14 Makroekonomia BANK I KREDYT marzec 2003
Koordynacja polityk gospodarczych
w Unii Europejskiej. Cz�� I
Konrad Szeląg
Niniejsze opracowanie sk"ada si� z dwóch cz�Ęci. W okresowe programy gospodarcze2. Pierwszy tego typu
pierwszej przedstawiona zostanie geneza procesu koor- program zosta" przyj�ty w 1967 r. i obejmowa" okres
dynacji gospodarczej we Wspólnocie, a takŻe podsta- 1965-1970. Programy te zawiera"y róŻnego rodzaju za-
wowe obecnie instrumenty koordynacyjne  Ogólne lecenia i wytyczne dotyczące g"ownie stabilnoĘci cen,
Wytyczne Polityki Gospodarczej oraz Pakt StabilnoĘci i kursów walutowych, polityki strukturalnej, a w mniej-
Wzrostu. W drugiej cz�Ęci omówione zostaną procesy szym stopniu takŻe finansów publicznych czy polityki
koordynacji gospodarczej w Unii Europejskiej (UE) pro- regionalnej; kwestie te by"y jednak poruszane w sposób
ces luksemburski, proces z Cardiff, proces koloł
ski i bardzo ogólny lub wr�cz ogólnikowy. Ponadto, dane i
strategia lizboł
ska, a takŻe kwestia w"ączenia pał
stw prognozy makroekonomiczne dla poszczególnych
kandydujących do unijnego procesu koordynacji go- pał
stw nie zawsze by"y spójne i porównywalne, brako-
spodarczej. wa"o teŻ alternatywnych scenariuszy rozwoju gospo-
darczego. Formu"owane zalecenia i wytyczne nie mia-
"y ponadto mocy wiąŻącej, gdyŻ nie uzgodniono Żadnej
Wprowadzenie formy obowiązkowych wczeĘniejszych konsultacji, tj.
przed podj�ciem okreĘlonych dzia"ał
przez dane pał
-
Koordynacja polityk gospodarczych pał
stw cz"onkow- stwo. Wszystko to powodowa"o, Że ówczesne programy
skich zosta"a przewidziana juŻ w Traktacie Rzymskim gospodarcze charakteryzowa"y si� ograniczoną uŻy-
(z 1957 r.), w związku z czym formalnie zosta"y wypra- tecznoĘcią, by"y trudne do zastosowania w praktyce i
cowane stosowne procedury i ustanowione odpowied- mia"y g"ównie walor propagandowy3.
nie komitety. W praktyce pierwszym dzia"aniem Zjawiska kryzysowe w mi�dzynarodowym syste-
pał
stw EWG mającym na celu wzmocnienie wspó"pra- mie walutowym, które wystąpi"y pod koniec lat szeĘ�-
cy gospodarczej i walutowej by"o powo"anie kilku spe- dziesiątych i doprowadzi"y m.in. do dewaluacji franka
cjalnych komitetów, takich jak Komitet Walutowy (w francuskiego (w sierpniu 1969 r.) i rewaluacji marki
1958 r.), Komitet Krótkookresowej Polityki Gospodar- niemieckiej (w paędzierniku 1969 r.) uwidoczni"y nie-
czej (w 1960 r.), Komitet �redniookresowej Polityki Go- doskona"oĘ� powyŻszych mechanizmów i podkreĘla"y
spodarczej (w 1964 r.), Komitet Gubernatorów Banków potrzeb� silniejszej niŻ dotychczas koordynacji polityk
Centralnych (w 1964 r.) i Komitet Polityki BudŻetowej gospodarczych oraz intensyfikacji dzia"ał
integracyj-
(w 1965 r.)1.
Ponadto, od po"owy lat szeĘ�dziesiątych Komisja
2
Angielskie odpowiedniki polskich zwrotów i wyraŻeł
zaznaczonych w tek-
Europejska zacz�"a przygotowywa� specjalne Ęrednio-
Ęcie kursywą znajdują si� w minis"owniku umieszczonym na koł
cu niniejsze-
go opracowania.
3
Por. B. Balassa: Structural policies in the European Common Market. W: B.
1
E. Apel: European monetary integration 1958-2002. Routledge, London  Balassa (red.): European economic integration. Amsterdam  Oxford  New
New York 1998, s.29. York 1975, North Holland  American Elsevier, s. 231-241.
BANK I KREDYT marzec 2003 Makroekonomia 15
nych w sferze walutowej mi�dzy pał
stwami EWG. Bio- dziesiątych w"aĘciwie nie istnia"a we Wspólnocie koor-
rąc to pod uwag�, Komisja przygotowa"a i przed"oŻy"a dynacja polityk gospodarczych w pe"nym tego s"owa
Radzie specjalny dokument (w formie memorandum) znaczeniu.
dotyczący koordynacji polityk gospodarczych i wspó"- Prze"omowym momentem by"o dopiero wejĘcie w
pracy walutowej w ramach Wspólnoty4  znany jako Życie Traktatu z Maastricht (w 1993 r.). Traktat ten
tzw. Plan Barre a (od nazwiska ówczesnego wiceprze- wprowadzi" przepisy dotyczące Unii Gospodarczej i
wodniczącego Komisji EWG). Plan R. Barre a postulo- Walutowej (UGW), w tym jednolitej polityki pieni�Żnej
wa" i k"ad" nacisk na trzy zasadnicze elementy5: w strefie euro, co wymaga"o równieŻ wprowadzenia
- wprowadzenie koordynacji krótkookresowych odpowiednich przepisów dotyczących polityki gospo-
polityk gospodarczych pał
stw cz"onkowskich, darczej. Jednak w przeciwieł
stwie do polityki pieni�Ż-
- wzmocnienie koordynacji Ęredniookresowych nej, prowadzonej na szczeblu ponadnarodowym, nie
polityk gospodarczych pał
stw cz"onkowskich, uda"o si� wprowadzi� analogicznych przepisów odno-
- utworzenie specjalnego mechanizmu pomocy Ęnie do polityki gospodarczej. Tym samym zosta"a ona
krótko- i Ęrednioterminowej, uruchamianego w razie pozostawiona w kompetencjach poszczególnych
powstania problemów p"atniczych w którymkolwiek pał
stw cz"onkowskich UE. Ze wzgl�du na swą specy-
pał
stwie cz"onkowskim. fik�, jednolita polityka pieni�Żna jest odpowiednia do
Plan ten, zwany pierwszym Planem Barre a, zosta" reagowania na róŻnego rodzaju symetryczne wstrząsy
uzupe"niony przez tzw. drugi Plan Barre a (z marca gospodarcze, które mogą dotkną� dany obszar waluto-
1970 r.), który postulowa" dalsze wzmocnienie koordy- wy. Polityki gospodarcze poszczególnych pał
stw
nacji polityki gospodarczej i wspó"pracy mi�dzy banka- cz"onkowskich są z kolei odpowiednim narz�dziem w
mi centralnymi EWG, uznając jednoczeĘnie za przed- przypadku wszelkiego rodzaju wstrząsów asymetrycz-
wczesne przekazywanie uprawnieł
narodowych w nych, które oddzia"ują w odmienny sposób na róŻne re-
tych kwestiach na szczebel wspólnotowy. By"a to swo- giony tego obszaru.
ista przeciwwaga dla tzw. Planu Wernera, który zak"a- Brak jednolitej polityki gospodarczej  przy jedno-
da" utworzenie unii gospodarczej i walutowej w ciągu czesnym istnieniu jednolitej polityki pieni�Żnej  wy-
10 lat, tj. do koł
ca 1980 r.6 Mimo Że Plan Wernera za- maga" wprowadzenia okreĘlonej formy zast�pczej, ta-
koł
czy" si� ostatecznie niepowodzeniem, to jednak kiej jak koordynacja narodowych polityk gospodar-
nada" on nowy i niezwykle waŻny impuls procesowi czych. Istnieje kilka g"ównych powodów, by stosowa�
integracji gospodarczej i walutowej we Wspólnocie, po- koordynacj� polityk gospodarczych w ramach okreĘlo-
stulując m.in. docelowe stworzenie swoistego centrum nego obszaru gospodarczego, który  tak jak strefa eu-
decyzyjnego w zakresie polityki gospodarczej oraz ro  jest ponadto jednolitym obszarem walutowym (w
wspólnotowego systemu banków centralnych, a w re- wi�kszoĘci). Przede wszystkim, polityki gospodarcze
zultacie przejĘcie od koordynacji do realizacji jednoli- prowadzone samodzielnie przez poszczególne pał
-
tej polityki (gospodarczej i/lub pieni�Żnej). stwa mają wp"yw zarówno na jednolitą polityk� pie-
Jak wynika z powyŻszego, w praktyce rezultaty ko- ni�Żną, jak i polityk� kursową w strefie euro. W związ-
ordynacji polityk gospodarczych we Wspólnocie by"y ku z tym istnieje groęba, Że polityka gospodarcza pro-
niezadowalające  przede wszystkim ze wzgl�du na wadzona w sposób niew"aĘciwy, nieodpowiedzialny
brak porozumienia mi�dzy pał
stwami cz"onkowskimi lub uwzgl�dniający wy"ącznie partykularne interesy
co do wyboru w"aĘciwej polityki w danej sytuacji (by"o jednego lub kilku pał
stw, mog"aby negatywnie od-
to wyraęnie widoczne na początku lat siedemdziesią- dzia"ywa� na stref� euro jako ca"oĘ� i zagraŻa� wspól-
tych, kiedy poszczególne pał
stwa cz"onkowskie przy- nym interesom jej uczestników. Koordynacja, która za-
j�"y bardzo zróŻnicowane narz�dzia polityki gospodar- pobiega tego typu dzia"aniom lub je uniemoŻliwia, jest
czej w związku z ówczesnymi Ęwiatowymi kryzysami skutecznym instrumentem kontroli kaŻdego pał
stwa
naftowymi  z 1973 r. i 1978 r.). MoŻna stwierdzi�, Że przez pozosta"ych cz"onków danego obszaru gospodar-
o ile pewne formy koordynacji w sferze walutowej zo- czego i walutowego. Ponadto, z polityczno-gospoda-
sta"y wprowadzone juŻ w latach siedemdziesiątych rczego punktu widzenia, koordynacja narodowych po-
( wąŻ walutowy z 1972 r. i Europejski System Walu- lityk gospodarczych moŻe by� niekiedy bardzo wygod-
towy z 1979 r.), o tyle jeszcze na początku lat dziewi��- na dla pał
stw cz"onkowskich, zw"aszcza w sytuacji
gdy konieczne jest podj�cie i wprowadzenie niepopu-
larnych politycznie, ale niezb�dnych dla gospodarki
4
Commission Memorandum to the Council on the co-ordination of economic
policies and monetary co-operation within the Community. Bulletin of the Eu- decyzji lub reform7.
ropean Communities (supplement), Brussels, 12 February 1969.
SkutecznoĘ� rozwiązania, jakim jest koordynacja
5
L. Tsoukalis: The politics and economics of European monetary integration.
polityk narodowych, zaleŻy nie tylko od stworzenia od-
London 1977 Allen & Unwin Ltd, s. 73 i nast.; E. Apel: European monetary in-
tegration 1958-2002, op.cit., s. 29-31.
6 7
Report to the Council and the Commission on the realization by stages of Eco- Co-ordination of economic policies in the EU: a presentation of key features
nomic and Monetary Union in the Community. Bulletin of the European Com- of the main procedures. European Commission,  Euro Paper , No. 45, July
munities (supplement), Luxembourg, 8 October 1970. 2002, s. 3 i 4.
16 Makroekonomia BANK I KREDYT marzec 2003
powiednich podstaw prawnych (zw"aszcza rangi trak- obszarów polityki gospodarczej, z wyjątkiem polityki
tatowej), ale teŻ od wypracowania efektywnych form i pieni�Żnej i kursowej. Podlegają one nie tyle zasadom
mechanizmów, które mog"yby zosta� stosowane w koordynacji polityk, ile jednolitej polityki (moŻna ją
praktyce. wprawdzie uzna� za najwyŻszą form� koordynacji, ale
JeŻeli chodzi o podstawy prawne, to stanowią je róŻnica jest ewidentna). G"ówne elementy procesu ko-
zarówno przepisy traktatowe, jak teŻ wiąŻące i niewią- ordynacji polityk gospodarczych w UE to:
Żące akty prawne niŻszego rz�du. Traktat WE, po zmia- - Ogólne Wytyczne Polityki Gospodarczej,
nach wprowadzonych przez Traktat z Maastricht, juŻ - Pakt StabilnoĘci i Wzrostu,
na wst�pie (Cz�Ę� I  Zasady) przewiduje, Że zadaniem - procesy i strategie koordynacji gospodarczej (pro-
Wspólnoty jest - m.in. poprzez ustanowienie wspólne- ces luksemburski, proces z Cardiff, proces koloł
ski,
go rynku oraz unii gospodarczej i walutowej  przyczy- strategia lizboł
ska).
nianie si� w ca"ej Wspólnocie do harmonijnego, zrów- W centrum ca"ego szeroko poj�tego procesu koor-
nowaŻonego i trwa"ego rozwoju dzia"ał
gospodar- dynacji polityk gospodarczych znajdują si� Ogólne Wy-
czych, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony spo- tyczne Polityki Gospodarczej.
"ecznej, trwa"ego i nieinflacyjnego wzrostu gospodar- Pierwsze, po wejĘciu w Życie Traktatu z Ma-
czego, wysokiego stopnia zbieŻnoĘci gospodarczej, astricht, polityczne zobowiązanie do koordynacji na-
zwi�kszania spójnoĘci ekonomiczno-spo"ecznej, pod- rodowych polityk gospodarczych pał
stw cz"onkow-
noszenia standardu i jakoĘci Życia obywateli itp. Dla skich zosta"o zawarte w rezolucji Rady Europejskiej z
osiągni�cia tych celów pał
stwa cz"onkowskie i Wspól- Luksemburga (z grudnia 1997 r.)8. PodkreĘlono w niej,
nota powinny prowadzi� polityk� gospodarczą opartą Że koordynacja powinna dotyczy� zarówno pał
stw,
na Ęcis"ej koordynacji polityk gospodarczych pał
stw które przyjmą jednolitą walut� i wejdą w sk"ad strefy
cz"onkowskich, rynku wewn�trznym i okreĘleniu euro, jak teŻ pał
stw spoza niej, które cho� nie naleŻą
wspólnych celów. Polityka ta powinna by� prowadzo- do unii walutowej, jednak uczestniczą we wspólnym
na zgodnie z zasadami gospodarki wolnorynkowej i rynku. Koordynacja powinna obejmowa� m.in. dok"ad-
wolnej konkurencji. Oprócz tych ogólnych przepisów, ną obserwacj� zjawisk makroekonomicznych w pał
-
Traktat zawiera równieŻ znacznie bardziej szczegó"owe stwach cz"onkowskich, nadzór nad prowadzonymi
postanowienia dotyczące koordynacji polityk gospo- przez nie politykami budŻetowymi, obserwacj� ich re-
darczych (zob. dalej). form strukturalnych (rynków pracy, towarów i us"ug), a
JeŻeli zaĘ chodzi o formy koordynacji, to w UE takŻe reform podatkowych. Rada Europejska uzna"a, Że
wyst�pują trzy podstawowe rodzaje, tj.: tak jak Europejski Bank Centralny (EBC) b�dzie odpo-
- jednolita polityka  najbardziej zaawansowana wiedzialny za jednolitą polityk� pieni�Żną, w przypad-
forma, obejmująca przede wszystkim polityk� pieni�Ż- ku koordynacji polityk gospodarczych centralnym or-
ną i kursową, ganem decyzyjnym b�dzie Rada UE (ECOFIN)  jedyna
- Ęcis"a koordynacja  odnosząca si� g"ównie do instytucja upowaŻniona do formu"owania i przyjmowa-
polityki budŻetowej (wysokoĘci dopuszczalnego de- nia ogólnych wytycznych polityki gospodarczej (zob.
ficytu), dalej), a takŻe g"ówna instytucja nadzorcza w procesie
- luęna koordynacja  najmniej sformalizowana i koordynacji (m.in. postanowiono, Że w tym celu Rada
wiąŻąca forma, dotycząca m.in. polityki w zakresie ryn- ECOFIN powinna od czasu do czasu zbiera� si� na spe-
ku pracy, rynku towarowego, rynku kapita"owego, dy- cjalnych sesjach w bardzo ograniczonym sk"adzie 
namiki p"ac. zgodnie z zasadą  minister plus jeden (ekspert) ). Za
W ramach kaŻdej z powyŻszych form koordynacji absolutną koniecznoĘ� uznano takŻe prowadzenie re-
stosowane są odmienne mechanizmy i procedury, a gularnego dialogu mi�dzy Radą UE a EBC, w który po-
takŻe zaangaŻowane są inne instytucje i podmioty (zob. winna by� w"ączona równieŻ Komisja Europejska.
tabela 1). W kolejnych latach  juŻ po rozpocz�ciu trzeciego
Jak wynika z tabeli 1, termin  polityka gospodar- etapu UGW  Komisja Europejska podkreĘla"a koniecz-
cza jest bardzo szeroki i obejmuje nie tylko polityk� no� wzmocnienia koordynacji polityk gospodarczych
makroekonomiczną (w tym polityk� budŻetową czy w ramach UE. Po pierwsze, zwracano uwag� na ko-
p"acową) i polityk� strukturalną (reformy rynku pracy, niecznoĘ� ĘciĘlejszego skoordynowania dzia"ał
i poli-
towarowego czy kapita"owego), ale takŻe polityk� pie- tyk gospodarczych w pał
stwach naleŻących do strefy
ni�Żną i kursową. W niniejszej pracy przyj�to nieco euro, czego przyk"adem jest komunikat Komisji w tej
w�Ższe uj�cie tego poj�cia, poza którym pozostawiona sprawie z lutego 2001 r.9 Ponadto, w ostatnim czasie
zosta"a  z uwagi na powstanie UGW i wprowadzenie
euro  polityka pieni�Żna i kursowa, przeniesione na
8
Resolution of the European Council of 13 December 1997 on economic poli-
szczebel ponadnarodowy. S"usznoĘ� takiego podejĘcia cy co-ordination in stage III of EMU and on the Treaty Articles 109 and 109b
of the EC Treaty. OJ C 35, 02.02.1998.
potwierdza ogólny model koordynacji przyj�ty i stoso-
9
Commission Communication on strengthening economic policy co-ordin-
wany w ramach UE, który obejmuje koordynacj� wielu
ation within the euro area. Brussels, 7 February 2001.
BANK I KREDYT marzec 2003 Makroekonomia 17
Tabela 1 Formy koordynacji polityk gospodarczych w UE
Polityka Forma koordynacji Sposób koordynacji ZaangaŻowane podmioty Procedury
Jednolita Polityka pieni�Żna Jednolita polityka Jednolita instytucja EBC
polityka (strefa euro)
Polityka kursowa Jednolita polityka Koordynacja Rada UE
(strefa euro) w ramach Rady EBC
Eurogrupa
Komisja
Polityka konkurencji Jednolita polityka Wprowadzanie przez Pał
stwa cz"onkowskie
Komisj� Komisja
Rada UE
�cis"a Polityka budŻetowa Zasady traktatowe Koordynacja Pał
stwa cz"onkowskie Procedura
koordynacja (saldo budŻetu) Wspólnie przyj�te w ramach Rady Komisja nadmiernego deficytu,
zasady i cele Wspólne fora Rada UE Pakt StabilnoĘci
Wymiana informacji Eurogrupa i Wzrostu,
Przegląd nadzorczy Ogólne Wytyczne
Polityki Gospodarczej
Polityka strukturalna Zasady Koordynacja Pał
stwa cz"onkowskie
(Rynek Wewn�trzny) Wspólne decyzje w ramach Rady Rada UE
Dyrektywy Rady Komisja
Przegląd nadzorczy
Luęna Odpowiednia Dialog Wspólne fora EBC
koordynacja kombinacja polityki Wymiana informacji Komisja
pieni�Żnej Rada UE
i gospodarczej Eurogrupa
(policy mix) Partnerzy spo"eczni
Polityka budŻetowa Wspólnie przyj�te Koordynacja Pał
stwa cz"onkowskie Ogólne Wytyczne
(jakoĘ� finansów cele w ramach Rady Komisja Polityki
publicznych) Rada UE Gospodarczej,
Eurogrupa Pakt StabilnoĘci
i Wzrostu
Kszta"towanie p"ac Dialog Wspólne fora Partnerzy spo"eczni Dialog
Wymiana informacji Komisja makroekonomiczny
Rada UE (proces koloł
ski),
EBC Ogólne Wytyczne
Polityki Gospodarczej
Polityka Wymiana Koordynacja EBC Wytyczne dot.
w zakresie informacji w ramach Rady Komisja Zatrudnienia
rynku pracy Dyskusja nt. Rada UE (proces luksemburski),
(reformy najlepszych praktyk Partnerzy spo"eczni Ogólne Wytyczne
strukturalne) Wytyczne Polityki Gospodarczej
Przegląd nadzorczy
Polityka w zakresie Wymiana informacji Koordynacja Pał
stwa cz"onkowskie Raport nt. reform
rynku towarowego Dyskusja nt. w ramach Rady Komisja gospodarczych
i kapita"owego najlepszych praktyk Rada UE rynku towarowego
(reformy strukturalne) Wytyczne i kapita"owego
Przegląd nadzorczy (proces z Cardiff),
Ogólne Wytyczne
Polityki Gospodarczej
Zewn�trzna Uk"ad w sprawie Wspólne fora EBC
reprezentacja wspólnego Eurogrupa
i komunikacja porozumienia Komisja
Łród"o: Co-ordination of economic policies in the EU: a presentation of key features of the main procedures. European Commission,  Euro Paper No. 45, July
2002, s.4.
18 Makroekonomia BANK I KREDYT marzec 2003
zacz�to coraz silniej podkreĘla� koniecznoĘ� wzmoc- do ogólnych wytycznych nast�puje poprzez zalecenia
nienia koordynacji polityk budŻetowych w UE. �wiad- Rady UE kierowane do poszczególnych pał
stw. Są one
czy o tym inny komunikat Komisji Europejskiej, który silną formą presji i nacisku, a takŻe skutecznym narz�-
w listopadzie 2002 r. zosta" skierowany do Rady UE i dziem przywo"ywania do porządku w przypadku nie-
Parlamentu Europejskiego10. subordynacji, ale nie pociągają za sobą Żadnych sankcji
finansowych (najwyŻszą karą jest wspomniane upu-
blicznienie zalecenia).
Ogólne Wytyczne Polityki Gospodarczej Po raz pierwszy Ogólne Wytyczne Polityki Gospo-
darczej zosta"y przyj�te pod koniec 1993 r., czyli nie-
Jak wspomniano, zgodnie z Traktatem WE (Tytu" VII  d"ugo po wejĘciu w Życie Traktatu z Maastricht i tuŻ
Rozdzia" 1  Polityka gospodarcza), nie przewiduje si� przed rozpocz�ciem drugiego etapu UGW. Wówczas
prowadzenia jednolitej, tj. scentralizowanej i realizo- by" to dokument bardzo ogólny, wr�cz ogólnikowy (li-
wanej na szczeblu ponadnarodowym, polityki gospo- czy" zaledwie 4 strony), ale z czasem stawa" si� coraz
darczej Wspólnoty. Jej prowadzenie pozostawia si� w bardziej konkretny i z"oŻony (obecnie jest to obszerny
kompetencjach poszczególnych pał
stw cz"onkow- dokument liczący oko"o 300-400 stron11). Ponadto jego
skich, które powinny realizowa� swoje zadania w spo- ranga stale ros"a i obecnie Ogólne Wytyczne Polityki
sób przyczyniający si� do osiągania podstawowych ce- Gospodarczej to absolutnie kluczowy dokument w
lów Wspólnoty. Traktat zobowiązuje jednak pał
stwa procesie koordynacji gospodarczej w ramach UE.
cz"onkowskie do koordynacji  w ramach Rady UE  Sk"ada si� na to wiele powodów, spoĘród których naj-
swoich polityk gospodarczych, uznając je za przedmiot waŻniejsze to:
wspólnego, a nie indywidualnego zainteresowania. Mi- " szeroki zakres  ogólne wytyczne, w przeci-
mo Że pał
stwa cz"onkowskie samodzielnie prowadzą wieł
stwie do jakiejkolwiek innej procedury koordyna-
swe polityki gospodarcze, to jednak  w"aĘnie w celu cyjnej istniejącej w UE, obejmują zarówno polityk� ma-
wspomnianej koordynacji  stosują si� do tzw. Ogól- kroekonomiczną, jak i strukturalną;
nych Wytycznych Polityki Gospodarczej, okreĘlanych " spoistoĘ� gospodarcza  ze wzgl�du na swój sze-
przez Rad� UE. roki zakres ogólne wytyczne dają kompleksowy pogląd
Traktat przewiduje, Że w celu zapewnienia Ęcis"ej na ca"oĘ� spraw gospodarczych, eliminują ewentualne
koordynacji polityk i trwa"ej zbieŻnoĘci dzia"ał
gospo- niespójnoĘci i niezgodnoĘci mi�dzy róŻnymi obszarami
darczych Rada UE  na podstawie sprawozdał
przed"o- polityki gospodarczej, w związku z czym umoŻliwiają
Żonych przez Komisj� Europejską  nadzoruje równieŻ powstanie efektu synergii mi�dzy politykami dotyczą-
rozwój sytuacji gospodarczej w kaŻdym pał
stwie cymi róŻnych, ale wzajemnie powiązanych dziedzin
cz"onkowskim i regularnie dokonuje kompleksowej gospodarki;
oceny w tym zakresie. Z kolei pał
stwa cz"onkowskie, " polityczny konsensus  coroczna procedura wy-
dla zapewnienia tzw. wielostronnego nadzoru, przeka- pracowywania i przyjmowania ogólnych wytycznych,
zują Komisji wszelkie informacje dotyczące istotnych w którą zaangaŻowanych jest wiele instytucji i podmio-
dzia"ał
podj�tych przez nie w zakresie ich polityki go- tów, stanowi wielostronny proces wymiany poglądów i
spodarczej. W razie stwierdzenia, Że polityka gospodar- osiągania wspólnego stanowiska, co z kolei jest podsta-
cza danego pał
stwa nie jest zgodna z ogólnymi wytycz- wą póęniejszej kontroli i ewentualnego wywierania na-
nymi lub stanowi zagroŻenie dla funkcjonowania cisku w razie niestosowania si� do wspólnie uzgodnio-
UGW, Rada UE  podejmując decyzj� kwalifikowaną nych zasad, a tym samym kluczem do sukcesu ca"ego
wi�kszoĘcią g"osów  moŻe skierowa� do tego pał
stwa procesu koordynacji.12
stosowne zalecenia. W ten sam sposób Rada UE moŻe Podstawowym celem ogólnych wytycznych za-
podją� decyzj� o podaniu swoich zaleceł
do publicznej wsze by"o i nadal jest przyczynianie si�  poprzez
wiadomoĘci (w takim wypadku Przewodniczący Rady stwarzanie kompleksowej strategii "ączącej zdrową
moŻe zosta� poproszony o stawienie si� przed w"aĘci- polityk� makroekonomiczną i reformy strukturalne
wą komisją Parlamentu Europejskiego w celu z"oŻenia  do osiągania trwa"ego i nieinflacyjnego wzrostu
wyjaĘnieł
). gospodarczego, zwi�kszania konkurencyjnoĘci, two-
Jak wynika z przepisów traktatowych, ogólne wy- rzenia nowych miejsc pracy we Wspólnocie itp. Po
tyczne są dla pał
stw cz"onkowskich politycznie wiąŻą- wprowadzeniu euro ogólne wytyczne sta"y si� rów-
ce, ale niewiąŻące prawnie. Oznacza to, Że z formalne- nieŻ kluczowym elementem tworzącym tzw. zorien-
go punktu widzenia niezastosowanie si� do nich nie towane na stabilnoĘ� otoczenie, zapewniające pra-
jest z"amaniem prawa. Egzekwowanie stosowania si� wid"owe funkcjonowanie UGW. Szczególną wag�
11
Zob. np. The 2002/2001/2000/1999 Broad Economic Policy Guidelines. Eu-
10
Strengthening the co-ordination of budgetary policies. Communication from ropean Commission,  European Economy No. 4/2002; Main Edition, No.
the Commission to Council and the European Parliament, Brussels, 27 Novem- 72/2001; Main Edition, No. 70/2000; Main Edition, No. 68/1999.
12
ber 2002. Co-ordination of economic policies in the EU& , op.cit., s. 11.
BANK I KREDYT marzec 2003 Makroekonomia 19
Tabela 2 Wzrost gospodarczy i inflacja w UE, USA i Japonii
1991-1995 1996-2000 1998 1999 2000 2001 2002* 2003* 2004*
Wzrost gospodarczy roczna zmiana w % PKB
UE-15 1,5 2,6 2,9 2,8 3,4 1,5 1,0 2,0 2,6
UE-12 (strefa euro) 1,5 2,6 2,9 2,8 3,5 1,5 0,8 1,8 2,6
USA 2,4 4,1 4,3 4,1 3,8 0,3 2,3 2,3 2,8
Japonia 1,4 1,4 -1,1 0,7 2,4 -0,1 -0,6 1,2 1,4
Stopa inflacji (HICP) roczna zmiana w %
UE-15 3,8 1,7 1,3 1,2 2,1 2,3 2,1 1,9 1,8
UE-12 (strefa euro) 3,9 1,7 1,2 1,1 2,4 2,5 2,3 2,0 1,8
USA 3,1 2,5 1,6 2,2 3,4 2,8 1,6 2,3 2,3
Japonia 1,4 0,3 0,6 -0,3 -0,7 -0,6 -1,0 -1.0 -0,8
* prognozy
Łród"o: Economic Forecasts  Autumn 2002. European Commission, European Economy, No. 5/2002.
przywiązuje si� do osiągni�cia w d"ugim okresie sowych, wspieranie przedsi�biorczoĘci, gospodarki
trwa"ego i nieinflacyjnego wzrostu gospodarczego, opartej na wiedzy oraz zrównowaŻonego rozwoju)13.
gdyŻ w"aĘnie to ma kluczowe znaczenie dla zapew- Druga cz�Ę� zawiera ogólne wytyczne gospodar-
nienia odpowiedniej konkurencyjnoĘci i stabilnoĘci cze dla poszczególnych pał
stw cz"onkowskich. Po-
gospodarczej UE  zarówno w wymiarze wewn�trz- wsta"a juŻ w 1994 r., cho� wówczas jeszcze w doĘ�
nym, jak i mi�dzynarodowym. W tym kontekĘcie na- skrótowej formie (g"ównie wytyczne dotyczące finan-
leŻy odnotowa� znaczne sukcesy osiągni�te przez sów publicznych). Stopniowo jednak ta cz�Ę� nabiera"a
UE w ostatnich latach. Dotyczą one zarówno stopy coraz wi�kszego znaczenia, co uwidoczni"o si� zw"asz-
inflacji, która zw"aszcza po wprowadzeniu euro cza w 1997 r. Wówczas na szczycie Rady Europejskiej
utrzymuje si� niezmiennie na bardzo niskim pozio- w Amsterdamie (czerwiec 1997 r.), a nast�pnie w Luk-
mie, jak równieŻ wzrostu gospodarczego - w ubie- semburgu (grudzieł
1997 r.) podj�to decyzje, Że ogólne
g"ym roku mia" on wprawdzie bardzo niski poziom wytyczne powinny by� moŻliwie najbardziej konkretne
(z uwagi na ogólnoĘwiatowe spowolnienie gospo- i uwzgl�dnia� sytuacj� kaŻdego pał
stwa cz"onkowskie-
darcze, pog"�bione jeszcze po atakach terrorystycz- go z osobna. Obecnie wytyczne dla poszczególnych
nych na Stany Zjednoczone w 2001 r.), ale w naj- pał
stw cz"onkowskich dotyczą ich polityki budŻeto-
bliŻszych latach oczekiwany jest powrót na ĘcieŻk� wej, rynku pracy, rynku towarowego, przedsi�biorczo-
szybszego wzrostu  porównywalnego z amerykał
- Ęci i gospodarki opartej na wiedzy14.
skim (zob. tabela 2). W procesie koordynacji polityk gospodarczych
Ogólne Wytyczne Polityki Gospodarczej to doku- niezwykle istotną sprawą  aby ogólne wytyczne nie
ment sk"adający si� z dwóch zasadniczych cz�Ęci, któ- by"y tylko pustym has"em i zbiorem niespe"nionych Ży-
rymi są: czeł
 jest nadzór nad rzeczywistą realizacją wytycz-
1) wytyczne o charakterze ogólnym dla Wspólnoty nych przez poszczególne pał
stwa. W związku z tym
jako ca"oĘci, juŻ w Traktacie WE postanowiono, Że w celu zapewnie-
2) szczegó"owe wytyczne skierowane do kaŻdego nia tzw. wielostronnego nadzoru, pał
stwa cz"onkow-
pał
stwa cz"onkowskiego UE. skie b�dą przekazywa� Komisji Europejskiej wszelkie
Pierwsza cz�Ę�  ogólne wytyczne gospodarcze informacje dotyczące istotnych dzia"ał
podj�tych
dla ca"ej Wspólnoty  wskazuje m.in. g"ówne prioryte- przez nie w zakresie ich polityki gospodarczej. Szcze-
ty gospodarcze Wspólnoty i stojące przed nią wyzwa- gó"owe zasady procedury wielostronnego nadzoru mo-
nia (np. wzmocnienie ram makroekonomicznych, ilo- Że ustali� Rada UE (dzia"ając zgodnie z traktatową pro-
Ęciowa i jakoĘciowa poprawa zatrudnienia, wzrost wy- cedurą wspó"pracy). Sprawozdanie z rezultatów wielo-
dajnoĘci pracy w związku z procesem starzenia si� spo- stronnego nadzoru sk"adają Parlamentowi Europejskie-
"eczeł
stw UE, promowanie zrównowaŻonego rozwoju mu Przewodniczący Rady i Komisja. Ponadto, na szczy-
w interesie obecnych i przysz"ych pokoleł
). Zawiera cie Rady Europejskiej w Helsinkach (grudzieł
1999 r.)
takŻe najwaŻniejsze zalecenia dotyczące polityki go- podj�to decyzj�, Że Komisja b�dzie corocznie przygoto-
spodarczej (np. prowadzenie polityki gospodarczej na- wywa� specjalny Raport z Realizacji Ogólnych Wy-
stawionej na stabilno�, zapewnienie wzrostu gospo- tycznych. Zostanie w nim dokonana ocena zastosowa-
darczego, poprawa jakoĘci finansów publicznych, oŻy-
wienie rynków pracy, reformy strukturalne na rynkach
13
Zob. The 2002 Broad Economic Policy Guidelines, op.cit.
towarowych, integracja unijnych rynków us"ug finan- 14
TamŻe.
20 Makroekonomia BANK I KREDYT marzec 2003
Schemat 1 Roczny proces koordynacji polityk gospodarczych w UE
czerwiec lipiec sierpieł
wrzesieł
paędziernik listopad grudzieł
styczeł
luty marzec kwiecieł
maj czerwiec
Pakt StabilnoĘci i Wzrostu
narodowe
plany
Proces luksemburski
dzia"ania
Proces z Cardiff
Proces koloł
ski
Proces koloł
ski
Łród"o: Co-ordination of economic policies in the EU: a presentation of key features of the main procedures. European Commission,  Euro Paper No. 45, July
2002, s .6.
nia si� przez poszczególne pał
stwa cz"onkowskie do lub gospodarki z pał
stw cz"onkowskich16. W tym miej-
wytycznych, które zosta"y do nich skierowane w da- scu naleŻy nadmieni�, Że zgodnie z postanowieniami
nym roku. Pierwszy taki raport zosta" przygotowany w Rady Europejskiej w Feira (z czerwca 2000 r.) w proces
2000 r. koordynacji polityk gospodarczych zosta"y w"ączone
Coroczny proces koordynacji polityk gospodar- takŻe inne formacje Rady UE (skupiające ministrów z
czych trwa zwykle od po"owy danego roku do po"owy innych sektorów gospodarki).
nast�pnego roku, a w ramach tego procesu Ogólne Wy- Faza przygotowawcza corocznej procedury koor-
tyczne Polityki Gospodarczej znajdują si� na jego po- dynacyjnej rozpoczyna si� jesienią kaŻdego roku, tj. juŻ
czątku i na koł
cu (zob. schemat 1). Przyj�cie w danym po przyj�ciu ogólnych wytycznych na nast�pny rok, ale
roku ogólnych wytycznych stanowi swoisty impuls do jeszcze przed rozpocz�ciem prac nad kolejnymi wy-
uruchomienia innych procedur koordynacyjnych  tycznymi. Wówczas Komisja Europejska przygotowuje
związanych z Paktem StabilnoĘci i Wzrostu, procesem swój roczny Przegląd Gospodarczy UE, który dotyczy
luksemburskim, procesem z Cardiff, procesem koloł
- najwaŻniejszych kwestii gospodarczych i stanowi swo-
skim czy strategią lizboł
ską  które w znacznie bar- isty przyczynek do dyskusji nad kolejnymi wytyczny-
dziej szczegó"owy sposób zajmują si� niektórymi pro- mi. Nast�pnie, na początku nast�pnego roku tworzy
blemami gospodarczymi poruszanymi w ogólnych wy- swój coroczny Raport z Realizacji Ogólnych Wytycz-
tycznych (zob. cz�Ę� II). Przyjmowanie ogólnych wy- nych za ubieg"y rok, a ponadto przygotowuje specjalną
tycznych w po"owie roku ma równieŻ związek z jesien- debat� w ramach Rady ECOFIN dotyczącą opracowa-
nymi terminami prac nad za"oŻeniami do budŻetów na- nia kolejnych ogólnych wytycznych. Po uwzgl�dnieniu
rodowych w pał
stwach cz"onkowskich. wk"adu Komisji, w"aĘciwych komitetów oraz innych
Roczna procedura przygotowania, uzgodnienia i formacji Rady UE, Rada ECOFIN przygotowuje specjal-
ostatecznego zatwierdzenia ogólnych wytycznych sk"a- ny dokument dotyczący kluczowych spraw w zakresie
da si� z dwóch zasadniczych faz:15 polityki gospodarczej, który przedstawia Radzie Euro-
1) fazy przygotowawczej, pejskiej na jej wiosennym spotkaniu (zwykle w marcu).
2) fazy koł
cowej.
Mimo Że w procedurze tej uczestniczą róŻne insty- 16
Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Sewilli (w czerwcu 2002 r.) uzgod-
tucje i organy wspólnotowe (Komisja, Rada, Parlament, niono, Że w sk"ad tej samej formacji Rady moŻe wchodzi�  i mie� status pe"-
noprawnego cz"onka  wielu róŻnych ministrów. Oznacza to, Że np. w sk"ad Ra-
komitety), to jednak kluczową rol� odgrywa Rada UE, a
dy ECOFIN mogą ewentualnie wchodzi� takŻe inni ministrowie niŻ z resortów
w"aĘciwie Rada ECOFIN, czyli specjalna odmiana Ra-
finansów czy gospodarki (zob. Presidency Conclusions, Seville European Coun-
dy UE, w sk"ad której wchodzą ministrowie finansów cil, 21-22 June 2002, s.23). Jest to wynikiem reformy Rady UE w ramach gene-
ralnej reformy instytucjonalnej UE w związku z procesem rozszerzenia. Szerzej
na ten temat: K. Szeląg: Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej (cz. I i II),
15
Zob. Co-ordination of economic policies in the EU& , op.cit., s. 14-15.  Wspólnoty Europejskie nr 1(136) i 2(137), styczeł
-luty 2003 r.
Ogólne Wytyczne Polityki Gospodarczej
Ogólne Wytyczne Polityki Gospodarczej
BANK I KREDYT marzec 2003 Makroekonomia 21
Wiosenne posiedzenia  zgodnie z decyzją podj�tą na Tego typu kara, cho� nie ma bezpoĘrednich skutków fi-
szczycie Rady Europejskiej w Lizbonie (marzec 2000 r.) nansowych, ma jednak  jako publiczne upomnienie
 są poĘwi�cane przede wszystkim problemom gospo- czy ostrzeŻenie  wymiar prestiŻowy, w związku z
darczym i spo"ecznym. Po spotkaniu Komisja  biorąc czym kaŻde pał
stwo stara si� jej unika� i wystrzega�,
pod uwag� polityczne wytyczne Rady Europejskiej, in- co dyscyplinuje jego poczynania.
ne opinie i swoją w"asną ocen�  przygotowuje zalece-
nie dla Rady ECOFIN dotyczące ogólnych wytycznych.
Faza koł
cowa prezentowanej procedury rozpo- Pakt StabilnoĘci i Wzrostu
czyna si� w momencie przyj�cia przez Komisj� wspo-
mnianego zalecenia dotyczącego ogólnych wytycznych Jak wspomniano, niektóre obszary polityki gospodar-
(w kwietniu), które jest punktem wyjĘcia do dalszych czej obj�te Ogólnymi Wytycznymi Polityki Gospodar-
prac Rady ECOFIN. Ewentualne zmiany zalecenia Ko- czej, a ponadto uznane przez pał
stwa cz"onkowskie za
misji mogą zosta� zaproponowane w trakcie prac odpo- kwestie o szczególnym znaczeniu dla gospodarki mają
wiednich komitetów po pierwszej politycznej debacie szczegó"owe rozwini�cie w innych  specjalnie w tym
w Radzie ECOFIN na temat ogólnych wytycznych (w celu opracowanych  programach gospodarczych, po-
maju). Komitet ds. Polityki Gospodarczej analizuje te przez które dokonywana jest koordynacja w tych w"a-
cz�Ęci ogólnych wytycznych, które dotyczą polityki Ęnie dziedzinach gospodarki. Jedną z takich kluczo-
strukturalnej, Komitet ds. Zatrudnienia  zagadnienia wych kwestii jest polityka budŻetowa, gdyŻ zdrowe fi-
rynku pracy, Komitet ds. Ochrony Spo"ecznej  kwestie nanse publiczne są podstawą w"aĘciwego funkcjono-
socjalne, a Komitet Ekonomiczno-Finansowy bada wania gospodarki, wspierają wzrost gospodarczy i za-
kwestie dotyczące polityki makroekonomicznej. Na- trudnienie, a takŻe przyczyniają si� do tworzenia stabil-
st�pnie tekst zalecenia z uwagami i opiniami na jego te- nego klimatu makroekonomicznego19. Ponadto zdrowe
mat jest przedk"adany Radzie ECOFIN. Na tej podsta- finanse publiczne są równieŻ warunkiem prawid"owe-
wie  jak przewiduje Traktat WE  sporządza ona pro- go funkcjonowania unii walutowej. Stosowne przepisy
jekt ogólnych wytycznych,17 który z kolei przedstawia dotyczące koordynacji polityk budŻetowych pał
stw
Radzie Europejskiej (w czerwcu). Rada Europejska for- cz"onkowskich UE zosta"y zawarte juŻ w Traktacie WE,
mu"uje swoje wnioski odnoĘnie do przed"oŻonego jej po zmianach wprowadzonych przez Traktat z Ma-
projektu. Na ich podstawie Rada ECOFIN przyjmuje  astricht, a nast�pnie uszczegó"owione w tzw. Pakcie
w formie zalecenia  ostateczną wersj� ogólnych wy- StabilnoĘci i Wzrostu, przyj�tym na szczycie Rady Eu-
tycznych, o czym informuje Parlament Europejski. ropejskiej w Amsterdamie (w czerwcu 1997 r.). Pakt
Jak wynika z dotychczasowej praktyki, wytyczne StabilnoĘci i Wzrostu sk"ada si� z trzech elementów, tj.
kierowane do pał
stw cz"onkowskich są przez nie w jednej rezolucji Rady Europejskiej i dwóch rozporzą-
wi�kszym lub mniejszym stopniu wprowadzane w Ży- dzeł
Rady UE. Są to:
cie. �wiadczą o tym kolejne Raporty z Realizacji Ogól- - rezolucja Rady Europejskiej w sprawie Paktu Sta-
nych Wytycznych, w których Komisja Europejska oce- bilnoĘci i Wzrostu,20
nia stopieł
ich wdroŻenia  odnotowując na ogó" okre- - rozporządzenie Rady UE nr 1466/97 w sprawie
Ęlony post�p, cz�Ęciową realizacj� lub brak nowych wzmocnienia nadzoru na sytuacją budŻetową oraz nad-
dzia"ał
18. W ostatnich latach pojawi"y si� jednak pew- zoru i koordynacji polityk budŻetowych,21
ne problemy z realizacją wytycznych gospodarczych. - rozporządzenie Rady UE nr 1467/97 w sprawie
W lutym 2001 r., na wniosek Komisji Europejskiej, Ra- przyspieszenia i wyjaĘnienia sposobu wdroŻenia pro-
da UE (ECOFIN)  po raz pierwszy i jak dotąd jedyny  cedury nadmiernego deficytu22.
skorzysta"a z przys"ugującego jej prawa i skierowa"a Z uwagi na fakt, Że Pakt StabilnoĘci i Wzrostu sk"a-
publiczne zalecenie do Irlandii, uznając jej polityk� da si� z rezolucji i rozporządzeł
, jest on zarówno poli-
budŻetową za zbyt ekspansywną i procykliczną, a w tycznie, jak i prawnie wiąŻący.
efekcie niezgodną z ogólnymi wytycznymi. PowyŻsze JeŻeli chodzi o polityk� budŻetową pał
stw cz"on-
wydarzenia potwierdzi"y, Że sankcja polegająca na kowskich, to Traktat WE nak"ada na rządy pał
stw
skierowaniu do danego pał
stwa zalecenia  a zw"asz-
cza podanie tego do publicznej wiadomoĘci  jest bar-
19
Szerzej na ten temat: zob. np. The contribution of public finances to growth
dzo skutecznym instrumentem wywierania nacisku.
and employment: improving quality and sustainability. Report from the Com-
mission and the (ECOFIN) Council to the Stockholm European Council, Brus-
17
Mimo Że Traktat wymaga formalnie, aby projekt ogólnych wytycznych by" sels, 12 March 2001.
20
zatwierdzany przez Rad� kwalifikowaną wi�kszoĘcią g"osów, to w praktyce Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact. Am-
jest on przyjmowany zwykle na zasadzie konsensusu  bez przeprowadzania sterdam, 17 June 1997, OJ C 236, 02.08.1997.
21
formalnego g"osowania. Zob. Co-ordination of economic policies in the EU& , Council Regulation 1466/97 of 7 July 1997 on the strengthening of the su-
op.cit., s. 15. rveillance of budgetary positions and the surveillance and co-ordination of
18
Zob. np. Reports on the Implementation of the 2002/2001/2000/1999 Broad economic policies. OJ L 209. 02.08.1997.
22
Economic Policy Guidelines. European Commission, European Economy  Re- Council Regulation 1467/97 of 7 July 1997 on speeding up and clarifying
ports and Studies, No. 1/2003; No. 1/2002; No. 2/2001; No. 1/2000. the implementation of the excessive deficit procedure. OJ L 209. 02.08.1997.
22 Makroekonomia BANK I KREDYT marzec 2003
cz"onkowskich obowiązek unikania nadmiernego de- kle cztery miesiące), jak teŻ termin wyjĘcia z kryzyso-
ficytu23. W tym celu rządy pał
stw cz"onkowskich po- wej sytuacji (zwykle w nast�pnym roku po stwierdze-
winny utrzymywa� swoje finanse publiczne na pozio- niu nadmiernego deficytu, chyba Że wyst�pują nad-
mie zbliŻonym do równowagi lub nadwyŻki budŻeto- zwyczajne okolicznoĘci). JeŻeli w wyznaczonym czasie
wej, traktując to jako Ęredniookresowy cel swojej poli- nie zostaną podj�te skuteczne dzia"ania,  Rada moŻe
tyki budŻetowej. Przestrzeganie dyscypliny budŻetowej poda� te zalecenia do wiadomoĘci publicznej. NaleŻy
w pał
stwach cz"onkowskich kontroluje Komisja Euro- jednak zaznaczy�, Że jeŻeli Rada zdecydowa"a si� upu-
pejska badając, czy poziom deficytu budŻetowego i/lub bliczni� swoje zalecenia, wówczas  jeŻeli deficyt zo-
d"ugu publicznego nie przekracza wartoĘci bazowych stanie zredukowany  jest zobowiązana do niezw"ocz-
przewidzianych w za"ączonym do Traktatu  Protokole nego wydania publicznego oĘwiadczenia, Że nadmier-
w sprawie procedury nadmiernego deficytu (wartoĘci ny deficyt w danym pał
stwie juŻ nie istnieje. Ta cz�Ę�
bazowe odpowiadają fiskalnym kryteriom zbieŻnoĘci, procedury nadmiernego deficytu, przypominająca pro-
tzn. 3% PKB w przypadku deficytu budŻetowego i 60% cedur� przestrzegania Ogólnych Wytycznych Polityki
w przypadku d"ugu publicznego)24. W związku z po- Gospodarczej, dotyczy wszystkich pał
stw cz"onkow-
wyŻszym, na mocy Traktatu oraz Paktu StabilnoĘci i skich UE, zarówno naleŻących do strefy euro, jak i po-
Wzrostu zosta"a wprowadzona i jest stosowana w prak- zostających poza nią.
tyce specjalna procedura  tzw. procedura nadmierne- Dalsza cz�� procedury nadmiernego deficytu,
go deficytu, która zostanie szczegó"owo omówiona po- przewidująca znacznie surowsze sankcje, odnosi si�
niŻej25. juŻ tylko do pał
stw cz"onkowskich naleŻących do
W procedurze nadmiernego deficytu inicjatywa strefy euro. JeŻeli pał
stwo cz"onkowskie ustawicznie
naleŻy do Komisji Europejskiej. W przypadku stwier- nie stosuje si� do zaleceł
Rady, moŻe ona powiadomi�
dzenia, Że w danym pał
stwie wyst�puje nadmierny de- to pał
stwo o koniecznoĘci podj�cia przez nie  w okre-
ficyt lub teŻ niebezpieczeł
stwo jego pojawienia si�, Ko- Ęlonym terminie  Ęrodków mających zmniejszy� defi-
misja przygotowuje stosowny raport, który  po zaopi- cyt w stopniu uznanym przez nią za konieczny. MoŻe
niowaniu przez Komitet Ekonomiczno-Finansowy  takŻe zaŻąda� od tego pał
stwa sk"adania  w ustalo-
moŻe przekaza� Radzie UE (w praktyce chodzi tu o Ra- nych terminach  sprawozdał
, tak aby moŻliwa by"a
d� ECOFIN). Z kolei Rada, po dokonaniu wszechstron- ocena prowadzonych dzia"ał
dostosowawczych. Po-
nej oceny, podejmuje decyzj�  g"osując kwalifikowaną nadto, zgodnie z przepisami Traktatu WE, Rada moŻe
wi�kszoĘcią g"osów26  (1) czy w danym pał
stwie ist- w takim przypadku zastosowa� (lub zaostrzy�) nast�-
nieje groęba wystąpienia nadmiernego deficytu, ewen- pujące sankcje:
tualnie (2) czy nadmierny deficyt juŻ wyst�puje. JeŻeli - zaŻąda� od tego pał
stwa opublikowania okreĘlo-
tak, to Rada moŻe: nych informacji przed dokonaniem emisji obligacji
" w pierwszym przypadku - wys"a� danemu pał
- skarbowych,
stwu cz"onkowskiemu tzw. sygna" wczesnego ostrze- - zwróci� si� do Europejskiego Banku Inwestycyj-
gania, w formie zalecenia dotyczącego podj�cia nie- nego o zrewidowanie polityki poŻyczkowej wzgl�dem
zb�dnych dzia"ał
dostosowawczych, mających na celu tego pał
stwa,
niedopuszczenie do wystąpienia nadmiernego deficytu; - zaŻąda� od tego pał
stwa z"oŻenia nieoprocento-
" w drugim przypadku - skierowa� do danego pał
- wanego depozytu we Wspólnocie do czasu skorygowa-
stwa cz"onkowskiego specjalne (indywidualne) zalece- nia nadmiernego deficytu,
nie, wzywające je do podj�cia natychmiastowych dzia- - na"oŻy� stosowne kary finansowe.
"ał
naprawczych, zw"aszcza jeŻeli niekorzystna sytu- Postanowienia te uzupe"nia Pakt StabilnoĘci i
acja si� utrzymuje lub pogarsza. Wzrostu, który przewiduje, Że jeŻeli Rada podejmie de-
Zalecenia takie okreĘlają zarówno termin, w któ- cyzje o zastosowaniu powyŻszych sankcji, to z zasady
rym powinny zosta� podj�te powyŻsze dzia"ania (zwy- wymagane b�dzie z"oŻenie nieoprocentowanego depo-
zytu. Depozyt ten ma sk"ada� si� z dwóch cz�Ęci  sta-
"ej i zmiennej. Cz�� sta"a ma wynosi� 0,2% PKB, nato-
23
Obowiązek unikania nadmiernego deficytu istnieje od momentu rozpocz�-
miast cz�Ę� zmienna 0,1% PKB za kaŻdy punkt procen-
cia trzeciego etapu UGW (w 1999 r.), wczeĘniej natomiast  podczas drugiego
etapu UGW (1994-1998)  pał
stwa cz"onkowskie mia"y za zadanie  stara� si� towy deficytu powyŻej wartoĘci bazowej 3% PKB. Ca"-
unika� nadmiernego deficytu budŻetowego.
kowita wysokoĘ� depozytu  po zsumowaniu cz�Ęci
24
NaleŻy zaznaczy�, Że kwestia d"ugu publicznego poruszana jest tylko na
sta"ej i zmiennej  nie moŻe jednak przekroczy� 0,5%
wst�pie opisu procedury nadmiernego deficytu. W dalszej cz�Ęci procedury
przewidzianej w Traktacie, podobnie jak w Pakcie StabilnoĘci i Wzrostu, mo- PKB. Zgodnie z Paktem, depozyt moŻe zosta� zwróco-
wa jest juŻ praktycznie tylko o deficycie budŻetowym. Kwestia d"ugu publicz-
ny pał
stwu cz"onkowskiemu, jeŻeli zredukuje ono
nego pojawia si� natomiast w programach stabilnoĘci i zbieŻnoĘci (zob. dalej).
swój deficyt budŻetowy poniŻej 3% PKB. JeŻeli nato-
25
Szczegó"owy opis procedury nadmiernego deficytu znajduje si� równieŻ w:
The implementation of the Stability and Growth Pact.  ECB Monthly Bulle- miast po dwóch latach od decyzji nakazującej danemu
tin , May 1999, s. 49-54.
pał
stwu z"oŻenie depozytu wciąŻ utrzymuje si� nad-
26
Pał
stwo cz"onkowskie, w przypadku którego orzekane jest wyst�powanie
mierny deficyt, wówczas depozyt zostaje zamieniony
nadmiernego deficytu, nie bierze udzia"u w g"osowaniu.
BANK I KREDYT marzec 2003 Makroekonomia 23
w kar� finansową. Oznacza to, Że nie zostanie zwróco- li)27. Jednak z uwagi na rygorystyczne ograniczenia bu-
ny pał
stwu, które go z"oŻy"o (jest on wtedy dzielony dŻetowe, na"oŻone przez Pakt StabilnoĘci i Wzrostu,
mi�dzy pał
stwa cz"onkowskie, w których nie wyst�pu- uwaŻa si�, Że skutecznoĘ� dzia"ania automatycznych
je nadmierny deficyt  proporcjonalnie do ich udzia"u stabilizatorów w ramach UGW moŻe by� ograniczo-
w ca"kowitym PNB Wspólnoty). na28. Ponadto, istnieją opinie, Że ich efektywnoĘ� jest
Mimo Że  jak wynika z powyŻszego  Traktat WE wi�ksza w przypadku wstrząsów w prywatnej kon-
oraz Pakt StabilnoĘci i Wzrostu przewidują bardzo do- sumpcji, mniejsza zaĘ w przypadku wstrząsów w zakre-
tkliwe sankcje w przypadku wystąpienia, a zw"aszcza sie prywatnych inwestycji i eksportu, jak równieŻ w
d"ugotrwa"ego utrzymywania si� nadmiernego deficy- przypadku wstrząsów podaŻowych29.
tu, to jednak przewidują one równieŻ pewne czynniki W dyskusjach dotyczących Paktu StabilnoĘci i
"agodzące, które powodują, Że deficyt nie jest uznawa- Wzrostu zwraca si� uwag� przede wszystkim na jego
ny za nadmierny, nawet jeŻeli jego wysokoĘ� przekra- funkcj� stabilizacyjną, mniej miejsca poĘwi�ca si� nato-
cza 3% PKB. MoŻe to zosta� stwierdzone w sytuacji, miast kwestii jego potencjalnego wp"ywu na wzrost go-
gdy (1) deficyt znacznie i stale maleje osiągając po- spodarczy. Tymczasem, jak wspomniano powyŻej,
ziom zbliŻony do wartoĘci bazowej albo (2) przekro- nadmierne zaostrzanie polityki fiskalnej (nastawionej
czenie wartoĘci bazowej ma charakter wyjątkowy i na bezwzgl�dną redukcj� poziomu deficytu budŻeto-
tymczasowy. Za wyjątkowe uznaje si� je wówczas, gdy wego) nie jest korzystne dla gospodarki, gdyŻ  osiąga-
wynika z niezwyk"ego zdarzenia, które pozostaje poza jąc wprawdzie pozytywny cel w postaci niskiego defi-
kontrolą pał
stwa cz"onkowskiego i na które pał
stwo to cytu budŻetowego  moŻe jednoczeĘnie pociąga� za so-
nie ma wp"ywu  jak np. powaŻny spadek koniunktu- bą wiele negatywnych skutków ubocznych, prowadząc
ry gospodarczej. Spadek realnego PKB mniejszy niŻ do os"abienia wzrostu gospodarczego, wyŻszego pozio-
0,75% rocznie w Żadnym razie nie jest uznawany za sy- mu podatków, ograniczenia inwestycji30. Ponadto, ist-
tuacj� nadzwyczajną. Spadek PKB w przedziale 0,75% nieje niebezpieczeł
stwo, Że Pakt StabilnoĘci i Wzrostu
- 2% rocznie, zw"aszcza gdy nastąpi" nagle i by" efek-  skupiając wysi"ki pał
stw cz"onkowskich przede
tem tendencji gospodarczych z przesz"oĘci, moŻe by� wszystkim na przestrzeganiu dyscypliny budŻetowej 
uznany za wydarzenie wyjątkowe. Spadek PKB wi�k- moŻe odwróci� ich uwag� od niezb�dnych reform
szy niŻ 2% rocznie bezwzgl�dnie oznacza sytuacj� wy- strukturalnych, w tym zw"aszcza fundamentalnej refor-
jątkową. JeŻeli zaĘ chodzi o tymczasowy charakter my rynku pracy, której UE niewątpliwie potrzebuje. Z
przekroczenia wartoĘci bazowej, to moŻe on zosta� kolei brak gruntownej reformy rynku pracy moŻe ha-
stwierdzony, gdy prognozy Komisji Europejskiej wska- mująco wp"ywa� na wzrost gospodarczy, gdyŻ  jak si�
zują, Że deficyt spadnie poniŻej 3% po ustąpieniu nie- ocenia  bez takiej reformy UE nie b�dzie w stanie roz-
zwyk"ego zdarzenia lub spadku koniunktury. wija� si� w satysfakcjonującym tempie, tj. oko"o 3-3,5%
Interpretując przepisy Paktu StabilnoĘci i Wzrostu PKB rocznie31.
 a w szczególnoĘci jego podstawową zasad� w postaci Pakt StabilnoĘci i Wzrostu stanowi, Że jedną z
Ęredniookresowego celu, zgodnie z którym deficyty bu- istotnych cz�Ęci wspomnianego wczeĘniej wielo-
dŻetowe powinny by� utrzymywane na poziomie zbli- stronnego nadzoru są specjalne wieloletnie progra-
Żonym do równowagi lub nadwyŻki budŻetowej  nale- my gospodarcze. Powinny by� one przygotowywane
Ży stwierdzi�, Że budŻety pał
stw cz"onkowskich po- przez wszystkie pał
stwa cz"onkowskie, a nast�pnie
winny by� zrównowaŻone (Ęrednio) w trakcie trwania przekazywane Komisji Europejskiej i Radzie UE.
cyklu koniunkturalnego. Znaczy to, Że w okresie oŻy- Pakt wyróŻnia dwie kategorie takich programów, a
wienia powinny charakteryzowa� si� nadwyŻką, która mianowicie:
mog"aby zrekompensowa� deficyt w okresie recesji. In- " programy stabilnoĘci  przygotowywane przez
nymi s"owy, polityka budŻetowa w kaŻdym pał
stwie pał
stwa cz"onkowskie naleŻące do strefy euro,
powinna by� prowadzona tak, aby umoŻliwi� dzia"anie
tzw. automatycznych stabilizatorów, zarówno po stro-
27
H. Brits, M. de Vor: The Pact for Stability and Growth. W: P.A.G. van Ber-
nie dochodów, jak i wydatków (niŻszych podatków i
geijk, R.J. Berndsen, W.J. Jansen: The economics of the euro area: macroeco-
wyŻszych wydatków budŻetowych). Gdy gospodarka
nomic policy and institutions. Cheltenham-Northampton 2000 Edward Elgar,
danego pał
stwa znajduje si� w okresie gorszej ko- s. 207-208.
28
B. Eichengreen: Saving Europe s automatic stabilisers.  National Institute
niunktury, spowodowanej np. przez tzw. wstrząs asy-
Economic Review No.159/1997, s. 92-98.
metryczny, nie powinno to bynajmniej oznacza�, Że
29
A. Brunila, M. Buti and J. in t Veld: Fiscal policy in Europe: how effective
rząd musi si� koniecznie ucieka� do zaostrzania polity- are automatic stabilisers? European Commission, Economic Paper, No. 177,
September 2002, s. 25-29.
ki fiskalnej (co jest szkodliwe w krótkim okresie). Powi-
30
Por. A. Hughues Hallett, P. McAdam: Implications of the Stability and
nien raczej mie� wi�cej swobody i Ęwiadomie pozwoli�
Growth Pact: why the growth element is important. W: A. Hughues Hallett,
na  czasowe, ale nieprzekraczające okreĘlonych granic M.M.Hutchison, S.E. Hougaard Jensen (red.): Fiscal aspects of European
monetary integration. Cambridge University Press, 1999, s. 248.
i adekwatne do sytuacji gospodarczej  pogorszenie sy-
31
Zob. B. Eichengreen, Ch. Wyplosz: The Stability and Growth Pact: more
tuacji budŻetowej (nie tracąc jednak nad nią kontro-
than a minor nuisance? Economic Policy, No. 26/1998, s. 69.
24 Makroekonomia BANK I KREDYT marzec 2003
" programy zbieŻnoĘci gospodarczej  przygoto- związku z koniecznoĘcią ustalania Ęredniookresowych
wywane przez pał
stwa cz"onkowskie, które nie przyj�- celów budŻetowych  Ęredni okres oznacza d"ugoĘ�
"y jednolitej waluty32. trwania cyklu koniunkturalnego. Ponadto, przy pro-
Programy zbieŻnoĘci by"y przygotowywane przez gnozowaniu Ęredniookresowej sytuacji budŻetowej
pał
stwa cz"onkowskie UE podczas drugiego etapu pał
stwa cz"onkowskie powinny bra� pod uwag� ko-
UGW (jako element wspólnych przygotował
do wpro- nieczno� jednoczesnego zwalczania niekorzystnych
wadzenia euro), natomiast wraz z przejĘciem do trze- zjawisk i trendów koniunkturalnych oraz utrzymywa-
ciego etapu UGW pał
stwa strefy euro zacz�"y przygoto- nia deficytu poniŻej ustalonej wartoĘci bazowej, a tak-
wywa� programy stabilnoĘci, a pał
stwa spoza niej po- Że inne ęród"a zmiennoĘci i niepewnoĘci, koszty zwią-
zosta"y przy programach zbieŻnoĘci gospodarczej. zane z procesem starzenia si� spo"eczeł
stw itp. Uzna-
Programy stabilnoĘci, podobnie jak programy no takŻe, iŻ poŻądane by"oby przekazywanie przez pał
-
zbieŻnoĘci, są programami Ęredniookresowymi i obej- stwa cz"onkowskie danych dotyczących d"uŻszego ho-
mują 5-letnią perspektyw�, tj. rok poprzedni, rok obec- ryzontu czasowego niŻ formalnie wymagana 5-letnia
ny oraz prognoz� na nast�pne trzy lata. Oba programy, perspektywa.
przygotowywane i uaktualniane kaŻdego roku,33 po- Jak si� wydaje, wskazanie na problem starzenia
winny zawiera� nast�pujące informacje: si� spo"eczeł
stw, jako waŻny czynnik, który powinien
a) Ęredniookresowy cel polityki budŻetowej, który by� uwzgl�dniany przy ustalaniu Ęredniookresowych
powinien zak"ada� sytuacj� bliską równowagi budŻeto- celów budŻetowych, by"o nieprzypadkowe. Rok przed
wej lub nadwyŻk� budŻetową, a takŻe harmonogram przyj�ciem powyŻszego kodeksu Komisja Europejska
osiągania tego celu, jak równieŻ odpowiedniego pozio- opracowa"a bowiem prognozy wydatków budŻetowych
mu d"ugu publicznego (w przypadku programów zbieŻ- związanych z tym procesem (na cele emerytalne i zdro-
noĘci wymagane jest ponadto przedstawienie Ęrednio- wotne), z którego wynika"o, Że w przysz"oĘci naleŻy si�
okresowych celów polityki pieni�Żnej, a takŻe ich po- spodziewa� ich znacznego wzrostu w wielu pał
stwach
wiązania ze stabilnoĘcią cen i kursu walutowego); cz"onkowskich34. Potwierdzi"y to równieŻ raporty
b) podstawowe za"oŻenia oraz istotne zmienne ma- opracowywane w kolejnych latach  zarówno przez
kroekonomiczne, takie jak wysokoĘ� rządowych wydat- UE,35 jak i OECD36. Praktycznie wszystkie tego typu
ków inwestycyjnych, wzrost realnego PKB, stopa bez- badania zawierają prognozy do oko"o 2050 r. i przewi-
robocia, inflacji, itp.; dują, Że wzrost wydatków budŻetowych rozpocznie si�
c) opis dzia"ał
i Ęrodków w zakresie polityki bu- oko"o 2015 r., natomiast osiągnie swój szczyt oko"o
dŻetowej i innych polityk, które zosta"y lub mają by� 2040 r. W związku z tym uznaje si�, Że pał
stwa, spo-
podj�te, aby moŻliwe by"o osiągni�cie celów postawio- dziewające si� w przysz"oĘci istotnego wzrostu tych
nych w danym programie gospodarczym (w przypadku wydatków (które naleŻy traktowa� jako swoisty  ukry-
podstawowych Ęrodków budŻetowych wymagana jest ty d"ug ), powinny stawia� sobie bardziej ambitne cele
iloĘciowa analiza ich wp"ywu na budŻet); dotyczące poziomu deficytu budŻetowego i zak"ada�
d) symulacj� przedstawiającą w jaki sposób ewen- odpowiednio wi�ksze marginesy bezpieczeł
stwa (zob.
tualna zmiana podstawowych za"oŻeł
makroekono- dalej), niŻ wynika"oby to tylko z normalnych przewidy-
micznych mog"aby wp"yną� na sytuacj� budŻetową i wanych wahał
koniunktury oraz innych ęróde" nie-
poziom d"ugu publicznego. pewnoĘci i zmiennoĘci w budŻecie37. Komisja Europej-
Zgodnie z postanowieniami Paktu StabilnoĘci i ska uwaŻa nawet, Że pał
stwa te powinny dąŻy� do
Wzrostu, programy stabilnoĘci i programy zbieŻnoĘci osiągania nadwyŻek budŻetowych w najbliŻszych la-
zawierające powyŻsze dane (oraz ich kolejne aktualiza- tach  co mog"oby stanowi� waŻny element ogólnej
cje) powinny by� kaŻdorazowo udost�pniane opinii trzycz�Ęciowej strategii przygotowania si� do skutków
publicznej. starzenia si� spo"eczeł
stw (na którą sk"adają si� obni-
Ponad rok po przyj�ciu Paktu StabilnoĘci i Wzro- Żenie poziomu d"ugu publicznego, wzrost zatrudnienia
stu i kilka miesi�cy po wejĘciu w Życie jego przepisów kobiet i osób starszych oraz reforma systemu emerytal-
dotyczących programów stabilnoĘci i zbieŻnoĘci, w nego i s"uŻby zdrowia).
paędzierniku 1998 r. Rada ECOFIN zatwierdzi"a tzw. Postulaty zawarte w powyŻszym Kodeksie do-
Kodeks dobrej praktyki. Stwierdza" on m.in., Że w brej praktyki zosta"y potwierdzone w lipcu 2001 r.,
32 34
Szerzej na ten temat: J. Fischer, G. Guidice: The Stability and Convergence Zob. D. Franco, T. Munzi: Ageing and fiscal policies in the European Union.
Programmes. W: A. Brunila, M. Buti and D. Franco (red.): The Stability and European Commission, European Economy  Reports and Studies, No. 4/1997.
35
Growth Pact  the architecture of fiscal policy in EMU. Palgrave Macmillan, Zob. np. Budgetary challenges posed by ageing populations: the impact on
Basingstoke 2001, s. 158 i nast. public spending on pensions, health and long-term care for the elderly and po-
33
Pał
stwo cz"onkowskie przyjmujące jednolitą walut� przestaje przygotowy- ssible indicators of the long-term sustainability of public finances. Economic
wa� program zbieŻnoĘci, a zaczyna  tak jak inne pał
stwa strefy euro  pro- Policy Committee, Brussels, 24 October 2001.
36
gram stabilnoĘci. Pierwszy program stabilnoĘci powinien by� przedstawiony Zob. np. T.T. Dang, P. Antolin, H. Oxley: The fiscal implications of ageing:
przez takie pał
stwo w terminie szeĘciu miesi�cy od decyzji Rady UE o przy- projections of age-related spending. OECD Working Paper, No. 31, Paris 2001.
37
j�ciu przez to pał
stwo wspólnej waluty. H. Brits, M. de Vor: The Pact for Stability and Growth, op.cit., s. 216-217.
BANK I KREDYT marzec 2003 Makroekonomia 25
w przyj�tym przez Rad� ECOFIN Kodeksie post�po- go deficytu  wysy"a danemu pał
stwu stosowny sygna"
wania w zakresie zawartoĘci prezentacji programów ostrzegawczy w postaci zalecenia (tak jak w przypad-
stabilnoĘci i zbieŻnoĘci. Nowy kodeks wprowadzi" ku procedury nadmiernego deficytu i ogólnych wytycz-
ponadto specjalny wystandaryzowany format dla nych). JeŻeli nie zostaną podj�te stosowne Ęrodki na-
danych makroekonomicznych przekazywanych prawcze, moŻe ono zosta� podane do publicznej wia-
przez pał
stwa cz"onkowskie, a takŻe wysuną" pro- domoĘci. NaleŻy nadmieni�, Że oprócz sytuacji budŻe-
pozycje skondensowania procedury corocznego towej Rada sprawdza takŻe, czy nie wyst�pują nadmier-
przekazywania zaktualizowanych wersji programów ne wahania kursów walutowych (naturalnie dotyczy to
gospodarczych do pó"tora miesiąca (w okresie tym wy"ącznie pał
stw przygotowujących programy zbieŻ-
muszą zosta� z"oŻone wszystkie programy). Zmiany noĘci, pozostających poza strefą euro i mających odr�b-
te zapewni"y znacznie wi�kszą spójnoĘ� i porówny- ne waluty).
walnoĘ� poszczególnych programów gospodar- W pierwszej po"owie lat dziewi��dziesiątych de-
czych, u"atwi"y proces ich oceny, a takŻe zapewni"y ficyty budŻetowe przekraczające 3% PKB by"y zjawi-
poszanowanie zasady równego traktowania pał
stw skiem charakterystycznym nie tylko dla pał
stw cz"on-
cz"onkowskich38. kowskich Wspólnoty, ale takŻe dla Stanów Zjedno-
W praktyce programy stabilnoĘci i zbieŻnoĘci czonych (z kolei w Japonii wyst�powa"a wówczas sy-
przedk"adane są przez pał
stwa cz"onkowskie jesienią tuacja bliska równowagi lub nadwyŻki budŻetowej,
kaŻdego roku, nied"ugo po opracowaniu projektów bu- ale w drugiej po"owie dekady tendencja ta si� odwró-
dŻetów przez ich rządy i przedstawieniu ich narodo- ci"a  zob. tabela 3). JeŻeli chodzi o sytuacj� budŻeto-
wym parlamentom. Po otrzymaniu programów Rada wą Wspólnoty, to do 1996 r. deficyty przekraczające
UE  opierając si� na ocenie Komisji Europejskiej i Ko- dozwolony pu"ap 3% PKB istnia"y w zdecydowanej
mitetu Ekonomiczno-Finansowego  bada treĘ� pro- wi�kszoĘci pał
stw cz"onkowskich (z wyjątkiem Irlan-
gramów stabilnoĘci i zbieŻnoĘci. W szczególnoĘci dii, Danii i Luksemburga). Sytuacja ta wymaga"a skie-
sprawdza, rowania stosownych zaleceł
do wszystkich pał
stw
- czy zak"adają one stosowne marginesy bezpie- cz"onkowskich, aby podj�"y odpowiednie Ęrodki na-
czeł
stwa, pozwalające na unikni�cie nadmiernego de- prawcze. Od 1997 r. nastąpi"a znaczna poprawa sytu-
ficytu, a takŻe osiągniecie  nawet w przypadku wystą- acji budŻetowej we Wspólnocie (m.in. w z uwagi na
pienia niespodziewanych negatywnych zjawisk budŻe- koniecznoĘ� spe"nienia kryteriów zbieŻnoĘci kwalifi-
towych  postawionych Ęredniookresowych celów bu- kujących do strefy euro), w związku z czym praktycz-
dŻetowych,39 nie wszystkie decyzje o istnieniu nadmiernego defi-
- czy podj�te lub przewidywane dzia"ania i Ęrodki cytu zosta"y uchylone przed rozpocz�ciem trzeciego
są odpowiednie do osiągni�cia tych celów, etapu UGW. Wyjątkiem by"a Grecja, gdzie nadmierny
- czy przyj�te za"oŻenia makroekonomiczne, na deficyt utrzymywa" si� d"uŻej niŻ w innych pał
-
których opierają si� programy, są realistyczne. stwach cz"onkowskich. W związku z tym decyzja zo-
Rada sprawdza równieŻ, czy programy stabilnoĘci sta"a anulowana póęniej  w grudniu 1999 r.  otwie-
i zbieŻnoĘci są spójne z Ogólnymi Wytycznymi Polity- rając Grecji drog� do przyj�cia jednolitej waluty (pó"
ki Gospodarczej. JeŻeli Rada uzna, Że cele lub treĘ� pro- roku póęniej zapad"a decyzja o przystąpieniu Grecji
gramu danego pał
stwa cz"onkowskiego powinny by� do strefy euro).
skorygowane, moŻe zwróci� si� tym zakresie do tego Problemy z utrzymaniem odpowiedniego poziomu
pał
stwa ze stosowną proĘbą. deficytu pojawi"y si� póęniej takŻe wĘród cz"onków
Rada UE bada nie tylko treĘ� programów stabilno- strefy euro, a mianowicie Niemiec i Portugalii, które w
Ęci i zbieŻnoĘci, ale równieŻ stopieł
ich zastosowania 2001 r. nie zdo"a"y osiągną� celów budŻetowych zapla-
w praktyce (podobnie jak poprzednio  na podstawie nowanych w ich programach stabilnoĘci z poprzednie-
oceny Komisji Europejskiej i Komitetu Ekonomiczno- go roku (odpowiednio 1,5% i 1,1% PKB), znacznie je
-Finansowego). Przede wszystkim identyfikowane są przekraczając i zbliŻając si� niebezpiecznie blisko do
ewentualne (obecne lub przysz"e) rozbieŻnoĘci mi�dzy pu"apu 3% PKB (w obu przypadkach deficyt wyniós" 
sytuacją budŻetową danego pał
stwa cz"onkowskiego a wed"ug wst�pnych danych  oko"o 2,7% PKB)40. W
celami zawartymi w jego programie gospodarczym. Je- związku z tym w styczniu 2002 r. Komisja Europejska
Żeli Rada stwierdzi znaczne rozbieŻnoĘci w tym wzgl�- wystosowa"a do Rady wniosek o skierowanie zaleceł

dzie, wówczas  aby zapobiec wystąpieniu nadmierne- do Niemiec i Portugalii, jako sygna"u ostrzegawczego,
Że istnieje realna groęba wystąpienia w tych pał
stwach
38
Zob. Co-ordination of economic policies in the EU& , op.cit., s. 20-23.
nadmiernego deficytu budŻetowego w 2002 r. Jednak
39
W opinii s"uŻb Komisji Europejskiej margines bezpieczeł
stwa wynoszący
miesiąc póęniej wniosek Komisji zosta" odrzucony
oko"o 0,5-1% PKB pozwala unikną� ewentualnych wstrząsów fiskalnych, ta-
kich jak nieoczekiwane zmniejszenie dochodów podatkowych, przekroczenie przez Rad� ECOFIN, a oba pał
stwa zobowiąza"y si� do
ustalonego pu"apu wydatków budŻetowych czy niespodziewane zmiany po-
ziomu stóp procentowych. Zob. Public Finances in EMU  2002. European
40
Commission, European Economy, No. 3/2002, s. 42. Zob. The 2002 Broad Economic Policy Guidelines, op.cit., s. 32 i 48.
26 Makroekonomia BANK I KREDYT marzec 2003
Tabela 3 Deficyty budŻetowe w pał
stwach cz"onkowskich UE (w porównaniu z USA i Japonią)
1991 1992 1993 1994 1995 1991-1995 1996 1997 1998 1999 2000 1996-2000 2001 2002* 2003* 2004*
Belgia -6,2 -6,9 -7,2 -4,8 -4,4 -5,9 -3,8 -2,0 -0,7 -0,5 0,1 -1,4 0,4 -0,1 0,0 0,3
Dania -2,4 -2,2 -2,8 -2,6 -2,3 -2,4 -1,0 0,4 1,1 3,1 2,5 1,2 3,1 2,0 2,0 2,5
Niemcy -3,2 -2,8 -3,5 -2,6 -3,5 -3,1 -3,4 -2,7 -2,2 -1,5 1,1 -1,7 -2,8 -3,8 -3,1 -2,3
Grecja -11,4 -12,6 -13,6 -9,9 -10,2 -11,5 -7,8 -4,7 -2,5 -1,9 -1,8 -3,5 -1,2 -1,3 -1,1 -1,1
Hiszpania -4,3 -4,0 -6,7 -6,1 -6,6 -5,6 -4,9 -3,2 -2,7 -1,1 -0,6 -2,5 -0,1 0,0 -0,3 0,1
Francja -2,0 -3,9 -5,6 -5,6 -5,5 -4,5 -4,1 -3,0 -2,7 -1,6 -1,3 -2,6 -1,4 -2,7 -2,9 -2,5
Irlandia -2,3 -2,4 -2,3 -1,6 -2,2 -2,1 -0,2 1,2 2,4 2,2 4,4 2,0 1,5 -1,0 -1,2 -1,0
W"ochy -10,0 -9,5 -9,4 -9,1 -7,6 -9,1 -7,1 -2,7 -2,8 -1,8 -0,5 -3,0 -2,2 -2,4 -2,2 -2,9
Luksemburg 1,8 0,7 1,6 2,7 2,7 1,9 2,0 2,8 3,1 3,6 5,6 3,4 6,1 0,5 -1,8 -1,9
Holandia -2,8 -3,8 -3,1 -3,6 -4,2 -3,5 -1,8 -1,1 -0,8 0,7 2,2 -0,2 0,1 -0,8 -1,2 -0,9
Austria -3,0 -1,9 -4,2 -4,9 -5,3 -3,8 -4,0 -2,0 -2,4 -2,3 -1,5 -2,4 0,2 -1,8 -1,6 -1,5
Portugalia -5,8 -2,9 -5,9 -5,9 -4,4 -5,0 -3,8 -2,6 -2,6 -2,4 -2,9 -3,0 -4,1 -3,4 -2,9 -2,6
Finlandia -1,5 -5,7 -7,9 -6,0 -3,7 -5,0 -3,2 -1,5 1,3 1,9 7,0 1,1 4,9 3,6 3,1 3,5
Szwecja -1,1 -7,5 -11,9 -9,9 -7,7 -7,6 -3,1 -1,6 1,9 1,5 3,7 0,5 4,8 1,4 1,2 1,5
Wlk. Brytania -2,3 -6,1 -7,7 -6,7 -5,8 -5,7 -4,4 -2,2 0,2 1,1 4,0 -0,3 0,7 -1,1 -1,3 -1,4
UE-15 -4,1 -5,0 -6,0 -5,4 -5,2 -5,1 -4,2 -2,5 -1,6 -0,7 1,0 -1,6 -0,8 -1,9 -1,8 -1,6
UE-12 (strefa euro) -4,6 -4,8 -5,6 -5,1 -5,1 -5,0 -4,3 -2,6 -2,2 -1,3 0,1 -2,1 -1,5 -2,3 -2,1 -1,8
USA -5,0 -5,9 -5,0 -3,7 -3,1 -4,5 -2,2 -1,0 0,3 0,7 1,5 -0,1 -0,5 -3,2 -3,6 -3,8
Japonia 2,8 1,4 -1,6 -2,3 -4,2 -0,8 -4,9 -3,7 -10,7 -7,1 -7,4 -6,8 -7,2 -8,0 -8,1 -8,2
* prognozy
deficyt równy lub wyŻszy niŻ 3% PKB (faktyczny lub przewidywany)
Łród"o: The 2002 Broad Economic Policy Guidelines. European Commission,  European Economy , No. 4/2002 (dane za okres 1991-1997; do 1994 r. dane zgodne
z definicją ESA 79, od 1995 r.  ESA 95); Economic Forecasts  Autumn 2002, European Commission,  European Economy , No. 5/2002 (dane za okres 1998-2004).
przestrzegania wartoĘci bazowej w 2002 r., a takŻe osią- mierny, a tym samym czy naleŻy zastosowa� okreĘlone
gni�cia celu Ęredniookresowego w postaci równowagi sankcje, czy teŻ nie. Przy podejmowaniu tego typu de-
lub nadwyŻki budŻetowej w 2004 r. (podobnie jak po- cyzji (mających niewątpliwie charakter po cz�Ęci poli-
zosta"e pał
stwa strefy euro)41. tyczny) niezb�dne są równieŻ: dyplomatyczna ostroŻ-
PowyŻsza sytuacja dotycząca odrzucenia wnio- noĘ� i polityczne wyczucie. Jak si� bowiem wydaje, w
sków Komisji o skierowanie zaleceł
do Niemiec i Por- przypadku przekroczenia dozwolonego pu"apu deficy-
tugalii uwidoczni"a fakt, Że Pakt StabilnoĘci i Wzrostu, tu (o ile b�dzie ono nieznaczne), przedstawiciele
cho� jest instrumentem o charakterze gospodarczym, pał
stw cz"onkowskich w Radzie UE mogą by� sk"onni
ma równieŻ wyraęny wymiar polityczny. Dotyczy to do poszukiwania okolicznoĘci "agodzących, pozwalają-
podejmowania decyzji o wyst�powaniu nadmiernego cych danemu pał
stwu na unikni�cie sankcji, aby
deficytu i nak"adaniu stosowanych sankcji. Komisja ewentualnie w przysz"oĘci samemu móc liczy� na "a-
Europejska, b�dąca instytucją ponadnarodową, moŻe godniejsze potraktowanie w razie znalezienia si� w po-
jedynie zaproponowa� okreĘlone rozwiązania, a osta- dobnej sytuacji. PowyŻszy przypadek Niemiec i Portu-
teczna decyzja (równieŻ odrzucająca propozycje Komi- galii w pe"ni to potwierdza". Ponadto, istnia"y opinie,
sji) jest podejmowana przez Rad� UE, w której repre- Że Rada UE (a de facto skupione w niej pał
stwa cz"on-
zentowane są interesy narodowe poszczególnych kowskie UE) odrzuci"a wniosek o skierowanie zaleceł

pał
stw cz"onkowskich. Co wi�cej, Rada UE nie podej- do Niemiec i Portugalii, aby w ten sposób wskaza�, Że
muje decyzji na podstawie ĘciĘle okreĘlonych kryte- Komisja dokonuje zbyt ostrej interpretacji przepisów
riów ekonomicznych (cho� są one jasno ustalone), lecz Paktu StabilnoĘci i Wzrostu42.
ma stosunkowo duŻą swobod� interpretacji danej sytu- Rozwój sytuacji potwierdzi" jednak s"usznoĘ� pro-
acji. Ostatecznie wp"ywa to na podj�cie decyzji, czy np. pozycji Komisji z początku 2002 r., gdyŻ póęniejsza re-
w przypadku powaŻnego pogorszenia koniunktury wizja danych (przedstawiona w wiosennych i jesien-
(roczny spadek PKB o 0,75%  2%) deficyt przekracza- nych prognozach gospodarczych) uwidoczni"a, Że fak-
jący wartoĘ� bazową (3% PKB) jest, czy nie jest nad- tyczny poziom deficytu budŻetowego Portugalii i Nie-
miec by" w 2001 r. znacznie wyŻszy niŻ początkowo
oceniano. W przypadku Portugalii wyniós" on 4,1%
41
W Ogólnych Wytycznych Polityki Gospodarczej z 2001 r. planowano osią-
gni�cie tego celu juŻ rok wczeĘniej, tj. w 2003 r., ale ze wzgl�du na pogorsze- PKB (oceniano, Że w 2002 r. spadnie on do 3,4% PKB,
nie si� w 2001 r. sytuacji budŻetowej w strefie euro niezb�dne by"o jego prze-
42
suni�cie. TamŻe, s. 18; zob. takŻe: The 2001 Broad Economic Policy Guideli- Zob. L. Or�ziak: Polityka budŻetowa na obszarze euro (cz. II).  Bank i Kre-
nes, op.cit., s. 18. dyt nr 7/2002, s. 11.
BANK I KREDYT marzec 2003 Makroekonomia 27
a w 2003 r. nieco poniŻej 3% PKB, g"ównie dzi�ki wiednio 1,4% i 2,7% PKB). Ponadto prawdopodobne
znacznemu zaostrzeniu polityki budŻetowej). W związ- jest zbliŻenie si� w 2003 r. poziomu deficytu budŻeto-
ku z zaistnia"ą sytuacją, juŻ w lipcu 2002r. Komisja wego niebezpiecznie blisko maksymalnego dozwolone-
uruchomi"a procedur� nadmiernego deficytu. W konse- go pu"apu (wed"ug prognoz do 2,9% PKB). W związku
kwencji tego na początku listopada 2002 r. Rada UE z tym, pod koniec stycznia 2003 r. Rada UE skierowa-
podj�"a decyzj� o istnieniu nadmiernego deficytu w "a do Francji zalecenie (w ramach wczesnego ostrzega-
Portugalii i skierowa"a do tego pał
stwa zalecenie do- nia),45 aby podj�"a ona odpowiednie Ęrodki mające na
tyczące podj�cia stosownych Ęrodków napraw- celu niedopuszczenie do przekroczenia limitu 3% PKB
czych43. Rada UE zaleci"a rządowi Portugalii zdecydo- w 2003 r. Ponadto zaleci"a prowadzenie nieustannych
wane wprowadzanie planów budŻetowych, zgodnie z dzia"ał
dostosowawczych, w wyniku których w nad-
którymi deficyt budŻetowy w 2002 r. mia" spaĘ� do po- chodzących latach nast�powa� b�dzie ciąg"a poprawa
ziomu 2,8% PKB, i wyznaczy"a koniec grudnia 2002 r. sytuacji budŻetowej we Francji (przynajmniej o 0,5%
jako ostateczny termin podj�cia wszelkich niezb�d- PKB rocznie), co powinno pozwoli� jej osiągną� Ęred-
nych dzia"ał
w tym zakresie. Rada UE zaleci"a takŻe niookresowy cel w postaci sytuacji bliskiej równowagi
w"adzom portugalskim, aby podj�"y odpowiednie dzia- lub nadwyŻki budŻetowej do 2006 r.
"ania w celu dalszej redukcji deficytu budŻetowego (do Istotną rozbieŻnoĘ� mi�dzy celem budŻetowym na
poziomu wyraęnie poniŻej 3% PKB w 2003 r.), jak rów- 2002 r. zawartym w programie stabilnoĘci a jego reali-
nieŻ utrzymywania wysokoĘci d"ugu publicznego poni- zacją Komisja stwierdzi"a takŻe w przypadku W"och
Żej wartoĘci bazowej (60% PKB). Zalecenie to  w po- (odpowiednio 0,5% i 2,4% PKB). Nie potraktowano te-
rozumieniu z rządem portugalskim  zosta"o podane do go jednak jako bezpoĘredniego ryzyka przekroczenia
publicznej wiadomoĘci. wartoĘci bazowej w 2003 r., w którym prognozuje si�
W przypadku Niemiec deficyt budŻetowy w 2001 r. nieznaczny spadek deficytu do 2,2% PKB (niebezpie-
zbliŻy" si� do progu 3% PKB, a w 2002 r.  g"ównie ze czeł
stwo zbliŻenia si� do wartoĘci bazowej moŻe jed-
wzgl�du na trwający spadek dochodów i przekroczenie nak wystąpi� w 2004 r.  2,9% PKB). Za bardziej niepo-
wydatków budŻetowych, a takŻe negatywny wp"yw kojący w przypadku W"och uznano fakt zahamowania
ubieg"orocznej powodzi  przewidywano jego wzrost redukcji d"ugu publicznego, utrzymującego si� wciąŻ
do 3,8% PKB. W związku z tym jesienią 2002 r. Komi- na bardzo wysokim poziomie (ponad 110% PKB)46.
sja wszcz�"a procedur� nadmiernego deficytu i przygo- Jak wynika z przedstawionego powyŻej opisu Pak-
towa"a raport nt. niebezpieczeł
stwa wystąpienia nad- tu StabilnoĘci i Wzrostu sankcje, które dotkn�"y Fran-
miernego deficytu w Niemczech. Na tej podstawie pod cj�, Niemcy i Portugali�, czyli skierowanie zaleceł
i
koniec stycznia 2003 r. Rada UE podj�"a decyzj� o ist- ewentualne ich upublicznienie, są jeszcze stosunkowo
nieniu nadmiernego deficytu w Niemczech i skierowa- "agodne w porównaniu z innymi potencjalnymi sank-
"a do tego pał
stwa zalecenie dotyczące podj�cia odpo- cjami przewidywanymi przez Pakt, jak koniecznoĘ�
wiednich Ęrodków naprawczych44. Rada UE wezwa"a z"oŻenia nieoprocentowanego depozytu lub zamiana go
rząd Niemiec do podj�cia natychmiastowych dzia"ał
w w kar� finansową. W przypadku zastosowania przez
tym zakresie, wyznaczając na to standardowy cztero- Rad� restrykcyjnej interpretacji przepisów Paktu, kon-
miesi�czny okres (do 21 maja 2003 r.). Na rząd niemiec- sekwencje dla danego pał
stwa cz"onkowskiego mogą
ki na"oŻono ponadto obowiązek rygorystycznej realiza- by� bardzo dotkliwe. Przyk"adowo, na pał
stwo cz"on-
cji za"oŻeł
budŻetowych, zgodnie z którymi poziom de- kowskie, w którym  przy braku okolicznoĘci "agodzą-
ficytu budŻetowego ma spaĘ� do 2,75% PKB w 2003 r. cych  wystąpi"by nadmierny deficyt (np. 5% PKB) i
Rada UE zaleci"a takŻe w"adzom niemieckim, aby za- utrzymywa"by si� co najmniej przez dwa lata, musia"a-
pewni"y, Że wzrost poziomu d"ugu publicznego zosta- by ostatecznie zosta� na"oŻona kara finansowa w wyso-
nie zatrzymany w 2003 r. i od tego czasu zacznie stop- koĘci 0,4% PKB za kaŻdy nast�pny rok. Dla niektórych
niowo spada�. pał
stw by"aby to suma znacznie przekraczająca ich
Ponadto, w listopadzie 2002 r. Komisja Europejska roczną sk"adk� cz"onkowską do budŻetu UE47. Ko-
skierowa"a do Rady UE wniosek o wys"anie sygna"u niecznoĘ� dokonania tak duŻej wp"aty mia"aby niewąt-
wczesnego ostrzegania (zalecenia) do Francji, w przy- pliwie powaŻne skutki zarówno polityczne, jak i gospo-
padku której stwierdzono powaŻne odchylenie pomi�- darcze. Wymaga"oby to albo znacznego zwi�kszenia
dzy celem budŻetowym na 2002 r. zapisanym we fran- podatków i/lub redukcji wydatków budŻetowych, albo
cuskim programie stabilnoĘci a jego realizacją (odpo-
45
Council Recommendation with a view to giving early warning to France in
order to prevent the occurrence of an excessive deficit. Brussels, 21 January
43
Council Recommendation to Portugal with a view to bringing an end to the 2003.
46
situation of an excessive government deficit  application of Article 104(7) of Zob. Economic Forecasts  Autumn 2002. European Commission,  Europe-
the Treaty. Brussels, 5 November 2002. an Economy No. 5/2002, s. 34; The EU Economy: 2002 Review. European
44
Council Recommendation with a view to bringing an end to the situation of Commission, Brussels, 11 December 2002, s. 50-51.
47
an excessive government deficit in Germany  application of Article 104(7) of D. Gros, N. Thygesen: European monetary integration. Essex 1998 Longman,
the Treaty establishing the European Community. Brussels, 21 January 2003. s. 344.
28 Makroekonomia BANK I KREDYT marzec 2003
 jeŻeli to okaza"oby si� niemoŻliwe  zwi�kszenia de- " Skupianie si� niemal wy"ączne na krótkookre-
ficytu budŻetowego (co oczywiĘcie by"oby sprzeczne z sowych calach i zobowiązaniach, a przez to niezwra-
podstawowym celem Paktu). MoŻna si� zatem spodzie- canie dostatecznej uwagi na reformy strukturalne.
wa�, Że jeŻeli rzeczywiĘcie mia"aby zosta� podj�ta de- MoŻe to prowadzi� do róŻnego rodzaju niekorzyst-
cyzja o na"oŻeniu na dane pał
stwo cz"onkowskie sank- nych zjawisk lub wr�cz patologii. Po pierwsze, dąŻe-
cji finansowych wynikających z Paktu, to ich wysokoĘ� nie do spe"nienia kryteriów Paktu za kaŻdym razem
uwzgl�dnia"aby faktyczne moŻliwoĘci p"atnicze tego (rok po roku) moŻe zach�ca� pał
stwa cz"onkowskie
pał
stwa48. do og"aszania zniekszta"conych  lepszych niŻ w rze-
JeŻeli chodzi o skutecznoĘ� potencjalnych sankcji czywistoĘci  danych dotyczących ich sytuacji gospo-
finansowych, które przewiduje Pakt StabilnoĘci i Wzro- darczej i budŻetowej (dzi�ki prowadzeniu tzw. twór-
stu, to istnieją róŻne opinie na ten temat. Z jednej strony, czej ksi�gowoĘci). Po drugie, wymogi Paktu mogą
wskazuje si� na ich wymiar polityczny, gdyŻ ewentual- zniech�ca� pał
stwa cz"onkowskie do przeprowadze-
ne na"oŻenie sankcji finansowych na jakiekolwiek pał
- nia poŻądanych reform (np. systemu emerytalnego),
stwo cz"onkowskie stanowi"oby dla tego rządu pał
stwa które mog"yby przynieĘ� Ęrednio- i d"ugookresowe
powaŻny k"opot, kompromitacj� lub wr�cz utrat� twa- korzyĘci, ale za cen� pogorszenia sytuacji budŻetowej
rzy. Samo istnienie takiej groęby jest wi�c na tyle sku- w krótkim okresie52.
teczne, Że moŻe spowodowa� zmian� prowadzenia poli- " Zniech�canie do dokonywania inwestycji pu-
tyki budŻetowej przez dany rząd, by unikną� powyŻ- blicznych. Wymóg utrzymywania finansów publicz-
szych konsekwencji49. Z drugiej strony istnieją opinie, nych zgodnie z zasadami Paktu, tj. na poziomie zbliŻo-
Że kara finansowa jako sankcja polityczna jest ma"o wia- nym do równowagi lub nadwyŻki budŻetowej, oznacza
rygodna i jedynie w niewielkim stopniu moŻe wp"yną� bowiem, Że wydatki kapita"owe muszą by� finansowa-
na dany rząd w kwestii redukcji nadmiernego deficytu ne z bieŻących dochodów budŻetowych. Tym samym
budŻetowego. Przeciwnie, jej na"oŻenie moŻe spowodo- nie jest moŻliwe roz"oŻenie w czasie ca"kowitych kosz-
wa� dalsze pogorszenie  i tak juŻ nienajlepszej  sytu- tów okreĘlonych projektów inwestycyjnych (równieŻ
acji budŻetowej danego pał
stwa, a tym samym zwi�k- na kolejne pokolenia podatników, które takŻe korzysta-
szy� (a nie zmniejszy�) problem. Ponadto uwaŻa si�, Że "yby z efektów tych inwestycji)53.
o ile rząd moŻe ponieĘ� jakieĘ konsekwencje o charakte- " Skupianie si� wy"ącznie na sytuacji budŻeto-
rze politycznym w przypadku na"oŻenia sankcji finanso- wej poszczególnych pał
stw, a tym samym nie-
wych, o tyle skutki o charakterze ekonomicznym odczu- uwzgl�dnianie sytuacji budŻetowej strefy euro jako
je przede wszystkim sektor prywatny, na który zostaną ca"oĘci. MoŻe to spowodowa� nadmierną ekspan-
one przerzucone w postaci wyŻszych podatków50. sywnoĘ� polityki fiskalnej w ramach UGW, co nie
Pakt StabilnoĘci i Wzrostu  w swojej obecnej po- zostanie zauwaŻone, gdyŻ formalnie zasady Paktu
staci  cz�sto bywa przedmiotem krytyki. G"ówne za- nie zostaną naruszone (np. w sytuacji jednoczesnej
rzuty wysuwane pod jego adresem to: zmiany sytuacji budŻetowej w kilku pał
stwach, tj.
" Nadmierne usztywnienie i ograniczenie ela- ich przejĘcia od nadwyŻki do równowagi lub nie-
stycznoĘci polityki budŻetowej. Po pierwsze, jest nieko- wielkiego deficytu)54.
rzystne zw"aszcza w okresie, w którym jest ona najbar- " Polityczny podtekst podejmowania decyzji,
dziej potrzebna, tzn. w czasie dostosowywania si� skutkujący tym, Że o spe"nieniu bądę niespe"nieniu wy-
pał
stw strefy euro do funkcjonowania w warunkach mogów Paktu (a tym samym na"oŻeniu lub nienaleŻe-
utraty niezaleŻnoĘci w prowadzeniu polityki pieni�Żnej niu sankcji) mogą przesądza� nie tyle obiektywne kry-
i kursowej. Po drugie, powoduje przesuni�cie ci�Żaru teria gospodarcze, ile raczej wzajemne polityczne po-
stabilizacji polityki gospodarczej na polityk� pieni�Żną, plecznictwo poszczególnych pał
stw cz"onkowskich. W
co moŻe prowadzi� do jej nadmiernej ekspansywnoĘci. rezultacie pał
stwa te mogą odczuwa� pokus� podejmo-
" Na"oŻenie na pał
stwa cz"onkowskie obowiązku wania róŻnego rodzaju niepoŻądanych i motywowa-
prowadzenia bardzo (zbyt) rygorystycznej polityki bu- nych politycznie dzia"ał
(np. przekraczanie dozwolo-
dŻetowej równieŻ w okresie dobrej koniunktury go-
spodarczej, by unikną� przekroczenia dopuszczalnego
52
Por. F. Ballabriga, C. Martinez-Mongay: Has EMU shifted policy? European
pu"apu deficytu w okresie jej pogorszenia. MoŻe si� to Commission, Economic Paper No. 166, February 2002. A. Razin, E. Sadka: The
Stability and Growth Pact as an impediment to privatizing social security.
przyczyni� do os"abienia dzia"ania tzw. automatycz-
CEPR Discussion Paper, No. 3621, November 2002.
nych stabilizatorów w okresie gorszej koniunktury51.
53
Zob. F. Balassone, D. Franco: Public investment, the Stability Pact and the
golden rule. Fiscal Studies, Vol. 21(2)/2000, s. 207-229; J. De Haan, J.E. Sturm,
48
L. Or�ziak: Polityka budŻetowa na obszarze euro (cz. II).  Bank i Kredyt nr B.J. Sikken: Government capital formation: explaining the decline.  Review of
7/2002, s. 5. World Economics No. 132/1996, s. 55-74; H. Oxley, J.P. Martin: Controlling
49
Zob. B. Eichengreen, Ch. Wyplosz: The Stability and Growth Pact& , op.cit., s. 68. government spending and deficits: trends in the 80s and prospects for the 90s.
50
Por. A. Hughues Hallett, P. McAdam: Implications of the Stability and OECD Economic Studies, No. 17/1991, s. 145-189.
54
Growth Pact & , op.cit., s. 249-250. Zob. M. Buti, S. Eijffinger, D. Franco: Revisiting the Stability and Growth
51
Zob. D. Owen, P. Cole: EMU in perspective. Understanding monetary union. Pact: grand design or internal adjustment. European Commission, Economic
Pearson Education Ltd, Haarlow 1999, s. 114-118. Paper, No. 180, January 2003, s. 9-11.
BANK I KREDYT marzec 2003 Makroekonomia 29
nego poziomu deficytu budŻetowego w wyniku zwi�k- nadmiernie rygorystyczny, ani teŻ ca"kowicie pozba-
szonych wydatków budŻetowych w okresach przedwy- wiony realnych sankcji. MoŻna natomiast dyskutowa�
borczych)55. czy proporcje mi�dzy restrykcyjnoĘcią a elastycznoĘcią
" Jednostronny (negatywny) charakter Paktu, któ- są w nim odpowiednio wywaŻone.
ry przewiduje jedynie sankcje i kary dla pał
stw nie Inna kwestia dotyczy symetrycznego i asymetrycz-
przestrzegających jego postanowieł
, a nie przewiduje nego dzia"ania Paktu StabilnoĘci i Wzrostu. Z jednej
Żadnych nagród dla pał
stw, które systematycznie i sta- strony, jak wspomniano powyŻej, Pakt jest krytykowa-
rannie wype"niają wszystkie wymogi. Czasami obrazo- ny za to, Że tak samo  a wi�c symetrycznie (i oczywi-
wo okreĘla si�, Że Pakt zawiera  same kije i Żadnej mar- Ęcie nadmiernie)  ogranicza swobod� polityki budŻe-
chewki 56. towej zarówno w okresie z"ej, jak i dobrej koniunktury.
Jak wynika z powyŻszego, lista zarzutów pod adre- Z drugiej strony, jest on krytykowany za coĘ zupe"nie
sem Paktu StabilnoĘci i Wzrostu jest bardzo d"uga (cho� przeciwnego, a mianowicie, Że jego przepisy są skon-
powyŻsze zestawienie zapewne ich nie wyczerpuje). struowane niesymetrycznie, gdyŻ nie zawierają Żad-
Ponadto, są to zarzuty bardzo powaŻne, a wiele z nich nych zasad, które powstrzymywa"yby rządy pał
stw
jest niewątpliwie uzasadnionych (ca"kowicie lub do cz"onkowskich przed prowadzeniem procyklicznej po-
pewnego stopnia). ZwaŻywszy jednak, Że w literaturze lityki budŻetowej w okresach silnego wzrostu gospo-
przedmiotu zdecydowanie dominuje bardzo jedno- darczego, charakteryzującej si� obniŻaniem podatków i
stronne  prawie wy"ącznie krytyczne  nastawienie zwi�kszaniem wydatków budŻetowych.58
wobec Paktu, dla zachowania równowagi i wi�kszego Na zakoł
czenie naleŻy równieŻ wspomnie� o
obiektywizmu wskazane wydaje si� wystąpienie przeciwdzia"aniu ewentualnym wstrząsom gospodar-
poniekąd w roli  adwokata diab"a , aby zwróci� uwa- czym. Jak juŻ by"a mowa, na wst�pie niniejszego opra-
g�, Że czasami krytyka kierowana pod adresem Paktu cowania, jednolita polityka pieni�Żna jest uznawana za
jest nie do koł
ca uzasadniona lub przesadzona, a nie- odpowiednią do reagowania na symetryczne wstrząsy
które zarzuty są wzajemnie sprzeczne. gospodarcze, natomiast polityka fiskalna jest z kolei od-
Przyk"adowo, bardzo cz�sto poruszana kwestia powiednim narz�dziem w przypadku wstrząsów asy-
nadmiernej restrykcyjnoĘci Paktu wydaje si� nieco metrycznych. W związku z tym krytyka Paktu Stabilno-
przeceniana i wyolbrzymiana, gdyŻ  jak wspomniano Ęci i Wzrostu dotyczy nadmiernego ograniczania i
 jego postanowienia pozostawiają doĘ� duŻy margines usztywniania przez jego przepisy polityki budŻetowej,
swobody interpretacji, a praktyka wskazuje na raczej na której spoczywa rola neutralizowania ewentualnych
niską sk"onnoĘ� do stosowania rozwiązał
drastycz- wstrząsów asymetrycznych w strefie euro. Z drugiej
nych (nak"adania sankcji, zw"aszcza finansowych). strony, w przeciwieł
stwie do poglądów uznających, Że
Tym samym w praktyce Pakt StabilnoĘci i Wzrostu pał
stwa naleŻące do unii walutowej b�dą bardziej na-
moŻe okaza� si� mniej rygorystyczny, niŻ mog"oby si� raŻone na tego rodzaju wstrząsy,59 istnieją równieŻ po-
wydawa� z dos"ownej analizy jego przepisów. Istnieją glądy ca"kowicie odmienne. Zgodnie z nimi, w ramach
wr�cz opinie, Że jest on swego rodzaju  papierowym UGW  wraz z wprowadzeniem jednolitej waluty, pro-
tygrysem ,57 którego sankcje  zw"aszcza te najbardziej wadzeniem jednolitej polityki pieni�Żnej, post�pującą
dotkliwe (finansowe)  są przede wszystkim teoretycz- synchronizacją cykli koniunkturalnych itp.  potencjal-
ne. Zgodnie z tym poglądem, Pakt ma wprawdzie form� ne wstrząsy gospodarcze powinny stawa� si� bardziej
rozporządzeł
(czyli bezpoĘrednio wiąŻących aktów symetryczne, a wstrząsy asymetryczne b�dą raczej za-
prawnych), ale w praktyce jego stosowanie, zw"aszcza nika�60. To zaĘ oznacza"oby, Że zmniejsza"aby si� tak-
w przypadku sankcji, jest uzaleŻnione od woli politycz- Że rola polityki fiskalnej w tym zakresie, a jednoczeĘnie
nej pał
stw cz"onkowskich. W związku z tym  w razie wzrasta"aby rola polityki pieni�Żnej, w"aĘciwszej w od-
jej braku  jego postanowienia mogą w ogóle nie zosta� niesieniu do wstrząsów symetrycznych. Obecnie  kil-
wprowadzone (a tym samym jego surowe sankcje pozo- ka lat po wprowadzeniu euro  jest jeszcze za wczeĘnie,
staną tylko martwym zapisem ustawowym). Jak si� wy-
daje, obiektywna ocena wymaga wi�c odrzucenia skraj-
58
Zob. M. Buti, B. Martinot: Open issues in the implementation of the Stabi-
nych opinii, a tym samym uznania, Że Pakt nie jest ani
lity and Growth Pact. National Institute Economic Review, No. 174/2000, s.
92-104; S. Korkman: Fiscal policy co-ordination in EMU: should it go beyond
55
Por. M.Buti: Public finances in the early years of EMU: adjusting to the new the SGP? W: A. Brunila, M. Buti and D. Franco (red.): The Stability and
policy regime. Paper for the Workshop of the Foundation for the Modernisa- Growth Pact..., op.cit., s. 287-310.
59
tion of Spain, October 2002; J. von Hagen: More growth for stability  reflec- Zob. np. P. Krugman: Geography and trade. Cambridge 1991 MIT Press; P.
tions on fiscal policy in Euroland. ZEI Policy Paper, June 2002. Krugman: Lessons from Massachusetts for EMU. W: F. Torres, F. Giavazzi
56
Zob. F. Balassone, D. Franco: Fiscal federalism and the Stability and Growth (red.): Adjustment and growth in Economic and Monetary Union. Cambridge
Pact: a difficult union. Paper for the Workshop on Fiscal Rules, Banca d Italia, 1993 Cambridge University Press.
60
Perugia, February 2001, s. 631; C. Bean: Discussion.  Economic Policy No. Zob. np. J. Frankel, A. Rose: The endogeneity of the optimum currency area
26/1998, s. 106. criteria.  Economic Journal No. 108, July 1998; One market, one money: an
57
M.J. Artis, B. Winkler: The Stability Pact: trading off flexibility for credibili- evaluation of the potential benefits and costs of forming an economic and mo-
ty. W: A. Hughues Hallett, M.M. Hutchison, S.E. Hougaard Jensen (red.): Fiscal netary union.  European Economy No. 44, European Commission, Brussels,
aspects of European monetary integration, op.cit., s. 181 i nast. October 1990.
30 Makroekonomia BANK I KREDYT marzec 2003
aby rozstrzygną� definitywnie, które z tych poglądów Krytyka (ale tylko gdy jest konstruktywna) jest zjawi-
sprawdzą si� w rzeczywistoĘci. Krytyka Paktu Stabilno- skiem jak najbardziej pozytywnym, gdyŻ wskazuje b"�dy,
Ęci i Wzrostu w tym zakresie  jako oparta na przypusz- zmusza do lepszego przyjrzenia si� danej kwestii, jej po-
czeniach, a nie faktach  równieŻ wydaje si� wi�c nieco nownego przemyĘlenia itd. Jak si� jednak wydaje, kryty-
przedwczesna (cho� nie moŻna powiedzie�, Że na pew- ka Paktu StabilnoĘci i Wzrostu jest czasami nieco zbyt da-
no nies"uszna). leko posuni�ta. Poza tym, aby krytyka by"a konstruktyw-
na, musi proponowa� coĘ w zamian  w dodatku coĘ lep-
szego niŻ to, co jest przedmiotem krytyki. Tymczasem
Podsumowanie i wnioski zdarza si�, Że przeciwnicy krytykują przepisy Paktu, nie
podając jednoczeĘnie Żadnych rozwiązał
alternatyw-
Jak wynika z pierwszej cz�Ęci niniejszego opracowania, pro- nych albo wysuwając postulaty niezbyt realne. NaleŻy teŻ
ces koordynacji polityk gospodarczych we Wspólnocie ma zauwaŻy�, Że nawet w przypadku rozsądnych rozwiązał

doĘ� d"ugą histori� (si�gającą lat szeĘ�dziesiątych), ale w alternatywnych, ale wy"ącznie hipotetycznych, nie ma
pierwszych dekadach jego efekty by"y ma"o zadowalające. gwarancji, Że sprawdzą si� one w praktyce lepiej niŻ roz-
Istnia"y róŻne przyczyny takiego stanu rzeczy. Przede wiązanie krytykowane.
wszystkim pał
stwa cz"onkowskie osiągn�"y juŻ w tamtym Nie oznacza to bynajmniej, Że Pakt StabilnoĘci i Wzro-
czasie pewien poziom integracji gospodarczej (powsta"a bo- stu jest rozwiązaniem doskona"ym, nie zas"ugującym na
wiem EWG) i by"y zaj�te osiąganiem kolejnych post�pów in- krytyk�. Krytykując, nie naleŻy jednak zapomina� o stro-
tegracyjnych, jak np. liberalizacja handlu wewnątrz Wspól- nach pozytywnych, bo wówczas ocena staje si� tendencyj-
noty, tworzenie unii celnej, Wspólnej Polityki Rolnej czy Eu- na. Przede wszystkim naleŻy wi�c doceni� fakt, Że w ogó-
ropejskiego Systemu Walutowego. Ponadto istnia"y równieŻ le uda"o si� osiągną� zgod� polityczną co do Paktu i wpro-
niezbyt sprzyjające warunki gospodarcze, charakteryzujące wadzi� go w Życie. Trudno bowiem wyobrazi� sobie po-
si� ogólnoĘwiatowymi lub regionalnymi kryzysami (jak upa- prawne funkcjonowanie jednolitej polityki pieni�Żnej w
dek systemu walutowego z Bretton Woods czy kolejne kry- strefie euro przy braku jakiejkolwiek koordynacji narodo-
zysy naftowe w latach siedemdziesiątych, a nast�pnie kry- wych polityk budŻetowych. Ponadto, naleŻy doceni� de-
zys ESW na początku lat dziewi��dziesiątych). terminacj� pał
stw cz"onkowskich w dąŻeniu do przestrze-
Silnym bodęcem do skoordynowania narodowych po- gania jego regu" (co jednak czasami jest rzeczywiĘcie trud-
lityk gospodarczych we Wspólnocie sta"o si� dopiero przy- ne do osiągni�cia).
j�cie i wejĘcie w Życie Traktatu z Maastricht, które jednak JeŻeli zaĘ chodzi o propozycje zmian, to naleŻy
zakoł
czy"o si� po"owicznym sukcesem. O ile bowiem uda- stwierdzi�, Że regu"y Paktu StabilnoĘci i Wzrostu nie są
"o si� uzgodni� i przyją� postanowienia dotyczące utworze- ustalone raz na zawsze, a tym samym  jeŻeli b�dzie taka
nia UGW i jednolitej polityki pieni�Żnej, o tyle  ze wzgl�- potrzeba i potwierdzi to praktyka  niewątpliwie b�dą
du na brak woli politycznej  nie uda"o si� to w odniesie- mog"y zosta� odpowiednio zmodyfikowane. Pewne jest,
niu do polityk gospodarczych, które pozosta"y w kompe- Że ewentualne zmiany muszą by� bardzo dobrze przemy-
tencjach pał
stw cz"onkowskich. Brak jednolitej polityki go- Ęlane i to nie tylko pod kątem doraęnych potrzeb, lecz
spodarczej  przy jednoczesnym istnieniu jednolitej polity- d"ugookresowego interesu UE  tak aby nie trzeba by"o
ki pieni�Żnej  wymaga" wprowadzenia okreĘlonej formy ich ponownie modyfikowa� nied"ugo po wprowadzeniu.
zast�pczej, takiej jak koordynacja narodowych polityk go- O ile bowiem przeprowadzenie okreĘlonych zmian moŻe
spodarczych. MoŻna ocenia�, Że w porównaniu z jednolitą przynieĘ� pozytywne efekty, o tyle zbyt cz�ste dokony-
polityką koordynacja jest formą mniej doskona"ą, ale w ów- wanie tego typu zmian moŻe mie� skutki bardzo nega-
czesnych realiach nic wi�cej nie moŻna by"o osiągną�. tywne (spadek wiarygodnoĘci i przewidywalnoĘci, pod-
Podstawowym instrumentem koordynacyjnym w UE waŻenie zaufania, ogólna destabilizacja gospodarcza itd.).
są Ogólne Wytyczne Polityki Gospodarczej. Wytyczne te  JeŻeli zaĘ chodzi o skal�, zakres i termin ewentualnej mo-
podobnie jak uzupe"niające je procesy koordynacyjne, tj. dyfikacji Paktu, to (cho� trudno w chwili obecnej przesą-
proces luksemburski, proces z Cardiff, proces koloł
ski dzi�), wydaje si�, Że nie naleŻy oczekiwa� radykalnych
(zob. cz�Ę� II)  są wiąŻące politycznie, ale niewiąŻące zmian w najbliŻszej przysz"oĘci. Nasuwa si� teŻ wiele py-
prawnie. Opierają si� g"ównie na zasadzie konsensusu i tał
i wątpliwoĘci: czy powinny to by� zmiany ewolucyj-
zwykle nie przewidują formalnych sankcji za niezastoso- ne, czy raczej rewolucyjne? Czy ewentualne stopniowe
wanie si� do ich postanowieł
, w związku z czym nie zmiany nie spowodują, Że ich charakter b�dzie g"ównie
wzbudzają wi�kszych kontrowersji. Wyjątkiem jest Pakt kosmetyczny i w gruncie rzeczy niczego nie zmienią? Czy
StabilnoĘci i Wzrostu, który jest wiąŻący nie tylko politycz- z kolei ewentualne zdecydowane zmiany nie b�dą stano-
nie, ale równieŻ prawnie, a ponadto przewiduje róŻnego wi� zbyt duŻego wstrząsu dla pał
stw cz"onkowskich?
rodzaju sankcje (w ostatecznoĘci nawet bardzo dotkliwe) Czy wreszcie wypracowanie nowego kompromisu b�-
dla pał
stw nieprzestrzegających jego przepisów. W związ- dzie równie trudne (i w ogóle moŻliwe) jak w przy-
ku z tym Pakt praktycznie od samego początku wzbudza" padku zawierania porozumienia w sprawie Paktu Sta-
wiele kontrowersji i wciąŻ jest przedmiotem silnej krytyki. bilnoĘci i Wzrostu?
BANK I KREDYT marzec 2003 Makroekonomia 31
Minis"ownik polsko-angielski
automatyczne stabilizatory  automatic stabilisers
centrum decyzyjne w zakresie polityki gospodarczej  centre of decision for economic policy
debata w ramach Rady ECOFIN (dotycząca przygotowania kolejnych ogólnych wytycznych)  Ecofin orientation
debate
dokument Rady ECOFIN dotyczący kluczowych spraw w zakresie polityki gospodarczej  Key Issues Paper
jednolita polityka  single policy
Kodeks dobrej praktyki  Code of good practice
Kodeks post�powania (w zakresie zawartoĘci prezentacji programów stabilnoĘci i zbieŻnoĘci)  Code of conduct
(on the content and presentation of stability and convergence programmes)
luęna koordynacja  weak co-ordination
marginesy bezpieczeł
stwa  safety margins
nadmierny deficyt  excessive deficit
natychmiastowe dzia"ania naprawcze  prompt corrective measures
nieoprocentowany depozyt  non-interest-bearing deposit
niezb�dne dzia"ania dostosowawcze  necessary adjustment measures
Ogólne Wytyczne Polityki Gospodarczej  Broad Economic Policy Guidelines
ogólne wytyczne gospodarcze dla ca"ej Wspólnoty  general economic policy guidelines
ogólne wytyczne gospodarcze dla poszczególnych pał
stw cz"onkowskich  country-specific economic policy
guidelines
Pakt StabilnoĘci i Wzrostu  Stability and Growth Pact
pał
stwa cz"onkowskie naleŻące do strefy euro  participating Member States
pał
stwa cz"onkowskie nie naleŻące do strefy euro  non-participating Member States
powaŻny spadek koniunktury gospodarczej  severe economic downturn
procedura nadmiernego deficytu  excessive deficit procedure
programy stabilnoĘci  stability programmes
programy zbieŻnoĘci gospodarczej  convergence programmes
Przegląd Gospodarczy UE  Review of the EU Economy
Raport z Realizacji (Ogólnych Wytycznych)  Implementation Report
 starzenie si� spo"eczeł
stw  ageing of populations
sygna" wczesnego ostrzegania  early warning
Ęcis"a koordynacja  close co-ordination
Ęredniookresowe programy gospodarcze  medium-term economic programmes
warto� bazowa  reference value
wielostronny nadzór  multilateral surveillance
wspólnotowy system banków centralnych  Community system for the central banks
wstrząs asymetryczny  asymmetric shock (ew. regional shock, country-specific shocks)
zalecenie  recommendation
zbliŻony do równowagi lub nadwyŻki budŻetowej  close to balance or in surplus
zorientowane na stabilno� otoczenie  stability-oriented framework