Od powstania w 1942 roku Polskiej Partii Robotniczej, zaczął kształtować się drugi obóz polityczny podziemia, „ludowo-demokratyczny". Odrzucał on konstytucję kwietniową jako podstawę porządku prawnego w państwie oraz nie uznawał prawa do reprezentowania narodu polskiego przez rząd emigracyjny. W nocy z 31 grudnia 1943 na 1 stycznia 1944 roku utworzono Krajową Radę Narodową (KRN), która miała pokierować walką z okupantem, a następnie przebudować ustrój polityczny i społeczny w wyzwolonym kraju. KRN działała, opierając się na systemie terenowych rad narodowych .