4775

prawa publicznego możliwość ta jest w mniejszym lub większym stopniu kwestionowana. Władze publiczne, w tym samorząd terytorialny, jako podmiot z mocy samej Konstytucji uczestniczące w sprawowaniu władzy (art. 16 ust. 2), powołane zostały do zapewnienia rzeczywistej możliwości korzystania przez człowieka z przysługującej mu wolności, w tym z wolności działalności gospodarczej, nie zaś do partycypacji w tej wolności. Co więcej, w stosunku do podmiotów władzy publicznej, ustawodawca ustanawia z gruntu odmienną zasadę, tj. wymóg działania w każdym przypadku „ na podstawie i w granicach prawa ". Nie ma zatem tutaj miejsca na jakąkolwiek swobodę, a całość działalności tych podmiotów winna łączyć się zawsze z wykazaniem stosownej dla danego rodzaju aktywności podstawy prawnej oraz odbywać się w ramach przez prawo wyznaczonych

Gminie nie przysługuje prawo do swobodnego powoływania do życia podmiotów gospodarczych wyposażonych w odrębna od gminy osobowość prawną, tj. ustanawiania ich na takich samych zasadach, w ramach takiej samej wolności, jak ma to miejsce w przypadku obywateli i innych podmiotów, których byt opiera się, co do zasady, na przepisach prawa prywatnego. W przypadku jednak, gdy z uwagi na określone upoważnienie ustawowe (o różnym stopniu szczegółowości) podmiot taki zostanie powołany, jego sytuacja zbliża się do sytuacji pozostałych uczestników obrotu. U podstaw każdej działalności gospodarczej gminy leży zawsze konkretna norma uprawniająca i zobowiązująca jednocześnie ten podmiot do konkretnego działania (art. 7 Konstytucji) ze względu na interes publiczny. Cel zatem powstania tego rodzaju komunalnego podmiotu gospodarczego oraz zadania, które ma spełniać, będą tą wartością, która przy zastosowaniu rachunku aksjologicznego będzie miała pierwszeństwo przed zasadą swobody działalności gospodarczej komunalnej osoby prawnej powołanej do prowadzenia działalności gospodarczej. Innymi słowy, charakter zadań powierzanych przez    ustawę    podmiotą    komunalnym    oraz    podstawowe znaczenie ich

działalności dla codziennego bytu wspólnoty samorządowej sprawiają, iż wolność gospodarcza musi zostać w tym przypadku podporządkowana kategorii interesu publicznego na szczeblu lokalnym. Tym samym podmioty komunalne działające w formach właściwych prawu prywatnemu mogą powołać się w celu ochrony swych praw na zasadę swobody działalności gospodarczej tak długo, jak długo nie pozostaje to w sprzeczności z konkretnym interesem publicznym o wymiarze lokalnym. Gmina posiada możliwość wpływania na działalność komunalnych podmiotów gospodarczych, ze względu na zadania, które im powierzono oraz ochronę interesu publicznego. Ingerencja ta przybierać może formę działań właściwych dla prawa cywilnego, a związanych z uprawnieniami właścicielskimi gminy, jako wspólnika (akcjonariusz) w    spółce    prawa    handlowego    lub działań o charakterze

administracyjnoprawnym, to zarówno aktów indywidualnych (np. akty nadzoru wydawane w stosunku do przedsiębiorstw komunalnych), jak i aktów generalnych dotyczących określonej kategorii komunalnych podmiotów gospodarczych. Powyższe akty generalne mogą przybierać postać zarówno aktów kierownictwa wewnętrznego (np. wiążące wytyczne), jak i przepisów powszechnie obowiązujących. W wyroku NSA z 13 VIII 1991 r., stwierdzono, iż „ rada gminy jako organ gminy z mocy swoich ogólnych kompetencji w zakresie prowadzenia spraw gminy i sprawowania nadzoru nad podległymi jaj podmiotami organizacyjnymi może w formie aktów kierownictwa wewnętrznego ustalić warunki na jakich podmioty te mogą zawierać w imieniu gminy umowy z innymi osobami, w tym także określać warunki ustalania w tych umowach wynagrodzeń, opłat i cen lub ustalać bezpośrednio stawki tych wynagrodzeń, opłat i cen ". Możliwość władczego wpływania przez gminę na działalność komunalnych podmiotów gospodarczych w celu ochrony interesu publicznego nie oznacza, iż podobne kompetencje przysługują organom administracji rządowej. Mogą one bowiem, sprawować nadzór wyłącznie w stosunku do samej gminy, nie zaś bezpośrednio w stosunku do posiadających odrębną od gminy osobowość prawną innych komunalnych osób prawnych. Podjęte przez te organy będą w sposób pośredni kształtowały sytuację tych podmiotów. Niepodleganie przez nie nadzorowi

2