do ustaw uchwalonych przez Sejm. Z analizy odnośnych przepisów konstytucyjnych, zarówno wcześniejszych, jak i art. 121 obecnej konstytucji, wynika, iż Senat ma się ustosunkować tylko do tekstu ustawy przekazanego mu przez Sejm; i tylko w tym zakresie może proponować określone, nawet daleko idące zmiany. Nie może natomiast proponować żadnych przepisów w materiach nowych, nieobjętych zakresem przedmiotowym rozpatrywanej ustawy. W takim wypadku bowiem przepisy te - w razie zaakceptowania ich przez Sejm - zostałyby przyjęte z pominięciem całej procedury wcześniejszego ich rozpatrzenia i uchwalania przez Sejm. Wielokrotnie jednak Senat nie potrafił lub nie chciał tego zrozumieć, chcąc np. zmienić ustawą nowelizacyjną inne jeszcze przepisy ustawy nowelizowanej, nieobjęte ustawą uchwaloną wcześniej przez Sejm. Jeśli następnie Sejm, rozpatrując tego typu "poprawki" Senatu, nie był w stanie ich odrzucić wymaganą większością głosów - tak uchwalone przepisy były często dyskwalifikowane przez Trybunał Konstytucyjny jako uchwalone niezgodnie z konstytucyjnymi zasadami procedury ustawodawczej.
76
IV. System rządów
W sumie jednak Senat spełniał i spełnia dość skutecznie typową dla drugiej izby funkcję kontrolowania i korygowania ustaw uchwalanych przez Sejm, choć nierzadko był też wykorzystywany przez rząd (zwłaszcza w wypadku rządów mniejszościowych) do przeforsowania pewnych rozwiązań ustawodawczych, dla których rząd nie znajdował wystarczającego poparcia w Sejmie.
Przy tym wszystkim sprawa dwuizbowości polskiego parlamentu i konkretnego jej kształtu pozostaje nadal otwarta.
4. Parlamentarna procedura ustawodawcza nasuwa też szereg innych zagadnień. Można wręcz powiedzieć, że mamy tu do czynienia z wyjątkowym bogactwem problematyki, biorąc pod uwagę pierwszoplanową rolę funkcji ustawodawczej w działaniu każdego parlamentu, a także praktycznie pełne skupienie, na gruncie obecnej Konstytucji RP, władzy ustawodawczej w ręku parlamentu, z niemal całkowitym wykluczeniem możliwości stanowienia aktów o mocy ustawy przez organy pozaparlamentarne, oraz wyjątkowo obszerne uregulowanie podstawowych elementów procedury ustawodawczej w tekście konstytucji (zwłaszcza w art. 118-123, 211-225 oraz 235). Problematyka ta przyciąga uwagę także ze względu na obserwowany w ostatnich latach wyraźny wzrost "inflacji" ustawodawstwa, związany głównie z jego niestabilnością, oraz pogarszanie się jego jakości.
Należy wskazać na niektóre istotne kwestie.
a. Spośród dość licznych podmiotów inicjatywy ustawodawczej - są to: Prezydent, Rada Ministrów, Senat (jako cała izba), posłowie (w liczbie co najmniej 15 i komisje Sejmu) oraz grupa co najmniej 100 tyś. obywateli - największą aktywność wykazują posłowie i rząd, od których pochodzi przygniatająca większość zgłaszanych projektów ustaw; np. w III kadencji Sejmu (1997-2001) stanowiły one 89%. Przy czym, o ile niegdyś przeważały inicjatywy poselskie, to po wejściu w życie konstytucji z 1997 r. proporcje te zmieniały się stopniowo na korzyść inicjatyw rządowych. Wiązało się to m.in. z intensywnym procesem dostosowywania (zwykle z inicjatywy rządu) prawa krajowego do prawa Unii Europejskiej. Niemniej aktywność projektodawcza posłów jest ciągle bardzo
77
znaczna, choć stosunkowo rzadko są to projekty opracowane i wniesione przez komisje Sejmu (w HI kadencji - tylko 7%).
Charakterystycznym zjawiskiem jest zgłaszanie w wielu wypadkach, zwykle z inicjatywy poselskiej, dwu lub więcej alternatywnych projektów w tej samej materii. Wprawdzie są one rozpatrywane łącznie, ale oznacza to, że na ich podstawie kompiluje się jednolity tekst w trakcie prac nad tymi projektami w Sejmie, co nie zawsze dobrze służy jakości tych aktów, zarówno pod względem treści, jak i formy.
b. W myśl art. 119 ust. l konstytucji rozpatrywanie projektów ustaw w Sejmie odbywa się w systemie trzech czytań. Jednak realizacja tej zasady, zgodnie z regulaminem Sejmu i w praktyce, nasuwa określone problemy. Pierwsze czytanie bowiem, obejmujące debatę wstępną "w sprawie ogólnych zasad projektu", w myśl regulaminu może się odbyć alternatywnie na posiedzeniu plenarnym Sejmu lub odpowiedniej komisji. To ostatnie zaś jest formą ułomną, nie tylko ze względu na wąskie gremium, lecz także dlatego, że w razie negatywnej oceny projektu komisja nie może go a limine odrzucić, a więc, teoretycznie, powinna pracować nad nim dalej. W związku z tym w 2002 r. wprowadzono możliwość wystąpienia w takim wypadku przez komisję z wnioskiem do Sejmu o odrzucenie projektu w drugim czytaniu. Zaburza to z kolei sekwencję poszczególnych "czytań", gdyż w razie nieprzyjęcia przez Sejm wniosku o odrzucenie projektu, wróci on ponownie na drugie czytanie w Sejmie po pracach komisji.
W tym samym czasie możliwość podwójnego drugiego czytania przewidziano też niezależnie od kwestii odrzucenia projektu. Zgodnie z regulaminem Sejmu, w razie zgłoszenia w drugim czytaniu dużej liczby poprawek Prezydium Sejmu może skierować projekt ponownie do komisji w celu przedstawienia tzw. poprawionego sprawozdania, obejmującego nowy jednolity tekst projektu. W wyniku tych zmian regulaminowych nastąpiło więc pewne rozchwianie konstytucyjnej zasady trzech czytań projektów ustaw w Sejmie. Powstaje uzasadnione pytanie, ile razy może odbywać się "drugie czytanie" tego samego projektu, aby było ono ciągle drugim.
78
Do uchwalenia ustawy przez Sejm konieczne jest trzecie czytanie projektu ustawy, obejmujące w zasadzie wyłącznie głosowania: nad wnioskiem o odrzucenie projektu, jeśli taki wniosek został postawiony, nad poprawkami zgłoszonymi w drugim czytaniu oraz nad tzw. wnioskami mniejszości, a wreszcie nad całością projektu łącznie z przyjętymi poprawkami. Każdą ustawę uchwaloną przez Sejm kieruje się też do Senatu celem rozpatrzenia przez tę izbę. O niektórych kwestiach tego etapu postępowania była mowa wyżej (por. pkt 3).
c. Charakterystycznym elementem polskiej procedury ustawodawczej są również stosunkowo duże możliwości sprzeciwu wobec ustawy uchwalonej przez parlament ze strony Prezydenta Rzeczypospolitej. Przed jej podpisaniem może on bowiem, alternatywnie, skierować ustawę do Trybunału Konstytucyjnego dla zbadania jej konstytucyjności lub też przekazać ją Sejmowi w celu ponownego rozpatrzenia (weto prezydenckie). W tym ostatnim wypadku ustawa zostaje ostatecznie przyjęta, jeśli Sejm uchwali ją ponownie większością 3/5 głosów.
W toku kadencji parlamentu instrumenty te nie budzą istotnych wątpliwości ani w teorii, ani w praktyce. Natomiast ustawy skierowane przez Prezydenta do Sejmu pod koniec kadencji parlamentu, gdy trwa już w pełni kampania wyborcza i parlament praktycznie nie funkcjonuje, nie są przez Sejm rozpatrywane. I jest tak również w wypadku ustaw uchwalonych przez poprzedni parlament, a przekazanych do ponownego rozpatrzenia Sejmowi nowej kadencji. Przywołuje się tu zasadę dyskontynuacji prac parlamentu po zakończeniu jego kadencji. W ten sposób tzw. weto zawieszające przekształca się w weto stanowcze, do czego w konstytucji nie ma żadnych wyraźnych podstaw; a ponieważ w świetle zasady podziału władz weto prezydenckie w stosunku do ustaw jest instytucją wyjątkową, przepisy konstytucyjne w tej materii nie powinny być interpretowane rozszerzające - w kierunku wzmacniającym skuteczność sprzeciwu Prezydenta wobec ustaw uchwalanych przez parlament.
5. Rozważając problemy związane z realizacją innych podstawowych funkcji parlamentu, należy zauważyć, co następuje.
79
IV. System rządów
Funkcja nominacyjno-kreacyjna Sejmu jest wyjątkowo szeroko rozbudowana w konstytucji i ustawodawstwie, w stopniu rzadko spotykanym w ustrojach innych państw demokratycznych. Kontrola Sejmu nad rządem (art. 95 ust. 2 konstytucji) jest ściśle związana z egzekwowaniem przez Sejm odpowiedzialności parlamentarnej Rady Ministrów i jej członków. Funkcja ta uległa poszerzeniu o nowy obszar parlamentarnej kontroli działalności rządu, związanej z procesem integracji europejskiej, w tym zwłaszcza z wpływem państwa członkowskiego na kształtowanie prawa wspólnotowego. Należy podkreślić, że brak dotychczas jakichkolwiek unormowań konstytucyjnych w tej materii spowodował, że uchwalona w marcu 2004 r. ustawa o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i z Senatem w sprawach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej nie mogła przyjąć w tej dziedzinie rozwiązań bardziej jasnych i radykalnych. Konstytucyjnie niemożliwe okazało się przede wszystkim utworzenie w tych sprawach wspólnej komisji obu izb parlamentu i wyposażenie jej w kompetencje szersze i bardziej stanowcze. W tym celu konieczne byłoby bowiem dokonanie odpowiedniego uzupełnienia konstytucji.
2. PREZYDENT I RADA MINISTRÓW
1. W badanym okresie stosowania Konstytucji RP (od 17 października 1997 r. do jesieni 2005 r., tj. do wyborów do Sejmu i Senatu oraz do wyborów prezydenckich) konstytucyjny mechanizm relacji pomiędzy Prezydentem RP a Radą Ministrów (i jej zapleczem politycznym w Sejmie) funkcjonował bez istotnych i długotrwałych zakłóceń czy też nierozwiązanych konfliktów kompetencyjnych bądź politycznych. Nie doszło zwłaszcza ani do konieczności rozstrzygania sporu kompetencyjnego między centralnymi organami konstytucyjnymi państwa (na podstawie art. 189 konstytucji), ani do paraliżu określonego segmentu systemu organów państwa czy też trwałego pata ustrojowego. Dotyczy to zarówno lat 1997-2001, czyli okresu swoistej koabitacji pomiędzy prezydentem o lewicowej proweniencji
80
IV. System rządów
politycznej a rządem centro-prawicowym (AWS/UW, następnie mniejszościowym samej AWS), jak też okresu współfunkcjonowania tego samego piastuna urzędu Prezydenta a kolejnymi rządami o orientacji centrowo-lewicowej bądź lewicowej. Pozwala to na konstatację potwierdzającą generalną funkcjonalność konstrukcji ustrojowych konstytucji z 1997 r., zweryfikowaną praktycznie w zmiennych uwarunkowaniach natury politycznej.
2. Wymogom funkcjonalności sprostała także założona w konstytucji z 1997 r. trzyetapowa procedura tworzenia Rady Ministrów (unormowana w art. 154 i 155). Wykazała ona swą przydatność w warunkach istnienia "pozytywnej" dla tworzenia rządu większości bezwzględnej w Sejmie (w 1997 r. w odniesieniu do rządu AWS/UW pod przewodnictwem Jerzego Buźka oraz w 2001 r. w odniesieniu do koalicyjnego rządu SLD/PSL). Założona w art. 155 ust. l konstytucji tzw. druga procedura rezerwowa okazała się niezbędna w warunkach potwierdzonego braku większości bezwzględnej przy powoływaniu mniejszościowego rządu Marka Belki. Należy ponadto odnotować brak dysfunkcjonalności unormowań konstytucyjnych w warunkach działania gabinetów mniejszościowych (rząd Jerzego Buźka po ustaniu koalicji rządowej AWS/UW; rząd Leszka Millera po zerwaniu koalicji z PSL; mniejszościowe rządy Marka Belki i Kazimierza Marcinkiewieża).
3. W relacjach pomiędzy Prezydentem RP a Radą Ministrów i jej prezesem potwierdzona została przez dziewięcioletnią praktykę stosowania postanowień konstytucji prawidłowość, że każdy z wymienionych tu organów funkcjonuje w obrębie swego zakresu działania i przy wykorzystaniu przypisanych mu (konstytucyjnie lub ustawowo) kompetencji. Dotyczy to zwłaszcza instytucji Prezydenta RP, z uwagi na przyjętą w konstytucji koncepcję prezydentury (jurydycznie) ograniczonej. Ustrojowego wpływu Prezydenta i, z drugiej strony, Rady Ministrów nie można traktować jako poddanego regule "zamienności" w obszarze władzy wykonawczej.
Jednocześnie praktyka potwierdza, że osłabienie bazy parlamentarnej rządu bądź jego spójności wewnętrznej rzutuje przede wszyst-
81
IV. System rządów
IV. System rządów
kim na sprawność funkcjonowania oraz efektywność inicjatyw Rady Ministrów, przede wszystkim - ustawodawczych. Tylko w sytuacjach objawiających się dymisją rządu lub istotnymi (szerszymi) rekonstrukcjami składu gabinetu następuje uaktywnienie prezydenta, głównie w zakresie poszukiwania szans uformowania nowej ekipy rządowej lub dokonania skutecznej rekonstrukcji dotychczasowego składu Rady Ministrów. W znaczącym zakresie skala realnego wpływu prezydenta zależy od relacji czysto politycznych pomiędzy osobą sprawującą urząd Prezydenta a kierownictwami partii tworzących (rekonstruujących) rząd. Jednorodność proweniencji politycznej prezydenckiego i rządowego ośrodka władzy wykonawczej w konkretnych przypadkach, w innych zaś warunkach - ich nietoż-samość lub wręcz konkurencyjność, determinuje zasadniczo możliwości oddziaływania prezydenta na skład, rekonstrukcje i trwałość konkretnej ekipy rządowej. Uregulowania konstytucyjne cechuje znaczna otwartość na zróżnicowane sytuacje faktyczne (polityczne) i względna "neutralność", gdy idzie o wpływ na końcowe rozwiązania.
4. Mimo sprecyzowania kompetencji szczegółowych Prezydenta RP, i to zarówno w stosunkach zewnętrznych państwa (przy jednoczesnej eliminacji niejasności wynikających z przypisywanego mu uprzednio "ogólnego kierownictwa" w stosunkach z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi oraz wpływu na obsadę trzech kluczowych stanowisk ministerialnych w rządzie, w tym: ministra spraw zagranicznych i ministra obrony), jak i w stosunkach wewnętrznych, nie została do końca określona przez ustrojodawcę zasadnicza rola ustrojowa instytucji Prezydenta RP. Skutkuje to szeregiem niejasności m.in. w zakresie kształtowania polityki obronnej, odpowiedzialności za bezpieczeństwa państwa (w związku z usytuowaniem Rady Bezpieczeństwa Narodowego i zasadami powoływania jej składu), czuwania nad przestrzeganiem konstytucji i prawa przez członków Rady Ministrów (w kontekście kompetencji prezydenta do wnioskowania o pociągnięcie ich do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu). Nie został jednoznacznie rozstrzygnięty dylemat, w jakim zakresie
82
Prezydent Rzeczypospolitej spełniać winien rolę organu władzy wykonawczej (w ramach kompetencji wyznaczonych konstytucyj-nie lub ustawowo), w jakim natomiast zakresie - rolę arbitra w sporach politycznych pomiędzy Sejmem (większością sejmową) a Radą Ministrów i jej prezesem. Wydaje się ponadto, że niepełna jest regulacja powiązań funkcjonalnych pomiędzy Prezydentem RP a Sejmem i Senatem. Regulacja ta obejmuje głównie procesy tworzenia, rekonstrukcji i ustępowania rządu, skrócenia kadencji Sejmu i Senatu oraz zwoływania posiedzeń Rady Gabinetowej). Wyraźniejszej regulacji wymagają też kompetencje w zakresie wydawania aktów prawnych.
5. W sferze relacji prezydenta z organami władzy sądowniczej praktyka nie wykazała istotnych usterek czy słabości unormowania konstytucyjnego. Mniej istotne niejasności odnoszą się do kwestii związania prezydenta wnioskami Krajowej Rady Sądownictwa o powołanie na konkretne stanowiska sędziowskie, do podstaw konstytucyjnych ograniczenia proponowania prezydentowi kandydatów na stanowiska pierwszego prezesa Sądu Najwyższego oraz prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, ewentualnie także do uprawnień prezydenta po orzeczeniu sądu dyscyplinarnego o wydaleniu sędziego ze służby. Zwracają uwagę kontrowersje wokół dyskrecjonalności prezydenta w korzystaniu z prawa łaski, zwłaszcza w kontekście zasady podziału i równowagi władz.
6. W odniesieniu do konstytucyjnej regulacji struktury rządu podkreślenia wymaga lapidarność unormowań oraz spora elastyczność pozostawiona praktyce ich stosowania. Konstytucja - odmiennie niż w odniesieniu do wielu innych organów centralnych państwa - nie formułuje wymogu ustawowego unormowania struktury rządu. Trudno przy tym wskazać, w jakim stopniu zadecydował o tym wzgląd na zasadę podziału i równowago władz, w jakim zaś -świadomość trudności właściwego unormowania struktury organu o wielowątkowej i zróżnicowanej wewnętrznie sferze działania, w jakim nadto - obawa przed niefunkcjonalnym usztywnieniem struktury tego organu. Szczególne nasilenie wątpliwości co do roli i statusu ustrojowego odnieść należy do (fakultatywnej konstytu-
83
IV. System rządów
cyjnie) instytucji wiceprezesów Rady Ministrów (ich liczby, gestii, zakresu i charakteru zadań oraz usytuowania w stosunku do prezesa Rady Ministrów i jej poszczególnych członków). Analogiczne pytania - także w świetle nie dość jednorodnej praktyki -ewokuje instytucja ministrów bez teki, niekierujących wyodrębnionymi (ustawowo) działami administracji rządowej (w przeszłości: resortami).
7. Praktyka potwierdza dominujące znacznie układu sił w Sejmie oraz inicjatywną rolę prezesa Rady Ministrów (premiera) w procesach tworzenia lub rekonstrukcji rządu. Uzasadnia nadto występowanie realnej podległości i odpowiedzialności członków rządu przed premierem. Jest ona niezależna od odpowiedzialności indywidualnej typu parlamentarnego. Świadczą o tym liczne przypadki wnioskowania o odwołanie członów rządu w toku jego funkcjonowania, przedkładane przez premiera Prezydentowi RP. Okoliczności te przemawiają na rzecz tezy, że praktyka ustrojowa podąża w kierunku konsolidacji modelu "premierowskiego" rządu RP, dla którego przesłanki stworzyła - nie przesądzając o ich nasileniu w praktyce -Konstytucja RP z 1997 r. (zwłaszcza w art. 148 pkt 2, 4, 5, 7 oraz
art. 162 ust. l i 2 pkt 3).
8. Należy odnotować realny wpływ koalicyjnej formuły rządu na koherencję programową i funkcjonalną ekip rządowych. Brak warunków do powołania jednopartyjnego rządu większościowego generuje stan swoistego napięcia między dążeniami do nadania spójności i względnej trwałości ekipom rządowym a realnymi warunkami urzeczywistnienia tego typu aspiracji. Skutkiem wspomnianych tu dążeń jest podejmowanie - po wyborach do Sejmu i Senatu - prób tworzenia koalicji rządowych; zamierzenia te skazane były jednakże na ograniczoną trwałość (znacznie odbiegającą od trwania kadencji Sejmu i Senatu), głównie z powodu różnic programowych i rozbieżnych aspiracji politycznych partii koalicyjnych (ich kierownictw).
9. Praktyka potwierdziła przydatność konstruktywnego wotum nieufności jako czynnika stabilizującego funkcjonowanie rządu. Dowodzi tego nie tylko doświadczenie rządu mniejszościowego
84
Jerzego Buźka, ale też przetrwanie rządu Leszka Millera, po zerwaniu koalicji z PSL, oraz praktyka funkcjonowania rządu
Marka Belki.
9. Porównawcza analiza obcych rozwiązań - czeskich, słowackich oraz węgierskich unormowań konstytucyjnych - opisanych w trakcie badań, nie dostarcza jednoznacznych sugestii co do kierunku pożądanych korekt polskiej regulacji konstytucyjnej. Może natomiast stanowić interesujący punkt odniesienia dla ostrożnych zmian o charakterze szczegółowym.
V
V. Sądy i trybunały
SĄDY I TRYBUNAŁY
1. Demokratyczny system polityczny państwa, funkcjonowanie władz publicznych zgodne z ich konstytucyjnymi założeniami, są uwarunkowane w dużej mierze działaniem organów władzy sądowniczej: Sądu Najwyższego, sądownictwa powszechnego i administracyjnego, a także obydwu trybunałów (Konstytucyjnego i Stanu). Działalność trzeciej władzy posiada jednak znaczenie przede wszystkim dla ugruntowania sytuacji prawnej jednostki, tworzenia poczucia bezpieczeństwa prawnego obywateli i działających w obrębie społeczeństwa obywatelskiego organizacji społecznych i politycznych.
Z tego punktu widzenia ocenia się znaczenie zmian ustrojowych wprowadzonych przez Konstytucję RP z 2 kwietnia 1997 r. Chodzi zarówno o zmiany będące wynikiem wejścia w życie nowej ustawy zasadniczej, jak i funkcjonowanie w praktyce jej zasad oraz regulacji prawnych na poziomie ustawodawstwa zwykłego. Zrozumiałe są wysokie oczekiwania społeczne w zakresie spełnianej przez władzę sądowniczą roli gwaranta ładu społecznego, jak też obrony systemu demokratycznego państwa.
2. Spośród zmian, jakie ustanowiła konstytucja z 1997 r. w dziedzinie władzy sądowniczej, na szczególną uwagę zasługują dwie niezwykle istotne zasady ustrojowe. Są to zasada sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175) oraz zasada prawa do sądu (art. 45). Ich przyjęcie oznacza wprowadzenie gwarancji sądowej drogi dochodzenia naruszonych wolności i praw jednostki. Dzięki ustanowieniu tych zasad konieczna stała się realizacja postulatu likwidacji dawnych kolegiów do spraw wykroczeń w konstytucyjnie wyznaczonym terminie. Oznaczało to ostateczną likwidację pozasądowych or-

ganów działających w zakresie wymiaru sprawiedliwości i pełną, niekwestionowaną zasadę sądowego wymiaru sprawiedliwości z wszelkimi wynikającymi stąd dla ochrony wolności i praw jednostki konsekwencjami.
3. Realizacja wymienionych zasad nie przebiegała bez zakłóceń. Stosowana praktyka znacznego poszerzania kognicji sądów powszechnych oraz administracyjnych, jednak bez równoczesnego zapewnienia odpowiednich rozwiązań organizacyjnych, kadrowych i materialnych gwarantujących wydolność sądów, stwarza istotne zagrożenie dla pełnej realizacji zasady konstytucyjnej zapewnienia jednostce realnego dostępu do sądu i do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1).
4. Rozdzielenie zadań i właściwości Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zrodziło pytanie o sposób rozstrzygania sporów kompetencyjnych między tymi organami. Zwłaszcza w wypadku sporu negatywnego, gdy oba te organy uznają brak swojej właściwości do rozpoznawania określonego typu spraw, może dojść do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu. Nie jest to możliwość o czysto teoretycznym charakterze, praktyka zna przypadki pozostawienia skarżącego bez ochrony sądowej. W obecnym stanie prawnym rozwiązania wydaje się dostarczać art. 177 konstytucji, ustanawiający domniemanie właściwości na rzecz sądów powszechnych. Nie usuwa to jednak wszystkich problemów proceduralnych i oznacza, że rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pozostawione jest ocenie sądów, orzekających w konkretnych sprawach, co budzi rozbieżne, lecz raczej krytyczne, oceny w doktrynie.
Prowadzi to szerszej konstatacji, iż w obecnym - zdekoncentrowanym - systemie naczelnych organów sądowych rozważenia wymaga wypracowanie nowych mechanizmów współdziałania obu pionów sądownictwa (w praktyce SN i NSA), zwłaszcza koordynacji ich orzecznictwa. Zarówno SN, jak i NSA dysponują kompetencją do podejmowania uchwał, wykraczających poza rozstrzyganie konkretnych spraw, wskazujących kierunki interpretacji przepisów prawa i kształtowanie praktyki sądowej. Może to rodzić niebezpieczeń-
86
87
V. Sądy i trybunały
stwo formowania się dwóch równoległych, niezależnych od siebie i niekoniecznie jednolitych systemów sądowej wykładni prawa. Brak jest natomiast - na poziomie konstytucyjnym - sformalizowanych mechanizmów koordynacyjnych, pozwalających zarówno na usuwanie ewentualnie powstających rozbieżności orzeczniczych, jak i na rozwiązywanie sporów kompetencyjnych. Tylko częściowo rolę taką może pełnić TK.
5. Z przeprowadzonych badań wynika wniosek o braku należytego ujęcia w konstytucji zasad stosunków między Sądem Najwyższym a Trybunałem Konstytucyjnym. Problem ten rysował się już w poprzednim stanie konstytucyjnym, a przyjęcie w nowej konstytucji rozwiązania o kompromisowym charakterze (którego elementami było zniesienie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw oraz nadanie wąskiego zakresu procedurze skargi konstytucyjnej) nie rozwiązało do końca dwóch podstawowych kwestii, a mianowicie zakresu wyłączności TK do orzekania o konstytucyjności ustaw oraz zakresu związania SN ustaleniami zawartymi w sentencjach orzeczeń TK.
Orzekanie o niekonstytucyjności ustawy pozostaje wyłączną kompetencją TK. Nie oznacza to, że ustawy pozostają poza wszelką kontrolą ze strony sądów. Jeślo nawet pominąć bogate możliwości interpretacyjne, jakie sądy mogą wykorzystywać przy ustalaniu wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją, to perspektywy dodatkowe wyłaniają się przy konfrontowaniu ustaw z przepisami "prawa zewnętrznego". W szczególności, od chwili �wejścia. Eolski do UE, jest oczywiste, ze każdy sąd stosujący prawo UE^ ma prawo (i obowiązek) samodzielnej (incydentalnej) odmowy stosowania przepisów polskich ustaw, które kolidują z postano-. wieniami prawa unijnego, a nie ma podstaw, by rozstrzyganie tych kolizji zastrzegać dla TK. Może to w istotny sposób przekształcić relacje między sądami (zwłaszcza SN i NSA) a Trybunałem Konstytucyjnym. Można się także zastanawiać, czy analogiczne możliwości nie przysługują sądom w razie stwierdzenia kolizji między ustawą a postanowieniem umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 91 ust. 2 konstytucji.
88
V. Sądy i trybunały
Kontrowersje w praktyce konstytucyjnej powstawały też na tle pytania, na ile sądy (przede wszystkim SN i NSA) są związane wykładnią ustawy dokonywaną przez TK. Zniesienie "powszechnie obowiązującej wykładni ustaw" wykluczyło wprawdzie ustalanie wykładni w oderwaniu od procesu kontroli zgodności norm prawnych, nie ulega jednak wątpliwości, że także w ramach tej kontroli ustalenia Trybunału muszą opierać się na dokonaniu "operatywnej" wykładni zarówno normy kontrolowanej, jak i normy stanowiącej wzorzec kontroli. Z reguły wykładnia ta jest formułowana w uzasadnieniu orzeczenia TK i wówczas jej oddziaływanie zewnętrzne wynika z autorytetu TK, może więc, ale nie musi, być uznane przez sądy. Istnieją jednak, wcale nie odosobnione, przypadki, gdy TK włącza elementy interpretacji ustawy do sentencji swego orzeczenia, najczęściej wskazując, że przepis ustawy jest zgodny z konstytucją, ale pod warunkiem nadania mu określonego rozumienia, rzadziej zaś stwierdzając, że przepis w określonym rozumieniu jest niezgodny z konstytucją. W doktrynie przyjęło się określanie tych orzeczeń jako "interpretacyjnych".
Zasadniczy problem, jaki się tu wyłania, dotyczy mocy wiążącej "orzeczeń interpretacyjnych", a więc istnienia obowiązku sądów do stosowania ustawy tylko w takim rozumieniu, jakie zostało ustalone w sentencji orzeczenia TK. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego obowiązek taki istnieje, a jego podstawą jest art. 190 ust. l, wskazujący, iż "orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą", ponadto korzystanie z orzeczeń interpretacyjnych pozwala unikać orzekania o niekonstytucyjności, więc znajduje oparcie w zasadach domniemania konstytucyjności ustawy i powściągliwości sędziowskiej. Mniej wyraźne jest jednak przekonanie sądów o ich związaniu orzeczeniami interpretacyjnymi TK. Nie wydaje się, by istniały mechanizmy prawne, które mogłyby doprowadzić Sąd Najwyższy do pełnego podporządkowania się takim orzeczeniom TK. Już obecnie stwarza to trudności, zwłaszcza z punktu widzenia ochrony prawnej jednostki.
6. Konstytucja RP w nowy sposób uregulowała nie tylko miejsce trybunałów w systemie organów państwowych, ale także zakres
89
V. Sądy i trybunały
kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Zakres ten uległ rozszerzeniu, ale nie wszystkie z tych uprawnień wywołują aprobatę. Są argumenty, wysuwane także w środowisku sędziów TK, przemawiające za przekazaniem prawa Trybunału do dokonywania kontroli partii politycznych z punktu widzenia zgodności z Konstytucją do Sądu Najwyższego. Jeszcze ostrzejszą dyskusję wzbudza kwestia konstytucyjnego ujęcia skargi konstytucyjnej. Instytucja ta realizuje w większym stopniu zgodność hierarchicznie zróżnicowanych norm niż funkcję ochrony praw człowieka. Negatywnie zatem należy ocenić jej wąski zakres. Problematyczne jest wyłączenie z zakresu skargi konstytucyjnej aktów stosowania prawa podejmowanych przez organy publiczne, co prowadzi do braku ochrony konstytucyjnych praw jednostki przed naruszeniami w tej sferze.
Zestawiając prawo do sądu i skargę konstytucyjną jako dwa podstawowe środki ochrony konstytucyjnych praw, należy stwierdzić, że nie gwarantują one jednostce pełnej ochrony. Praktyka pokazuje, że w pewnych sytuacjach skarżący nie znajduje ochrony ani przez skorzystanie z prawa do sądu, ani przez wniesienie skargi konstytucyjnej. Na gruncie konstytucji brak jest w tej chwili środka ochrony, który umożliwiałby w jednym postępowaniu całościową ocenę pozycji prawnej skarżącego (ocenę wszystkich aktów władzy publicznej kształtujących tę pozycję) z punktu widzenia jego konstytucyjnych praw. Możliwość taka otwiera się dopiero na płaszczyźnie międzynarodowej. Warto też zwrócić uwagę, że polski model skargi wskazuje na tendencję odwrotną niż modele państw obcych, co w efekcie powoduje, iż pewne naruszenia, które mogłyby być usunięte na płaszczyźnie stosowania prawa, wymagają interwencji systemowej. Usunięcie naruszeń wymaga więc ingerencji nadmiernej, nieproporcjonalnej.
Powinno zatem nastąpić rozszerzenie zakresu przedmiotowego skargi na akty stosowania prawa. Realizacja tego postulatu jest jednak trudna z dwóch względów. Wymagałaby bowiem zmiany charakteru TK jako "sądu prawa", a także niezbędne byłyby zmiany relacji TK i sądów, w tym SN i NSA. Wart rozważenia jest wariant kompromisowy, można np. utrzymać, co do zasady, skargę na akt normatywny, przewidując jednak procesową ewentualność objęcia
90
V. Sądy i trybunały
przez TK zakresem rozpoznania również aktu stosowania prawa (wydanie postanowienia w sposób zbliżony do regulacji z art. 50 ust. l ustawy o TK).
Z kwestii bardziej szczegółowych należałoby dopuścić skargę bezpośrednio na akt normatywny w sytuacji, gdy nieosiągalne jest wydanie względem skarżącego jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Brak takiej możliwości jest sprzeczny nawet z dotychczasowym modelem skargi. Ze względu na utrwaloną linię orzeczniczą TK co do interpretacji art. 79 ust. l, konieczna wydaje się nowelizacja tego przepisu.
W toku badań pojawiło się wiele pytań, zasługujących na rozważenie, a wśród nich to, czy skarga konstytucyjna może dotyczyć aktów prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie tej kwestii może mieć istotne znaczenie nie tylko dla TK, ale i dla ochrony wolności i praw jednostki.
7. Analiza unormowań konstytucyjnych, jak też obserwacja praktyki w zakresie odpowiedzialności konstytucyjnej także nasuwa wnioski krytyczne. W rozwiązaniach prawnych modelu normatywnego tej odpowiedzialności istnieją wady, którymi jest obarczona część przepisów merytorycznych i proceduralnych.
Do pierwszej grupy należy zaliczyć:
a) brak uzupełnienia strony przedmiotowej odpowiedzialności, znanego z prawa okresu międzywojennego, iż uruchomienie odpowiedzialności następuje, jeśli podmiot naruszający konstytucję lub inną ustawę naraził państwo na oczywistą i znaczną szkodę; przesłanka taka miałaby zwłaszcza znaczenie dla stosowania odpowiedzialności z art. 107 konstytucji;
b) konstrukcję z art. 156 ust. l o odpowiedzialności członków Rady Ministrów przed Trybunałem Stanu także za przestępstwa popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem, która okazała się niejasna; odpowiedzialność karna członków rządu powinna być tu realizowana zgodnie z zasadą równości wszystkich obywateli wobec prawa przed sądami powszechnymi;
c) zasadę niezbędności 3/5 głosów ustawowej liczby posłów do podjęcia uchwały Sejmu o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, która sprawia, iż
91
V. Sądy i trybunały
w praktyce opozycja nie jest w stanie postawić w stan oskarżenia podmiotu z urzędującego gabinetu; jest to bariera chroniąca większość przed ryzykiem poniesienia odpowiedzialności konstytucyjnej, która powoduje, że próba jej użycia może być skuteczna przy określonej zmianie układu sił politycznych; sankcja za naruszenie konstytucji lub ustaw jest "odkładana" do momentu, gdy istniejąca w danym czasie opozycja stanie się większością; wówczas zaś posługiwanie się odpowiedzialnością konstytucyjną przypomina swoisty "odwet";
d) wymaganie przez ustrojodawcę uchwały Sejmu, z inicjatywy Marszałka Sejmu, w przypadku odpowiedzialności posła z tytułu naruszenia zakazów określonych w art. 107 konstytucji, co nawiązuje do mechanizmu odpowiedzialności dyscyplinarnej (korporacyjnej) grupy zawodowej;
e) brak w procedurze wszczynania postępowania podmiotu, który spełniałby funkcję rzeczywistego promotora oskarżenia; jest to szczególnie widoczne w wypadku posła (senatora), któremu zarzuca się naruszenie przepisów antykorupcyjnych; wydaje się, że funkcji takiej nie jest w stanie wypełnić Marszałek danej izby.
Do drugiej grupy rozwiązań wadliwych należy długotrwałość postępowania w sprawie odpowiedzialności konstytucyjnej (ocena ta przewija się zarówno w orzecznictwie konstytucyjnym, jak i w literaturze przedmiotu). Rozwiązania proceduralne sprzyjają "wyjątkowej przewlekłości postępowania", podczas gdy do realizacji tej odpowiedzialności odnosi się także zasada szybkości procesowej. Zasługuje na aprobatę postulat wprowadzenia terminów "zmuszających do przyspieszenia biegu spraw" zarówno na etapie postępowania w Sejmie, jak i przed Trybunałem Stanu.
Nie sposób w tym momencie określić, jak na problem stawiania odpowiedzialności konstytucyjnej funkcjonariuszy państwowych mogą wpłynąć te zmiany w życiu publicznym, zwłaszcza w stosunku do polityków, które zostały wywołane pracami sejmowych komisji śledczych.
8. Krajowa Rada Sądownictwa powołana została w celu przełamania uzależnienia sądów od polityki i władzy administracyjnej. W konstytucji z 1997 r. KRS otrzymała ustrojową funkcję stania
92
V. Sądy i trybunały
na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, unormowaną w odrębnym artykule. KRS jawi się więc w ramach władzy sądowniczej jako organ dający możliwości wzmocnienia tej władzy w nietypowej sferze polityczno-administracyjnej, mogący elastycznie reagować na zagrożenia pojawiające się w sferze niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów. Będąc m.in. reprezentacją środowiska sędziowskiego, KRS umożliwia formułowanie jego stanowisk i upowszechnianie ich na forum państwowym, co było nieosiągalne przed jej ustanowieniem. Jednakże wątek "reprezentacji środowiska sędziowskiego" nie jest w wypadku KRS jedyny ani dominujący. Za nietrafne uznać należy traktowanie Rady jako <7Mfl5i-korporacyjnej czy publiczno-samorządowej reprezentacji środowiska sędziowskiego. Rada jest bowiem bez wątpienia konstytucyjnym organem państwowym, a nie samorządowym. Część kompetencji KRS związana jest z klasyczną praktyką funkcjonowania władzy sądowniczej, część zaś odpowiada nietypowym wyzwaniom współczesności w zakresie uczynienia z sądownictwa aktywnego partnera świata polityki i administracji, i to już nie tylko wewnątrzpaństwowej, ale i unijnej (jednak nietypowe kompetencje Rady, łącznie z tymi, które wypracowała w trybie zwyczajowym, mogą być realizowane jedynie w granicach i w celu określonym przez konstytucję jako "stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów").
Powołanie w Polsce KRS można uznać za przejaw skłonności do tworzenia organów tego typu, widocznej w wielu państwach zachodnioeuropejskich. Celem było jednak chyba dostosowywanie władzy sądowniczej do zmieniającej się rzeczywistości. W istocie chodziło o konieczność znalezienia form bieżącej współpracy sądownictwa ze światem polityki i z administracją państwową, potrzebę dostosowania do zjawisk bezczynności i bezprawności legislacyjnej, odpowiedzi na wyzwania, jakie stawia przenikanie się wzorców władzy sądowniczej w systemie common law i w systemie prawa stanowionego, który to proces wkracza do Polski wraz ze specyfiką prawodawstwa Unii Europejskiej, powstawanie nowych postaci sądownictwa polubownego w skali krajowej i międzynarodowej oraz coraz silniejszy wpływ
93
V. Sądy i trybunały
sądownictwa międzynarodowego (vide orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu i jego wpływ na polskiego ustawodawcę i sądownictwo) na orzecznictwo krajowe. W reagowaniu na tego rodzaju zjawiska KRS wydaje się organem niezastąpionym zarówno w zakresie działań bieżących, jak i podejmowania inicjatyw zmierzających do zmian systemowych.
9. Praktyka stosowania konstytucji dowodzi, iż trudno jest uznać za trafne rozwiązanie dotyczące sytuacji prawnej prokuratury. Nie jest przypadkowe używanie określenia prokuratury jako "współczynnika wymiaru sprawiedliwości", co wymaga jej niezależności od innych władz, w szczególności uwolnienia od wpływu czynników politycznych. Obowiązująca ustawa zasadnicza nie tylko zdekonstytucjonali-zowała prokuraturę, co osłabiło jej pozycję ustrojową i rolę w zakresie ochrony praw jednostki, ale przyjęła budzące zastrzeżenia regulacje prawne dotyczące jej usytuowania w strukturze aparatu państwowego. Stan taki wywołuje negatywne oceny i komentarze nie tylko w środowisku prokuratorskim, ale także w doktrynie prawa konstytucyjnego. Szczególnie doświadczenia ostatnich kilku lat (czasy IV kadencji Sejmu) wikłania prokuratury w sytuacje prowadzące do jej upolitycznienia prowadzą do wniosku o potrzebie rozważenia postulatu rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Rozwiązanie takie powinno umożliwić prokuraturze uwolnienie się od politycznych nacisków, przyczynić się do jej usamodzielnienia niezbędnego do realizacji stojących przed nią celów.
10. Przyjęte w Konstytucji RP rozwiązania w sferze sądów i trybunałów sprawdzają się w praktyce i służą, mimo zastrzeżeń, realizacji zadań i celów demokratycznego państwa prawnego. Taką samą ocenę należy sformułować wobec realizowanych w toku legislacji zapowiedzi konstytucyjnych (art. 236 i 237 konstytucji) związanych z reformą sądownictwa powszechnego i administracyjnego, a także w odniesieniu do ustaw dotyczących Sądu Najwyższego, Krajowej Rady Sądownictwa i Trybunału Stanu. Postawione natomiast wnioski i postulaty powinny służyć doskonaleniu obowiązujących regulacji prawnych w drodze korekt wprowadzanych w toku ewentualnej nowelizacji ustawy zasadniczej.
94
VI
SAMORZĄD TERYTORIALNY
1. Jednym z zasadniczych, demokratycznych przeobrażeń dokonanych w Polsce po 1989 r. był powrót do klasycznej idei samorządu terytorialnego, znanego polskiej tradycji ustrojowej. Przekształcenia takiego dokonano już wiosną 1990 r., choć początkowo samorząd terytorialny wprowadzony został tylko w jednostkach najniższych, tj. w gminach. Przewidziano również specjalne organy odwoławcze od decyzji - wydawanych przez organy samorządowe w stosunku do obywateli - w postaci "kolegiów odwoławczych". W ten sposób chciano uniezależnić samorządy od administracji rządowej (dotyczyło to jednak tylko tzw. własnych spraw samorządu gminnego, a nie zleconych).
Punktem wyjścia analizy aktualnych rozwiązań w zakresie samorządu terytorialnego jest konstytucyjna zasada decentralizacji władzy (art. 15), stanowiąca jednocześnie istotny element zasady demokratycznego państwa prawnego. Główną drogą urzeczywistnienia decentralizacji jest wybranie przez konstytucję struktur samorządu terytorialnego w kształcie odpowiadającym założeniom Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Ten kierunek rozwoju wynika również z wyraźnego zakotwiczenia w konstytucji (w jej preambule) zasady subsydiamości. Stosownie do tych założeń konstytucja podkreśla konieczność spełniania przez samorząd terytorialny "istotnej części" zadań publicznych (art. 16 ust. 2), wprowadza ogólne domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych (art. 163), a także określa gminę, a więc najmniejszą jego jednostkę - jednostką "podstawową" (art. 164). Powołanie jednostek szczebla wyższego jest fakultatywne, uzależnione od ustawodawcy zwykłego. Jednostki samorządu terytorial-
95
Y Ł, ,_.___
nego posiadają osobowość prawną i objęte zostały ochroną sądów (art. 165). Deklarowana przez konstytucję samodzielność działania samorządu wyraża się również w przyznaniu im kompetencji do stanowienia przepisów prawnych (art. 94). Konstytucyjny model samorządu opiera się jednak wyraźnie na tzw. państwowej teorii samorządu ("odstępowania" przez państwo pewnych swych uprawnień na rzecz samorządu), a nie na "naturalnych prawach" korporacji terytorialnych do zarządzania własnymi sprawami. Organy administracji rządowej (wojewodowie) funkcjonują jedynie w jednostkach szczebla regionalnego, a ich ustrój reguluje odrębna ustawa, mająca także niemałe znaczenie dla określenia ustroju samorządu terytorialnego.
Trzema ustawami z 1998 r. powołano do życia, obok istniejącego samorządu "podstawowego" (gminnego), który został poważnie zreformowany, również samorząd "lokalny" (powiaty) i "regionalny" (województwa). W wyniku tej operacji powstała jednak "trójszczeblowa", a nie "trójstopniowa" struktura samorządu terytorialnego, gdyż pomiędzy poszczególnymi samorządami nie występują układy nadrzędności i podległości. Od "trójszczeblowej" struktury samorządu istotnym wyjątkiem są tzw. miasta na prawach powiatu - na ich terenach działają tylko dwa szczeble samorządu (samorząd miejski wykonuje tam ustawowe zadania samorządu gminnego i samorządu powiatowego). Te trzy ustawy, tzw. ustrojowe, ulegały w następnych latach istotnym nowelizacjom, które ogólnie ocenić można jako pogłębianie decentralizacji ustroju, choć nie obeszło się tu bez wyjątków. Reforma ta nie przekreśliła dotychczasowej pozycji samorządu gminnego, gdyż ustawowe kompetencje dwu nowych szczebli mają charakter uzupełniający ("po-nadgminny", jak mówi ustawa), a w sumie - komplementarny. Syntetycznie można ocenić, że, nie bez pewnych regresów, ogólną tendencją bieżącego ustawodawstwa (czego wyrazem są nie tylko ustawy nowelizujące ustawy, ale i ustawy dodatkowe) jest jednak rozszerzanie ogólnego wolumenu zadań spełnianych przez samorządy, i to zarówno zadań "własnych", jak i "zleconych" (przy dostrzegalnej skłonności do "przekwalifikowywania" zadań zleco-
96
nych na zadania własne). Niemniej jednak trudno byłoby uznać, iż ustawodawca dopracował się pewnych zasad, które decydują o przypisywaniu konkretnych kompetencji każdemu z trzech szczebli. Poza tym, o ile rozwiązania w sprawie liczby zarówno dawnych jednostek samorządu podstawowego (gmin), jak i liczby nowych jednostek samorządu lokalnego (powiatowego) nie budzą zastrzeżeń, to uważa się, że idei decentralizacji lepiej służyłoby powołanie mniejszej liczby jednostek samorządu regionalnego, za to o bardziej porównywalnym potencjale gospodarczym i ludnościowym.
Ustawy samorządowe nie są doskonałe: nie pozwalają na precyzyjne ustalenie zakresu działania trzech szczebli samorządu, a także na dokładne jego odgraniczenie od zakresu działania administracji rządowej. Pewnym remedium na niejasności podziału kompetencyjnego może być możliwość, często preferowana przez ustawy, ustalania zakresu działania poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego w drodze porozumień, zarówno między sobą, jak i z organami administracji rządowej. Należy jednak podkreślić, że za pośrednictwem tych porozumień następować może jedynie przekazywanie zadań na rzecz jednostek samorządowych (nigdy odwrotnie, tj. na rzecz organów administracji rządowej). Nową formą wykonywania zadań publicznych jest również możliwość tworzenia stowarzyszeń i związków jednostek samorządu terytorialnego.
2. Według konstytucji, osobowym substratem jednostek samorządu terytorialnego jest "wspólnota mieszkańców", połączona wielorakimi więzami: społecznymi, gospodarczymi i kulturowymi. Taki "wspólnotowy" charakter jednostek samorządu stanowi istotną wytyczną do rozwijania polityki decentralizacyjnej. Tak też interpretuje to określenie Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie. Dalszą tego konsekwencją jest uznanie spraw, którymi zarządzają samorządy, za sprawy "własne" (art. 166 konstytucji). Można przyjąć, że są to sprawy należące ze swej istoty do zakresu działania samorządów, niezależnie od woli ustawodawcy. Jednakże ustawodawstwo nie podąża w tym kierunku w sposób wystarczający: trzy ustawy "ustrojowe" określają trzy zakresy spraw "własnych" w spo-
97
VI. Samorząd terytorialny
sób niejasny, gdyż wiele z nich występuje w więcej niż tylko jednym "katalogu". Było to zwłaszcza efektem wspomnianych wyżej nowelizacji ustaw ustrojowych. W tej sytuacji na plan pierwszy wysuwają się tzw. sprawy zlecone samorządów (mające również swą podstawę konstytucyjną) i na te zadania kierowane są przede wszystkim rozmaite dotacje i subwencje. Dotyczy to zwłaszcza samorządu powiatowego, którego zakres działania obejmuje tak istotne zadania "zlecone", że predysponuje to do oceny władz powiatowych raczej jako ogniwa administracji rządowej, a dopiero na drugim miejscu jako władz jednostki samorządu terytorialnego. Odnotować można również pewien regres w realizacji funkcji kierowania rozwojem regionalnym, co było zakładaną rolą samorządu wojewódzkiego, przy rozszerzaniu się jego możliwości w zakresie tradycyjnych spraw administracyjnych, przekazywanych mu pod postacią zadań "własnych" lub "zleconych". Istotnym zabiegiem decentralizacyjnym było natomiast przekazanie, od l stycznia 1999 r., wspomnianym kolegium odwoławczym kompetencji rozpatrywania odwołań na decyzje dwu nowych szczebli organów samorządowych, i to zarówno we "własnym", jak i w "zleconym" zakresie działania samorządu (to ostatnie dotyczy także organów gminnych). Warto zauważyć, że mimo przekształceń w podziale terytorialnym, liczba i zakres terytorialny działania tych kolegiów nie uległy zmianie, co należy ocenić jako znaczący element decentralizacyjny.
3. Z dużymi trudnościami kształtuje się ustrój finansów samorządu terytorialnego, mimo że konstytucja wymaga adekwatności skali ich finansowania do szerokości zadań. Przewiduje ona dochody ze źródeł ustalanych przez sam samorząd, jak również subwencje i dotacje centralne. Pomimo to źródła dochodów samorządów, przez kilka pierwszych lat od wprowadzenia trzech jego szczebli, były kształtowane ustawami wydawanymi tylko na kolejne lata ich obowiązywania. Dopiero od 2004 r. obowiązuje ustawa nieograniczona żadnymi ramami czasowymi. Ogólnie oceniając jej postanowienia, należy stwierdzić, że rozszerza ona możliwości uzyskiwania dochodów przez samorządy terytorialne, stanowi istotny krok w umacnianiu ich pozycji, choć na pewno nie gwarantuje jeszcze
98
VI. Samorząd terytorialny
pełnej realizacji konstytucyjnej zasady adekwatności zadań i środków. Najszerszą samodzielność finansową mają gminy, natomiast dwa pozostałe szczeble samorządu są w dużym stopniu uzależnione od dotacji i subwencji. Za istotny brak tej ustawy uważane jest pominięcie możliwości uchwalania przez samorządy podatków lokalnych, jako własnego źródła dochodów.
4. Zgodnie z postanowieniami konstytucji istnieją organy stanowiące i wykonawcze samorządu terytorialnego. Ustrój poszczególnych jednostek samorządu regulują ich "statuty", przy czym ważnym krokiem decentralizacyjnym była ostateczna rezygnacja, w 2001 r., z tzw. statutów wzorcowych. Wybory do organów stanowiących są, w znakomitej większości, wyborami "pięcioprzy-miotnikowymi", choć stosowanie tu zasady proporcjonalności wciąż jest przedmiotem dyskusji. Interesującym natomiast eksperymentem jest wprowadzenie ustawą z 20 czerwca 2002 r. bezpośrednich wyborów organów wykonawczych samorządów gminnych, które jednocześnie przekształcono w organy monokratyczne. Organy wykonawcze innych szczebli są kolegialne i wybierane przez odpowiednie organy stanowiące.
Wspomniana reforma jest bezsprzecznie krokiem w kierunku demokratyzacji ustroju terenowego, ale może również pociągać niebezpieczeństwo konfliktów między dwoma organami tej samej jednostki samorządowej o równej legitymacji politycznej. Warto dodać, że w drodze głosowania powszechnego mieszkańcy mogą również odwołać tak wybranego "szefa" gminy. Uzupełnieniem działań powyższych organów jest procedura referendum lokalnego, znana konstytucji. Nowa ustawa w tej sprawie, z 15 września 2000 r., rozszerzyła stosowanie tej instytucji na wszystkie trzy szczeble samorządu oraz urealniła możliwości mieszkańców skorzystania z referendum, przyznaje bowiem prawo wnioskowania także terenowym instancjom partii politycznych. W dyskusji naukowej ciągle natomiast podnoszony jest postulat wprowadzenia inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców wspólnot samorządowych.
5. Dla zachowania decentralizacji ustrojowej szczególnie doniosłe znaczenie posiada właściwy kształt nadzoru nad samorządem
99
initiative for inhabitants of self-governing communities keeps re-
turning.
5. The proper shape of supervision over local self-government
is of key importance for preserving decentralized system of govern-ment. Pursuant to the Constitution, this function is played by the Prime Minister, province governors and - in the field of finance -by regional audit chambers. Self-governments may complain against the acts issued in exercise of supervisory powers to administrative courts, which may set them aside. Provisions of the self-government statutes concerning supervision have undergone several beneficial amendments sińce they were passed. We should particularly stress the increased precision in determining the means of supervision and the reąuirement of stating the grounds for supervisor's decisions.
f^^^
j S . l.,;/' ,* �-\ f Mfe.. *\
J .y.^-.>;-^vV '
ZBJO tuozpBu ipi od
niu9\s9J>io -w i
OljS3J>lp
ruozpBu
nżoui aiuazp
u,on i qo
op Apteoures zazad SUBZJB^SBZ o/Cq ^żoui ip^zoaozpBU ifouapd w A\ aiSfpod k\yfy ' Buoiż9a
M - ZBJO 3lj
VI. Local self-government
Yet legislation does not follow this path to a sufficient degree: the three "system-of-govemment" statutes define three scopes of "own" affairs vaguely, sińce many of them appear in morę than one "catalogue". This resulted in particular from the aforementioned amendments to "system-of-govemment" statutes. In this situation, the so-called "entrusted affairs" of self-governments take up the foreground (also by virtue of the Constitution) and it is to these duties that the majority of various grants and subventions arę allocated. This is true especially of district self-government, whose scope of operation includes such vital "entrusted" duties, that district authorities can rather be judged as part of government administration and only in the second place as authorities of a unit of local self-government. We can also notę a certain regress in performing the function of managing regional development, which was assumed as the role for province self-government, whereas its possibilities grow in the field of traditional administrative matters, transferred to it as "own" or "entrusted" duties. Ań important decentralization move was the transfer to the aforementioned boards of appeal, from l January 1999, of the power to examine also appeals against decision of the two new tiers of self-government authorities, both within "own" and "entrusted" responsibilities of the self-government (the latter applies also to commune authorities). It is worth noting that despite transformations in the territorial division, the number and territorial scope of operation of these boards have not changed, which should be seen as an important element of decentralization. 3. There arę considerable difficulties in forming the financial system of local self-government, even though the Constitution requires the scalę of its financing to be adequate for the scope of duties. It envisages both income from sources established by the self-government as such, as well as central subventions and grants. In spite of that, in the first years after the introduction of three tiers, sources of self-governments' income were shaped by statutes issues only for particular years. It has been only sińce 2004 that a statute unlimited in time has been in force. Evaluating its provisions in generał, we should state that it confirms the possibilities of local
100
VI. Local self-government
self-governments deriving income and is an important step towards strengthening their positions, though it certainly still does not ensure fuli implementation of the constitutional principle of adeąuacy of duties and funds. In practice, financial autonomy is implemented to the greatest extent at the level of communes, the other two tiers of self-govemment being largely dependent on grants and subven-tions. Omission of the possibility of self-governments introducing local taxes as their own source of income is believed to be a materiał shortcoming of this statute.
4. Pursuant to the constitutional provisions, there arę legislative and executive authorities of local self-government. The organiza-tion of individual self-government units is regulated by their "statutes"; an important decentralization step was the finał aboli-tion of the so-called "model statutes" in 2001. Elections to legislative bodies arę, in a vast majority, "five-adjective" elections, although the application of the principle of proportionality is still a topie for discussion. An interesting experiment was the introduction by the Act of 20 June 2002 of direct elections to executive authorities of commune self-governments, which authorities were also transformed into monocratic ones. Executive authorities of other tiers arę collective ones, elected by the relevant legislative authorities.
The aforementioned reform is an obvious step towards democ-ratizing the local system of government, but it may also bring about the threat of conflicts between two authorities of the same self--government unit having equal political legitimacy. It is worth adding that by universal ballot the inhabitants can also recall a "head" of commune elected this way. The local referendum procedurę, mentioned in the Constitution, supplements the activities of the above authorities. The new statute on this matter, issued on 15 September 2000, extended the applicability of this institution to all three tiers of self-government and madę real the inhabitanfs possibility of using the referendum, sińce it granted the right to mąkę a motion also to local units of political parties. Yet, in scientific discussion the proposal of introducing resolution-making
101
VI. Local self-government
higher-level units is optional and depends on the ordinary legislator. Local self-government units arę legał persons and enjoy court protection (Art. 165). The independence of self-government ac-tivities declared by the Constitution, is also manifested in granting it the power to enact legał provisions (Art. 94), which will be discussed further. The constitutional model of self-government, however, is clearly based on the so-called state theory of self-
-government (the state "giving up" some of its powers in favour of the self-government) and not on "natural rights" of territorial corporations to manage their own affairs. Authorities of government administration (province governors) operate only in regional Ievel units and their organizational system is regulated by a separate statute, which is of vital importance for determining the system of local self-government.
The three statutes of 1998 madę use of the constitutional possibility and established, apart from the existing "basie" self-
-government (commune), which underwent radical reforms, also "area" (districts) and "regional" self-government (provinces). How-ever, what appeared as a result of this operation is a "three-tier" and not "three-level" structure of local self-government, sińce there arę no relationships of superiority and subordination between the self-governments. Ań important exception to the "three-tier" structure arę the so-called "towns with district rights", where only two tiers of self-government operate (town self-government discharges the statutory duties of both commune and district self-government). These three statutes, called "system-of-government" statutes, were subsequently amended to a considerable extent producing an effect that can generally be judged as deepening decentralization in the system of government, though exceptions were also noted. This reform did not cancel the previous position of commune self-
-government as the statutory powers of the two new tiers arę of a supplementary ("supra-communal", according to the statute) and, yirtually, a complementary character. Synthetically, we may judge that, not without certain regressions, the overall trend in current legislation (manifested both in the amending statutes and in
98
VI. Local self-government
additional ones) is expanding the total volume of duties discharged by self-governments, both with regard to their "own" and "en-trusted" duties, with a noticeable trend of "reclassifying" the latter as own ones. Nevertheless it would be difficult to find that the legislator has developed certain principles which arę decisive for assigning specific powers to each of the three tiers. In addition, while there arę no objections to the solutions relating to the numbers of both the old units of basie self-government (communes) and the new units of area self-government (districts), it is thought that the idea of decentralization would be better promoted by establishment of a smaller number of units of regional self-government with morę comparable economic potential and population.
Self-government statutes arę far from perfect: they do not allow a precise definition of the scope of operation of the three tiers of self-government or its clear delineation from the scope of operation of government administration. A certain remedy to the unclear division of powers may be the possibility, often preferred by statutes, of determining the scopes of operation of particular tiers of local self-government in mutual agreements and in agreements with government administration authorities. It should be stressed that these agreements may only be used to transfer duties to self--government units (and not the other way, i.e. to authorities of government administration). A new form of discharging public duties is also found in the possibility of establishing associations and unions of units of local self-government.
2. According to the Constitution, a personal substratum of units of local self-government is the "community of inhabitants" bound by multiple social, economic and cultural links. This "community" character of self-government units is an important guideline for development of decentralization policy. This is how this expression is understood in the Constitutional Tribunal's jurisprudence. A further consequence is recognizing the affairs managed by self-govern-ments as their "own" responsibility (Art. 166 of the Constitution). They may be understood as affairs which, by their naturę, belong to their scopes of operation, irrespective of the legislator's intention.
99
contribute to their independent status, which is indispensable for achievmg the aims set for them.
10. The solutions adopted in the Polish Constitution in the sphere of courts and tribunals prove correct in practice and, despite the comments above, help the discharge of duties and the attainment �h w K / democratic state mled by ^w. The same evaluation
Z!l ^J�^Iatedi WUh reSpeCt t0 thL constitutional announce-men s (Art. 236 and 237 of the Constitution) implemented by
cSrts aT weHT06"11118 ^ ^^ �f COmmon and admmistrative Court, the National Council for the Judiciary^and Ihe^ribunalTf Matę. The conclusions and proposals mentioned above should ^^^T�.^^^ ^ -^ons by
VI LOCAL SELF-GOYERNMENT
1. Among the fundamenta! democratic transformations effected in Poland after 1989 were the transformations in the field of local authorities system and the return to the classical idea of local self-government, known in the Polish tradition of system of govern-ment. This transformation was conducted as early as in spring of 1990, though initially local self-government was introduced only in the lowest units, i.e. communes. Special appeal bodies - "boards of appeal" - were introduced for appealing against decisions łssued by self-government authorities in respect of citizens, to mąkę self-government independent of the govemment administration (however, this applied only to the so-called "own" matters of commune self-government and not entrusted ones).
The point of departure for analysing the current solutions in the field of local self-government is the constitutional principle of decentralization of power (Art. 15), which also forms an important element of the principle of the democratic state ruled by law. The main way of implementing decentralization is the appointment in the Constitution of structures of local self-government, in a shape consistent with the assumptions of the European Charter of Local Self-Government. This direction for development results also from the fact that the principle of subsidiarity is clearly anchored in the Constitution (in the Preamble). In linę with these assumptions, the Constitution stresses the need for local self-government to discharge "substantial part" of public duties (Art. 16 para. 2), introduces a generał presumption of powers of local self-govemment in the field of public duties (Art. 163), and terms the commune, that is, the smallest unit - its "basie" unit (Art. 164). The appointment of
97
V. Courts and tribunals
to enforcing this accountability as well. We should express approval for the proposal of introducing deadlines "compelling to accelerate the matters" both at the stage of proceedings in the Sejm and before the Tribunal of State.
At this point in time we cannot define how the problem of holding state officials constitutionally accountable can be affected by the changes in public life caused by the work of the Sejm's investigative committees, especially with respect to politicians.
8. The National Council of the Judiciary was appointed to overcome the courts' dependency on politics and administrative power. In the 1997 Constitution, the NCJ was given a new function in the system of government: safeguarding the independence of courts and judges, regulated in a separate article. Thus, within the judicial branch, the NCJ appears an authority which enables the strengthening of this branch in the unusual spheres of politics and administration, one that can flexibly react to threats appearing in the field of independence of judges and courts. Being, inter alia, a representation of judges, the NCJ enables them to formulate opinions and mąkę then known on the forum of the state, which goal was unattainable before its creation. However, the thread of "representing all judges" in the case of the NCJ is not the only nor the dominant one. It is inapt to treat it as a ^wai/-corporate or public-and-self-government representation of judges. The Council i s undoubtedly a constitutional state authority and not a self--government one. Some powers of the NCJ arę connected with the typical practice of functioning of the judiciary, while others corres-pond to the unusual contemporary challenges to mąkę the judiciary an active partner for the world of politics and administration, not only on the national scalę, but also within the Union (yet the unusual powers of the Council, including those developed by custom, can be exercised only within the limits and for the purpose defined in the Constitution as "safeguarding the independence of courts and judges").
The establishment of the NCJ in Poland may be seen as a manifestation of the trend to establish bodies of this kind,
94
V. Courts and tribunals
noticeable in a number of West European states. However, we may in fact be dealing with a much morę significant trend of adjusting the judicial power to changing reality. Examples include the need to develop forms of day-to-day cooperation between the judiciary and the world of politics and state administration, the need for modifications to respond to legislative inactivity or unlawfulness, reacting to the challenge posed by the fusion of models of the judicial branch in the common law system and the Continental system, which process has started in Poland due to the particularities of the European Union legislation, the appearance of new forms of arbitration on the domestic and international scalę, as well as the ever stronger influence of international courts on domestic jurisprudence (vide jurisprudence of the Strasbourg Court and its influence on the Polish legislature and judiciary). The NCJ seems indispensable in reacting to phe-nomena of this kind, both as for day-to-day activities and taking initiatives aimed at systemie changes.
9. The practice of applying the Constitution proves that the solution concerning the legał status of prosecutors' offices can hardly be considered suitable. It is not by accident that the prosecutors' offices arę referred to as "administration of justice ratio", due to which they must be independent of the other powers, in particular they must be free from influence of political factors. The Constitution in force not only deconstitutionalized prosecutors' offices, weakening their position in the system of government and their role in protecting the rights of an individual, but also adopted questionable legał regulations concerning their position in the structure of state apparatus. This provokes negative assessments and comments from prosecutors themselves and in the doctrine of constitutional law. It is particularly recent (IV term of office of the Sejm) involvement of the prosecutors' offices in situations which led to politicising them and that brings us to the conclusion that it is necessary to consider the proposal of separating the functions of the Minister of Justice and the Prosecutor-General. This solution should help prosecutors get rid of political pressures and would
95
V. Courts and tribunals
law reąuire systemie intervention. Thus removing infringements reąuires excessive, disportionate intervention.
Therefore the scope of complaint should be extended to include acts of applying the law. However, practical implementation of this proposal is difficult for two reasons: it would reąuire changing the character of the Constitutional Tribunal as a "court of law" and changing the relationships between the Tribunal and courts, in-cluding the Supreme Court and the Supreme Administrative Court. Thus a compromise should be considered, e.g. maintaining, as a rule, complaints against normative acts, but with a procedural possibility of the Constitutional Tribunal covering with the scope of ex-amination also acts of application of the law (issue of a ruling in a way similar to the regulation of Art. 50 para. l of the Constitutional Tribunal Act).
Among morę detailed issues, it should be permissible to file a complaint directly against a normative act in a situation when no adjudication whatsoever can be madę in respect of the applicant. Łąck of such possibility is contrary even to the existing model of complaint. Due to a strong linę of Constitutional Tribunal's juris-prudence on the interpretation of Art. 79 para. l, it seems necessary to amend this provision.
The issues that appeared in the course of research and deserve consideration include the ąuestion whether a Constitutional complaint may concem acts of local law. Resolving this issue may be of vital importance not only for the Constitutional Tribunal, but also for the protection of freedoms and rights of an individual.
7. An analysis of the Constitutional norms, as well as observation of practice in the field of Constitutional accountability also lead to critical conclusions. In the legał solutions of the normative model of this accountability there arę defects in the form of certain substantive and procedural provisions.
In the first group we should mention:
a. The łąck of supplementation of the scope of accountability, known in the law of the period between world wars, that accountability arises when the person who infringed the Constitution or
92
V. Courts and tribunals
another statute caused the state to sustain an obvious and materiał loss. Such a condition would be important particularly for the application of accountability under Art. 107 of the Constitution.
b. The construction in Art. 156 para. l concerning accountability of members of the Council of Ministers before the Tribunal of State for offences committed in connection with the function discharged thereby, proved unclear. Government members should be brought to criminal accountability in accordance with the principle that all citizens arę eąual before the law before common courts.
c. The principle that 3/5 of votes of the statutory number of Deputies arę reąuired for the Sejm to take a resolution to bring a member of the Council of Ministers to accountability before the Tribunal of State, which in practice prevents the opposition from pursue charges against member of the current cabinet. This a barrier that protects the majority against the threat of Constitutional accountability with the result that an attempt to use it may be efficient in case of a certain change of the distribution of political forces. A sanction for infringing the Constitution or statutes is "postponed" until the then opposition becomes the majority. And then applying Constitutional accountability seems revengeful.
d. The fact that the Constitution reąuires a resolution of the Sejm, on a motion of the Marshal of the Sejm, in case of a Deputy's accountability for infringement of the prohibitions set out in Art. 107 of the Constitution, which resembles the mechanism of disciplinary (corporate) accountability in a professional group.
e. In the procedurę of instituting the proceedings there is no entity to play the role of an actual promoter for prosecution. It seems particularly important in the case of a Deputy (Senator) charged with infringement of anti-corruption provisions. It seems that the Marshal of the given house cannot play this role.
The second group of defective solutions includes lengthy proceedings in cases of Constitutional accountability (this opinion is found both in Constitutional jurisprudence and in subject literaturę). Procedural solutions arę conducive to "exceptional lengthiness of proceedings", whereas the principle of prompt proceedings applies
93
V. Courts and tribunals
Court) and the Constitutional Tribunal. One might also wonder if courts enjoy similar possibilities in case they find a conflict between a statute and the provisions of an International agreement referred to in Art. 91 para. 2 of the Constitution.
In the constitutional practice, controversies have arisen also in connection with the question to what extent the courts (meaning first of all the Supreme Court and the Supreme Administrative Court) remain bound by the way the Constitutional Tribunal inter-preted a statute. Although abolition of "universally binding inter-pretation of statutes" precluded determining interpretation separately from the process of reviewing the conformity of legał norms, it is beyond doubt that also within the framework of this review, the Tribunal's findings must be based on "operative" interpretation of both the norm under review and the norm treated as the model for review. As a rule, such interpretation is formulated in the reasons for Constitutional Tribunal's judgment and then its external influence results from the authority of the Tribunal, meaning that courts may recognize it, but need not do so. There have also been quite frequent cases when the Tribunal included elements of interpretation of a statute in its judgment, usually indicating that the provision of a statute is compatible to the Constitution, provided that it is assigned a certain meaning, or, less frequently, pronouncing the provision understood in a certain way as incompatible to the Constitution. These judgments came to be termed in the doctrine as "interpretative" ones.
The basie problem that appears here concerns the binding force of "interpretative judgments", that is, the existence of the courts' duty to apply the statute only in a meaning defined by the Constitutional Tribunal's judgment. According to the Constitutional Tribunal this duty does exist by virtue of Art. 190 para. l, which provides that "judgments of the Constitutional Tribunal shall be of universally binding application"; moreover, the use of interpretative judgments enables avoiding the adjudication on unconstitutionality, so it is grounded in the principle that a statute is presumed to be compatible with the Constitution and that of judges' moderation.
90
Yet the courts arę less convinced that they arę bound by interpretative judgments of the Constitutional Tribunal. There seem to be no legał mechanisms to mąkę the Supreme Court fully submit itself to such judgments of the Tribunal, which in itself creates difficulties, es-pecially from the point of view of legał protection of an individual. 6. The Polish Constitution regulated in a new way not only the place of tribunals in the system of state authorities, but also the scope of powers of the Constitutional Tribunal. This scope was expanded, but not all powers arę approved of. There arę arguments, presented also among judges of the Constitutional Tribunal, in favour of transferring to the Supreme Court the Tribunal's right to control political parties from the point of view of conformity to the Constitution. Even morę controversies surround the issue of the formuła of constitutional complaint. This institution implements to a greater extent the consistency of hierarchically diversified norms than the function of protecting human rights. Therefore its narrow scope deserves a negative assessment. The problem consists in exclusion from the scope of the constitutional complaint of the acts of application of law by public authorities, which results in łąck of constitutional protection of the constitutional rights of an individual against infringements in this sphere.
Juxtaposing the right to court access and the constitutional complaint as two basie means for protecting constitutional rights, we can conclude that neither of them guarantees their fuli protection. Practice shows that in certain situations an individual is not protec-ted either by exercising the right to court access or by filing a constitutional complaint. On the grounds of the Constitution there is nów no such means of protection which would enable, in single proceedings, a comprehensive evaluation of the complainant' s legał position (evaluation of all acts of public authority that affect this position) from the point of view of his constitutional rights. This possibility appears only on the international pianę. It is worthwhile to mention that the Polish model of complaint indicates a trend opposite to foreign states' models, as a result of which certain infringements which might be removed on the pianę of applying
91
V. Courts and tribunals
abolishing the old boards for adjudication of misdemeanours within a constitutionally fixed deadline. This meant finał abolition of extra-judicial bodies forming part of the administration of justice and fuli, unąuestioned principle of judicial administration of justice with all conseąuences for the protection of freedoms and rights of an individual.
3. The above principles were not implemented without problems. The current practice of considerable extension of common and administrative courts' cognizance, without ensuring at the same time, adeąuate organizational, staff and materiał solutions to guaran-tee proper capacity of courts, poses a serious threat to fuli im-plementation of the constitutional principle of providing individual with actual access to courts and fair and public hearing of their cases without undue delay (Art. 45 para. 1).
4. Separation of tasks and jurisdictions of the Supreme Court and the Supreme Administrative Court brought up the ąuestion about the method of solving competence disputes between these au-thorities. Especially in the case of a negative dispute, when both these authorities declare they do not have jurisdiction to hear a specific type of cases, the constitutional right to court access may be infringed. This is not a purely theoretical possibility; practice has seen cases in which the complainant was left without any court protection. In the current state of law a solution seems to stem from Art. 177 of the Constitution, which provides for presumption of jurisdiction of common courts. This does not solve, however, all procedural problems and means that resolving competence disputes i s left to the courts hearing particular cases, which receives different, but usually critical, assessments in the doctrine.
This leads to a broader conclusion that in the current - decen-tralized - system of supreme judicial authorities it is necessary to consider developing new mechanisms for cooperation between both branches of the judiciary (in practice the Supreme Court and the Supreme Administrative Court), especially for the coordination of their jurisprudence. Both the Supreme Court and the Supreme Administrative Court have the power to take resolutions surpassing
88
V. Courts and tribunals
the adjudication in specific cases and aimed at showing the directions for interpretation of legał provisions and formation of judicial practice. This may create the danger of emergence of two parallel, independent and not necessarily uniform systems of judicial interpretation of law. At the constitutional level there arę no formalized coordination mechanisms to allow both removing possible discrepancies in jurisprudence and resolving competence disputes. Only partially can this role be played by the Constitutional Tribunal.
5. Our research confirms that the Constitution fails to present properly the principles that govern relationships between the Supreme Court and the Constitutional Tribunal. This problem became apparent as early as under the previous constitutional act; moreover, the adoption in the new constitution of a compromise solution (whose elements were abolishing universally binding interpretation of laws and narrowing down the scope of the procedurę of constitutional complaint) did not provide a finał solution to the two basie issues, that is, the scope of the Constitutional Tribunal's exclusive power to decide upon the compliance of statutes with the Constitution and the degree to which the Supreme Court is bound by the fmdings contained in the Tribunal's judgments.
Pronouncing incompatibility of a statute with the Constitution remains an exclusive competence of the Constitutional Tribunal. This does not mean that no judicial review of statutes is possible. Even if we neglect the vast interpretation possibilities that the courts may use when interpreting a statute in conformity to the Constitution, additional possibilities appear when statutes arę confronted with the provisions of "external law". In particular, sińce Poland joined the EU it became obvious that each court applying EU law has the right (and duty) to refuse autonomously (incidentally) to apply the provisions of Polish statutes which conflict with the provisions of this law and there arę no grounds for reserving such conflicts to be resolved by the Constitutional Tribunal. This may change, to a considerable extent, the relationships between courts (especially the Supreme Court and the Supreme Administrative
89
IV. System of government
different from the Parliament's term of office), mainly due to differences of programme and divergent political aspirations of the coalition parties (their leadership).
9. Practice has confirmed the usefulness of constructive vote of no confidence as a factor for stabilizing the government's func-tioning. This results from the experiences of the minority govern-ment of J. Buzek, the survival of the government led by L. Miller after the break-up of the coalition with PSL, and the practice of functioning of the government of M. Belka.
10. Comparative analysis of foreign solutions - Czech, Slovak and Hungarian constitutional norms - described in the course of research does not provide obvious suggestions as to what the desirable corrections to the Polish constitutional regulation arę. It may be, however, an interesting point of reference for careful introduction of detailed amendments.
V COURTS AND TRIBUNALS
1. The democratic political system of the state, the functioning of public authorities in accordance with the constitutional assump-tions arę, to a large extent, conditional upon activities of authorities of the judiciary: the Supreme Court, common and administrative courts, as well as both Tribunals (the Constitutional Tribunal and the Tribunal of State). However, the activities of the third power arę important, first of all, for strengthening the legał status of an individual, creating a sense of legał security for citizens and the public and political organizations functioning within the civil so-ciety.
It is from this point of view that we evaluate the importance of systemie changes introduced by the Constitution of 2 April 1997. This applies both to changes resulting from the entry into force of a new fundamental law and the practical functioning of its principles and legał regulations at the level of ordinary statutes. The society, understandably, has high expectations for the role played by the judicial power as a safeguard of the social order, as well as defence of the democratic state system.
2. Among the changes that the 1997 Constitution introduced with respect to the judicial power, special attention must be paid to two extremely important principles relating to the system of government. These arę the principle of judicial administration of justice (Art. 175) and the principle of right to court access (Art. 45). Their adoption signifies the introduction of guarantees of the judicial pursuit of claims alleging infringements of freedoms and rights of individuals. Owing to the establishment of these principles in the Constitution, it became necessary to implement the proposal of
87
State). However, there has been no unequivocal solution to the dilemma to what extent the President of the Republic should play the role of an authority of executive power (within the scope of powers defined in the Constitution or in statutes) and to what extent the President is to play the role of an arbitrator in political disputes between the Sejm (the majority within it) and the Council of Ministers, including the Prime Minister. Moreover, the regulation of functional links between the President and the Parliament seems to be incomplete. This regulation covers mainly the processes of formation, reconstruction and resignation of the Government, shor-tening the term of office of the Parliament, and convening meetings of the Gabinet Council). The powers to enact legislation need to be regulated morę clearly as well.
5. In the sphere of relationships between the President and authorities of the judicial branch, practice has not shown any materiał defects or weaknesses of constitutional norms. Uncertain-ties of lesser weight concern the issue of the President being bound by motions of the National Council of the Judiciary for appointment to specific judges' posts, the constitutional grounds for limiting the proposing to the President of candidates for the First President of the Supreme Court and the President and Vice-President of the Constitutional Tribunal, or, possibly, also the President's powers in case of a disciplinary court judgment to remove a judge from office. What draws our attention arę the controversies over the President's discretion in exercising the power of pardon, particularly in the context of the principle of separation and balance between powers. 6. As for the constitutional regulation of the structure of the Government, we should stress the concise wording of norms and considerable flexibility left for the practice of their application. The Constitution - unlike in case of many other central state authorities -does not formulate the reąuirement that the Government's structure be regulated in a statute. In addition, it is hard to indicate to what extent this resulted from the principle of separation and balance between powers, to what extent from realization of the difficulties involved in proper regulation of the structure of an authority with
84
ivSvstem of government_
multi-faceted and internally diversified sphere of operation and, finally, to what extent from fear of dysfunctional rigidity of the structure of this body. Particularly intensive doubts about the role and status in the system of government concern the (constitutionally optional) institution of Yice-Presidents of the Council of Ministers (their number, powers, scope and character of tasks, and the relationships with the Prime Minister and individual ministers). Similar ąuestions - also in the light of practice, which is not sufficiently uniform - arę evoked by the institution of ministers who do not head (statutorily) separated branches of government
administration.
7. Practice confirms the overriding importance of the distribution of forces in the Sejm and the role of Prime Minister's initiative in the processes of formation and reconstruction of the Government. Moreover, it justifies the existence of actual subordination of members of the Government to the Prime Minister and their accountability to him. It does not depend on the individual's accountability of the parliamentary type. This is confirmed by numerous motions for recalling members of the Government in the period of its functioning, submitted by the Prime Minister to the President. These facts confirm the thesis that practice of the system of government goes towards consolidation of the model of "Prime Minister's govemment", for which preconditions were established -without settling the issue of their intensity in practice - the 1997 Constitution (especially Art, 148 paras. 2, 4, 5 and 7) and Art. 162
paras. l, 2, 3).
8. We should notę the actual influence of the coalition govern-ment formuła on programmatic and functional coherence of govern-ing groups. When it is impossible to appoint a single-party majority government the state of a certain tension appears between the aspirations to build coherent and relatively stable governing groups and the actual conditions for making such aspirations come true. The effect of these aspirations arę attempts - undertaken after parliamentary elections - to form governmental coalitions; these attempts were, however, doomed to be of limited duration (ąuite
85
Solidarity Electoral Action - and the period of co-functioning of the same person holding the office of the President and the subseąuent governments with centrist and left-wing or left-wing orientation. This allows a statement confirming the overall func-tionality of the systemie constructions of the 1997 Constitution, tested in practice under changeable conditions of political naturę. 2. The reąuirements of functionality were also fulfilled by the three-stage procedurę of forming the Council of Ministers, assumed in the 1997 Constitution (regulated in Art. 154 and 155). It proved useful both in the conditions of existence of an absolute majority in the Sejm, "positive" for government formation: in 1997 with respect to formation of the Solidarity Electoral Action and the Freedom Union government chaired by J. Buzek and in 2001 with respect to the Democratic Left Alliance (Sojusz Lewicy Demokratycznej - SLD) and the Polish People's Party (Polskie Stronnictwo Ludowe - PSL) coalition government. The so-called second reserve procedurę, assumed by Art. 155 para. l of the Constitution, proved necessary in the conditions of confirmed łąck of absolute majority when the minority government of M. Belka was appointed. In addition, one should notę łąck of dysfunctionality of constitutional norms in the conditions of functioning of minority cabinets (Buzek's government after dissolution of AWS-UW government coalition; Miller's govemment after break-up of the coalition with PSL; minority governments of M. Belka and K. Marcinkiewicz).
3. As for the relationships between the President and the Council of Ministers, including the Prime Minister, the nine-year practice of applying the constitutional provisions confirmed the thesis that each of these authorities functions within its scope of activity and uses the powers vested in it (by the Constitution or statutes). This applies in particular to the institution of the President of the Republic, as the Constitution adopted the concept of (juridicałly) limited President's office. As for the President's influence on the system of government and that of the Council of Ministers, they cannot be treated as subject to the rule of "interchangeability" within the executive branch.
82
jVjystem_ofjovernment_
At the same time, practice confirms that the weakening of a government's parliamentary base and/or its internal coherence affects mainly the efficiency of its functioning as well as effec-tiveness of initiatives of the Council of Ministers, chiefly legislative ones. Only in such situations as resignation or significant (broader) reconstructions of the government does the President become active, which means chiefly searching for opportunities to form a new government or perform an efficient reconstruction of the existing one. The scalę of the President's actual influence depends, to a considerable degree, on purely political relationships between the person holding the function of the President and leaders of the parties that form (reconstruct) the government. Uniform political provenance of the presidential and govemmental centres of ex-ecutive power in specific cases, their non-identical or even com-petitive character in other conditions, is a factor which determines principally the strength of the President's influence on the com-position, reconstruction or stability of a given government group. The constitutional regulations arę ąuite open to various actual (political) situations and relatively "neutral" with regard to the influence on the eventual solutions.
4. Despite clarification of the President' s detailed powers, both in the state's foreign relations (in combination with eliminating ambiguities resulting from the earlier attribute of "overall manage-ment" of relations with other states and international organizations and influence on the appointment of three key ministerial posts in the government, including the ministers of foreign affairs and defence) and in domestic relations, the pouvoir constituant has not defined finally the basie role of the institution of the President in the system of government. This results in a number of obscurities, i.a. in the field of formation of defence policy, responsibility for state security (due to the position of the National Security Council and the principles of appointing its members), ensuring the obser-vance of the Constitution and the law by members of the Council of Ministers (in the context of the President's powers to mąkę a motion to bring them to responsibility before the Tribunal of
83
IV. System of government
minority motions, and finally on the entire bili, including the adopted amendments. Each statute passed by the Sejm is also submitted for the consideration of the Senate. Some issues relating to this stage have been discussed above (cf. point 3).
c. A characteristic element in the Polish legislative procedurę arę also the relatively strong possibilities of the President of the Republic vetoing a bili passed by the Parliament. The President may, alternatively, refer the bili to the Constitutional Tribunal, before signing it, for adjudication on its conformity to the Con-stitution or return it to the Sejm for re-consideration (presidential veto). In the latter case, the bili is finally adopted if the Sejm passes it again by a majority of three fifths.
In the course of the Parliament's term, these instruments in principle do not give rise to any significant doubts, in theory or in practice. But the statutes submitted by the President to the Sejm at the end of its term of office, when the electoral campaign is already in fuli swing and the Parliament practically does not function, arę not considered by the Sejm. This applies also to bills passed by the previous Parliament and submitted for re-consideration to the Sejm of the new term. This is justified by the principle of discontinuance of the parliament's work after the end of its term. But in this way the so-called suspensory veto is transformed into a firm veto without any expressed grounds in the Constitution. And sińce in the light of the principle of separation of powers, the presidential veto in respect of bills is an exceptional institution, the constitutional provisions in this matter should not have a widening interpretation aiming at strengthening the effectiveness of President's objection to the bills passed by the Parliament.
5. As for the problems relating to the discharge of other basie functions of the Parliament, the following observations should be madę. The SejirTs appointing and establishing function has been expanded unusually broadly in the Constitution and legislation, to the extent rarely observed in the systems of government of other democratic states. The function of the Sejm's control over the Government (Art. 95 para. 2 of the Constitution) is closely related
80
IV. System of government
to the Sejm enforcing accountability of the Council of Ministers and its members to the Parliament. It was extended to include a new area of parliamentary control over the Government's activities, namely those connected with the process of European integration, including in particular the influence of a Member State on the formation of Community law. It should be stressed that the current łąck of constitutional norms in this matter madę it impossible to adopt clearer and morę radical solutions in this field in the Act on Cooperation between the Council of Ministers and the Sejm and the Senate in Matters Relating to the European Union Membership, adopted in March 2004. What turned out to be constitutionally impossible was especially the creation of a joint committee of both houses of the Parliament in these matters and providing it with broader and morę significant powers, for a relevant supplementation of the Constitution would be required to this end.
2. THE PRESIDENT AND THE GOYERNMENT
1. In the analyzed period of applying the Constitution (from 17 October 1997 to autumn 2005, i.e. parliamentary and presidential elections), the constitutional mechanism of relationships between the President of the Republic and the Council of Ministers (and its political base in the Sejm) functioned without any major or pro-longed disturbances, unresolved competence or political conflicts. In particular there was no need to resolve any competence dispute between central constitutional authorities of the state (based on Art. 189 of the Constitution) or paralysis of any particular segment of the system of state authorities, or a prolonged constitutional stalemate. This is true of the period 1997-2001, marked by a certain cohabitation between the person holding the office of the President, with left-wing political provenance, and the centrist and right-wing government - the coalition of Solidarity Electoral Action (Akcja Wyborcza Solidarność - AWS) and the Freedom Union (Unia Wolności - UW), followed by a minority government of the
81
IV. System of government
used by the Government (especially in case of minority governments) to carry certain legislative Solutions for which there was no sufficient support in the Sejm. On top of all that, the issue of bicameralism of the Polish Parliament and its specific shape is still an open one.
4. The parliamentary legislative procedurę implies a number of other issues as well. One might even say that we arę dealing with exceptional wealth of problems, considering the leading role of the legislative function in the activities of each parliament, as well as the concentration, by virtue of the current Constitution, of practically all the legislative power in the Parliament, with nearly complete elimination of the possibility of enacting laws with the force of a statute by non-parliamentary authorities and a very detailed regulation of basie elements of the legislative procedurę in the Constitution (particularly in Art. 118-123, 211-225 and 235). These problems draw attention also due to a clear and noticeable rise in legislation "inflation" observed in the recent years, connected mainly with its instability, and its deteriorating quality. Some important issues must be pointed out. a. Among the relatively numerous holders of the right of legislative initiative: President, Council of Ministers [Government], Senate (as entire house), Deputies (groups of at least 15 and committees of the Sejm) and groups of at least 100,000 citizens, those most active ones arę the Deputies and the Govemment, who prepared an overwhelming majority of bills; e.g. 89% during III term of the Sejm (1997-2001). Moreover, whereas in the past Deputies' initiatives were morę frequent, after the 1997 Constitution entered into force, the proportions gradually changed in favour of governmental initiatives. One of the reasons was intensive process of harmonizing (usually on the Government's initiative) the Polish law with the EU law. Nevertheless, Deputies' activity in the field of promoting bills is still considerable, even though bills arę relatively rarely prepared and submitted by the Sejm committees (only 7% during III term).
What is a typical and frequent phenomenon is submitting, usually on Deputies' initiative, two or morę alternative bills on the
78
same matters. In such events, they arę considered jointly. This means that on their basis a consolidated text is compiled in the course of work on these bills in the Sejm, which is not always conducive to good quality of these acts, in terms of both substance and form.
b. According to Art. 119 para. l of the Constitution, the Sejm considers bills in the course of three readings. However, implemen-tation of this principle, in the Sejm's rules of procedurę and in practice, causes certain problems. Pursuant to the rules of procedurę, the first reading, including a preliminary debatę "on generał prin-ciples of the bili", may take place in a plenary session of the Sejm or the relevant committee, alternatively. The latter is a "crippled" form, not only due to a smali number of committee' s members, but also because the committee cannot reject the bili a limine in case of negative assessment, so theoretically it should continue working on it. Thus in 2002 a possibility was introduced that in such cases the committee may submit a motion to the Sejm to reject the bili in second reading. Yet, this disturbs the sequence of individual readings, because if the Sejm denies the motion to reject the bili, it comes back to the second reading in the Sejm after the committee
has completed its work.
At the same time, the possibility of double second reading was provided for regardless of the issue of rejecting the bili. Pursuant to the Sejm' s rules of procedurę, if a large number of amendments is proposed in the second reading, the Sejm's Presidium may resubmit the bili to the committee in order to present the so-called "amended" report, including a new consolidated text of the bili. As a result of these changes in the rules of procedurę the constitutional principle of three readings of bills in the Sejm became rather unstable. A justified ąuestion arises about how many "second readings" may take place in respect of the same bili and still be considered the second reading.
In any case, the third reading of the bili is necessary for the Sejm to pass it. This reading in principle includes only the voting: on the motion to reject the bili, if one has been submitted, on amendments proposed in the second reading and the so-called
79
IV. System of government
IV. System of goyęrnment
criminal accountability to include misdemeanours as well, which the Constitution does not expressly provide for and which many authors consider an unauthorized widening interpretation of its provisions. Even the legislator must have had doubts whether the constitutional notion of "criminal accountability" covered also accountability for misdemeanours once a relevant provision on this issue was thought necessary in the statute. So it is sufficient to repeal Art. lOa of the aforementioned statute in the ordinary procedurę to abolish procedural immunity of members of Parliament in cases of misdemeanours.
3. Sińce restitution of the Senate (in 1989), the bicameralism of the Polish Parliament has been one of the most controversial issues of the constitutional system of the state. These controversies became pronounced in the course of work on the 1997 Constitution, when some draft constitutions provided for return to a unicameral parliament and proposals were madę to resolve the issue in a "pre--constitutional" referendum (eventually none was held). On the doctrinal pianę, the problem of possible transformation of the Senate mto a representation of social-self-governmental or social economic character was also considered.
The resulting compromise consisted in maintaining, in the present Constitution, bicameralism of the Parliament in the form in which it was shaped by the preceding constitutional acts (of 1989 and 1992), in effect without major changes. However, this model of bicameralism is asymmetrical, uneąual in rights or even "crip-pled", which was also confirmed in the jurisprudence of the Constitutional Tribunal. This is manifested especially in the con-spicuous disproportion of powers and functions of both houses. Whereas the Sejm discharges fully all basie functions of the parliament, sometimes enjoying exclusivity (e.g. with regard to the influence on the Government's composition, exercising control over it and holding it accountable), the Senate participates in the dis-charge only to a limited extent. And even though Art. 10 of the Constitution refers to both houses as the authorities of legislative power, it is the Sejm that adopts bills, and the Senate considers
76
them after they have been adopted by the Sejm, which in principle always has the right to reject the Senate's amendments and objec-tions. In those infreąuent events when both houses act jointly as the National Assembly, the absolute preponderance of the Sejm results from the evident disproportion in numbers.
It is not surprising that despite the basically homogenous political composition of both houses in the subseąuent terms, they usually remain in a state of certain tension, which might even burst into an open conflict, as it happened in the łatę 1990s, when the Senate as holder of the right of legislative initiative refused to accept the reąuirement set out in the Sejm's rules of procedurę that the bills submitted to the Sejm be accompanied by the proposer's declaration on the bili's compliance with the EU law. In fact a constant area of controversy was the issue of the scope of Senate's amendments to the bills passed by the Sejm. The conclusion from an analysis of the relevant constitutional provisions, both of the previous acts and of Art. 121 of the present Constitution, is that the Senate is only to assume an attitude to the text it receives from the Sejm; and it is only in this scope that it can suggest certain, even far-reaching, amendments. What it cannot do is suggesting any provisions on any new matters, not covered by the considered bili. In such case these provisions, if approved by the Sejm, would be adopted outside the whole procedurę of being earlier considered and passed by the Sejm. On many occasions, however, the Senate could not or refused to understand it, proposing e.g. amending, by means of the amending statute, other provisions of the amended statute, which were not covered by the statute previously adopted by the Sejm. Subseąuently, if the Sejm, considering this kind of Senate's "amendments", was unable to reject them by the reąuired majority of votes, the provisions adopted this way were often disąualified by the Constitutional Tribunal, as adopted in contravention of the constitutional principles of legislative procedurę.
All in all, however, the Senate has been and is performing ąuite efficiently a typical function of the second house, i.e. reviewing and correcting the bills passed by the Sejm. Not infreąuently, it was also
77
IV. System of government
the Sejm's Presidium was maintained in the rules of procedurę, but clearly as a body of lesser importance and chiefly a consultative one.
The Marshal's prerogatives include setting the agenda of the Sejm, that is, subjects of debates, which affects the Sejm's work in its entirety. And though agenda-setting requires consultation with the Council of Seniors, the Sejm as such decides on the subject of its debates only in those matters in which the Council of Seniors was not unanimous. And sińce in our parliamentary practice the MarshaFs position is, to a considerable extent, a political one, opposition has relatively little influence on the subjects of debates and the work of the Sejm.
2. The Constitution defines in a relatively detailed way the legał status of Deputies and Senators: how they arę elected, the character of representative mandate, the principle of incompatibilitas, limita-tions upon the conduct of economic activity and parliamentary immunity. Two issues deserve our closer attention.
The first one concerns the character of mandate. According to the Constitution, it is a so-called free mandate, characteristic of the classical concept of representation. In Art. 104 of the Constitution it is expressed as follows: "Deputies shall be representatives of the Nation. They shall not be bound by any instructions of the elec-torate". Obviously, one of the consequences is the duty to be guided in the parliamentary activities by the national interest and not by any particular or local interest, including also that of "one's own" electors, being independent of their orders and requests, as well as not being accountable to them, which is associated with the stability of the mandate during the term of office.
However, this construction of free mandate has mainly a theo-retical legał value, because in practice in Poland, like in other democratic states, the actual way representatives' duties arę under-stood and performed is quite distant from the theoretical assump-tions. This is combined with party membership of the majority of representatives and the demands of party discipline which limit the freedom of their parliamentary activities. These seem to be objective phenomena, connected with the political character of parliamentary
74
IV. System of goyernment
representation and the role of parties, also specified in the con-stitution, in the process of exercising political power in the state. And as long as they do not lead to any abuses, there is no cause for alarm. These phenomena take place as if in addition to and outside the legał model of representative mandate and in this sense they arę not inconsistent with it. Therefore it does not seem desirable or necessary to mąkę a major review of the juridical construction of mandate and the constitutional provisions that express it.
Another issue is the problem of immunity defence of Deputies and Senators. This concerns especially the formal (procedural) immunity, which does not apply to activity undertaken due to performing the mandate, the non-liability privilege. The latter is a necessary guarantee of freedom of parliamentary activity of Deputies and Senators and - apart from certain interpretation troubles - does not cause any controversies. As far as procedural immunity is concerned, its scope was somewhat limited in the very text of the Constitution, because it does not protect automatically from criminal prosecution for acts committed before winning the mandate if criminal proceedings were instigated in that period. The Constitution provided also for a possibility of the Deputy (Senator) concerned expressing consent to be brought to criminal account-ability. It was in this form that in practice "immunity was revoked" in all cases during the Sejm's ffl term of office (1997-2001).
Nevertheless, procedural immunity is contested by the generał public as an unjustified prwilege of members of the Parliament, contravening the principle of equality of all citizens before the law. Consensus for its abolition seems to be strengthening amongst the majority of Deputies of the present (V) term of office. To this aim it would be necessary to open the possibility of making relevant amendments to the Constitution without the risk of destabilising it in many other aspects at the same time.
To a certain extent the possibility of limiting that immunity seems possible at any moment. This concerns an extension, in the Act on Carrying out the Mandate of the Deputy or Senator, of the provisions concerning immunity in the event of being brought to
75
III. System of sources of law
granted by statute (Art. 88 paras. l, 3, first sentence), while delegating the promulgation of other international agreements to be regulated by a separate statute (Art. 88 para. 2).
However, the Constitution does not straightforwardly extend promulgation as the condition precedent for coming into force onto internally binding acts due to their character, familiarizing the subordinate organizational units with them in the simplest possible way and the łąck of a relevant provision in Art. 93. Existence of normative acts that arę not promulgated i s clearly permitted in Art. 190 para. 2, second sentence. Nevertheless, due to Art. 88 para. 2, it is not contrary to the Constitution if the principle applies, by virtue of a separate statute, also to internally binding acts. The Constitution's implementing statute issued in 2000, in linę with the imperative of Art. 88 para. 2, extended the principle of promulgating sources of law to include also acts of internally binding law. What is eąually important, it adopted solutions to guarantee in practice that those governed by law arę able to familiarize themselves with it. What had an adverse impact on the positive assessment of the 2000 Act on Promulgating Normative Acts and Certain Other Legał Acts from the point of view of constitutional principles was the 2005 amendment to the extent relating to promulgation of con-solidated texts of statutes, as it set out an impracticable norm in this field.
IV
SYSTEM OF GOYERNMENT
1. THE PARL1AMENT
The constitutional provisions on the structure and functioning of the Parliament arę exceptionally vast and so is the practice of their application. By necessity, research conclusions have to be limited to selected issues: particularly important or especially
characteristic ones.
1. As for the internal structure and organization of work of the Sejm, the procedurę of this house's functioning in gremia, i.e. in plenary sessions, is of fundamental importance. Naturally, the 1997 Constitution did not introduce any amendments in this field, con-firming and repeating the principle of permanent functioning of houses of parliament, adopted as early as at the start of system transformation (in the constitutional amendment of 7 April 1989). This strengthens the autonomy of these houses and allows flexibility in shaping the procedurę of their work in this basie form. Con-seąuently, this solution in principle causes no major objections in
theory or in practice.
Certain problems, also from this perspective, appear in connec-tion with the way the current Constitution regulated the Sejm's governing bodies. What took place was deconstitutionalization of the institution of the Sejm's Presidium as a collective governing body of this house, which was commonly understood as establishing (in Art. 110 of the Constitution) the principle of one-person management of the Sejm's work. As a conseąuence, after the Constitution's entry into force, the Sejm's rules of procedurę and legislation expanded very broadly the prerogatives of the Marshal of the Sejm, both in the internal structure of the Sejm and in many issues concerning external relations of the Sejm. The institution of
73
regulation, caused in practice a noticeable expansion of subjects of regulations. The phenomenon is referred to as "swelling" of the notion of regulation and "an escape to the regulation". In practice, the constitutional notion of regulation, due to the diversity of matters which mąkę up their substance, includes the acts which may be termed as classical implementing acts, acts having the naturę of applying laws and acts (including the so-called "distributive" regulations) that in essence arę internally binding acts. If we look from the perspective of what is needed to enforce international agree-ments, what springs to attention is the łąck of possibility to issue a regulation on the basis of and in order to enforce an act (agreement) of international law or Community law. This has proven to be particularly troublesome when actions must be prompt and international sanctions come into play.
A negative assessment of the practice of including in the statutes the "fill-in-the-blank" provisions is connected i.a. with the fact that they give potentially greater room for activity of the authorities using internally binding acts. As for the doubts that appear in practice with respect to dividing matters into those regulated by universally or internally binding acts, in such cases the aforementioned trend of "an escape to the regulation" appears in practice, so as to avoid the objection that an internal act encroaches upon the sphere reserved for universally binding acts. The overall assessment of the group of internally binding acts oscillates between their perception as another form of restrictions imposed on activities of the administration and compensation for it, connected with the strict rigours that apply to regulations. In practice we can also notice certain means enabling the evasion of rigours of internally binding law and the contexts of their certain indirect influence on the legał status of "external" entities. However, the practice of judicial decisions and law-making managed to overcome the most serious controversies that appeared so far in respect of the Supreme Chamber of Control, the National Bank of Poland and the State Electoral Commission.
An analysis of the practice allows us to conclude that in the field of sources of law - despite the doubts which have arisen in
70
the processes of interpreting the Constitution and controversial cases - we f ind no "critical mass" which would reąuire decisions aimed at revision of the constitutional regulation on the system of sources of law. This conclusion applies to the principles of division of sources of law into universally and internally binding ones, to closing the universally binding system of sources, and to the elements of this system (particular kinds of normative acts and their mutual relationships). The doubts raised in practice concern the "inside" of the closed system of sources of universally binding law, but do not open it to the outside and do not extend their catalogue or forms. It seems that the strictest assessments of practice might reąuire no morę than considering future decisions to extend the legał grounds for issuing regulations in order to perform international obligations of the state and to simplify the procedurę of implementing measures of the EC law.
3. The Constitution regulated in its provisions the process of harmonizing the pre-existing system of sources of law with new constitutional assumptions of the system. The constitutional legislator did so in three ways: by performing certain harmonizing acts (Art. 241 paras. l, 7), imposing the duties to perform specific harmonizing tasks on certain authorities (Art. 236 para. l, Art. 241 para. 6), while leaving other tasks to law-making authorities and authorities applying the law, mainly courts. The outcome of work on harmonizing the system of sources of law with the constitutional reąuirements should in fact be seen as positive. The very concept of basing the harmonization on reconciling mostly pre-constitutional links of dynamie (competence-related) naturę to their new model introduced by the Constitution proved correct. The right form of these links is of vital importance for the correctness of law-making j processes in each advanced legał system.
f 4. The principle of public character of law is the constitutional assumption of regulating the sources of law. The Constitution includes firstly a generał norm that the precondition for validity of any acts of universally binding law is their promulgation. This norm covers also international agreements ratified with prior consent
71
III. System of sources of law
of Art. 93 para. l, namely the notion of "organizational units sub-ordinate to the authority which issues such act", as the reason for issuing internally binding acts.
What was considered as lacking constitutional grounds was the practice of elevating certain norms of professional codes of con-duct - that is acts not issued by the state authorities constitutionally appointed to enact laws - to universally binding law, with negative conseąuences for the principle of closure of the system of such acts. The accusation of "opening" the system of sources of universally binding law - but in the practices of authorities of the judicial power - is sometimes raised against the Constitutional Tribunal's practice of issuing the so-called interpretative judgments, resulting in restoration of the binding force of previously repealed legał norms, and judgments entering the area of legislator's omission ("silence"). Finally, we should stress the legał conseąuences of Poland's accession to the European Union for the principle of closed system of sources of law: the domestic legał order was "opened" to Community law by virtue of the Constitution. The principle of "closed" system of sources of universally binding law is still binding as a principle of national (domestic) law, while the aforementioned opening derives its constitutional legitimacy from Art. 90 (principle of "receptivity of the Constitution to integration processes").
2. Ań analysis of practice in the field of legał construction of particular system elements (types of normative acts) and the rela-tionships between them does not fracture constitutional solutions either. As for statutes, practice permits us to stress the pragmatism of constitutional solutions. The primacy of statutes was revalued due to abrogative effects of judgments of the Constitutional Tribu-nal, as a result of integration of international law with the domestic law system and the status of Community law in the domestic legał order. The scope of statutory regulation in the field of internal law reached nearly an absolute character. This forced a change in doctrine and practice as compared to the earlier understanding of the principle of exclusivity of statutes. The actual narrowing of the scope of legislation appears as a practical effect of Poland's
68
III. System of sources of law
accession to the European Union. Otherwise unlimited scope of matters covered by statutes excludes in practice autonomous law--making activity of govemmental authorities, which by the naturę of things, limits the power of statutes. Attempts to maintain the old approach to the principle of exclusivity of statutes only in specified matters were not approved by the Constitutional Tribunal. Practice in the field of universally binding law cannot allow for any sub-statutory regulation which would not be directly justified by statute or would not serve to implement it.
Thus the practice - including the constitutional jurisprudence -was faced with the problem of reconstructing the rules defining the "depth" of statutory regulations: the reąuired level of detailedness of statutory solutions in specific matters according to predefmed criteria. In practice, the "depth" of statutory regulation is differen-tiated by degrees of regulation: starting with completeness of statutory norms reąuired by the constitution (a new understanding of exclusivity of statute), through absolute reąuirement of completeness of statute with regard to defining "principles and categories" in some spheres, and ending with the assumption that morę detailed issues may be left to be clarified in a regulation.
The need to "anchor" the basics of an implementing act substance in statutes resulted in a diversification of practice concerning the institution of "guidelines", i.e. legislator's instructions as to the substance of norms to be established by the authority issuing the regulation concerning matters delegated to be regulated by it. In practice it turned out to entail the reąuirement of "specificity" of statute, as understood by the Constitutional Tribunal, as an element of the principle of the democratic state ruledby law and the resulting principle of trust in the state and the laws enacted thereby, meeting the standards of proper legislation. In practice there arę considerable difficulties in meeting the constitutional reąuirement for such guidelines to be formulated. It is often caused by the legislator' s inability of indicate the right concept of how the law should regulate a given matter.
The decision of the constitutional legislator to have only one -almost uniform - kind of act implementing a statute, namely the
69
III
SYSTEM OF SOURCES OF LAW
1. The 1997 Constitution is the first constitution in the history of Poland to attempt to regulate the sources of law in an orderly and relatively complete manner in a separate chapter ("Sources of law"). The pouvoir constituant also madę a reference to earlier doctrinal concepts and the achievements of constitutional juris-prudence. These were a critical reaction to the law and law-making practice under the 1952 Constitution, and, to a lesser extent, the so-called 1992 Little Constitution. This period was characterized by "swinging" of the system of sources of law, multiplicity of such sources, sometimes without adeąuate legał grounds.
The Constitution based the system of sources of law on two assumptions: 1) their division into sources of universally binding law and sources of internally binding law; 2) "closing" the system of universally binding law, both in terms of entities (that is the list of state authorities eąuipped with the right to enact such laws) and the legał form of such acts. The Constitution itself does not contain any explicit characteristics of universally binding acts. According to the doctrine and practice of law these arę such acts which may be addressed to any entity governed by law. On the other hand, basie features of internally binding acts were defined directly in Art. 93 of the Constitution, referring to earlier practice and fmdings of jurisprudence. Interpretation of provisions eliminated the initial doubts as to the proper sense of the decision to close the list of sources of universally binding law. It shattered the fears that the system of sources of such law was closed too tightly by excluding implementing acts for statutes other than regulations and that depriving authorities of central administration and non-governmen-
66
III. System of sources of law
tal authorities of the power to issue implementing acts would paralyse the activity of such authorities.
Research on the practice in the field of enacting laws has shown that, in principle, it is consistent with the constitutional assumptions and those constitutional norms which define individual elements of the system of sources of universally binding law.
We found that in practice there have been no extreme, con-stitutionally prohibited forms of normative acts in the sphere of universally binding regulations. As far as the Constitution itself is concerned, there has been no occasion for practical review of the opinion that it is inadmissible to amend the Constitution by means of a separate constitutional act remaining outside the text of the Constitution itself. At the level of statutes, there have been in practice no cases of issuing acts having the character of regulations with the force of a statute. However, we noticed the threat of issuing regulations which may amend, to the extent defined in the statutory authorization, certain provisions of the authorizing statute, especially with regard to modifying the scope of validity of specific provisions of this statute. Exceptionally such regulations arę accepted in the jurisprudence of the Constitutional Tribunal. They do not amount to a break in the constitutional conception of statutory authorizations and do not confirm decomposition of the system of sources of law at statutory level and the relationships between statutes and regulations. In principle, the prohibition of sub-delegating the right to issue a regulation is observed in practice.
It has been determined that, as a rule, the acts of internally binding law, issued by supreme and central authorities of state administration, do not in practice interfere with the area of matters covered by universally binding acts and the infreąuent cases of contrary practices arę disapproved of by the Constitutional Tribunal. In the most difficult cases so far, ones from the boundary of these two types of legał acts - legality of statutes of the Supreme Chamber of Control issued by the Marshal [Speaker] of the Sejm and the normative acts issued by the National Bank of Poland - solution was found in a flexible interpretation of the constitutional formuła
67
__ ___II. Freedoms and rights of an indiyidual and their safeguards______
resulted in a significant increase of the actual workload of courts and therefore protracted duration of the proceedings. Ever morę cases were referred to the courts' cognizance in an attempt to satisfy the requirement of Art. 45 para. l of the Constitution, which prevented courts from fulfilling another reąuirement resulting from the same constitutional provision, that is, the reąuirement for cases to be heard without undue delay.
In Polish judicial practice, the reąuirement for the proceedings to be completed without undue delay is associated morę closely with the standard of Art. 6 para. l of ECHR than with Art. 45 para. l of the Constitution, due to a whole series of ECHR judgments that confirmed infringement of this standard and ordered Poland to pay high compensations for excessive lengthiness of proceedings. This issue must also be seen in the context of Art. 45 para. l of the Constitution, which formulates the same procedural reąuirement as that of Art. 6 para. l of ECHR. Maintaining the standard in ąuestion is admittedly one of the most difficult challenges for the Polish administration of justice, facing constant organizational problems, shortage of premises or staff, etc. Yet, it is obvious, that the situation of the judiciary cannot serve as justification for ignoring the standards of the Constitution and the Convention. The Polish legislator realized the need for strengthening the guarantee that a case will be heard in reasonable time, by adopting on 17 June 2004 the Act on Complaint about Infringement of a Party's Right to Have a Case Heard in Court Proceedings without Undue Delay. As for the activity of the Commissioner for Citizens' Rights, in the recent years the weight of infringements of citizens' rights has shifted considerably from state authorities to private entities. Such situations arę morę and morę freąuent. One may say in earnest that changes occurred both in the category of basie infringements of citizens' rights and the circle of entities that infringe them. In their letters, citizens presently do not mention that their fundamental human rights and freedoms - such as łąck of torturę or censorship, freedom of assembly or religion - have been infringed or do so relatively rarely. On the other hand, numerous complaints sent to
the Ombudsman's Office indicate violations of employee rights in large supermarkets. In such situations the Ombudsman is under a duty to approach the relevant state authorities, such as the State Labour Inspection or Sanitary Inspection, or indicate that their failure to act results in these persons' rights being violated, sińce public institutions' failure to act lies within the scope of the Ombudsman's competence. The Ombudsman may notify the pro-secutor's office of an offence, if the violation of rights of the individual by a private entity not being a public authority has the features of an offence. Those complaining to the Ombudsman about acts of state authorities may indirectly indicate also infringements of their rights by other prwate entities. Applicants may inform the Ombudsman that their rights arę violated by another entity, but state authorities do not respond to these acts with the aim of restoring the state of compliance with the law. Such a violation may be the grounds for Ombudsman's actions, however, even though the direct cause of violations of the applicant's rights is an act of a natural person, the subject of the complaint is inactivity of state authorities, whose duties include implementation and enforcement of legał norms. Inactivity of public authorities in a situation when civil rights and freedoms arę violated by a person not being a public authority may be the grounds for Ombudsman's actions, sińce the state and its authorities arę obliged to guarantee observance of laws not only formally, but also practically. What is important is not only creation of legał norms, but also their implementation by state authorities.
64
______11. Freedoms and rights of an indiyidual and their safeguards______
subsidiary role in respect of other rights and freedoms. The right to court access plays also another, not less important function. Thanks to this right a citizen may seek protection from not only interference on the part of authorities (vertical pianę), but also possible interference on the part of other entities (horizontal pianę). The right to court access ensured by Art. 45 of the Constitution was defined broadly. Its córę is the access to court, whose scope was clarified by the use in Art. 45 para. l of the Constitution of the word "hearing". Upon interpreting this term, one should have regard to Art. 77 para. 2 of the Constitution, according to which statutes may not bar the recourse by any person to the courts in pursuit of claims alleging infringement of freedoms and rights. Sińce we cannot assume that the scope of regulation of these two above provisions is identical, it seems right to consider that we arę dealing with the "hearing" in the sense of Art. 45 para. l of the Constitution not only when citizens pursue claims alleging infringement of freedoms and rights, but also when they seek definitive confirmation of their legał status and confirmation of being accorded legał protection.
In its jurisprudence, the Constitutional Tribunal developed a con-ception of three constituent elements of the right to court access: the access to the court as such, the right to adeąuately shaped and reliable procedurę and the right to obtain a binding decision. It is also obvious that the Constitution guarantees the right to obtain a court decision and not any specified contents of the decision. Thus the Constitution does not guarantee a substantive examination of each case; what is sufficient - from the constitutional point of view -is a situation in which the court issues a decision on łąck of grounds for substantive examination of the case. For this reason one cannot speak of barring the recourse to the court in the sense of Art. 77 para. 2 of the Constitution if the decision to reject a claim was taken by a court.
From the point of view of the standard of Art. 45 para. l of the Constitution, the right of access to court must be ensured to persons considered guilty of disciplinary offences in the procedures
______II. Freedoms and rights of an indiyidual and their safeguards______
set out in various statutes. These statutes guarantee access to court in various ways. They do so either by establishing admissibility of complaint before an administrative court against a finał judgment issued in a disciplinary case or by opening the path to the Supreme Court in cassation appeal procedurę.
Another important problem that became apparent in practice concerns the scope of the right to court access in the context of constitutionality of penal administrative procedures. It should be reminded that in order to meet the constitutional reąuirements it would be necessary to transfer all misdemeanour cases to the jurisdiction of courts and to eliminate misdemeanour courts. It turns out, however, that the state administration abhors vacuum and conseąuently new categories of administrative delicts punishable with financial sanctions appear, and in these cases various non-court bodies adjudicate. This trend should, in generał, be seen as a ne-gative one, because the legislator's decisions arę not always preced-ed by adeąuate consideration of the reasons enabling the finding that a specific case is not a "criminal" one. All criminal cases should be "directed" to the path of court proceedings. Fulfillment of constitutional reąuirements in cases of administrative delicts re-ąuires at least opening the path to an administrative court which would review the correctness of decisions imposing sanctions. However, this legał path is not always open.
The scope of guaranteed access to court also provokes doubts due to the controversies as to the dividing linę between civil cases and intra-organization cases arising in connection with the operation of various organizations and structures. On 14 September 1999, the Constitutional Tribunal issued an indicative judgment in which it held contrary to Art. 45 para. l and Art. 77 para. 2 of the Constitution the provision of Art. 28 para. 2 of the 1982 Act on Employee Allotment Gardens to the extent to which it precluded the ąuestioning of resolutions of management boards of Employee Allotment Gardens before courts.
The Polish legislator, over the last several years, has significantly extended the scope of the right to court access. In practice this
62
63
______II. Freedoms and rights of an indiyidual and their safeguards______
to performing work and thus guaranteeing freedom of economic activity in work within employment relationship. Quite the contrary, the law-maker often formalizes and limits the individuals' profit--making activity (progressive taxes, fixed full-time equivalents in labour law, etc.).
Based on an analysis of the Constitutional Tribunal's juris-prudence, it is not easy to disprove the accusation that the Constitution not only fails to involve the state in economic activity and job creation, but also sets it in the role of a negative state (focused on its own needs) by not reąuesting it to provide for the benefit of taxpayers e.g. an equivalent for their taxes. It is also hard to confute the view that the Constitution justifies enacting tax laws that serve to accumulate funds for supporting those who cannot work with the need of conducting fair social policy. Other features of this model include fmancial wasteful expansion of redundant parts of the fiscal and distributive systems. This characteristic way of treating laws did not prove efficient in achieving the objectives of market economy, state ruled by law and justice. Especially, contrary to common beliefs, it does not guarantee freedom of work or a health care system adeąuate to the level of the society and its income, it is unable to create a fair system of pensions and unemployment benefits, and does not convince us as to the efficiency of resolving people's housing problems. Moreover, it does not protect con-sumers' interests and rights, nor does it show care for basie living problems of pupils and students. In this situation a ąuestion may appear whether the constitutional catalogue of social rights and its character is well presented, or, possibly, does not reflect sufficiently the current problems, "misses its time", sińce it was influenced by various domestic and international factors, various "injustices" from not only 20th but also łatę 19th century. Therefore it is possible that even statutes consistent with the constitution arę inadeąuate for resolving new social problems. And if the evaluations arę different, the ąuestion appears why a "good" constitution is an insufficient instrument not so much for improving, but for non-deteriorating socioeconomic relationships within the state.
II. Freedoms and rights of an indiyidual and their safeguards______
The existing constitutional jurisprudence does not and cannot provide easy arguments for rejecting the fmding of a certain regress in the protection of social freedoms and rights as compared to the achievements of the jurisprudence from early 1990s, even when consistency of a number of principles is declared. It is difficult to assess unequivocally whether this results only from adeąuate understanding of the new constitutional regulation or whether this interpretation consciously or intuitively follows e.g. a political trend to weaken certain social freedoms and rights that have strong links with the state' s positive activity, which may result from the fact that the state wishes to partly shake off responsibility for its citizens' living problems.
Constitutional declaration of a number of freedoms and rights, considering the strong dependency of an individual on the contem-porary state is not a guarantee of their real character and does not prevent social frustration. Social rights by all means reąuire modern, positive activity of public authorities. This objective is probably promoted by the reąuest for rejecting the legislative trend for resoMng social problems by "downward eąualization", i.e. restric-tions. Counteracting restrictive legislation reąuires also that the system of constitutional safeguards should clearly indicate orien-tation on protecting social market economy in the conditions of the state ruled by law, which calls for recognizing the supremacy of the public over the private point of view only in exceptional situations, but the Constitutional Tribunal's jurisprudence does not seem to support this view.
Examples of constitutional problems, recreated partially on the basis of i.a. constitutional jurisprudence, convey a certain vision of social freedoms and rights and the state's role in this respect; a vision difficult to be reconciled, without a number of resewations, with e.g. the constitutional theory system which is assumed by Art. l of the Constitution as the one containing the principle of the statutory easement of the state for the citizens, which inspired constitution drafters.
9. The right to court access plays - against the background of other rights and freedoms guaranteed in the Constitution - a special,
60
61
ideas on all publicly important issues. This information should, however, be based on convincing arguments and reliable factograp-hic materiał. Also the jurisprudence of the European Court of Human Rights permits certain exaggeration in press and speech, which is repulsive if it infringes secrets and the private sphere protected by law. In accordance with the examined judgments of courts and the Constitutional Tribunal, protection of private life entails guarantees of certain independence in the field of auto-nomous decisions to disclose personal information to other persons. The limits of permissible critiąue in press arę wider when it concerns public institutions and their officials than ordinary citizens. Yet, the judgment of the Constitutional Tribunal of 21 October 1998 reminds that "no citizen is obliged to apply for or discharge a public function, but knowing the effects of this fact, namely that a certain part of private information is madę public, the citizen takes an independent and conscious decision, based on an account of positive and negative conseąuences, taking into account specific limitations and the discomfort connected with interference in his private life".
The right to public information about the activity of public actors, guaranteed to Polish citizens in the 1997 Constitution, nas given them for the first time a legał instrument of control over the correctness of actions of state institutions.
However, exercise of this right is rendered difficult due both to the łąck of the tradition of controlling the state authorities by the citizens and the fact that the legał solutions adopted in the Act on Access to Public Information - despite clear wording of con-stitutional norms - arę incomprehensible to citizens. This Act surpasses the norms of the Constitution with reference to the group of entities covered by the Constitutional provision (by imposing the duty to provide information on political parties and trade unions) and the forms of control; however, it does not provide clear definitions which citizens could understand (e.g. of public information). Being unclear and incomprehensible to both citizens and the entities obliged to implement it, the Act must be interpreted in judicial decisions, which - due to the lengthiness of judicial
58
proceedings - considerably postpones the actual possibility of applying it. It means that clearly formulated Constitutional provi-sions establishing citizens' right to information about the activities of public authorities would serve the citizens better if they were
applied directly.
8. Based on the analysis of the Constitution and, especially, Constitutional practice in social matters, one may notice that the Constitutional Tribunal's jurisprudence featured Constitutional regu-lations concerning rights and freedoms of an individual as models for review of laws. Conseąuently, these norms were also interpreted. However, it was not specified clearly what the Constitutional vision of rights and freedoms of an individual in social matters was. The Constitution is read ad casum, which means that for example deciding specific disputes about the relevant differentiation criterion or, less often, the conflict of the protected value and the sacrificed one, may be regarded as unsatisfactory in view of łąck of broad
substantive argumentation.
On the basis of the conducted research, we may notę above all the problem of scope and character of the special social and economic value, that is, freedom to work. The legislator's be-haviours in this respect should involve providing safeguards of freedom of choice and performance of work, but there have been interferences not meeting the Constitutional conditions for intro-duction of limitations (Constitutional Tribunal's jurisprudence did not put a defmitive stop to such practices). The legislator may be unable keep pace with socioeconomic changes and laws may be enacted without a professional diagnosis as to their indispensability. The need for changing ("subjectifying") civilizational relation-ships in employment, particularly in areas which arę sensitive to the level of the so-called human capital, has become evident (therefrom results e.g. the tendency towards self-employment). The fundamental issue is creating flexible conditions for deriving income from activities which arę economically and socially useful. Mean-while, the legislator issues acts which arę not conducive to creating conditions for individuals to mąkę a living or to eliminating barriers
59
individual and their safeguards
II. Freedoms and rights of an
abnormal (which is not infreąuent in cases of this kind) motivation
of the perpetrator.
It should also be observed that, regardless of the "protective" substance of the right to life, Art. 38 entails also an obligation on the part of public authorities to take steps aimed at protecting life. Sińce a certain objective system of values results from the Consti-tution, the legislator is under a duty to enact laws whose substance would enable protection and implementation of such values to the greatest possible extent (Constitutional Tribunal's judgment of 23 March 1999, K 2/98). This applies especially in extraordinary situations, including the state of natural calamity. The ways and trends of discharging this duty arę, in principle, a ąuestion for the legislator's political discretion and its political accountability before the elec-torate. The Constitutional Tribunal cannot interfere with the legislator's assessments, forecasts and choices unless the Constitutional norms, principles or values arę violated or unless the level of protection is below the Constitutional minimum. In the same way Art. 68 para. l should be interpreted and from this provision inference should be madę of the individual's right to health protection and of the objective imperative of public authorities taking such actions which arę necessary for adeąuate protection and exercise of this right. Limited permissibility of medical experiments on human beings is a point of departure for both solutions of intemational law and regulations of the Polish law. It is an area in which particular importance is attached to the balance of fundamental values and principles, in particular such as, on the one hand, freedom of scientific research (confirmed by a Constitutional norm - Art. 73) and, on the other hand, dignity of each person (Art. 30 of the Constitution) and respect of one's autonomy in taking decisions to participate in experiments (Art. 39 of the Constitution). A particular-ly controversial and delicate issue in each legał system is the permissibility of experiments without immediate therapeutic benefits on persons incapable of expressing their own consent.
In Polish law there should be no doubts that experiments with therapeutic objectives for which substitute consent is granted (by
56
II. Freedoms and rights of an indiyidual and their safeguards
the statutory representative) arę covered by the formuła of consti-tutional regulations because the basie motive for undertaking them is direct interest of the experiment's participant. There may appear doubts in case of purely research-oriented experiments sińce they aim first of all at extending medical knowledge and not at the
participant's benefit.
Issues already regulated in intemational and supranational law arę outside the scope of regulation of the Polish law. Here we should refer, above all, to the problem of genetic interventions, including also prohibition of discrimination of persons on the grounds of their genetic heritage, the ąuestion of scope of prognostic genetic tests and the limits of intervention in the human genome, prohibition of cloning of human beings, the issue of wrongful conception, dis-closure of data derwed from prognostic tests when entering into employment and insurance contracts, use of tests in judicial pro-ceedings and storage of test results, protection of genetic heritage, reasons for and principles of performing genetic diagnostics, as well as prohibition of sex selection and the issue of in vitro research on embryos (e.g. creating human embryos for scientific purposes). It is particularly in this last case that silence of the Polish law seems especially upsetting when in vitro conception method is widely used in medical practice at least in several large scientific centres.
7. The research indicates that the right to privacy guaranteed in the Polish Constitution seems to be adeąuately protected in the jurisprudence of both the Supreme Court and common courts. The understanding of this right is consistent with intemational standards. Yet it is regrettable that the administration of justice refers to the Constitution in reasons for judgments so rarely and reluctantly. On the other hand, it results from observations of cases brought before courts that the majority of those infringing privacy arę journalists. It follows from our analysis of problems relating to the right to privacy examined in the context of freedom of the press and the right to information about the activities of public actors, analyzed on the basis of jurisprudence of courts and the Constitutional Tribunal, that the duty of the press is disseminating information and
57
II. Freedoms and rights of an indiyidual and their safeguards
concern not only desirability of such regulations but also the issue of their costs or observance of the principle of reciprocity in the context of prwileges for national minorities. Apart from the presen-ted reasons, it is worth stressing that the legislative practice in Poland clearly indicates the intention to promote minority rights protection and levelling out the differences preventing the achieve-ment of actual eąuality. Practice of applying the law, in particular the Act on National and Ethnic Minorities, will show if in this field the situation of minority rights protection is just as favourable.
The legał status of aliens in Poland has been evolving ąuickly. First of all, the very notion of "aliens" is changing its meaning, particularly in the light of introduction of EU citizenship. This way certain aliens become "co-citizens". However, legał changes should be accompanied by the relevant transformations in legał awareness and in the practice of applying the relevant provisions.
6. Analysis of the constitutional practice relating to the right to life and right to psychophysical integrity of the person allows us to state that the constitutional provisions on life protection do pass the practical test, although the scope of integrity protection makes it necessary to formulate several critical remarks.
In this context it is worthwhile to recall the standpoint of the Constitutional Tribunal dating back to 28 May 1997 (K 26/96) when it stated that the value of constitutionally protected legał good, namely human life, including the life developing at the prenatał phase, cannot be subject to differentiation. There arę no sufficiently precise and justifiable criteria to enable such a differentiation depending on the development stage of human life. Thus, human life becomes a constitutionally protected value from the moment of conception. And though the Tribunal's judgment at the time of issuance was considered too far-reaching or lacking sufficient grounds in the constitutional provisions obligatory at the time, on the grounds of the current Constitution it raises significantly less doubts. Although Art. 38 does not specify any conditions for considering a specific biological situation as "human life", linking its norms with the principle of the democratic state ruled by law
54
II. Freedoms and rights of an indiyidual and their safeguards

55
______II. Freedoms and rights of an individual and their safeguards______
The way the constitutional right to protection abroad is for-mulated enables the citizen who was denied such protection to bring a claim against the state to court. If the claim concerns failure to provide consular protection, then - due to existence of the 1984 Consul Functions Act, which specifies the citizen's rights during a stay abroad - it will be grounded in specific provisions. Due to łąck of similar provisions, the situation of a citizen filing a clam concerning diplomatic protection will be much worse. Moreover, judicial review of the actions of state administration will be rendered difficult by the dilemma as to what reasons should be given priority: those resulting from the state's foreign policy or those connected with protecting the rights of an individual during his stay abroad. One may fear that state reasons will overshadow the individual ones in the jurisprudence. The wording of Art. 36 of the Constitution allows us to suppose that the authors had both consular and diplomatic protection in mind. It would be useful for the reading of this article if both kinds of protection were mentioned. This solution would limit the discretionary factor in the provision of diplomatic protection by the state and prevent ci vii servant's voluntarism.
There is undoubtedly an urgent need to clarify the citizen's rights to protection abroad by adopting a relevant statute. Admit-tedly, the matters contained in it will not be easy for the legislators. The most pressing problem will be how to eliminate the relativism threatening the respect for the constitutional provision on citizens' right to protection abroad without tying the hands of those who implement the state's foreign policy.
It seems that if the state chooses not to provide consular and diplomatic protection when a citizen's rights arę violated abroad, the citizen should be entitled to file claims in a domestic court against his own state for compensation for the damage suffered. Otherwise the constitutional provision will be only a meaningless
declaration.
5. The current constitutional regulation of the protection of national and ethnic minority rights does not reąuire any amendments as it both meets the reąuirements of international treaties on human
52
rights protection that bind upon Poland and, during several years of constitutional practice, it did not cause major controversies.
Undoubtedly, what had fundamental importance for the protection of minority rights in Poland was the adoption of the Act on National and Ethnic Minority Rights and on Regional Language by the Sejm in 2005. The Act's normative definition of national and ethnic minorities, based on the one hand on a description of features to be displayed by a group of individuals to be predestined to the category of national or ethnic minority, and on the other hand, on an enumeration of minorities that belong to each category, does not break the rules of defining minorities accepted in the doctrine and approved by human rights protection standards. The enumeration of minorities was based on a number of consultations held in the course of legislative work and, though some objections were raised, in principle it does not cause doubts. Neither do such doubts arise in connection with limiting the category of members of national or ethnic minorities to Polish citizens. The state, when granting certain groups special prerogatives to even out opportunities and eliminate actual discrimination, has the right to determine who enjoys such special protection, unless the criteria of such distinction infringe the principle of eąuality. The differentiation between national and ethnic minorities based on the criterion of identification with a nation organized in its own state is a commonly accepted one. Despite this consistency with applicable standards, certain doubts may arise in connection with leaving members of the so-called "new minorities"
unprotected.
There is no doubt about the scope of minority rights protection: the standards of international law on human rights clearly define this issue by negation and the Polish standards arę consistent with them.
A number of discussions surrounded the issue of the so-called positive discrimination - regulations which gave special preroga-tives to members of national or ethnic minorities. There arę critical voices about the regulations of the law on elections that abolished the electoral thresholds for national minorities in elections to the Sejm or, recently, about the issue of auxiliary language. Questions
53
______II. Freedoms and rights of an individual and their safeguards______
For common courts and especially for the Supreme Court, it would be important to quit linking human dignity with personal goods protection. Traditionally, the doctrine saw a generał notion of personal dignity in Art. 23 of the Civil Code. Yet it has little to do with the dignity of a person, on which particular emphasis is put nów in the context of scientific and technical progress. If we were to propose anything in this field, it would be that common courts should give morę consideration to these new aspects.
The fact that in legislation human dignity i s morę and morę often linked with individual behaviours (sexual harassment, unfair competition), if not substantively unjustified, is at least dubious. Establishing "sector-oriented" meanings of human dignity in univer-sally binding laws is a complete misunderstanding. Nowadays, it causes at least consternation if one speaks of the dignity of a soldier, barrister, judge, etc.
3. The guiding idea of the constitutional principle of the person (Art. 31) was inspired by the French Declaration of the Rights of Mań and of the Citizen of 1789, whose definition provides that liberty consists in the freedom to do everything which injures no one else; moreover, what does injure other persons can only be determined by law. This must be accompanied by everyone's personal liability for injury inflicted upon others when enjoying their freedom.
It follows from research on jurisprudence of courts and the Constitutional Tribunal on implementation of the principle of freedom that the 1997 Constitution contains an exhaustive list of reasons for permissible limitations upon the freedoms of a person and a citizen and the legislator must quote at least one of these reasons to justify any limitation of freedoms provided for in statutes, in the form of prohibitions or commands. As a rule, a statute should provide for a system of notifications about enjoyment of freedoms and not a system of permits unless the state, on the basis of the Constitution, provides for licences in a statute, e.g. for weapon manufacture and trade.
Practice has shown that the Polish legislator often transgresses the scope of permissible limitations expressed in Art. 31 para. 3 and
50
Art. 22 of the Constitution, in particular with reference to freedom of economic activity, by establishing unnecessary licences.
Article 31 para. l states: "Freedom of the person shall receive legał protection" - this should mean legał protection of the whole rangę of manifestations of free will of the person and not only "constitutional freedoms and rights", as stated in paragraph 3 of this Article, because it means unjustified exclusion from constitutional protection of the freedoms and rights guaranteed by ordinary statutes and international agreements. Moreover, Art. 42 para. l of the Constitution speaks of penalties for all prohibited and penalized acts and not only for those which concern infringements of "constitutional freedoms and rights". One might suppose that the above provisions will be rectified in the event of a constitutional
amendment.
4. Research results confirm that in the light of the 1997 Constitution it is no longer possible to deprive anyone of Polish citizenship by means of arbitrary decision of a state authority, which was permitted under the 1952 Constitution and the 1962 Polish Citizenship Act. Article 34 para. 2 of the Constitution clearly states that "A Polish citizen shall not lose Polish citizenship except by renunciation thereof". This provision is a guarantee of certainty of citizenship held and a guarantee of voluntary character of the link between the citizen and the state even though the 1962 Polish Citizenship Act is still in force.
The Constitution contains Art. 36 stating that "a Polish citizen shall, during a stay abroad, have the right to protection by the Polish State". Preliminary Constitution work does not explain whether the drafters of the Constitution understood "protection" as both consular and diplomatic protection. There is no doubt that with regard to consular protection in each analogous case the same means should be applied, but this can hardly be expected of diplomatic protection. The state intervention taking place here moves the case onto the pianę of an international dispute. So in each individual case the means may be different, including their complete renunciation because of the state's basie international interest.
51
II
FREEDOMS AND RIGHTS OF AŃ INDMDUAL AND THEIR SAFEGUARDS
1. The new 1997 Constitution, in the part concerning the position of an individual in the state, changed radically the earlier philosophy of dealing with the problem of relationships between the state and an individual expressed in the 1952 Constitution of the Polish People's Republic. In the communist state - as in each totalitarian system - the relations between the state and the individual were based on the universalist conception, referred to also as the collectivist one, sińce it put the good of the state and other collectives over the good of an individual. In the light of this doctrine, the state may define the scope of freedoms, rights and duties of an individual without any restrictions, depending on the needs connected with achieving the state's objectives. The 1997 Constitution rejected this standpoint. The position of persons was determined in linę with the individualist conception, which assumes that the aims and interests of a person should be taken into account in the first place. The state, including its whole organizational structure, is created to serve its citizens for whom it should ensure freedoms and rights they arę entitled to by virtue of their human naturę.
Constitution drafters, when defining the status of an individual, took into account the objective existence of certain universal values, independent of the state and the law - values closely connected with the human naturę (natural law aspect) which should be protected in the Constitution and in statutes enacted by the state (positivist aspect). Those included, first of all, the dignity of the person, freedom and equality before the law, resulting from the fact that everyone enjoys the same human dignity and equal rangę of
48
______II. Freedoms and rights of an indiyidual and their safeguards______
freedoms. The constitution drafters came to the conclusion that the source of all freedoms and rights (not only the constitutional ones) is the inherent and inalienable dignity of the person.
2. The jurisprudence of the Constitutional Tribunal, which is in principle approved by the doctrine of law, tells us that the principle of human dignity formulated in Art. 30 of the Constitution has four basie functions defined as:
1) a link between posilive law (Constitution) and the natural-law
order;
2) a factor determining interpretation and application of the
Constitution;
3) a determinant of the system and the scopes of individual
rights and freedoms;
4) a right with separate legał substance enjoyed by the in-
dividual.
These functions enable protecting those personal freedoms and rights which, for some reason, were not specified in individual constitutional provisions and accepting the charge of infringement of human dignity as autonomous grounds for constitutional com-plaint in cases of arbitrary instrumentalization of a person by the
legislator.
However, the fuli picture of respect for human dignity resulting from a review of Polish legislative and judicial practice calls for changes. It is not a universal remedy to all wrongdoings connected with the existence of a human being. Nor is it a new generał clause applicable to an unlimited number of situations. It certainly cannot be used to regulate the social and economic system of the state or, the morę so, to rectify the government's social policy.
Consequently we feel compelled to suggest that the Constitutional Tribunal should cease to refer to human dignity in its judgments concerning housing law, service pragmatics, right to prwacy, lustration, etc. It would be particularly expedient for the Tribunal to cease to treat human dignity as an interpretation guideline or the so-called omamental phrase invoked along with specific (detailed) provisions of the Constitution.
49
____I. Principles of the system of gcwernment of the Republic of Poland
tion of the procedurę to be followed if the result of the referendum is not binding due to insufficient turnout. Filling this lacuna by means of a statute, though approved by the Constitutional Tribunal, is morę of a necessity than a perfect solution. It seems that what would correspond better to the character of an agreement delegating competence and the Polish political reality would be a reference to Art. 235 para. 6, which provides that a referendum to approve a bili to amend the Constitution is binding if the amendment is supported by the majority of those voting.
From the substantive point of view we can ąuestion the abstract defmition of the beneficiary of competence delegation included in Art. 90. Constitutional amendments adopted in other Member States give a hint of a clear and specific reference to the European Union in the whole construction of competence delegation, possibly elab-orated in morę detail in a separate chapter. It might contain provisions defining, in a manner consistent with the European Court of Justice jurisprudence, the status of the EU law in Polish legał order and provisions different from the generał Constitutional regu-lations. This could be done e.g. with respect to the rights of EU citizens and provisions taking account of the new functions of Constitutional authorities of the state, resulting from the integration process.
3. The field in which international law, "Union" law and Constitutional regulations overlap is protection of the rights of an individual. The provisions of Polish Constitution in this matter were influenced by the solutions adopted in the European Convention on Human Rights, which in turn were recognized by the Treaty on the European Union as the pianę of reference for the catalogue and substance of fundamental rights in the EU. For this reason we can state that in principle the provisions of the Constitution match the international and "Union" standards. It does not mean, however, that there arę no provisions which arę inconsistent with these standards. For example, Art. 32 expresses a prohibition of discrim-ination without listing the criteria of prohibited differentiation of legał status of an individual. Against the background of practice of
46
____I. Principles of the system of government of the Republic of Poland_____
applying ECHR and the provisions of EU Anti-Discrimination Directives a suggestion was madę that Art. 32 of the Constitution should unequivocally list such criteria. Moreover, doubts were voiced about the Constitutional prohibition of extradition of Polish citizens in connection with the ratification by Poland of the Statute of the International Criminal Court, which obliges states-parties to "deliver" to ICC their own citizens in certain situations. The prohibition of extradition was the grounds for the Constitutional Tribunal holding unconstitutional the provisions of the Penal Code which implemented the EU Framework Decision in the European Arrest Warrant. The International Criminal Court's Statute and the EU Framework Decision promote Polish interests, therefore it is desirable to mąkę the Constitution unequivocally consistent with international and European law.
1S
____1. Principles of the system of goyęrnment of the Republic of Poland
tion of the procedurę to be followed if the result of the referendum is not binding due to insufficient turnout. Filling this lacuna by means of a statute, though approved by the Constitutional Tribunal, is morę of a necessity than a perfect solution. It seems that what would correspond better to the character of an agreement delegating competence and the Polish political reality would be a reference to Art. 235 para. 6, which provides that a referendum to approve a bili to amend the Constitution is binding if the amendment is supported by the majority of those voting.
From the substantive point of view we can ąuestion the abstract defmition of the beneficiary of competence delegation included in Art. 90. Constitutional amendments adopted in other Member States give a hint of a clear and specific reference to the European Union in the whole construction of competence delegation, possibly elab-orated in morę detail in a separate chapter. It might contain provisions defining, in a manner consistent with the European Court of Justice jurisprudence, the status of the EU law in Polish legał order and provisions different from the generał Constitutional regu-lations. This could be done e.g. with respect to the rights of EU citizens and provisions taking account of the new functions of Constitutional authorities of the state, resulting from the integration
process.
3. The field in which international law, "Union" law and
Constitutional regulations overlap is protection of the rights of an individual. The provisions of Polish Constitution in this matter were influenced by the solutions adopted in the European Convention on Human Rights, which in turn were recognized by the Treaty on the European Union as the pianę of reference for the catalogue and substance of fundamental rights in the EU. For this reason we can state that in principle the provisions of the Constitution tnatch the international and "Union" standards. It does not mean, however, that there arę no provisions which arę inconsistent with these standards. For example, Art. 32 expresses a prohibition of discrim-ination without listing the criteria of prohibited differentiation of legał status of an individual. Against the background of practice of
46
___1. Principica u. ....- .J _______ ilic of Poland domestic act to implement resolutions of international organizations, which justifies the proposal that the Constitution should establish the basis for issuing regulations used to perform the above resolutions of international organizations. This proposal appeared also in research on the problems of sources of law.
The Constitution does not provide expressly for state liability for failure to perform an international agreement. With respect to the sphere of foreign relations this is not necessary because this issue is regulated by norms of international law. It seems that in the domestic legał order it should be acknowledged that the principle established in Art. 9 should result in the state's obligation to indemnify individuals. The morę so that under Art. 77 everyone has the right to compensation for harm done to him by any action of a public authority contrary to law.
2. The authorization, contained in Art. 90, to delegate the competence of state authorities relating to certain matters to an international organization became the grounds for Poland's acces-sion to the European Union and inclusion of EU/EC law in Poland' s legał order. The President did not use the possibility to submit the Accession Treaty to the procedurę of preventive review of con-stitutionality, while the Constitutional Tribunal in its judgment of 11 May 2005 found the Treaty compatible with the Constitution.
The conditions for expressing consent for ratification - a statute adopted by qualified majority of 2/3 of votes in each house or consent granted in a nationwide referendum - guarantee indirect or direct control of the Nation over the process of delegating competence typical of sovereign state authority, above all in the sphere of enacting and enforcing laws, the judiciary and state fmance.
The experiences connected with practical application of Art. 90 prompt us to mąkę certain remarks on both procedural and substan-tive aspects of the adopted regulation.
As far as the procedurę is concemed, there have been critical voices about the f act that Art. 90 para. 3 refers to Art. 125, which sets out the conditions, procedurę and effects of a nationwide referendum. This provision does not allow unequivocal determina-
45
____I. Principles of the system of government of the Republic of Poland____
para. l, which contains an extensive specification of matters covered by the catalogue of agreements that reąuire consent for ratification granted in a statute, This means was devised to strengthen par-liamentary scrutiny of the state's foreign policy, yet the practice goes towards restrictive interpretation of this provision and con-seąuently the number of agreements ratified without statutory consent is rising. Strictly speaking, they do not have precedence over statutes and Polish courts, guided by Art. 188, recognize such agreements as taking precedence only over sub-statutory normative acts.
Not ratified agreements arę not a source of universally binding law in Poland, but in the Constitutional TribunaFs view, relevant state authorities arę under a duty to enforce such agreements. In practice, effectiveness of not ratified agreements is ensured by references in statutes or other domestic acts, which from doctrinal point of view may be treated as tantamount to incorporation of the agreement into the domestic act containing the reference.
In Art. 188 para. l, the Constitution permits examination by the Constitutional Tribunal of compatibility of all kinds of international agreements to the Constitution. In addition, the Constitutional Tribunal performs, upon the President's reąuest submitted in the procedurę of Art. 133 para. 2, preventive review of constitutionality of international agreements subject to ratification.
The Constitution does not answer clearly the ąuestion about how to enforce resolutions of international organizations. This concerns in particular resolutions which shape the rights and duties of citizens, thereby interfering into the sphere of statutory issues, and at the same time reąuire to be entered into force immediately. Examples of such resolutions include resolutions of the United Nations Security Council on sanctions imposed under Chapter VII of the UN Charter. These resolutions do not usually contain self-executing norms and often reąuire the issue of domestic provisions of univer-sally binding law. Regulations would be the handiest implementing acts, but under Art. 92 they may be issued only on the basis of authorization contained in a statute. Hence there is no effective
44
I. Principles of the system of goyernment of the Republic of Poland____
domestic act to implement resolutions of international organizations, which justifies the proposal that the Constitution should establish the basis for issuing regulations used to perform the above resolutions of international organizations. This proposal appeared also in research on the problems of sources of law.
The Constitution does not provide expressly for state liability for failure to perform an international agreement. With respect to the sphere of foreign relations this is not necessary because this issue is regulated by norms of international law. It seems that in the domestic legał order it should be acknowledged that the principle established in Art. 9 should result in the state's obligation to indemnify individuals. The morę so that under Art. 77 everyone has the right to compensation for harm done to him by any action of a public authority contrary to law.
2. The authorization, contained in Art. 90, to delegate the competence of state authorities relating to certain matters to an international organization became the grounds for Poland's acces-sion to the European Union and inclusion of EU/EC law in Poland's legał order. The President did not use the possibility to submit the Accession Treaty to the procedurę of preventive review of constitutionality, while the Constitutional Tribunal in its judgment of 11 May 2005 found the Treaty compatible with the Constitution.
The conditions for expressing consent for ratification - a statute adopted by ąualified majority of 2/3 of votes in each house or consent granted in a nationwide referendum - guarantee indirect or direct control of the Nation over the process of delegating competence typical of sovereign state authority, above all in the sphere of enacting and enforcing laws, the judiciary and state finance.
The experiences connected with practical application of Art. 90 prompt us to mąkę certain remarks on both procedural and substan-tive aspects of the adopted regulation.
As far as the procedurę is concerned, there have been critical voices about the fact that Art. 90 para. 3 refers to Art. 125, which sets out the conditions, procedurę and effects of a nationwide referendum. This provision does not allow unequivocal determina-
45
___I. Principles of the system of goyęrnment of the Republic of Poland
good. The main threat for communal ownership is the legislator's excessive and not always justifiable interference in the sphere of this ownership. It should not take place because in practice the main burden of protecting communal ownership rests with the Consti-tutional Tribunal instead of the legislator.
4. RECEPTW1TY OF THE POLISH CONST1TUT10N TO INTERNATIONAL LAW AND INTEGRATION PROCESSES
1. Two basie provisions of the Polish Constitution have been crucial for opening the Polish legał system to international law and integration processes. These arę Art. 9, which establishes the principles of respect by the Republic of Poland of international law binding upon it, and Art. 90, which permits delegating to an international organization or institution the powers of state autho-rities in relation to certain matters.
The effects of the principle defined in Art. 9 can be seen on two planes. In the sphere of foreign relations it has confirmed the constitutional legislator's intention that all international obligations of the State shall be discharged. In practice this principle is implemented without major problems. In the domestic sphere Art. 9 has become an important element of interpreting the laws in force and enabled covering with the constitutional duty of respect that part of international legał norms binding upon Poland which did not become norms of universally binding law under Art. 87 or Art. 91 para. 3 of the Constitution. In practice this applies to agreements which arę not subject to ratification, resolutions of international law-making organizations other than those defined in Art. 91 para. 3 and customary law.
Pursuant to Art. 87, ratified international agreements belong to sources of universally binding law, but their inclusion in the domestic legał order is conditional upon promulgation in the Journal of Laws of the Republic of Poland (Dziennik Ustaw). Polish jurisprudence confirms that the failure to publish a ratified agree-
42

____I. Pnncipies ui >..~ _, _ ________
ment makes it ineffective in the state-individual relationships. The Constitution does not specify, however, how long the agreement continues to produce effects in the Polish law. Thus a doubt may arise whether it ceases to do so upon expiration or loss of binding force for other reasons, or upon publication of this fact in the Journal of Laws. The jurisprudence has supported the reąuirement of publication, which is backed by the principle of certainty of law and the resulting citizens' trust in the state. Nevertheless, it should be noted that, things being so, judgments may be issued on the basis of a fiction of continued force of an agreement which on the international pianę lost its legał effectiveness due to e.g. a break-off of diplomatic relations, incompatibility with a subseąuent treaty or customary law, desuetude or silent revocation of an obligation, or materiał breach of the treaty by the other party. Conseąuently, the courts deprive themselves of the possibility to take autonomous decisions as to whether and to what extent the provisions of the agreement apply in a specific case.
The courts use the possibility, provided for in Art. 91 para. l, of direct application of an agreement when its application is not conditional upon the enactment of a statute. The Constitutional Tribunal has clarified that the precondition for such application is that the agreement itself must define all normative elements on which the application of a given legał act depends. Practice confirms direct application, to a considerable extent, of provisions of such ratified agreements as the European Convention on Human Rights, International Labour Organization conventions or the 1980 Hague Convention on the Civil Aspects of International Child Abduction. In addition, courts apply international agreements indirectly in order to interpret domestic law in linę with international obligations, which, as we have already mentioned, results from Art. 9 and Art. 91
""-- -�"-<->lvino
, for ConstHuUon Prov*, j^JJ "nor consen,
43
of defining and incurring public expenses, or public finance discip-line. When defining the constitutional division of financial duties and powers we have to notice the participation of social partners and EU bodies, as this is the reality nów. It is also necessary to remove the causes of political conflicts arising when the state budget is adopted, and that would reąuire a clearer indication that the principle of discontinuation does not apply to the finance (bud-getary) statute. In the view of the author who did research on this matter it is necessary to amend Art. 227 to the extent to which its validity contributes to morę profound conflicts between the govern-ment and the central state bank, and prevents Poland from joining the monetary union. Summarizing, the current Chapter X of the Constitution should be rectified.
5. The Polish Constitution, supported by the judicial decisions of the Constitutional Tribunal and the Supreme Administrative Court, contributed to a marked improvement in the state of tax laws. However, it did not remove the reasons for certain persistent defects. They result, inter alia, from the fact that the Constitution only partially provides for separate legał regime of a tax statute (Art. 217; Art. 123 para. 1). Therefore it is necessary to limit the legislative initiative with respect to levying public taxes sińce it is based on public power. Apart from the Government no other actor vested with the right of legislative initiative is liable for the effects of levying of public taxes on the economy and citizens. The Polish Constitution should also contain provisions prohibiting retrospective effect of tax statutes or their entry into force without adeąuate vacatio legis; amendments of tax statutes during a fiscal year should also be constitutionally prohibited. Thus a tax statute should be assigned a constitutional regime whose provisions should be similar to those of the regime of a finance (budgetary) statute, while maintaining the obvious differences between these statutes.
6. There is no doubt about the benefits of excluding normative acts of National Bank of Poland bodies and of the Commission for Banking Supervision from the system of sources of universally binding law. In one judgment the Constitutional Tribunal supported
40

the intention of the constitutional legislator to deprive the Bank's bodies of the power to enact universally binding laws. Thus the Constitution need not be amended or supplemented for this reason, but Poland needs new statutes on the National Bank of Poland and banking law, as well as supervision over the financial market. Practice has clearly demonstrated that the existing legał Solutions lead to serious political conflicts.
7. The Polish Constitution does not emphasise very clearly the principle of common good, yet it does not exclude it from the catalogue of constitutional principles. It seerns that an example of common good may be public property, in the form of state and communal property. The Constitution refers only to communal
property.
Considering such issues as: 1) sources and procedurę of the arising of state ownership; 2) specific principles of exercise of owner's rights in the scope of management of the state's assets; 3) separate character of state ownership as the object of expropri-ation, privatization or reprivatization; 4) the importance of state sector in the country's economy; 5) the need to ensure adeąuate legał protection of state ownership - it seems expedient to intro-duce into the Polish Constitution the category of state ownership as a common good which reąuires particular care and protection. Currently, the main threat to state ownership i s not so much the possibility that its assets might be taken by dishonest citizens; threatening seem the carelessness and irresponsibility in disposal of state assets by the authorities that exercise the owner's functions on behalf of the state. Constitutional regulation of state ownership
might prevent it.
The fact that the category of ownership right and other property rights of units of local self-government (Art. 165 para. 1) confirms that the Polish Constitution should be and is able to treat public ownership as a common good. Even though the constitutional provisions on communal ownership arę far from fuli clarity and precision, the judicial decisions of the Constitutional Tribunal in these matters confer effective legał protection to this part of common
41
____I. Principles of the system of government of the Republic of Poland____
lems arę not fully satisfactory though. Still many legał barriers prevent business development. There arę still considerable limita-tions upon the enjoyment of freedom of economic activity, especial-ly as many forms of control and regulation of economic activity arę maintained. Conseąuently it is necessary to improve the activity of the ordinary legislature and not to amend provisions of the Constitution.
3. When regulating the generał and specific conditions for taking up and carrying on certain kinds of economic activity, the law sets out the rights and duties of entrepreneurs. So the state should control and supervise their performance. Therefore we should suggest replacing regulation of economic activity with a system of state control and supervision in the economy, organized in an up-to-date manner. Its tasks should be verifying (control) and reacting (supervision) only to unlawful enjoyment of economic freedom by the entrepreneurs. In the conditions of freedom of economic activity, the state should apply mainly supervision, treating control as its element. The legał construction of super-vision reąuires clear norms regulating the rights and duties of supervision authority and the supervised entrepreneur. This pro-vides better legał protection to a supervised entrepreneur than to a controlled one. It is also a way of removing the current limitations in the performance of economic activity, thus also extending the scope of economic freedom.
4. The Polish Constitution radically re-organized the sources of financial law. This effect was achieved because the Constitution: 1) sets out the basie principles of public finances; 2) formulates the principle of exclusivity of statutes in regulating the rights and duties, as well as powers in the field of public finances and the State's central bank; 3) provides for separate legał regime of preparing, reviewing and enforcing the budgetary statute; 4) bases the levying of public taxes on a statute which must meet reąuirements defined in the Constitution; 5) excludes the possibility of treating normative acts of the National Bank of Poland and the Commission for Banking Supervision as sources of universally binding law.
38
I. Pr
ciples of the system of goyęrnment of the Republic of Poland
In comparison to other currently valid constitutions of Euro-pean Union Member States, the Polish Constitution regulates the matters of public finances and the State's central bank in a satisfactory way. First of all it identifies the basie principles of public finances, including the principle of collecting and expending public funds and managing assets of the Treasury, the principle of basing the state' s financial management on the state budget contained in the budgetary statute, the principle of levying public taxes by a statute, the principle of financial autonomy of units of local self-government, the principle of independence of the state's central bank. A wider and partially changed scope of regulation of issues of public finances in the Polish Constitution would be, however, justified as financial law cannot be fully codified and its generał principles were inferred from state constitutions (see
proposals below).
The constitutional principle of exclusivity of statutes in regulating the issues of public finances and the state's central bank has a sound historical justification. Its purpose is to mark the boundaries dividing powers of public authorities in these areas. The statutory form of regulation of public finances is also crucial for the protection of freedoms, rights and duties of citizens. Thanks to the adoption of this principle, Polish financial law is nów based on statutes and not mainly on independent resolutions of the Government as it was in the past. Another advantage of constitutional regulation of public finances is that it establishes a separate legał regime of preparing, reviewing and enforcing the budgetary statute and takes account of the peculiarities of a tax statute.
Detailed analysis of the practice of preparing, enforcing and reviewing the budgetary statute indicates the need to replace the existing budgetary statute (interim budget and statute amending the budgetary statute) with a finance statute, covering also the state's earmarked funds, which arę nów outside the state budget and parliamentary review. If the Polish Constitution was to regulate the principles of financial management of a state, one should like to see among them also openness and transparency, rational character
39
'^^^^^ĘfHf ^^^^^SB|P
____I. Principles of the system of government of the Republic of Poland____
Adopted in 1997, the constitutional principle of social market economy is a programmatic (as the state's goal) and transformational one, as it anticipates the way transformations of the economic system in Poland go. Thus the principle makes it imperative to aim for a system of social market economy to such an extent to which this is practicable and legally feasible. The measure of approxima-tion to this system is the degree of departure from the system of command economy and the scope of economic freedom gained in practice.
The importance of the constitutional principle of social market economy goes beyond determining the economic system of the Republic of Poland. It is also a principle of the social system from which one infers basie social rights, right to work and right to social protection due to old agę, state of health, loss of employment, etc.
The principle of social market economy dictates also the state's behaviour in the economy. It should concern first of all creating the conditions, specified by law, for achievement of social goals of administration and public-law protection of competition and con-sumers. At the same time this behaviour has to be limited to implementing such an economic policy which does not interfere with free and effective administration process. This sets the bound-aries of state interventionism, which limit actions of all public authorities. However, social market economy is not a variety of state interventionism. It should not be identified with the principle of welfare state, either.
The Polish legislator respects the principle of social market economy in the law-making process, although in generał it is not referred to directly (e.g. in justifications of bills). The adjudicating practice of the Constitutional Tribunal is different. Without any trouble, it derived the essence of this principle from Art. 20 of the Constitution. Moreover, the Constitutional Tribunal referred to it in reasons for its judgments, treating it as a criterion for judging the constitutionality of the provisions of law it reviewed.
On the basis of our research we can assume that in the practice of making and applying laws the constitutional principle of social
36
____I. Principles of the system of government of the Republic of Poland____
market economy does not give rise to major doubts as to the understanding of its essence. It is respected - the ąuestion is whether sufficiently - in the law-making activities and constitutes a criterion for interpretation of law in the adjudicating activity of the Constitutional Tribunal. By no means is it necessary to amend Art. 20 of the Polish Constitution.
2. The formulation of the principle of economic freedom in the Polish Constitution corresponds to constitutional standards devel-oped in the world. The degree of economic freedom in a given state is measured by the lawful limitations upon it. Article 22 of the Constitution mentions limitations that may be imposed only by a statute and only for important public reasons.
When imposing limitations, the legislator may use prohibitions and commands concerning both taking up particular kinds of economic activity and the organization, performance, as well as termination of such activity. From the point of view of legał forms, limitations of freedom of economic activity may be found not only in controlling this activity, which may take many forms used in parallel (concessions, permits, licences, etc.). They can also be embedded in regulations of the principles of carrying on economic activity, or involve imposing on entrepreneurs numerous and oner-ous duties relating to registers and records, statistical, financial and fiscal duties. There arę also limitations which result from the state's acting as the so-called economic police.
The Polish Constitution expresses the principle of freedom of economic activity unequivocally, even though it bases the admis-sibility of limitations on a generał clause ("important public reasons"). Yet the courts and the Constitutional Tribunal have no difficulties in determining to what extent important public reasons justify the admissibility of imposing limitations upon freedom of economic activity. Thus it is not necessary to amend or supplement the provisions of the Polish Constitution relating to this principle. In Polish law there has been noticeable evolution of legał solutions whose aim is to extend the scope of freedom of economic activity. The results of numerous statutes dealing with these prob-
37
____I. Principles of the system of government of the Republic of Poland____
7. As for the part of research devoted to the institution of President of the Republic, it is fully justifiable to conclude that direct applicability of the constitution strengthens the President's position in the system of government, with reference to his role in political arbitration in respect of the Parliament and, to sorne extent, the Government. In this case, legitimacy to undertake certain official acts is contained only in the constitutional norm. This conclusion is formulated on the basis of analysis of application of several provisions regulating the President's autonomous powers in the field of political arbitration function. Not all constitutional provisions relating to this role have been applied in practice so far, e.g. the power to shorten the Parliament's term of office. Therefore our assessment of the political arbitration function cannot be complete. Nevertheless, a cautious conclusion may be formulated that on the grounds of the 1997 Constitution legał instruments of political arbitration arę insufficient for the President's duties in the system of government and, probably, social expectations about effectiveness of his activity in the system of government. We can speak of a certain dysfunction of the President's mandate, which i s based on direct political legitimacy, with the legał instruments for performing his duties within the system of government.
8. The practice of direct application of the constitution by the Government - examined only with respect to provisions regulating changes in its composition, resignation after parliamentary election and also those provisions that concern certain law-making activities of the Government - proves that these provisions often caused interpretative doubts. This is particularly true of the first two provisions mentioned above. Only partially were these doubts caused by vague formulation of the provisions of law and by the fact that, sińce they concern the relations between the Government and the President who arę co-participants in the acts of changing the composition of the Government and of the act of its resignation, they arę sometimes interpreted "in favour" of one of these author-ities. This takes place especially in a situation when the Govern-ment's composition is different from the President's political pro-
34
of government of the Republic of Poland
venance. The consequence of making the interpretation of constitutional provisions conditional upon the above circumstances is that the practice - especially with reference to the application of the provisions regulating resignation of the Government (Art. 162) -has not yet taken its finał shape and its future is uncertain. To some extent this illustrates a morę generał phenomenon that accompanies direct application, without statutory provisions, of the provisions of the constitution, which arę by naturę so broad that their interpretation cannot be sufficientły stable. It does not serve the positive role that the principle of direct applicability of the constitution is to play.
3. SOCIAL AND ECONOMIC SYSTEM OF THE REPUBLIC OF POLAND
1. The Constitution contains a new definition of Poland's economic system. It is expressed in the principle of social market economy based on freedom of economic activity, private ownership, and solidarity, dialogue and cooperation between social partners (Art. 20). Social market economy is - in the light of the Constitution - the only economic system permitted in Poland. Adoption of this principle excludes the possibility of defining Poland' s economic system otherwise. In particular there cannot be an economic system in which market economy is not of a social naturę.
In the Polish Constitution - unlike the constitutions of other states that based their economic systems on the principle of social market economy - we find an attempt at a normative definition of the essence of this principle. It involves identifying the social market economy model with the traditional elements of market economy (economic freedom, private ownership) and with elements of social order (social solidarity, social dialogue and cooperation of social partners). Formulated this way, social market economy means that public authorities have a duty to take regulatory actions to focus the economy on social goals (social justice), while maintaining the market character of the economy and guarantee its effectiveness.
35
____1. Principles of the system of goyęrnment of the Republic of Poland____
their activity is fairly intense, judging by the freąuency with which decisions arę taken, and the relatively broad catalogue of constitutional provisions is applied in judicial decisions. One might consider this practice advantageous from the point of view of applying the constitution, but the decisions do not always fulfill the constitutional directives and conditions for correctness of acts of direct application of the constitution. They include acts of refusal to apply a statute which, in the court's opinion, is incom-patible with the constitution. This gives grounds for fear that courts enter spheres not reserved for their competence, including the sphere of enacting laws; that courts fail to issue uniform judgments in cases of the same kind; and that conseąuently the status of an individual in the state becomes relativized and is determined solely by the territorial jurisdiction of the court that decides the case; that the principle of citizens' trust in the state is not madę real in the sphere of applying laws, in the sense of foreseeability of judicial decisions, which arę taken without maintaining a uniform standard and therefore lead to dysfunctioning of the system. In this respect the formulation of Art. 8 para. 2 of the Constitution seems to confirm its semi-imperative character. This is accom-panied by a ąuestion about the rangę of exceptions to the principle of direct applicability of the constitution. Should an exception be also "confirmed" in the process of judicial application of law through ascertaining łąck of self-executability of a specific state-ment of the constitutional legislator contained in the fundamental law, thus stating the łąck of its direct applicability? This would result in restricting the scope of the principle as such and providing for morę exceptions or, to the contrary, restricting such an excep-tion or even eliminating it, also to the extent to which it is expressly defined (Art. 81).
In view of the above and according to the author of the research on courts' practices, one should expect that common courts will rather co-apply the constitution and statutes complementarily, ex-cluding "plain" cases that justify taking decisions based directly on a self-executing provision of the fundamental law. Common courts
32
___1. Principles of the system of government of the Republic of Poland____
freąuently use this form of applying the fundamental law in their judgments, which is justified by Art. 178 para. l of the Constitution. The procedurę of legał ąuestions is of significant practical value, especially for implementing the principle of uniformity of juris-prudence and foreseeability of the substance of acts of judicial application of laws as it gives guarantee of uniform law application standards, removing the possibility that the court will risk to decide a case pending before it on the basis of a normative act (provision) incompatible with the constitution.
6. Research on extra-judicial application of the constitution through activities of the Sejm (limited to the problems of applying the Polish Constitution in legislative proceedings), of the President and the Government leads to different conclusions on issue of direct applicability of the constitution in this procedurę; above all they arę less contentious than those concerning the process of judicial application of the constitution.
As for the practice of the Sejm's applying the constitution in the above scope it is difficult to answer without hesitation, on the basis of the Constitutional TribunaFs jurisprudence, that the Sejm as a legislator fully adheres to the principle of direct applicability of the constitution, especially if the provisions applied in this way arę sufficiently respected. It is, however, certain that it commits numerous transgressions in this respect. They seem morę freąuent in relation to the legislator's respect for constitutional values and their obser-vance in statutory regulations, as well as adherence to the principle of the state ruled by law. As for those provisions that concern legislative powers and procedures, the transgressions arę apparently
less freąuent.
A vast majority of irregularities seem to have political causes, among which we should mention e.g. fight for power among parliamentary parties, their pursuit for positive assessment in the eyes of the generał public. Although there appear intentional (sometimes controversial) infringements of the constitution in legis-lative proceedings, its provisions arę usually adhered to in these proceedings and the errors arę not intentional.
33
____I. Principles of the system of gpyernment of the Republic of Poland____
to apply it as it is similar to the one recognized as incompatible with the Constitution. It thus treats the provision as not binding as of its promulgation. This resembles the so-called acte eclaire doctrine in the practice of referring legał (preliminary) ąuestions to the European Court of Justice, according to which doctrine national courts arę not obliged to refer a legał ąuestion when the issue raised is substantively identical to the issue already decided upon by the Court in a similar case.
4. Research on the jurisprudence of the Supreme Administrative Court shows that this Court also applies constitutional norms directly when it examines specific cases; moreover, sińce l October 1995 (the datę of entry into force of the Supreme Administrative Court Act) it takes resolutions to explain legał doubts. The Court began its activity in 1980 and applied the provisions of the 1952 Constitution and the Constitutional Acts which remained in force until the entry into force of the 1997 Constitution, conseąuently intro-ducing legał principles important from the point of view of protec-ting the rights of an individual into administrative law, particularly procedural law. This applies in particular to the problems of the legał grounds for decisions, the court's right to refuse to apply a sub-statutory act due to its inconsistency with the statute, as well as to those judgments that referred to the principle of the state ruled by law in the broad sense (e.g. prohibition of retroactivity of laws). After the entry into force of the 1997 Constitution both the frequency of the Supreme Administrative Court taking such decisions and the rangę (catalogue) of constitutional norms applied by this Court have been steadily increasing. Provincial administrative courts, which began adjudicating activity on l January 2004, have followed its path.
Research has shown that the Supreme Administrative Court's jurisprudence is almost fully consistent in assuming the position that in case of doubt as to a statute's constitutionality the procedurę of legał ąuestions to the Constitutional Tribunal should be triggered. Thus benches of the Supreme Administrative Court judges do not think they have the power to refuse to apply a statutory provision
30
in cases heard thereby. This standpoint in the Supreme Adminis-trative Court's jurisprudence is seen as a manifestation of strict adherence to Art. 8 para. 2 of the Constitution.
On the basis of the fundamental law benches of judges of the Supreme Administrative Court refuse to apply a relevant sub--statutory act as incompatible with the statute or Constitution. It is accepted that this power results from Art. 178 para. l, which is applied directly in such cases. This form of direct application of the Constitution takes place especially in tax-related cases as in this branch of law regulations arę sometimes issued in excess of the statutory authorization or they concern matters which pursuant to Art. 217 must be regulated by statute.
The Supreme Administrative Court applied also other constitutional provisions. In cases in which doubts arose about admissibility of appealing to the Supreme Administrative Court against a specific instrument or act (omission) of a public administration authority, the Supreme Administrative Court usually co-applied Art. 45 para. l of the Constitution, which expresses the right to court access, and on this basis attempted to give the provision it was explaining such sense mat best corresponded to this constitutional norm. Recently the Supreme Administrative Court when determining the jurisdiction of administrative courts by interpreting a specific statutory norm has almost always considered Art. 184 of the Constitution, which draws the generał boundary of this jurisdiction. The Supreme Administrative Court applied directly also other constitutional norms, especially Art. 32 (principle of eąuality) and the constitutional principles inferred from the generał principle of the state ruled by law.
As a result of direct application of the Constitution by the Supreme Administrative Court, constitutional principles arę trans-ferred to the jurisprudence of administrative courts and other public administration authorities, which should result in these authorities interpreting administrative law coherently and in accordance with
these principles.
5. An analysis of the judicial decisions of common courts in the field of their "constitutional jurisprudence" convinces us that
31
I. Principles of the system of government of the Republic of Poland
of other countries show this dispute may cease after some time when each court properly determines its place in the process of applying law in accordance with the constitutional principles. Otherwise legislative interference would be necessary and this
should be avoided.
3. In the Supreme Court's jurisprudence there is no extensive reflection on what "direct application of the Constitution" is in the sense of Art. 8 para. 2. This term is usually understood intuitively, somewhat "on the pretence" of interpreting the provisions of the Constitution or lower-ranking provisions in accordance with the Constitution. In any case, practice shows that as time passes there increases a number of Supreme Court decisions relating to the issue of direct applicability of constitutional provisions. This is by and large a conseąuence of the Constitutional Tribunal's jurisprudence creating certain standards of recognizing specific provisions as inconsistent or consistent with the Constitution; the standards ac-cepted by the Supreme Court. The development of Supreme Court' s jurisprudence referring to the direct applicability of the Constitution is also increasingly influenced by the litigants who present charges alleging that a certain provision of the Constitution was infringed. The jurisprudence of individual Supreme Court Chambers on the issue of direct applicability of the Constitution is not homo-geneous. Even within individual Chambers one can hardly say that different benches of judges hearing specific cases present identical views. This state of affairs is an additional cause to fear the negative conseąuences of the different perception of role of the Constitutional Tribunal (supported by the Constitution) and the Supreme Court in the process of applying the Constitution expressed by both of these institutions. We notice a variety of viewpoints on the issue of conseąuences of the Constitutional Tribunal' s judgments pronounc-ing certain statutory provisions inconsistent with the Constitution. In the Labour Law, Public Security and Social Affairs Chamber there is a widely accepted view that such a statutory provision should not be applied to facts from before the publication of the TribunaFs judgment, in other words before the datę when a specific
28
provision lost its binding force as a result of the Constitutional Tribunal's adjudication. This Chamber thereby introduces a clear distinction between the notions of the binding force and application of a statute, assuming possibility of a situation in which a statute is in force in a certain sense (in the sense referred to in Art. 190 para. 3), but cannot and should not be applied by courts to specific facts. The Civil Chamber distinguishes between the Constitutional Tribunal's judgements with retrospective and prospective effect, however, the criteria of this distinction arę rather discretionary and labile. It is usually accepted that the judgments deferring the loss of binding force by a given normative act arę ones with prospective effect. The same applies to cases in which the Constitutional Tribunal's judgment concerns inconsistency with the law of the provisions on court procedurę. A separate issue arę those judgments in which the Constitutional Tribunal itself speaks directly about the retrospective or prospective effect of its own decision resulting in a loss of a binding force of a certain normative act. The Supreme Court has so far madę no broader comment on this issue, while in literaturę judgments of this kind arę criticized as proofs that the Constitutional Tribunal acts in excess of the powers granted by the
Constitution.
Judicial decisions of the Supreme Court do not ąuestion Constitutional Tribunal's judgments in which it holds that a specific provision is not incompatible (i.e. is compatible) with a specific constitutional provision, but they sometimes mention that the given provision may turn out to be incompatible with a different constitutional model than the one considered in the Tribunal's judgment.
Constitutional Tribunal's judgments arę ąuite often used in Supreme Court's decisions by analogy, in a sense that the reasoning used by this body in relation to a specific provision, which led to conclusion on its incompatibility with the Constitution, is used with respect to similar provisions or legał constructions. Therefore al-though the provision is not formally pronounced by the Constitutional Tribunal as no longer binding, the Supreme Court refuses
29
____1. Principles of the system of goyernment of the Republic of Poland____
and acts of generał and abstract character, or only the latter ones (e.g. acts of Parliament).
The aforementioned method of classificatłon was the foundation for the concept of research on the practice of direct application of the constitution. As for judicial application, studies were accom-plished on the process of applying the constitution by the Con-stitutional Tribunal, the Supreme Court, administrative courts and common courts. As for the so-called extra-judicial application of the constitution, studies concerned its application by the Sejm [i.e. lower house of the Parliament], restricted to the legislative procedurę, by the President and the Government. The research on extra-judicial application of the constitution had to be limited in terms of subjects due to the significant breadth of practice, resulting from multitude and diversity of competencies of the state authorities.
2. As it was mentioned earlier, the Constitutional Tribunal employs the principle of direct applicability of the constitution in the form of the so-called "confrontational" application. In the process of direct application of the constitution described as such it uses constitutional provisions as models for review of hierarchical-ly lower legał norms. The model for review is usually a constitutional provision which cannot be applied directly (as a rule this is the case when there is a valid, lower-ranking provision that regulates the same issue as the constitutional provision). But a directly applicable provision can also be used as a model for review of constitutionality when the same issue is regulated (in fact redundantly) by a provision of a lower-ranking normative act as well. Such a provision may either be compatible or incompatible with the corresponding provision of the fundamenta] law. In case of incompatibility stated in the Constitutional TribunaFs judgment an access is madę available for applying the constitutional provision instead of the statutory one. If the statutory provision is found to be incompatible with a constitutional provision formulated so generally that it cannot serve as the basis for resolving a specific dispute, there usually, though not always, appears a lacuna in the statutory regulation that the legislator must fill.
26
____I. Principles of the system of goyernment of the Republic of Poland____
Within its jurisprudence the Constitutional Tribunal took a clear standpoint on direct application of the constitution by other bodies, in particular the courts. It did so in connection with the view, promoted by certain benches of the Supreme Court judges and some lower courts, that the principle of direct applicability of the constitution entails the competence to refuse to apply a valid statutory provision which is inconsistent with the fundamental law. The Constitutional Tribunal holds the view that direct application of the constitution may take various forms whose distinctions should not be obscured. It may mean treating the norms and principles of the fundamental law as the direct basis for resolving individual cases. There arę no obstacles for the courts to use the constitution this way, provided that the direct application of the constitution does not result in neglecting statutory regulations in force. In every case where an issue is regulated both in the constitution and statutes, it is necessary to take both of these regulations into consideration. Every court may of course consider the ąuestion of compatibility of a statutory norm to constitutional provisions and, in case of doubts, refer the relevant legał ąuestion to the Constitutional Tribunal. However, until the court decides to eliminate the statutory norm in this manner, it cannot simply neglect it in the adjudicating process. There is no constitutional provision which would grant the power to review constitutionality of laws to bodies other than the Constitutional Tribunal. In particular, Art. 178 para. l of the Constitution, expressing the principle of judges' independence, cannot be regarded as a competence norm. It is a safeguard norm and as such it does not provide grounds to depart from applying a statute in force which a judge deciding upon a specific case believes to be inconsistent with the Constitution.
The dispute over this issue which arises in practice between the Constitutional Tribunal and the Supreme Court (sometimes other courts, as will be discussed below) is unfortunate from the point of view of the role that the constitution is to play in the process of applying laws. It is likely to frustrate the coherence of law, pose a threat to legał safety of those governed by law. As the experience
27
____I. Principles of the system of goyernment of the Republic of Poland____
the competence vested in this authority. Herę we arę not dealing with determining the facts and subsuming them under the right norm expressed in the constitution and, possibly, madę morę specific in a statute. Herę, the application of a constitutional provision means confronting a lower-ranking provision with it. The purpose of the confrontation is to establish a relationship of compatibility or incompatibility of these two provisions, and in case of the latter one to repeal the lower-ranking provision which is inconsistent with the constitution. So one can speak not so much of direct or indirect application of a provision of the constitution, in the sense of Art. 8 para. 2, but rather of "confrontational" application. However, "con-frontational" application has the basie feature of direct application of the constitution, as the Constitutional Tribunal applies a provision of the constitution "without intermediation" of a statute.
Research on the practice of applying the constitution justifies the use of the following notions embraced by the legał doctrine: autonomous applicability of the constitution (narrow version of direct applicability of the constitution) and "co-application" of the constitution together with statutory provisions. Autonomous applicability of norms of the constitution means that it is a sufficient and sole basis for a legał measure. This refers to applying the constitution in the form of individual and concrete measures (in particular court judgments), as well as generał and abstract legał measures, such as enactment of statutes. The constitution is co--applied with statutes when the given issue is partly regulated in the constitution and partly in the statute. The co-application consists in determining the proper sense of the statutory norm with the help of the constitution, the latter taking precedence. In such cases the role of the constitution is defined through the significance of proper, pro-constitutional interpretation of statutes.
Several forms of co-applying the constitution arę distinguished: "ornamental" co-application, when a body (usually a court) ąuotes a constitutional provision, usually stating the reasons for judgment, although the statute alone provides sufficient grounds for resolving the dispute; "interpretative" co-application, when the body applying
24
____1. Principles of the system of goyernment of the Republic of Poland____
the law determines its norm, considering both the statutory norm and the relevant constitutional norm, (the techniąue of interpreting statutes in compliance with the constitution); and, finally, "modi-fied" application, when statutory interpretation leads to eliminating a conflict between the statutory norm and the constitutional norm by grasping the sense of a statutory norm with reference to superior norms or (morę often) principles of the constitution. This form of co-application of the constitution is questioned and considered as application praeter legem, contrary to the constitutional order. This does not apply, however, to such cases of discrepancy between the constitutional and statutory norms where the substance of the latter clearly contradicts the superior norm of the constitution, such as in case of provisions of the pre-constitutional Act on the Tribunal of State on the election of members of this body by the Parliament and the relevant provisions of the new Constitution. Thus, election of this body's members in accordance with the provisions of the new Constitution is covered by the notion of direct application of the constitution, as of the fundamental law and a subseąuent statute.
From the point of view of the kinds of actors that apply the constitution (public authorities and other actors), judicial and extra--judicial application of the constitution is distinguished. Judicial application is characterized by specific procedurę and independent position of courts in constitutional law, and takes place in a situation of dispute between parties in the proceedings or when findings on applicable law arę reąuired and - what is particularly important -the substance of an act of applying the law is ąuite precisely determined by the norms of substantive law. The activity of public authorities which arę not courts (tribunals) in the field of applying the constitution is generally determined by the law and often comprises exclusively of competence norms (e.g. provisions on vote of no confidence for the Government or the right of pardon). Conseąuently, judicial application of the constitution in principle takes the form of individual and specific acts (court judgments), while extra-judicial application may take the form of both such acts
25
____1. Principles of the system of goyernment of the Republic of Poland____
regulations or is introduced at the wrong time. Another precondition is efficient functioning of the judicial power, thus also access to the administration of justice. Legislation lacking real judicial review which can be triggered by the parties concerned is not a foundation of a state ruled by law. Obstacles to building a state ruled by law in Poland include a deeply-rooted belief that changing the law reąuires changing the legał text, reluctance for creative interpretation of law, łąck of readiness to look for fair solutions and seek social approval for them. This peculiar formalism sometimes transforms into oppor-tunism, which disturbs trust and communication with the society.
2. DIRECT APPLICABILITY OF THE CONSTITUTION
1. The principle of direct applicability of the constitution is one of fundamental assumptions of contemporary constitutionalism, often seen as being synonymous to it. That is why it was placed amongst the basie principles in Art. 8 para. 2 of the Polish Constitution ("The provisions of the Constitution shall apply direct-ly, unless the Constitution provides otherwise"). Polish jurispru-dence had been familiar with the very notion of direct applicability of the constitution before; to a certain extent the notion was used in constitutional practice in the finał period of validity of the 1952 Constitution, yet such applicability was limited as the constitutional provisions were not sufficiently juridified.
There is no consent as to understanding the notion of direct applicability of the constitution among legał scholars and prac-titioners of law. Usually, however, direct applicability of the constitution is understood as enactment of individual and specific acts by the state authorities, exercising the powers vested in them by the constitution, directly and exclusively on the basis of a constitutional norm, i.e. without the need to use a statute to expand upon the constitutional provisions and mąkę them morę specific ("intermediating" statute). As the emphasis is on the individual and specific character of acts of applying the fundamental law, this term
22
____I. Principles of the system of government of the Republic of Poland____
corresponds to the notion of application of law in the proper (narrow) sense. A necessary precondition for direct application of the constitution understood this way is that the constitutional norm should be sufficiently specific and precise (unequivocal), i.e. pos-sible to be applied directly. In the broader sense, acts of direct application of the constitution, apart from those considered in-dividual and specific, include generał and abstract ones, that is statutes and resolutions of the Parliament and acts of other state authorities enacted on the basis of constitutional norms. Recognizing them as acts of direct application of the constitution emphasises that their enactment is a one-off decision of the authority to apply a competence norm resulting from the constitution and that the decision is taken according to the procedurę specified in the constitution; it does not point to the generał and abstract character of norms. Ań argument for the above view is found in Art. 8 para. 2 of the Constitution, where the direct applicability of the constitutional provisions is not limited, e.g. reserved for the courts, but extended onto other actors who had not been precisely specified. The adoption of a broad understanding of direct applicability of the fundamental law does not mean that its application through generał and abstract acts is the central point of contemporary constitutionalism. The focus is the application of the constitution by courts, in particular with reference to fundamental rights and freedoms of an individual, which is related to the notion of direct applicability of the constitution. Nevertheless, exhaustive definition of the constitution's role in shaping the legał life in the state requires knowledge of the process of applying the fundamental law in the broad sense, especially if one bears in mind that the importance of enacting a statute for legał relationships in the state cannot be compared with a single court judgment in the Continental system of law. In any case this was the assumption for our research on the practice of applying the constitution.
Within the framework of direct applicability of the constitution understood this way, certain particularities distinguish its application by the Constitutional Tribunal. These particularities arę linked to
23
____I. Principles of the system of government of the Republic of Poland
standards of personal rights protection, the degree of adherence to certain values, such as trust in relationships between citizens and public authorities.
Consequently, it was assumed that the idea of the state ruled by law referred to by the pouvoir constituant comprises a certain set of values which a state of this kind is to safeguard. The generał provision which expresses this idea is interpreted as an imperative to adhere to certain values in all activities of public institutions, including the process of interpreting the laws.
Another area of discussion on the meaning of the principle of the state ruled by law is the relationship between democracy in a state, manifested by the power of the parliament as a representative of the nation, and restrictions on such power implied by the principle of the state ruled by law. Both legał studies and the jurisprudence stress that the contemporary legislator is bound by the rules of the state ruled by law. This view, however, is not shared by politicians participating in the discourse on this type of state.
The Constitution contains a twofold expression of the dynamism attributed to the principle of the state ruled by law. Its meaning is determined through the exchange of ideas amongst various actors: politicians, interpreters of the Constitution - particularly the courts, legał scholars who express their approval or criticism for the jurisprudence, and citizens whose awareness of the role of consti-tutional regulations in the functioning of legał order seems to be increasing. It is also determined through the cooperation of organs of judiciary power: the Supreme Court, the Supreme Administrative Court and the Constitutional Tribunal. The subject of the debatę is distinctively the principle of the state ruled by law in the context of another principle - direct applicability of the Constitution, which gradually shifts its focus from the relationship between the principle of the state ruled by law and the legislative power to the relationship between this principle and the judicial power. We ask ever morę frequently: how much power of courts in a state ruled by law?
Dynamism of the principle of the state ruled by law is also manifested through the evolution of jurisprudence in which Polish
20
____I. Principles of the system of government of the Republic of Poland
courts refer to Art. 2 of the Constitution. Sińce the Constitution's entry into force several trends have been observed: there arę fewer references to the principle of state ruled by law in the jurisprudence of administrative courts, while the number of references to this principle in the jurisprudence of the Supreme Court is increasing. The Constitutional Tribunal on the other hand, through the years of "intense" substantive interpretation of the principle obtained the legał grounds for adjudicating on the rights and freedoms of an individual and the emphasis is shifting to the formal aspects of this principle: the rules of reliable legislation and improving the standards of protecting the rights and freedoms of an individual - both derived from this principle.
In those three Polish courts the principle of democratic state ruled by law plays an important interpretational function and is perceived as an expression of values that cement Polish legał system and provide grounds for functional interpretation of this system's
provisions.
After the entry into force of the new fundamental law this principle ensures axiological and praxeological coherence of the legał system, expressing and regulating its underlying system of values. Its "presence" in Polish legał order is manifested, above all, by activities of the judicial power, especially the Constitutional Tribunal, which establishes it as the model for reviewing constitutionality of laws and the source of improved standards of legał protection. However, although the principle of democratic state ruled by law proves efficient in the legislative review process, its influence on the law-making and the way public authorities operate is unsatisfactory. Politicians arę still reluctant to notice the value of non-arbitrary actions of public authorities. Hasty law-making results in poor quality and the negligence for the effectiveness and enforcement of laws and is a factor weakening the foundations of the Polish state ruled by law, depriving it of confidence-inspiring legislation and ethos deter-mining the way all public authorities operate.
Legislation of adequate ąuality is a precondition for democratic state ruled by law. Polish law is incommunicative, lacks transitional
21
____I. Principles of the system of government of the Republic of Poland____
solutions. References were madę to the basie ideas of Rechtsstaat and not directly to German regulations or jurisprudence of the Federal Constitutional Court (Piotr Tuleja).
Although introduction of the democratic state ruled by law clause into the Polish legał system provoked a widespread discussion on the form of such state in Poland, some of its ideas had already been known and, above all, absorbed through the Ombudsman's activity and the judisprudence of the Supreme Administrative Court and the Constitutional Tribunal. By means of their judisprudence these courts laid solid foundations for change in the Polish legał culture and subseąuently used the new Constitutional principle, in the conditions of slowly changing legał system, to reinterpret obsolete provisions and cement the legał system with a set of values typical of a state ruled by law.
Our research confirms the belief that the principle of the democratic state ruled by law functioned as an important model in the period of transforming the institutions of the Polish system of government. It also confirms that the expert use thereof enabled the transposition of the Polish legał system in the period before the new Constitution was adopted and that the principle itself became a significant factor influencing contemporary legał culture in Poland.
2. In April 1997, when the Constitution repeating the clause of the democratic state ruled by law was adopted, this concept had already been a well-establish element of the Polish legał reality, not only in the sense that the fundamental law essentially completed the process of forming the institutions typical of such a state, but also because the state ruled by law as an ideał of the system of government did not provoke doubts, while the judiciary referred to the principle of the state ruled by law or the principłes recognized as its constituent parts as the basis for their judgments. One can say that Poland had absorbed the ideał of the state ruled by law.
This absorption is, however, morę of a watchword and a dec-laration. There arę still disputes about the legał character and precise meaning of the Constitutional provision which expresses the prin-
18
_____I. Principles of the system of government of the Republic of Poland____
cipie of the democratic state ruled by law. Yarious actors of public life mąkę references to the "state ruled by law", but understand it in their particular way and arę often reluctant to accept the cast-iron rules of such a state that hamper public authorities. Thus the process of introducing this principle into the Polish legał order is still in progress and fraught with considerable difficulties. And disputes continue on the interpretation of Art. 2 of the current Constitution, containing the clause of the democratic state ruled by law.
Even though it was accepted without reservations that this provision expresses a fundamental legał principle and its basie meaning was defined, there remains a considerable vague area which reąuires situational interpretation, particularly when the principle is to serve as a model for the Constitutional review of law. Due to the legał character of the above provision and the context of a relatively detailed fundamental law, the meaning of the principle of the democratic state ruled by law is currently determined by the contemporary concept of the state ruled by law assumed by the Constitutional legislator and numerous Constitutional provisions in which it is manifested, while undergoing changes resulting from evolution of this concept. The concept of democratic state ruled by law is a dynamie one. Apart from its two well-established com-ponents: reąuirement of non-arbitrary actions of public authorities and respect for the rights of an individual, new elements arę being added, usually in an attempt to respond to the threats that an individual faces from public authorities and to provide the desired level of protection.
In the debatę upon the meaning of the principle of the democratic state ruled by law agreement was reached as to the notion that the concept of the state ruled by law adopted by the Polish Constitutional legislator cannot be reduced to a certain collection of specific provisions of the Constitution considered manifestations of this concept. Quite the contrary - there is nów a common belief that it fmds its expression not only through certain institutions and the respect for rights of an individual and procedures, but its important components arę the method of operation of these institutions, the
19
I
PRINCIPLES OF THE SYSTEM OF GOYERNMENT OF THE REPUBLIC OF POLAND
1. DEMOCRATIC STATE RULED BY LAW
1. If one looks back, from the recent years' perspective, at the provision introduced into the Constitution of the People's Republic of Poland at the dawn of the Third Republic by the December 1989 amendment: "The Republic of Poland shall be a democratic state ruled by law and implementing the principles of social justice", one cannot but notice the symbolic dimension of that decision. The constitutional legislator confirmed that, whatever the actual inten-tions were, it broke with the tradition of socialist rule of law and chose the concept of the democratic state ruled by law as the political ideał.
This constitutional provision "was taken seriously". It was not considered an "ideological prociamation" or "declaration of constitutional legislator's political intentions". It served both the juris-prudence and, morę importantly, the judicature to recreate the principle of law - a norm having a particular position and impor-tance in the legał system. Even though Poland could not then be considered a state ruled by law, the constitutional principle of the democratic state ruled by law was assumed to be a valid one, determining certain duties of all institutions of public power. First of all there was the duty of shaping the political institutions and the legał order in such a way as to give guarantee of adherence to the standards of state ruled by law.
Sińce the December amendment and the fundamental systemie change effected thereby were not preceded with a debatę on the shape of the state ruled by law that Poland was to become, it was necessary to borrow from the existing examples. One of them was the German concept of Rechtsstaat which inspired the Polish
17
BU
Introduction
provisions of Chapter II of the Constitution and other. Research on this part of the Constitution covered the generał (fundamental) principles of all freedoms, rights and duties of an individual (principles of dignity, freedom and eąuality before the law), sec-ondly, the legał links between an individual and the state (Polish citizenship, legał status of aliens and refugees, as well as rights of national and ethnic minorities); thirdly, the most controversial problems in the practice of courts relating to freedom of the press, the individual's right to obtain information on the activities of public entities, implementation of constitutional social rights and basie duties of persons and citizens; fourthly, the institutional safeguards of freedoms and rights most freąuently used in practice, including the right to court access and everyone's right to obtain assistance from the Commissioner for Citizen's Rights in the defence of their freedoms and rights. In the report, due to its limited size, we considered mainly the practical problems connected with implementation of fundamental principles of personal freedoms, rights and duties, that is, those resulting from the first group of issues described in the volume Freedoms and rights of an individual and their safeguards. Problems of law and practice.
The third item of the report arę the results of studies on the system of sources of law from the point of view of law-making practice; the system considered a manifestation of one of the furthest-reaching constitutional reforms as compared to the con-ditions before 17 October 1997.
The fourth and largest part of the report is devoted to the system of government as a systemie conseąuence of the constitutional version of separation of powers (Art. 10). It presents separately the theses resulting from research on the institution of Parliament, separately those relating to the President and Government, taking into account their mutual relations and those with the Parliament. In the fifth part of the report we gathered the most important results of studies on the law and practice of the judiciary: courts and tribunals (the Constitutional Tribunal and the Tribunal of State). The finał part of the report is devoted to results of studies on local
14
Introduction
self-government, which the Constitution recognizes as the basie form of the principle of decentralization of power (Art. 15). On the grounds of the 1997 Constitution this principle was implemented to a greater extent than before and covered not only the commune level, but also other units of territorial division of the country, which by defmition extended the scope of research on the institution of local self-government in legał practice.
The report takes into account other, earlier publications on the problems of constitutional practice, gleanings of scientific conferen-ces organized after the Constitution's entry into f orce by chairs of constitutional law and research institutes, as well as supreme authorities of public power (Commissioner for Citizen's Rights, Office of the President, courts and tribunals).
the constitution]), Paweł Sarnecki (Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka [Local self-government. Principles ofthe system and practice]), Wiesław Skrzydło (Sady i trybunaty w konstytucji i praktyce [Courts and tribunals in the Constitution and in practice]), Andrzej Szmyt (Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce [Constitutional system of sources of law in practice]), Leszek Wiśniewski (Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje. Problemy prawa i praktyki [Freedoms and rights of an individual and their safeguards. Problems of law and practice]), Krzysztof Woj to wieź (Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne [Opening the Polish Constitution to international law and integration processes]) and Sławomira Wronkowska (Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP [The principle of democratic state ruled by law in the Polish Constitution]).
The studies on basie problems of applying the Constitution were accompanied by discussions in each research team. Preliminary results of research on this topie, published separately (Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstejjny [Basic Problems of Applying the Constitution of the Republic of Poland. Preliminary Report], Warsaw 2004), were the subject of a nationwide conference held at the University of Wrocław. Ample conference materials were published (Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP [Basic Problems of Applying the Polish Constitution], A. Preisner and T. Zalasiński (eds.), Wrocław 2005). The work on this research topie finds its finale in the conference organized by the Polish Association of Constitutional Law, Andrzej Frycz Modrzewski Cracow College and the Chair of Comparative Constitutional Law of the Jagiellonian University. Organizers conceived the conference as an international one, assuming that from the scientific point of view it was desirable to look at the results of research on the practice of applying the Polish Constitution from the perspective of other democratic states' experiences of Constitutional practice.
The organizers were unable to cover all legał principles and institutions with research on the problems of Constitutional practice. It was impossible due to the breadth of Constitutional issues and
12
Introduction
because of staff-related and organizational reasons. Unfortunately it was impossible to provide the research with uniform methodolo-gical character as the participants of this research project represented diverse schools and scholarly interests; moreover, the sources illustrating the Constitutional practice arę considerably differentiated and can hardly be subjected to common methods of analysis and verification with respect to Constitutional principles and norms.
The report we hereby present is, first of all, a presentation for the scientific conference in Cracow. It was prepared by the editors of individual volumes on the basis of accounts of research results. It does not attempt to reconstruct the research in detail or fully present the results of studies prepared and published in individual yolumes. The wide scope of research conducted during the project, and in particular the subjective character of most of the work performed, pursuant to the scientific theories of authors of the studies, did not permit such a presentation. Consequently interested readers should refer to individual volumes of Basic Problems of Applying the Constitution of the Republic of Poland.
The report contains the research results presented in the fol-lowing order: the introductory part is followed by the conclusions from results of research on basie assumptions (principles) of the Polish Constitution. Those assumptions arę regulated by law and arę included mainly in Chapter I of the Constitution entitled "The Republic" and in the Preamble; they also result partly from other chapters. Due to the aforementioned limitation of research issues the report comprises results of research on those principles which contribute to materiał novelty (originality) of the current Constitution with respect to legał norms relating to basics of the Polish system of government or principles which underwent considerable modifications as compared to the previous legał status. They include e.g. the principle of separation of powers analyzed from two different yiewpoints in two volumes of studies (edited by M. Grzy-bowski and Z. Jarosz).
The second part ofthe report i s devoted to fundamental freedoms and rights of persons and citizens in the process of applying
13
Introduction
in the European Union, etc. Although most problems were resolved in accordance with constitutional principles in the process of inter-preting and applying constitutional provisions, certain limited amendments to the Constitution were also proposed. We did consider them in our research. Proposals for amendments were, however, madę with the belief that any amendment should be preceded by broad public discussion and introduced carefully and thoughtfully after the Constitution had been in force for a longer time. Ań idea was put forward that the public debatę on the Constitution and its possible amendments should be held some time after Poland's accession to the EU, when the consequences of accession for the Polish law arę considered, or 10 years from the Polish Constitution's entry into force. No one raised publicly the need to adopt a new Constitution.
We arę publishing the results of our research on the practice of applying the Constitution after a considerable change in the political climate. Political approval for the Constitution was replaced with a highly critical assessment and reąuests for amendment were voiced. In the last parliamentary election the majority in the Parliament was won by conservative and centrist parties, grouping to a large extent the forces which opposed the Constitution in the period of work on its draft in the National Assembly and in the campaign preceding the 1997 referendum. They expressed their negative attitude to the Constitution in force e.g. by conducting their election campaign under the banner of amending or replacing the Constitution and establishing a new political and social order in Poland: the Fourth Republic. Although no bills to amend the Constitution were officially published due to political conditions unfavourable for their adoption and no work on them began in the Parliament, the changes proposed arę partly known from political parties' enunciations and public discussions held mainly in press. They became the focus of attention for the jurisprudence only to a certain extent, which is not to say no representatives thereof express interest in and support for them.
In view of the above we wish to stress clearly that our research on the basie problems of applying Poland's Constitution has no
10
Introduction
political motives or goals. Therefore we do not refer to any proposals or bills to amend the Constitution, we do not support or deprecate them. After 9 years of the Constitution of the Republic of Poland being in force we wish first of all to answer the ąuestions formulated above, as they arę important for the jurisprudence. If our research proves useful for the constitutional practice or even for objectively reasonable reform of the Constitution, the tasks of jurisprudence will also be fulfilled.
The research on basie problems of applying the Polish Constitution was done by the group consisting of 85 constitutionalists and representatives of related fields of legał studies from all Polish research centres. Many of them have the experience of working as state officials or arę currently involved in the practice of applying the law, in particular as members of adjudicating bodies (courts and the Constitutional Tribunal). Their participation in our research proved particularly valuable.
The organization of and responsibility for the research rested with the research project coordinator appointed by decision of the State Committee for Scientific Research, Professor Kazimierz Dzia-łocha, who was supported in organizational and publishing work by Artur Preisner, LL.D. The individual research tasks were commis-sioned to nine persons selected from among distinguished legał scholars. They were in charge of the substantive side of the research and the selection of authors of studies. They were also responsible for preparing the research results for publication in ten subject--related volumes, which had already been published. These arę Professors: Kazimierz Działocha (Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [Direct applicability of the Polish Constitution]), Marian Grzybowski (System rządów. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa [System of government. Constitutional model and practice]), Zdzisław Jarosz (Parlament. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa [The Parliament. Constitutional model and practice]), Cezary Kosikowski (Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania konstytucji [The principles of social and economic system in the process of applying
11
nttoducuon_
lntroduction_
rroH^!ą refemng * �'s<"/ ^JU of ���-
stituuonal bod^s P ^ ^ �^nstltutional
"
itself "at fautt endtnents would be jus .
what consutuuonal ame ^ consTdered a c ^
h ^C werfthe ans.ers to * P^J objęte �Ur reSeaSe'^n task of J^^^UutuUo^al pńnc.ples or
the time of worK o assessment in tem

specificauon of ^ uences of Vo
identificauon of the ^^ ^ years 0/t"
^śs^rśfetf'05
_^fheNewCo"S
1998-
INTRODUCTION
The Constitution of the Republic of Poland adopted by the National Assembly on 2 April 1997 after extensive works and disputes on the conception of constitution for free Poland1 and approved by the nation in the constitutional referendum of 25 May 1997, entered into force on 17 October 1997, thence it has been in force for almost 9 years. It has remained in force without amend-ments for the longest time out of all Polish constitutions, except for the 1952 constitution of the People's Republic of Poland.
Convinced that sufficient time had passed from the constitution's entry into force, Polish constitutionalists of the Polish Association of Constitutional Law (member of International Association of Constitutional Law) recalled the role they had played in preparatory works on the conception of the 1997 Constitution2 and took the initiative to undertake research on the basie problems referring to the application of Polish Constitution. The project was approved by the authorities in charge of organizing scientific research in Poland -the State Committee for Scientific Research (Komitet Badań Naukowych), presently the Ministry of Education and Science - and received their financial support. It was granted the status of a research project commissioned to the Association by the Committee after a tender contest procedurę.
1 Cf. R. Chruściak, W. Osiatyński, Tworzenie Konstytucji w Polsce w latach 1989-1997 r. [Creation of the Constitution in Poland 1989-1997], Warsaw 2001.
: Under the auspices of the Polish Association of Constitutional Law, the work cntitled Podstawowe teoretycyie dylematy nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [Basic Theoretical Dilemnms of the New Constitution of the Republic of Poland l, was prepared in the form of an 8-volume collection of studies and published by the Sejm Publishing Office in 1997.
946539
Cover and title pages desiga Hubert Sander
The studies presented in this volume were prepared
as a part of the ordered research project
of the State Committee for Scientific Research
entitled Batic problems of applying the Constitution of the Republic of Poland,
ref. no. KBN PBZ-Min-003/H02/2002, project manager: Professor Kazimierz Dzialocha
Copyright by Kancelaria Sejmu Warsaw 2006
ISBN 83-7059-792-0 ISBN 978-83-7059-792-4
�m-
BUW-Eo- 06/3111/S
CONTENTS
INTRODUCTION ..................
I. PRINCIPLES OF THE SYSTEM OF GOYERNMENT OF THE REPUBLIC OF POLAND .................
1. Democratic state ruled by law ............
2. Direct applicability of the constitution ..........
3. Social and economic system of the Republic of Poland ....
4. Receptivity of the Polish Constitution to international law and integra-tion processes ..................
H. FREEDOMS AND RIGHTS OF AŃ INDIYIDUAL AND THEIR SAFE-GUARDS ....................
III. SYSTEM OF SOURCES OF LAW
IV. SYSTEM OF GOYERNMENT . .
1. The Parliament ......
2. The President and the Government
V. COURTS AND TRIBUNALS . .
VI. LOCAL SELF-GOYERNMENT
17
17
22
35
42
48
66
73
73
81
87
97
as
BASIC PROBLEMS 3HT
OFAPPLYING AU THE COMSTITUTIOM OFTHEREPUBLIC
OF POLANO
series editors: Kazimierz Działocha
Artur Preisner
Polish Association of Constitutional Law
BASIC PROBLEMS OF APPLYWG THE CONSTITUTION OF THE BEPUBUC OF POLANO
FINAŁ RESEARCH REPORT
Kazimierz Działocha (ed.). Marian Grzybowski,
Zdzisław Jarosz, Cezary Kosikowski,
Paweł Sarnecki, Wiesław Skrzydło, Andrzej Szmyt, Leszek Wiśniewski, Krzysztof Wójtowicz, Sławomira Wronkowska
Sejm Publishing Office Warsaw 2006
am
3H1 9NUlddV JO SW3180Hd