Temat 4/2: System polityczny

a) Definicje systemów politycznych

Termin „system polityczny" został upowszechniony dopiero w ostatnich dziesięcioleciach. W starszych opracowaniach dla określenia tego, co nazy­wamy dzisiaj systemem politycznym używano innych określeń, takich jak rząd, naród czy państwo. Zmiana terminologii jest następstwem znacznie szersze­go niż dawniej rozumienia słowa polityka. Państwo, rząd, naród - to pojęcia użyteczne do opisywania niektórych tylko aspektów rozwoju politycznego. Termin system polityczny odnosi się do całego zakresu działań politycznych społeczeństwa i zastępuje panujące wcześniej określenie system rządów (government). Zmiana ta była praktyczną odpowiedzią na rozwój nowoczes­nych przemysłowych społeczeństw, na ich różnorodność i dynamiczne prze­miany jakim podlegają.

Wokół istoty systemu politycznego występują zróżnicowane poglądy. Większość z nich mieści się w trzech stanowiskach metodologicznych: insty­tucjonalnym, strukturalno-funkcjonafnym i systemowym.

Podejście instytucjonalne sprowadza system polityczny do całokształtu instytucji politycznych oraz relacji zachodzących między nimi, a także zasad działania i systemów normatywnych, na których podstawie one działają. Tak więc system polityczny obejmuje ogół osób, grup i organizacji, w ich wzaje­mnych powiązaniach i współdziałaniu, podmiotów posiadających dominujący wpływ na wypracowanie, wprowadzanie w życie i interpretację norm regla­mentujących życie wewnętrzne danego społeczeństwa.

Podejście strukturalno-funkcjonalne traktuje system polityczny jako proces polityczny dokonujący się w ramach poszczególnych wspólnot, takich jak państwo, związki zawodowe, zrzeszenia przedsiębiorstw itd. Strukturalne elementy systemu politycznego to zapełniające go role działania, wzajemne oddziaływania, sposoby i „wzorce" zachowania jednostek i innych podmiotów stosunków społecznych. Jak „każdy system społeczny składa się nie z jednostek, a z wypełnianych przez nich ról, tak i każdy system polityczny stworzony jest z ról wypełnianych przez różne zawody, obywateli, wyborców (...). Te same osoby - kontynuuje spełniają je i w innych systemach społecznych, takich jak gospodarka, stowarzyszenia religijne, rodzina, różnorodne dobro­wolne zrzeszenia. Poszczególne podmioty wstępując w polityczne powiązania zmieniają swoje role niepolityczne na polityczne".

Podejście systemowe rozpatruje interakcje między systemem i jego otoczeniem. Sprowadzają się one do trzech etapów: wejście, przetworzenie i wyjście. Wejścia i wyjścia są relacjami między systemem a otoczeniem. Przetworzenie jest wewnętrz­nym procesem systemu. Wejścia w postać poparć i żądań wchodzą do syste­mu politycznego z otoczenia. Żądania i poparcia aktywne wpływają na decyzje i programy podejmowane przez system, podczas gdy poparcia bierne dostar­czają zasobów, które umożliwiają systemowi politycznemu realizację decyzji i programów. Wejścia mogą pochodzić z trzech źródeł: społeczeństwa, elit politycznych (np. głowy państwa, ministrów, członków parlamentu) lub z oto­czenia międzynarodowego (groźby, inwazja, kontrola czy pomoc z innych systemów politycznych). Wyjścia w postaci ekstrakcji, regulacji, dystrybucji i symboli mogą wywoływać zmiany w otoczeniu, które z kolei wpływają na system polityczny. Proces ten określany jest jako „sprzężenie zwrotne".

Definiowanie systemu politycznego

Wraz z rozwojem teorii systemu politycznego wzrosła liczba różnego rodzaju definicji. Są one zróżnicowane pod względem zakresu przedmiotowe­go i zdeterminowane w dużym stopniu priorytetami, jakie stwarza badacz dla określonych cech i wartości. Dla większości socjologów USA system polity­czny to „ogół struktur, procedur i instytucji, które działają wspólnie, aby znaleźć rozstrzygnięcie problemów".

We francuskim „słowniku terminów pomologicznych", system polityczny definiowany jest jako „całokształt wzajemnych politycznych powiązań istnie­jących w globalnym systemie, jakim jest społeczeństwo.

Ustalmy dla potrzeb naszych rozważań, że system polityczny to ogół organów państwowych, partii politycznych oraz organiza­cji i usług społecznych - formalnych i nieformalnych - uczestni­czących w działaniach politycznych w ramach danego państwa oraz ogół generalnych zasad i norm regulujących wzajemne sto­sunki między nimi.

W systemie politycznym wyróżnić można cztery podsystemy: instytucjo­nalny, funkcjonalny, regulacyjny i komunikacyjny.

*Podsystem instytucjonalny obejmuje różnorodne struktury organizacyj­ne. Do najbardziej istotnych należą: aparat państwowy, partie polityczne i zinstytucjonalizowane grupy interesu. Podsystem instytucjonalny spełnia rolę inicjującą w stosunku do pozostałych podsystemów i całego systemu polity­cznego. Zapełniając sobą całą strukturę systemu politycznego w rozstrzygającym stopniu określa jego treść, podstawowe kierunki działalności, charakter obowiązujących norm.

*Podsystem funkcjonalny składa się z ogółu funkcji i ról wypełnianych przez poszczególne elementy podsystemu instytucjonalnego oraz przez sy­stem polityczny w całości. Przez funkcję systemu politycznego rozumie się dość powszechnie każ­de działanie, które przyczynia się do zachowania systemu w dłu­gotrwałym okresie, tzn. zmierzające zarówno do podtrzymania istniejącego stanu, jak i do dalszego jego rozwoju. Powyższy punkt widzenia pozwala na wyróżnienie następujących funkcji systemu politycznego:

• funkcja regulacyjna oznacza sterowanie procesami według reguł przyjętych w danym systemie politycznym;

• funkcja mediacyjna sprowadza się do rozwiązywania konfliktów i me­diacji dotyczących sprzecznych interesów grupowych;

• funkcja adaptacyjna przejawia się m.in. w usprawnianiu działania instytucji, poszerzenia bazy funkcjonowania oraz politycznej kooptacji;

• funkcja innowacyjna polega na wprowadzeniu do otoczenia nowych reguł i mechanizmów działania.

*Podsystem regulacyjny (normatywny) obejmuje ogół norm, za pośred­nictwem których regulowane są stosunki społeczno-polityczne. Jest on we­wnętrznie złożony i obejmuje normy prawne i pozaprawne (autonomiczne) oraz reguły nienormatywne.

• normy prawne mieszczące się w konstytucji, ustawach, aktach organów wykonawczych i orzeczeniach sądowych stanowią główną składową część podsystemu regulacyjnego.

• normy pozaprawne (autonomiczne) występują w aktach (statutach, regulaminach, za­rządzeniach) przyjmowanych przez organy i organizacje niepaństwowe, np.: partyjne, grupy interesu.

• reguły nienormatywne to m.in.: narodowe i polityczne tradycje, kultura polityczna, różne formy świadomości społecznej, praktyka prawna i polityczna oraz idee prawne i doktryny sądowe.

*Podsystem komunikacyjny obejmuje ogół związków i stosunków istnie­jących między różnymi strukturalnymi elementami podsystemu instytucjonal­nego, np.: między partiami politycznymi, między parlamentem a rządem. W ramach tych powiązań wyróżnić można m.in.: związki i stosunki wspierające system (np. koalicja partii w parlamencie tworzących lub wspierających rząd, lub fundamentalna antysystemowa opozycja) oraz naruszające jego podsta­wy, a również indyferentne (bierne) w stosunku do procesów zachodzących w systemie politycznym. Najważniejsze znaczenie z punktu widzenia chara­kterystyki systemu politycznego mają związki podtrzymujące oraz naruszają­ce istniejący system. One bowiem decydują o stopniu stabilności systemu politycznego.

b) Elementy systemu politycznego

1. Partie polityczne

Partie polityczne stanowią ważny element współczesnych systemów po­litycznych. Ich rola w XX wieku systematycznie wzrastała. Obecnie trudno sobie wyobrazić funkcjonowanie systemu politycznego bez udziału w nim partii politycznych.

Pojęcie „partia polityczna" nie jest rozumiane w sposób jednolity. Ety­mologicznie słowo „partia" wywodzi się od łacińskiego pars - część. W tym przypadku chodzi o szczególnie aktywną część społeczeństwa, która swoim dążeniom nadaje z reguły charakter instytucjonalny. Partie nie zawsze w swojej nazwie umieszczają słowo „partia". Często występują tutaj inne okre­ślenia, takie jak: „unia", „związek", „ruch", „zjednoczenie", „obóz", „konfedera­cja" itp.

O traktowaniu konkretnej organizacji jako partii politycznej decyduje nie nazwa, a obiektywne cechy tej organizacji, a przede wszystkim fakt, że dąży ona do zdobycia lub utrzymania władzy. W różnych definicjach partii politycz­nej eksponowane są trzy podstawowe elementy: organizacja, program i fun­kcje.

Istnieje wiele określeń partii politycznych. Można jednak sądzić, że współ­cześnie przez partię polityczną najczęściej rozumie się dobrowolną organizację, której głównym celem jest zdobycie lub utrzymanie władzy państwowej dla realizacji określonego programu politycz­nego.

Partie polityczne są składnikiem systemu partyjnego. System partyjny obejmuje partie polityczne, całokształt zachodzących pomiędzy nimi regulacji oraz zasad i norm regulujących zarówno stosunki międzypartyjne, jak i stosunki między partiami a aparatem pań­stwowym.

System partyjny stanowiąc podsystem w systemie politycznym wypełnia następujące funkcje:

• jest płaszczyzną konfrontacji partii politycznych w ich przedsięwzię­ciach zmierzających do realizacji założonych celów politycznych, w szczególności walki o zdobycie lub utrzymanie władzy. Tutaj ścierają się poglądy i rozwijają mechanizmy konkurencji,

• jest forum kształtowania opinii publicznej i rozwijania kultury politycz­nej,

• stanowi mechanizm wyłaniania i zmiany ekip rządzących oraz po­twierdzenia legitymizacji władzy państwowej.

Rozwój partii politycznych w XIX i XX w. jest następstwem uwarunkowań instytucjonalnych (np. parlamentaryzacja i demokratyzacja instytucji polity­cznych), sprzeczności i kryzysów społecznych (np. konfliktów interesów między zwolennikami starego i nowego porządku społecznego czy konfliktów socjalnych) oraz przemian modernizacyjnych wywołujących kontrowersje wo­bec postępu cywilizacyjnego i jego następstw dla życia społecznego.

Główne linie podziału biegną wokół:

• procesu tworzenia nowoczesnego narodu i uprzemysłowienia oraz „narodowych rewolucji"; konflikty między dominującą i podporząd­kowaną kulturą (konflikty etniczne i językowe) oraz między państwem i kościołem,

• procesu rewolucji przemysłowej; konflikty między agraryzmem a indu­strializacją oraz między kapitałem a pracą.

W drugiej połowie wieku XX powyższe podziały uzupełnia konflikt ekolo­giczny. Uproszczony schemat genezy „ideologicznych rodzin" europejskich partii politycznych przedstawia się następująco:

• liberałowie i konserwatyści wokół starego reżimu;

• partie robotnicze wobec systemu burżuazyjnego;

• partie agrarne wobec systemu przemysłowego;

• partie regionalne wobec scentralizowanego systemu;

• partie chrześcijańskie wobec zlaicyzowanego systemu;

• partie komunistyczne wobec socjaldemokratyzmu;

• partie faszy­stowskie wobec systemu demokratycznego;

• partie protestu wobec systemu biurokratycznego i państwowego dobrobytu; ruchy ekologiczne wobec spo­łeczeństwa wzrostu.

Partie polityczne pośredniczą między społeczeństwem a państwem. Treść tego pośrednictwa jest odmienna w systemach autorytarnych i demo­kratycznych. W warunkach reżimów niedemokratycznych partie zmierzają do podporządkowania społeczeństwa rządzącej elicie.

W państwach demokratycznych partie poprzez swoją działalność zapew­niają obywatelom udział we władzy państwowej. Współcześnie w poczyna­niach partii dominują przedsięwzięcia mobilizacyjne zmierzające do uzyskania poparcia elektoratu. Partie wywiązują się ze swojego zadania poprzez reali­zację trzech podstawowych funkcji: kształtowania opinii społecznej, wyborczej i rządzenia.

Funkcja kształtowania opinii społecznej przejawia się przede wszystkim w budowaniu i propagowaniu programów partyjnych. Programy większości liczących się partii politycznych cechuje obecnie tendencja do ideologicznego centrum. Są one pragmatyczne i obejmują różne sfery życia społecznego.

Funkcja wyborcza partii politycznych przejawia się w organizo­waniu i uczestnictwie w wyborach, poprzedzonych dokonaną wcześniej sele­kcją kandydatów i przyjętą platformą wyborczą. W państwach niedemokraty­cznych, gdzie w rzeczywistości ma miejsce pozawyborcza rekrutacja elity rządzącej, funkcja wyborcza schodzi na drugi plan lub nie jest realizowana.

Funkcję rządzenia wykonuje partia, która wygrała wybory, w konsekwen­cji samodzielnie lub w koalicji z innymi partiami obsadza decydujące stanowi­ska w państwie. W warunkach państwa demokratycznego udział w funkcji rządzenia mają również partie opozycyjne poprzez kontrolowanie i racjonalne krytykowanie.

2. Grupy interesu

We współczesnych społeczeństwach znaczącą rolę w funkcjonowaniu systemu politycznego państwa jako całości oraz różnych jego instytucji wy­pełniają grupy interesu.

Grupy interesu są organizacjami, które zabezpieczają inte­resy określonych grup społecznych wobec innych oraz przenoszą postulaty swoich członków, poprzez współdziała­nie i oddziaływanie (wpływ) na rząd, parlament, partie polityczne i opinię publiczną do politycznego procesu rozstrzygania. Przyjmowane w literaturze przedmiotu określenia dla oznaczenia organi­zacji - nosicieli bardziej lub mniej jednorodnych interesów społecznych są zróżnicowane. Jako synonimy tego zjawiska używane są terminy: „grupy interesów" i „związki interesów". Polityczny aspekt działalności związków interesów jest uwypukla­ny przez określenia: „grupy interesów", „pressure groups". Pojęcie „pressure groups" zostało recypowane pod wpływem amerykańskim na gruncie francu­skim „groupes de pression" i włoskim „gruppi di pressione". W obszarze niemieckojęzycznym najczęściej używane jest pojęcie związków interesu, względnie grup interesu, natomiast w języku rosyjskim używa się pojęcia „grupy dovlenija", „lobby". Pojęcie „lobby" ma węższe znaczenie i używane jest przede wszystkim na gruncie amerykańskim, wskazuje na specjalną sferę działalności związków interesu - wpływ na parlament, na ustawodawstwo.

Wszystkie powyższe terminy są jakby określeniami zewnętrznymi. Na­zewnictwo pochodzące od samych grup interesu, które stosują różne kryteria, jak: typ organizacji, rodzaj reprezentacji lub cele ideologiczne, jest również zróżnicowane i obejmuje takie terminy jak „wspólnota", „Wspólnota Pracy", „komisja", „związek", „klub", „Spółdzielnia", „konferencja", „spółka", „holding", „instytut", „izba", „kartel", „koło", „kuratorium", „rada", „syndykat", „trust", „zrze­szenie", „zjednoczenie", „porozumienie".

Grupy interesu występują w różnych sferach społecznej działalności. Tę różnorodność ilustrują podejmowane przez socjologów, politologów i prawni­ków próby typologii funkcjonujących w społeczeństwie związków interesu. Jedna z nich, uwzględniająca takie kryteria jak: samoocena, zakres działania, wzajemne relacje, wyróżnia:

1. związki interesu przedsiębiorców;

2. grupy stanu średniego;

3. związki pracobiorców;

4. związki socjalne;

5. grupy polityczno-ideologiczne, organizacji wolnego czasu;

6. wspólnoty religijne.

Grupy interesu są organizacjami, które powstały i rozwijały się w kontek­ście postępującej industrializacji współczesnych społeczeństw. Ich rozwojowi towarzyszyło poszerzanie obszaru działania, zarówno w sferze zewnętrznej wobec państwa, konkurencyjnych związków interesu i opinii publicznej, jak i w sferze wewnętrznej wobec własnych mas członkowskich i struktur organi­zacyjnych. Działalność grup interesu sprowadza się w obu sferach do: zbie­rania i problemowej agregacji informacji, doradztwa, pośrednictwa, działalno­ści kształceniowej. Część z nich uczestniczy ponadto w podejmowaniu decyzji państwowych, np.: zrzeszenia pracodawców i związki zawodowe oddziałują, a niejednokrotnie współkształtują politykę społeczno-gospodarczą. Wykonują też funkcje przekazywane przez państwo - np. Izby Samorządowe.

3. Organy państwowe

Ważnymi ogniwami struktury organizacyjnej systemu politycznego są organy państwowe. Ze względu na charakter realizowanych zadań można wyróżnić głowę państwa, organy przedstawicielskie, organy administracyjne oraz sądy.

a. Głowa państwa

Instytucja głowy państwa bierze swój początek w późnofeudalnym syste­mie politycznym. Ma ona charakter jednoosobowy: w monarchiach - monar­cha, w republikach - prezydent. Znane są również wieloosobowe głowy pań­stwa. l tak w większości państw realnego socjalizmu był to kolektywny organ, np. w Polsce, NRD i Bułgarii - Rada Państwa.

Z punktu widzenia prawnego władza monarchy jest autonomiczna i sa­morodna. Jest on w zasadzie nieusuwalny. Jego władza jest dziedziczna i dożywotnia. W wysoko rozwiniętych cywilizacyjnie krajach demokratycznych monarcha umacnia społeczny prestiż władzy, jest symbolem jedności narodu oraz potencjalnym arbitrem w poważnych konfliktach społecznych.

Prezydent w odróżnieniu od monarchy jest wybierany. Konstytucyjnymi sposobami elekcji prezydenta są wybory bezpośrednie dokonywane przez społeczeństwo (np. w Austrii, w Boliwii, na Filipinach, we Francji, w Irlandii, w Islandii, w Meksyku i w Paragwaju); wybory pośrednie, gdzie prezydent wyłaniany jest przez kolegium elektorów, które zostało wcześniej wybrane przez społeczeństwo (np. Argentyna, Finlandia, USA); wybory pośrednie, gdzie prezydenta wybiera parlament (np. Liban, Szwajcaria, Turcja) lub kole­gium elektorskie, w skład którego obok parlamentarzystów wchodzą np. przedstawiciele organów samorządu lokalnego (Włochy), czy delegaci parla­mentów krajowych (RFN).

Pozakonstytucyjne sposoby wyłaniania prezydenta związane są autory­tarnymi i totalitarnymi systemami politycznymi i są bardzo często następstwem wojskowych zamachów stanów (państwa afrykańskie i latynoamerykańskie).

W państwach demokratycznych pozycja prezydenta jest zróżnicowana. W systemie prezydenckim prezydent jest głową państwa, szefem rządu, naj­wyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych i przywódcą swojej partii (USA). W systemie parlamentarno-gabinetowym jest tylko głową państwa, a szefem rządu jest premier i dowództwo wojskowe w rzeczywistości należy do ministra obrony i sztabu generalskiego (np. Austria, Islandia, RFN, Włochy).

W warunkach państw realnego socjalizmu prezydent najczęściej łączył swój urząd z przywództwem partii komunistycznej (Polska, Rumunia, ZSRR), co oznaczało w praktyce jego dominującą pozycję w systemie politycznym.

b. Organy przedstawicielskie

Najbardziej istotnym organem przedstawicielskim jest parlament. W pań­stwie demokratycznym zgodnie z zasadą podziału władz parlament jest jed­nym z trzech organów państwowych i nie zajmuje uprzywilejowanej pozycji. W państwach realnego socjalizmu formalnie był najwyższym organem władzy państwowej. W praktyce był bardziej lub mniej powolnym narzędziem w rę­kach partii komunistycznej. W krajach rozwijających się sytuacja jest zróżni­cowana. Przeważa jednak model ograniczonej roli parlamentu.

Pozycja parlamentu w procesie historycznym zmieniała się. Wraz z prze­chodzeniem od monarchii absolutnej przez konstytucyjną do parlamentarnej najpierw zaznaczał się stały wzrost roli parlamentu.

W drugiej połowie XX w. zauważalne jest ograniczenie znaczenia władzy ustawodawczej na rzecz wykonawczej. Pomimo tego ograniczenia parlament nadal spełnia istotną rolę w mechanizmach sprawowania władzy. W większo­ści rozwiniętych krajów zachodnich funkcjonuje dwuizbowy parlament. Jednoizbowe parlamenty występują w Danii, Finlandii, Grecji, Por­tugalii i Szwecji.

W dwuizbowym parlamencie polityczno-prawny status i pełnomocnictwa obu izb nie są jednakowe. Izba niższa, formułowana jest na podstawie po­wszechnego i bezpośredniego głosowania. Izba wyższa pochodzi z miano­wania (np. Izba Lordów w Wielkiej Brytanii), z wyborów pośrednich (np. Senat we Francji), z wyborów bezpośrednich, przy podwyższonym cenzusie zwła­szcza wieku dotyczącego biernego prawa wyborczego (np. USA, Włochy, Japonia). W niektórych krajach (np. we Włoszech) izba wyższa wyłaniana jest w wyborach, ale część deputowanych otrzymuje mandat z nominacji.

Izba wyższa ma zazwyczaj dłuższy okres pełnomocnictw niż izba wyższa, np. w USA: Senat - 6 lat, Izba Reprezentantów - 2 lata; we Francji: Senat -9 lat, a Zgromadzenie Narodowe - 5 lat, w Japonii Izba Radców - 6 lat, a Izba Reprezentantów - 4 lata. Tylko we Włoszech okres ten dla obu izb wynosi 5 lat. W niektórych krajach (np. we Francji, Japonii i USA) wyższa izba odnawiana jest nie w pełni, a tylko częściami, co ma zabezpieczać stabilność i następstwo w jej działalności.

Struktura organizacyjna parlamentu, jego pełnomocnictwa oraz porządek pracy określone są w konstytucji i w specjalnym ustawodawstwie. Parlament pracuje zwykle na sesjach. Obok zwyczajnych możliwe jest zwoływanie nadzwyczajnych sesji, zwoływanych z reguły przez większość deputowanych lub władzę wykonawczą. Posiedzenia są z reguły publiczne.

Ważną rolę w praktycznej działalności parlamentu spełniają jego organy kierownicze i pomocnicze. Organy kierownicze są jednoosobowe (np.: speaker w Brytyjskiej Izbie Gmin i w amerykańskiej Izbie Reprezentantów) albo kolektywne - kompletowane na podstawie proporcjonalnej reprezentacji par­tyjnej frakcji (np. we Francji).

Pomocniczymi organami parlamentu są komisje. Są wśród nich komisje stałe, czasowe, śledcze itd. Komisje stałe tworzone są na początku każdej legislatury i działają w całym okresie pełnomocnictw parlamentu. Zakresem działania najczęściej odpowiadają poszczególnym resortom lub grupom re­sortów.

Deputowani gromadzą się we frakcjach (klubach) partyjnych. Dla stwo­rzenia samodzielnej frakcji wymagana jest liczba od kilku do kilkudziesięciu deputowanych, np. w Japońskiej Izbie Reprezentantów - 8, a w Zgromadze­niu Narodowym Francji - 30.

Parlament spełnia cztery funkcje: ustawodawczą, kontrolną, legitymizacyjną i arbitrażową. Proces ustawodawczy w parlamencie obejmuje kolejno następujące etapy:

• Inicjatywa ustawodawcza należy do deputowanych, komisji parla­mentarnych, głowy państwa, rządu i centralnych organów wykonaw­czych. W niektórych krajach dokonywana jest w drodze inicjatywy ludowej. W republikach prezydenckich formalnie inicjatywy ustawo­dawczej nie posiada władza wykonawcza.

• Debata nad projektem ustawy na posiedzeniach plenarnych. Posie­dzenia plenarne odbywają się albo przed rozpatrzeniem projektu ustawy w komisji, albo po informacji komisji.

• Rozpatrzenie projektu ustawy w komisjach parlamentarnych. Jest to najważniejsze stadium procesu ustawodawczego.

• Przyjęcie projektu ustawy przez izbę. Jest to końcowe stadium, przed przekazaniem do drugiej izby. Projekt jest szczegółowo rozpatrywany (artykuł po artykule), a następnie poddawany głosowaniu. Różne są procedury głosowania, np. w krajach anglosaskich głosuje się m.in. krzykami i nogami, a przewodniczący słuchając, ustala ostateczny wynik. Dopiero w przypadku protestu przyjmowana jest tradycyjna procedura.

• Przesłanie projektu ustawy do drugiej izby. W drugiej izbie mają miejsce te same stadia, co w pierwszej, w której projekt był wniesiony, Przyjęcie ustawy wymaga przyjęcia jednobrzmiącego tekstu w obu izbach. Osiąganie kompromisu odbywa się dwoma sposobami: spor­ny projekt przesyła się z jednej izby do drugiej aż do skutku; powołuje się wspólną komisję obu izb w celu osiągnięcia porozumienia.

• Sankcjonowanie. Głowa państwa może nie zatwierdzić ustawy, zgła­szając weto. Wyróżnia się weto absolutne (np. Belgia, Wielka Bryta­nia) - uniemożliwiające w tym trybie wejście ustawy w życie, oraz weto zawieszające, które może być pokonane przez parlament, naj­częściej kwalifikowaną większością głosów.

• Promulgacja: opublikowanie ustawy w oficjalnym organie w określonym ustawowym terminie. Wskutek decyzji parlamentu termin ten może zostać przyspieszony.

Parlament uczestniczy w formowaniu organów państwowych i kontroli działalności władzy wykonawczej. W wielu krajach o republikańskiej formie rządów (poza republikami prezydenckimi) parlamenty decydują lub współde­cydują o wyborze głowy państwa. Na bazie większości parlamentarnej formo­wane są w systemach parlamentarnych rządy. Parlamenty wykonują swoją funkcję kontrolną wobec rządów za pomocą zróżnicowanych środków oddzia­ływania. W systemie parlamentarnym są to przede wszystkim: debata wstę­pna - tzn. dyskusja nad proponowaną polityką rządu, komisje parlamentarne, komisarz parlamentarny (ombudsman) - kontrolujący działalność administra­cji z punktu widzenia legalności i trafności podejmowanych decyzji, pytania i interpelacje poselskie, wniosek o wotum nieufności.

W systemie prezydenckim zasadniczą formą kontroli administracji są różnego rodzaju komisje i podkomisje parlamentarne.

Współczesny parlament określany jest mianem zracjonalizowanego par­lamentu. Określenie to wyraża jego rzeczywiste miejsce w systemie sprawo­wania władzy. Głównie za sprawą rozszerzenia działalności rządu zaznacza się ograniczenie funkcji ustawodawczej i kontrolnej parlamentu, przy równo­czesnym utrzymaniu lub nawet wzmocnieniu jego funkcji legitymizacyjnej i arbitrażowej. Funkcja legitymizacyjna polega na nadaniu mocy prawnej przez organ będący wyrazem suwerenności narodu projektów aktów normatywnych powstających poza parlamentem. Funkcja arbitrażowa parlamentu wynika z faktu, że jest on miejscem ścierania się różnorodnych interesów społecznych oraz zawierania niezbędnych kompromisów.

W państwach demokratycznych obok parlamentu występują lokalne or­gany przedstawicielskie stanowiące struktury samorządu terytorialnego.

c. Organy administracyjne

Pochodzą głównie z nominacji, chociaż organy kolegialne wyłaniane są w drodze kooptacji.

System organów administracyjnych obejmuje: pion administracji ogólnej na czele z rządem (w systemach prezydenckich - prezydentem), pion admi­nistracji gospodarczej i socjalno-kulturalnej oraz pion organów bezpośrednie­go przymusu (wojsko, policja i inne służby bezpieczeństwa publicznego). Główną rolę wśród organów administracyjnych spełnia rząd. Jest on nazywa­ny bardzo często gabinetem lub Radą Ministrów.

Rząd składa się głównie z osób kierujących poszczególnymi resortami. W jego skład wchodzą także ministrowie bez teki. W republikach prezydenc­kich funkcje głowy rządu z reguły wypełnia sam prezydent. W republikach parlamentarnych i monarchiach rolę tę spełnia premier.

W państwach demokratycznych występują dwie procedury kształtowania rządu: parlamentarna i pozaparlamentarna. Parlamentarna procedura doboru rządu występuje w systemach parlamentarno-gabinetowych i w systemie rzą­dów Zgromadzenia. W systemie parlamentarno-gabinetowym formalnie głowa państwa desygnuje premiera i na jego wniosek - ministrów, ale w rzeczywi­stości partyjny skład parlamentu jest podstawową przesłanką doboru rządu.

W Szwajcarii rząd powstaje w wyniku porozumienia między wszystkimi liczą­cymi się w państwie partiami kooperującymi w parlamencie. Pozaparlamen­tarna procedura doboru rządu ma miejsce w republikach prezydenckich. Tutaj decydujący głos o składzie rządu ma prezydent.

W demokracjach zachodnich występują trzy typy struktury rządów: euro­pejski model kontynentalny, model szwedzki i model anglosaski.

Europejski model kontynentalny charakteryzuje się tym, że w skład rządu wchodzą wszyscy kierownicy resortów i centralnych organów administracyj­nych. Szef rząd i ministrowie tworzą jeden kolegialny organ.

W modelu szwedzkim (występującym również w Finlandii) w odróżnieniu od kontynentalnego minister nie zarządza operatywnie całym swoim resortem. Obok ministerstw działają również urzędy administracyjne i zarządy kolegial­ne, które zajmują się wykonywaniem norm prawnych ustalanych przez parla­ment i rząd.

Model anglosaski (Wielka Brytania, Kanada, Australia i Nowa Zelandia) oznacza brak tożsamości między rządem i gabinetem. Gabinet jest częścią rządu i spełnia w praktyce rolę rządu w innych krajach. Rządzi gabinet, a nie rząd.

Do kompetencji rządu należy w szczególności:

• kierowanie aparatem państwowym, tzn.: - decydująca rola w ustala­niu jego składu i sterowaniu działalnością za pomocą ministerstw i rad; - wykonywanie ustaw; - oddziaływanie na ustawodawczą dzia­łalność parlamentu poprzez prawo inicjatywy ustawodawczej oraz wpływ na przebieg procesu ustawodawczego;

• działalność normotwórcza dokonywana w dwóch sferach:

1) uchwalenia aktów podporządkowanych ustawie, 2) ustawodaw­stwo delegowane na podstawie bezpośredniego lub pośredniego peł­nomocnictwa parlamentu lub norm konstytucyjnych;

• układanie i wykonywanie budżetu;

• urzeczywistnianie polityki zagranicznej za pomocą służb dyplomaty­cznych, wywiadowczych i propagandowych.

d. Sądownictwo

Sądy w państwie demokratycznym są niezawisłe i podlegają tylko usta­wie. Są autonomiczne wobec organów prawodawczych i wykonawczych. Do ich podstawowych zadań należy ochrona porządku publicznego, walka z przestępczością oraz kontrola legalności decyzji administracyjnych. W pań­stwach demokratycznych szczególną rolę wypełnia sądownictwo konstytucyj­ne rozstrzygające konflikty między państwem a jednostkami (grupami), zwią­zane z podstawowymi prawami gwarantowanymi przez konstytucję, podejmu­jące decyzje w sprawach konstytucyjno-kompetencyjnych konfliktów między organami państwa oraz rozstrzygające o zgodności ustaw z konstytucją (kon­trola konstytucyjna).

b) Klasyfikacja współczesnych systemów politycznych

1. Kryteria klasyfikowania systemów politycznych

Klasyfikowanie współczesnych systemów politycznych wymaga zastoso­wania zarówno kryteriów dotyczących samych reżimów politycznych jak i opisujących państwo. Dopiero wtedy będzie można wykazać różnorodność tych systemów oraz ich związek ze współczesnym państwem. Do najważniej­szych kryteriów należy zaliczyć takie zmienne jak: reżim polityczny, zasady organizacji aparatu państwowego oraz struktura terytorialna państwa. Reżim polityczny to ogół metod, jakimi posługuje się aparat państwowy w stosunkach ze społeczeństwem, a także zasady, jakimi kieruje się w tych stosunkach. To kryterium pozwoli wyróżnić demokratyczne, autorytarne i totalitarne systemy polityczne. Zasady organizacji aparatu państwowego obejmują relacje między naczelnymi organami państwowymi oraz charakter instytucji głowy państwa. Relacje między władzą ustawodawczą i wykonawczą prowadzą do zidentyfi­kowania systemów: parlamentarnego, prezydenckiego, mieszanego i rządów zgromadzenia. Zależności między głową państwa, a szefem rządu służą do opisywania systemów parlamentarnych i prezydialnych. Charakter instytucji głowy państwa stoi u podstaw wyróżniania republik i monarchii. Struktura terytorialna - określająca relacje między centralnymi i lokalnymi organami państwowymi jest przesłanką kwalifikowania państw unitarnych i złożonych.

Opisywanie realnie występujących systemów politycznych wymaga rów­noczesnego stosowania kilku kryteriów.

2. Kryterium reżimu politycznego

a. Państwo demokratyczne

Państwo demokratyczne znajdujące się w kręgu europejskiej kultury po­litycznej odwołuje się do powszechnie uznawanych zasad, wartości i norm praktykowanych i wzbogaconych w procesach rozwoju cywilizacyjnego.

Państwo demokratyczne jest państwem prawa, realizującym w szczegól­ności zasady: suwerenności narodu, reprezentacji, pluralizmu politycznego i podziału władzy.

Istotny wpływ na funkcjonowanie państwa w europejskim kręgu kulturo­wym mają zasady zwyczajowe, a wśród nich przede wszystkim zasada racjo­nalności i tolerancji.

Demokracja jest najbardziej spektakularnym wcieleniem racjonalności w procesach decyzyjnych we współczesnym państwie.

Procedury demokratyczne, uwzględniając suwerenność narodu i racjo­nalność, stwarzają pozytywne prognozy dla wypracowywania decyzji zado­walających uczestników procesów politycznych zarówno w wymiarze jedno­stkowym, jak i zbiorowym. Rozdzielenie celów od środków umożliwiające znalezienie racjonalnego rozwiązania stwarza czytelną strukturę zachowań społecznych, umożliwia dość efektywne przewidywanie rezultatów.

Tolerancja jest zasadą obecną w różnych wymiarach w państwie demo­kratycznym. Rozstrzygnięcia konstytucyjne w poszczególnych krajach zabra­niają działań naruszających zasadę tolerancji i szerzących np. nienawiść czy rasizm.

W warunkach państwa demokratycznego tolerancja chroni ponadto tych, którzy negują demokrację, o ile formy ich zachowań nie naruszają obowiązu­jących mechanizmów prawnych. Z tolerancją wiąże się relatywizm ocen dy­ktujący określone warunki gry w systemie politycznym, np. odrzucenie zamia­ru zniszczenia konkurenta politycznego, a nawet uznanie jego niezbędności dla procesów demokratycznych.

Państwo demokratyczne wyrasta ze społeczeństwa, w którym zakorze­nione są tak kardynalne wartości, jak: wolność, równość, porządek i efektyw­ność oraz dualizm. Wolność jednostki jest wartością podstawową i stanowi albo niezbywalne prawo jednostki do nieingerowania w stosunku do niej (tradycja europejska); albo podejmowania przez nią róż­nych form działalności społecznej (wariant amerykański).

Równość jako wartość w państwie demokratycznym oznacza przede wszystkim równość wobec ustaw i wiążącą się z nią równość wobec praw politycznych. Istota równości i postulowane obszary jej przejawiania się są przedmiotem stałej dyskusji między przedstawicielami różnych opcji politycz­nych we współczesnym państwie.

Porządek jako wartość wyznacza reguły postępowania indywidualnego i zbiorowego, szanujące reguły obowiązującego ładu w warunkach demokracji. Porządek prowadzi do osiągania efektywności, jednego z ważnych czynników legitymizujących system polityczny.

Dualizm jest wyrazem obiektywnie istniejącej różnorodności interesów społecznych i możliwości jej artykulacji. W państwie demokratycznym dualizm znajduje swój wyraz w dyferencjach sił politycznych i opinii publicznej. W wielu krajach występują różne formy łagodzenia dualizmu wykorzystującego kom­promis (consensus).

b. Państwo totalitarne

Państwo totalitarne to państwo, które usiłuje kontrolować i wpływać na wszystkie dziedziny życia społecznego i osobistego obywateli. Charaktery­stycznymi cechami organizacji państwa totalitarnego są w szczególności na­stępujące wyznaczniki:

• autokratyczna struktura władzy skupionej w rękach jednostki lub grupy;

• rozbudowany system kontroli poprzez tworzenie równoległych partyj­nych i państwowych organów dla administrowania tych samych dzie­dzin życia społecznego; poddanie kontroli różnorodnych organizacji;

• wszechobecność państwa w maksymalnie wielu dziedzinach życia obywateli, również w tych sferach, które w innych systemach trakto­wane są jako ściśle prywatne, np. stosunków wewnątrz rodziny, gu­stów estetycznych, zachowań, przekonań, poglądów i postów; upolicyjnienie aparatu kontroli i wykorzystywanie tajnej policji politycznej, rozbudowany system terroru;

• silny nacisk na powszechną indoktrynację angażującą wszelkie środki oddziaływania na ludzką świadomość. W propagandzie eksponuje się dominację państwa i jego celów nad jednostką i jej życiem osobistym. Uzasadnia się konieczność wzmocnienia państwa i usprawiedliwia swoje metody celami socjalnymi, narodowymi i względami historycz­nymi;

• uniformizacja form życia społecznego osiągana poprzez ujednolice­nie w dziedzinie organizacji instytucji i działań społecznych oraz po­przez ciągłą nieufność wobec wszelkich więzi nieformalnych, zwal­czanie ich lub co najwyżej tolerowanie;

• silne scentralizowanie systemu gospodarczego i polityki gospodarczej.

Przykładami państwa totalitarnego jest państwo typu stalinowskiego oraz III Rzesza Niemiecka. Oba modele ustrojowe cechowały się:

• monopolizacją władzy państwowej przy jednoczesnej rezygnacji z reguł zasady podziału władzy;

• usunięciem opozycji;

• zastąpieniem państwa prawa państwem policyjnym;

• egzystencją monopolitycznej partii umożliwiającej przejście do totalitarnej kontroli urze­czywistnianej za pomocą takich technik rządzenia, jak: zasada wodzostwa, uniformizacja, dualizm partyjnej i państwowej biurokracji, odosobnienie i izo­lowanie jednostek, wykorzystywanie kultury w celach propagandy oraz stoso­wanie terroru psychicznego i fizycznego.

Komunistyczna forma rządów, zwłaszcza w wersji stalinowskiej, zwróco­na z całą konsekwencją przeciwko zasadom państwa demokratycznego oraz kontrolująca wszystkie dziedziny życia stanowi adekwatny obraz państwa typu totalitarnego. Stalinowska droga do budowy socjalizmu była określona po­przez forsowną industrializację i kolektywizację gospodarki rolnej (faworyzo­wanie sektora środków produkcji nad sferą konsumpcji, ekspansja administra­cji gospodarczej). Były one centralnie planowane i sterowane i przy wykorzy­staniu środków administracyjnych oraz socjalnego nacisku i przymusu, wprowadzone w życie. Towarzyszyły temu represje wobec jednostek i grup społecznych oraz wielkie koszty materialne. Wszyscy zwolennicy alternatyw­nych strategii rozwoju i każda opozycja w partii i w państwie były eliminowane. Rozwinięta osobista dyktatura Stalina służyła najpierw podporządkowaniu partii, później aparatu państwowego, a przede wszystkim tajnej policji zada­niom związanym ze stosowaniem masowego terroru i praktykowanym zmili­taryzowanym reżimem pracy.

Ideologicznie powyższy rozwój był uzasadniony koniecznością budowy socjalizmu, a wspierany osobistym kultem Stalina i rosyjsko-nacjonalistycz-nym patriotyzmem radzieckim. Dogmatyzowany przez Stalina marksizm i leninizm służył z jednej strony moblilizacji mas i sterowaniu głębokimi społe­cznymi przemianami, z drugiej strony zabezpieczeniu panowania biurokra­tycznej inteligencji.

Państwo poststalinowskie ze względu na odrzucenie masowego terroru i wzrastające gwarancje prawne może być kwalifikowane bardziej w katego­riach państwa autorytarnego niż totalitarnego.

Totalitaryzm państwa narodowego socjalizmu oznaczał odrzucenie wolnościowo-prawnego porządku państwa demokratycznego. Wprowadzono za­kaz działania partii politycznych, poddano opozycję, wolność prasy i wyraża­nie opinii policyjnemu terrorowi, stworzono sieć obozów koncentracyjnych, zorganizowano korporacyjną strukturę funkcjonowania społeczeństwa opartą na przymusie, na miejsce historycznie podzielonego na kraje państwa wpro­wadzono scentralizowany aparat państwowy i zasadę wodzostwa. Państwo totalitarne w Niemczech budowane było przy odwołaniu się do takich pojęć, jak wspólnota narodowa (Volksgemeinschaft), ojczyzna (Vaterland), porządek (Ordnung) i podporządkowanie przywódcy („Fuhrer befiehl, wir folgen dir").

c. Państwo autorytarne

Autorytarne reżimy polityczne nie stanowią formy mieszanej systemów totalitarnych i rządów demokratycznych, lecz samodzielny typ systemu poli­tycznego.

Państwo autorytarne charakteryzuje: ograniczony pluralizm przejawiający się w ramach jedynej partii lub aparatu państwowego oraz w ramach struktur społecznych, gospodarczych, instytucjonalnych, które albo istniały wcześniej, albo rozwinęły się na zewnątrz reżimu; zawężony zakres partycypacji znajdu­jący wyraz w zorganizowanych formach mobilizacji, elitarnych formach ucze­stnictwa oraz politycznie kontrolowanej apatii; postępująca depolityzacja oraz w większości z tych reżimów brak całościowej ideologii.

We współczesnym świecie występowały lub występują zróżnicowane autorytarne reżimy polityczne. Są to między innymi następujące formy ustro­jowe:

• reżimy biurokratyczno-wojskowe powstające zwykle tam, gdzie sy­stem partyjny nie jest w stanie wytworzyć lojalnych dla systemu i względnie stabilnych rządów. Kierowane przez nie mających najczę­ściej charyzmy wojskowych zorientowanych pragmatycznie, ale zde­terminowanych swoją biurokratyczno-militarną mentalnością, nie roz­porządzają ani instytucjami, ani zdolną do mobilizacji partią, która mogłaby służyć do rekrutacji elity i do skanalizowania partycypacji. Przykładów tego typu systemów politycznych dostarczają kraje Ame­ryki Południowej;

• autorytarny korporacjonizm - systemy rządów, np. w Portugalii Salazara („Estado Novo"), reżim DolfuBa w Austrii (1934-1938), Hi­szpania Franco po wstępnym okresie faszystowskim, Włochy Musso-liniego (w literaturze nie ma zgody co do kwalifikacji Włoch Mussoli-niego, niektórzy traktują to państwo jako totalitarne, inni wskazując na wolne od totalitaryzmu obszary np. monarchie, kościół, wojsko są skłonni mówić w tym przypadku o państwie autorytarnym), opierające się na organicznej demokracji oraz ograniczaniu w sposób admini­stracyjny konfliktów między rozbieżnymi interesami przy opanowa­nym przez państwo systemie regulacji stosunków społecznych;

• reżimy pokolonialno-mobilizujące występują w Afryce, są konse­kwencją słabej tradycji autorytaryzmu oraz braku zrozumienia dla kompleksowych mechanizmów racjonalnego, legalnego autorytary­zmu. Sztuczny charakter postkolonialnych granic państwowych, etni­czne, lingwistyczne i religijne podziały między centrami i peryferiami oraz słabość administracyjnej biurokracji wywołuje u wielu przywód­ców przekonanie, że autorytarnie kierowana partia i autorytarne kierownictwo państwowe są efektywnym instrumentem Nation building. Najczęściej reżimy te padają ofiarą puczów wojskowych lub/i zmie­niają się we władzę osobistą jednostki;

• „rasowe i etniczne demokracje" - państwa, takie jak dawna Rode-zja lub dzisiejsza jeszcze, choć w zmniejszającym się zakresie -Republika Południowej Afryki. „Rasowa demokracja" oznacza prawo uczestnictwa w demokratycznych procedurach grup „rasistowsko zdefiniowanych", podczas gdy inne grupy etniczne są pozbawione demokratycznych praw;

• reżimy klerykalne - decydujący wpływ na kształtowanie życia poli­tycznego mają kręgi religijne. System ten najpełniej przejawia się we współczesnym Iranie, gdzie władza religijna i państwowa są ściśle zespolone na wszystkich szczeblach zarządzania;

• niepełne totalitarne i przedtotalitarne reżimy - systemy, w których tendencje rozwojowe w kierunku totalitaryzmu zostały zatrzymane, lub te, które znajdowały się w fazie przejściowej do ustabilizowania systemu totalitarnego, np. Hiszpania bezpośrednio po wojnie domo­wej, czy III Rzesza w pierwszym okresie, tuż po przejęciu władzy przez Hitlera;

• posttotalitarne autorytarne reżimy to przede wszystkim destalinizujące się od połowy lat 50. ustroje państw Europy Wschodniej. Były one zróżnicowane: konsultacyjno-autorytarne (NRD, Rumunia, Buł­garia), quasi konsultacyjno-autorytarne (Czechosłowacja przed 1968, Polska, Węgry); pluralistyczno-autorytarne z tendencjami do demo­kratyzacji (np. Czechosłowacja w okresie Dubceka, Polska w latach 80. oraz Jugosławia po 1966).

3. Kryterium zasady organizacji aparatu państwowego

a. Monarchia i republika

Podział współczesnych państw na monarchie i republiki dokonywany jest ze względu na instytucje głowy państwa oraz charakter jej legitymizacji.

Monarchia jest formą rządów, w której reprezentantem władzy suweren­nej jest monarcha (król, cesarz, sułtan). Historycznie występowały: monarchia absolutna (skupienie całej niekontrolowanej władzy w rękach monarchy), mo­narchia konstytucyjna (opiera się na konstytucji, która ma charakter umowy między ludem i monarchą).

Współcześnie w krajach cywilizacyjnie rozwiniętych występują monarchie parlamentarne o ograniczonych do minimum rzeczywistych uprawnieniach wład­czych monarchy. Na początku lat 90. były w świecie 24 monarchie, w tym 11 w Europie. Monarchii nie ma na kontynencie amerykańskim i australijskim.

Republika jest formą ustroju państwowego, w którym w przeciwieństwie do monarchii władza państwowa pochodzi od narodu, partii lub grupy. W ostatnim wieku ukształtowało się pojęcie republiki jako zbiorcze określenie wszystkich niemonarchicznych form państwa. Przeprowadzone są różne po­działy republik występujących w przeszłości i współcześnie. Są to między innymi republiki: arystokratyczna, demokratyczna, parlamentarna i prezyden­cka. Formalny podział na republiki i monarchie nie ma współcześnie wielkiego znaczenia, ponieważ nie może służyć zobrazowaniu właściwych linii podziału między różnymi systemami politycznymi, l tak np. dużo mniejsze różnice są między parlamentarno-demokratycznymi republikami i parlamentarno-demo-kratycznymi monarchiami (np. Anglią) niż między różnymi typami republik, np. w przeszłości między RFN i NRD.

b. Systemy parlamentarne i prezydialne

Ze względu na relacje między głową państwa i szefem rządu oraz z uwagi na rodzaj procedury odpowiedzialności rządu wyróżnia się prezydialne i par­lamentarne systemy rządów.

Prezydialny system rządów opiera się na tzw. zamkniętej egzekutywie, tzn. funkcje głowy państwa i szefa rządu wypełnia ta sama osoba. W systemie tym zakazane jest złączenie miejsca w rządzie i parlamencie. Funkcjonowanie rządu jest niezależne od parlamentarnej większości. Głowa państwa nie może rozwiązać parlamentu. Prezydialne systemy rządów mogą występować w formie monarchicznej (np. Niemcy cesarskie od 1871) i republikańskiej. W formie republikańskiej występują współcześnie trzy modele systemów prezy­dialnych. Są to: system prezydencki w USA, w którym prezydent jest głową państwa, szefem rządu i odpowiedzialnym ministrem równocześnie; systemy prezydenckie w Ameryce Łacińskiej prezentujące model prezydenta w Radzie Ministrów - prezydent jest głową państwa i szefem rządu wytyczają­cym główne kierunki jego polityki, ale w swojej działalności ograniczany jest przez gabinet; system kolegialny np. w Szwajcarii, gdzie głowę państwa stanowi organ kolektywny, który ponadto jest faktycznie rządem i szefem rządu.

Parlamentarny system rządów opiera się na tzw. podwójnej egzekutywie, tzn. rozdzieleniu funkcji głowy państwa i szefa rządu. W systemie tym łączenie funkcji w rządzie i parlamencie jest politycznie dozwolone i konieczne (z wyjątkiem Francji). Rząd ustępuje po otrzymaniu wotum nieufności w parla­mencie. Głowa państwa ma prawo do rozwiązania parlamentu, albo bez ograniczeń (np. Wielka Brytania) albo z ograniczeniami (instytucja konstru­ktywnego wotum nieufności w RFN).

Parlamentarne systemy rządów występują współcześnie w formie monar­chicznej i republikańskiej. W formie monarchicznej zaznacza się wszędzie dominacja (hegemonia) premiera nad monarchą np. kraje skandynawskie. W formie republikańskiej występują różne zależności:

• daleko idący podział kom­petencji między głową państwa i rządem (np. III-IV Republika Francuska);

• przewaga kompetencji szefa rządu - dominacja kanclerza (np. RFN); domi­nacja (hegemonia) prezydenta (Republika Weimarska, V Republika Francu­ska, Finlandia, Grecja);

• dominacja parlamentu kosztem osłabionej egzekuty­wy (model konstytucji jakobińskiej z 1793 i formalnie również system rad).

c. Systemy parlamentarno-gabinetowy, gabinetowo-parlamen-tarny, prezydencki, mieszany, parlamentarno-komitetowy

Ze względu na relacje między głową państwa, parlamentem i rządem wyróżnić można system parlamentarny, prezydencki, mieszany i parlamen­tarno-komitetowy.

Parlamentaryzm oznacza system reprezentacji, w którego politycznym procesie parlament spełnia rolę ustawodawcy, rozstrzyga o budżecie i kontroli rządu. Ukształtowana w praktyce przewaga parlamentu nad rządem lub ga­binetu nad parlamentem wskazuje na dwa systemy rządów: parlamentarno--gabinetowy (szereg krajów Europy kontynentalnej) i gabinetowo-parlamen-tarny (Wielka Brytania).

System parlamentarny opiera się na następujących zasadach: rząd po­woływany jest przez głowę państwa, a to w ten sposób, że król lub prezydent powołuje premiera, a na jego wniosek innych członków rządu; rząd, aby móc działać musi mieó zaufanie parlamentu; głowa państwa za swą działalność nie jest odpowiedzialna politycznie; rząd ponosi solidarnie odpowiedzialność polityczną przed parlamentem, zarówno za swą działalność, jak i za akty normatywne głowy państwa; zarówno głowa państwa, jak i członkowie rządu ponoszą odpowiedzialność konstytucyjną.

Jedną z odmian rządów parlamentarnych jest system kanclerski w RFN. System prezydencki określa szczególnie silna pozycja prezydenta. Chara­kterystyczne cechy systemu prezydenckiego to w szczególności:

• prezydent jest równorzędnym z parlamentem reprezentantem narodu (wyłaniany w wy­borach powszechnych), prezydent jest głową państwa i szefem administracji;

• prezydent i jego ministrowie nie są politycznie odpowiedzialni przed parlamen­tem, natomiast ponoszą odpowiedzialność konstytucyjną, prezydent nie może rozwiązać parlamentu;

• prezydent jest kreatorem polityki zagranicznej i zwie­rzchnikiem sił zbrojnych.

System ten ukształtował się w sposób rozwinięty w ustawodawstwie i praktyce politycznej USA.

System mieszany stanowi połączenie elementów systemu parlamentar­nego i prezydenckiego (Francja V Republiki).

System parlamentarno-komitetowy (rządów Zgromadzenia, konwentu) występował w jakobińskiej konstytucji z 1793, w Komunie Paryskiej, w ustroju europejskich i niektórych azjatyckich państw realnego socjalizmu oraz jest systemem politycznym współczesnej Szwajcarii. System ten opiera się na zasadzie jednolitości władzy państwowej. Parlament jest najwyższym orga­nem reprezentującym naród i wykonującym w jego imieniu władzę na zasa­dzie wyłączności. Parlamentowi podporządkowane są wszystkie inne organy państwowe. Rząd jest bezpośrednio wybierany przez parlament. Jest on komitetem wykonawczym parlamentu i politycznie przed nim odpowiedzialny. Głowa państwa nie może rozwiązać parlamentu przed końcem kadencji.

4. Kryterium struktur terytorialno-administracyjnych państwa

Struktura terytorialno-administracyjna państwa określająca relacje mię­dzy centrum a częściami składowymi pozwala wyróżnić formy państwa zło­żonego i unitarnego oraz państwa scentralizowanego i zdecentralizowanego o szeroko rozbudowanej autonomii. Ta lub inna forma ustroju państwowego, jak pokazuje przykład różnych krajów nie jest automatycznym następstwem składu narodowego ludności. Wśród państw unitarnych są kraje o jednorod­nym narodowościowym składzie społeczeństw (np. Francja czy Szwecja) i kraje wielonarodowościowe (np. Wielka Brytania czy Belgia). W ramach fede­racyjnej formy państwa są kraje zróżnicowane pod względem zamieszkują­cych w nich narodowości (np. Czecho-Słowacja, Kanada czy Szwajcaria) oraz o jednym składzie narodowościowym, np. Austria, Australia, RFN). Problem ustroju terytorialno-administracyjnego danego kraju to przede wszystkim prob­lem centralizacji i decentralizacji państwa.

a. Państwo unitarne

Państwo unitarne jest wewnętrznie jednolite. Jego jednostki administra-cyjno-terytorialne są ściśle podporządkowane organom centralnym i nie po­siadają żadnej politycznej samodzielności. Jest to najbardziej współcześnie rozpowszechniona w świecie forma państwa. Jej charakterystyczne cechy to w szczególności:

• jednolity system prawa materialnego i formalnego;

• jednolite obywatelstwo;

• jednorodny system organów sądowych oraz organów prawo­dawczych i wykonawczych co najmniej na szczeblu centralnym;

• podział kraju na jednostki administracyjno-terytorialne z równoczesnym podporządkowa­niem organów lokalnych organom centralnym.

Między krajami unitarnymi wy­stępują znaczące różnice. Są one następstwem prawnego charakteru stosun­ków między centralnymi i regionalnymi organami państwa. Biorąc pod uwagę to kryterium rozróżnić można państwa zdecentralizowane i scentralizowane. W państwach zdecentralizowanych organy regionalne formowane są nieza­leżnie od organów centralnych (np, Japonia, Nowa Zelandia, Wielka Brytania). W krajach o ustroju scentralizowanym podporządkowanie organów regional­nych centrum osiągane jest poprzez wyznaczanych przez władze centralne urzędników (np. Finlandia, Holandia).

b. Państwo złożone

W państwach złożonych części składowe zachowują pełny lub ograniczo­ny zakres suwerenności. Każda z nich posiada własne kompetencje i ma swój własny system organów prawodawczych, wykonawczych i sądowniczych. Uwzględniając historyczne i współczesne doświadczenia dotyczące ustroju terytorialno-administracyjnego można wyróżnić następujące postacie państwa złożonego: unia personalna, unia realna, konfederacja i federacja.

Unia personalna jest związkiem dwóch lub więcej państw poprzez osobę wspólnej głowy państwa przy zachowaniu odrębnego systemu instytucji pań­stwowych.

Unia realna jest związkiem dwóch lub więcej państw będących podmio­tem prawa międzynarodowego. W ramach Unii realnej sprawy zagraniczne, wojskowe, finansowe prowadzone są dla wszystkich państw wspólnie.

Konfederacja jest związkiem państw, powołanym w celu realizacji okre­ślonych zamierzeń. Organy konfederacji wykonują władzę za pośrednictwem organów państw członkowskich. Konfederacja nie ogranicza prawnie suwe­renności pojedynczych państw. W celu zachowania swojej niezależności zo­bowiązują się pewne funkcje wykonywać wspólnie. Państwa stanowiące czę­ści składowe konfederacji zachowują kompetencje, prawo kompetencji, tzn. prawo do ustalania włanej kompetencji, jak i kompetencji wszystkich jednostek polityczno-prawnych we własnym obrębie. Pozostają państwami suwerennymi, utrzymują swoją osobowość międzynarodową. Stosunki między członkami konfederacji są stosunkami prawnomiędzynarodowymi.

Najczęściej powoływany jest wspólny organ w formie zgromadzenia par­lamentarnego, w którym części składowe związku są równouprawnione w głosowaniu, tzn. mają po jednym głosie niezależnie od wielkości państwa, liczby ludności, bogactw materialnych, np.: w parlamencie Związku Niemiec­kiego pod koniec jego istnienia po jednym głosie rozporządzały Lichtenstein z ludnością 5 tyś. osób i Hamburg - ok. 300 tyś.

Federacja jest państwem związkowym, składającym się z części składo­wych, posiadających samodzielność prawną i określony zakres samodzielno­ści politycznej. Części składowe (stany, prowincje, kantony, państwa) są pod­miotami federacji i posiadają swój własny podział administracyjno-terytorialny. Współcześnie jest to najczęściej występująca forma państwa złożonego. Fe­deracje tworzą się najczęściej w wyniku: ograniczenia uprawnień państw członkowskich w ramach konfederacji (tak było np. w Szwajcarii czy USA, przy czym nie zawsze musi to oznaczać zmianę oficjalnej nazwy państwa), dobrowolnej umowy między państwami, np. Związek Północnoniemiecki; ane­ktowania oddzielnych terytoriów, np.: Nowej Funlandii do Kanady; dekoncen­tracji jednolitego państwa (w 1988 parlament belgijski postanowił, że Króle­stwo Belgii przeobrazi się w przyszłości w państwo federacyjne złożone z Brukseli, Flandrii i Wallonii).

Charakterystycznymi wyznacznikami określającymi federację są nastę­pujące cechy:

• terytorium państwa federacyjnego z punktu widzenia polityczno-admi-nistracyjnego nie przedstawia sobą jednolitej całości. Składa się z terytoriów-podmiotów federacji, które są pozbawione prawa pełnego uczestnictwa w stosunkach międzynarodowych oraz z reguły nie po­siadają prawa secesji;

• podmioty federacji rozporządzają władzą ustrojodawczą i ustawodaw­czą, tzn. mają prawo przyjęcia własnej konstytucji i uchwalenia w ramach podziału kompetencji ustaw obowiązujących na własnym te­rytorium. Zgodnie z zasadą subordynacji akty te powinny być zgodne z ustawodawstwem federacji. Federalne organy ustawodawcze mogą ponadto wydawać specjalne akty prawne dla poszczególnych człon­ków federacji;

• części składowe federacji mogą mieć własny system prawny i sądowy;

• podwójne obywatelstwo. Każdy obywatel w większości państw jest obywatelem związku i odpowiedniej części składowej federacji (tak jest np. w Austrii, RFN, Szwajcarii, USA);

• dwuizbowa struktura związkowego parlamentu. Interesy podmiotów federacji reprezentuje izba wyższa. Występują dwie zasady reprezen­tacji części składowych: zasada równego przedstawicielstwa, np. w USA po 2 senatorów z każdego z 50 stanów, a w Szwajcarii po 2 deputowanych z każdego z 22 kantonów w Radzie Kantonów, oraz zasada zróżnicowanego przedstawicielstwa w zależności od liczby ludności, np. Australia, Kanada, RFN;

• podział kompetencji między federacją i jej częściami składowymi. Praktyka ustrojowa różnych krajów federacyjnych wskazuje na trojakiego rodzaju rozwiązania w tym zakresie. Są to: dualistyczny fede-raiizm (np. USA, Szwajcaria, Meksyk, Brazylia, Australia) - gdzie konstytucja państwa związkowego ustanawia sferę wyłącznej kompe­tencji związku poprzez wskazanie problemów, co do których tylko władze federalne mogą wydawać akty normatywne. Wszystkie pozo­stałe kwestie nie zastrzeżone przez konstytucję należą do kompeten­cji podmiotów federacji; zasada wyłącznej kompetencji związku i sfery tzw. konkurencyjnych kompetencji (np. Austria, RFN); trójczłonowy system rozgraniczenia kompetencji polegający na wyróżnieniu wyłą­cznych kompetencji związku, wyłącznych części składowych oraz wspólnych kompetencji władz federalnych i władz podmiotów federa­cji (np. Indie).

System organów państwowych w częściach składowych federacji jest określony albo przez konstytucję federalną (np. Indie), albo przez konstytucję części składowych (np. USA, RFN, Meksyk). Najczęściej jest on kopią fede­ralnej struktury rządów. Organy ustawodawcze są jednoizbowe, np. w Szwaj­carii, Austrii, Meksyku, Wenezueli, RFN (poza Bawarią) i w Kanadzie (poza Ouebec) lub dwuizbowe, np. w USA (poza Nebraską) i w Australii (poza Queensland).

Organy administracyjne kreowane są zgodnie ze standardami ogólnofe-deralnymi, w trybie pozaparlamentarnym (np. Argentyna, Meksyk, USA) lub przez parlament (np. Austria, Kanada, RFN). Organ odpowiadający głowie państwa ma najczęściej uprawnienia określone regułami systemu parlamen­tarnego.

c. Autonomia

Przez autonomię rozumie się wewnętrzne samozarządzanie części tery­torium państwa włączając ograniczone kompetencje ustawodawcze co do problemów lokalnego znaczenia. Przyczyny tworzenia autonomii są zróżnico­wane. Wśród najważniejszych z nich można wymienić uwarunkowania:

• geo­graficzne, np. wyspiarskie położenie (Grenlandia i Wyspy Tarerskie w składzie Danii czy wyspy Allandzie w Finlandii);

• ekonomiczne jako konsekwencji relatywnego „nadrozwoju" (np. kraj Basków, Flandria i Katalonia) lub relatyw­nego niedorozwoju (np. Sycylia, Bretania, Walia, Walonia);

• historyczne, np. Szkocja, regiony we Włoszech, znaczna część regionów hiszpańskich;

• narodowościowe (np. Baskonia i Katalonia w Hiszpanii czy Dolna Aosta we Włoszech), etniczne, językowe i religijne.

Autonomia oznacza ograniczoną tylko samodzielność. Statut autonomii, czyli akt normatywny będący prawną podstawą działalności organów autono­micznych, jest ustanawiany lub zatwierdzany przez organ ogólnopaństwowy, najczęściej przez parlament. Prawa regionalne mogą być zmieniane przez organy centralne, jeśli naruszają ogólnopaństwowe interesy. „Autonomiczne parlamenty" i „autonomiczne rządy" urzeczywistniają swoją działalność pod nadzorem organów centralnych, które wyznaczają swojego specjalnego peł­nomocnika, np. gubernator w Finlandii czy komisarz w Dani.

3

---