4.

Komisja Europejska

4.1. Wprowadzenie

W Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali istniała Wysoka Władza jako najważniejsza instytucja o uprawnieniach prawodawczych. Komisje powołane odrębnie dla każdej ze Wspólnot ustanowionych w 1958 r. były organami wyko­nawczymi. N a podstawie Traktatu fuzyjnego (który wszedł w życie w 1967 r.) te trzy instytucje połączono. Obecnie funkcjonuje pod nazwą Komisji Europej­skiej lub po prostu Komisji. Działa na mocy Traktatów (art. 18 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 244-250 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) oraz własnego regulaminu wewnętrznego¹. Ma siedzibę w Brukseli, jednak niektóre jej służby mieszczą się w Luksemburgu.

4.2. Skład i status członków

Ze względu na swój skład Komisja bywa określana mianem organu po­nadnarodowego. Jej członkowie wybierani są ze względu na swoje ogólne kwa­lifikacje i powinni zachowywać całkowitą niezależność, w szczególności od rządów państw, których są obywatelami.

W skład Komisji mianowanej między datą wejścia w życie Traktatu z Li­zbony a 31 października 2014 r. wchodzi jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego, przy czym skład ten obejmuje jej przewodniczącego i Wyso­kiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji. Obecnie zatem liczba członków Komisji wynosi 27. W kadencji 2004-2009 komisarzem z Polski była Danuta Hübner, odpowiedzialna za politykę regionalną. W kadencji 2009-2014 tekę budżetu objął Janusz Lewandowski.

Od 1 listopada 2014 r. Komisja składa się z takiej liczby członków, w tym z jej przewodniczącego i Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagra­nicznych i Polityki Bezpieczeństwa, która odpowiada dwóm trzecim liczby państw członkowskich, chyba że Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie, podejmie decyzję o zmianie tej liczby. Członkowie Komisji mają być wówczas wybierani spośród obywateli państw członkowskich na podstawie systemu bezwzględnie równej rotacji pomiędzy państwami członkowskimi, który po­zwala odzwierciedlić różnorodność demograficzną i geograficzną wszystkich państw członkowskich. System ten jest ustanawiany jednomyślnie przez Radę Europejską na podstawie następujących zasad:

1. państwa członkowskie są traktowane na zasadzie ścisłej równości przy ustalaniu kolejności i długości mandatu ich obywateli w Komisji; w związku z tym różnica między całkowitą liczbą kadencji pełnionych przez obywateli danych dwóch państw członkowskich nie może nigdy przewyższać jednej kadencji;

2. z zastrzeżeniem powyższego warunku, skład każdej kolejnej Komisji powinien odzwierciedlać w zadowalający sposób różnorodność demo­graficzną i geograficzną wszystkich państw członkowskich.

Kadencja Komisji wynosi pięć lat. Procedura powoływania Komisji jest skomplikowana. Z pewnym uproszczeniem można powiedzieć, że obejmuje ona trzy etapy:

• nominowanie przez Radę UE

• zatwierdzenie przez Parlament Europejski,

• mianowanie przez Radę Europejską

Szczegółowo procedurę powoływania określa art. 17 ust. 7 TFUE. Z uwzglę­dnieniem wyborów do Parlamentu Europejskiego i po przeprowadzeniu sto­sownych konsultacji, Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, przedstawia Parlamentowi Europejskiemu kandydata na funkcję Przewodni­czącego Komisji. Kandydat ten jest wybierany przez Parlament Europejski większością głosów członków wchodzących w jego skład. Jeżeli nie uzyska on większości, Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, w termi­nie miesiąca przedstawia nowego kandydata, który jest wybierany przez Parla­ment Europejski zgodnie z tą samą procedurą.

Rada, za wspólnym porozumieniem z wybranym przewodniczącym, przyj­muje listę pozostałych osób, które proponuje mianować członkami Komisji. Są oni wybierani na podstawie sugestii zgłaszanych przez państwa członkowskie. Następnie Przewodniczący Komisji, Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz pozostali członkowie Komisji podlegają kolegialnie zatwierdzeniu w drodze głosowania przez Parlament Europejski. Na podstawie takiego zatwierdzenia Rada Europejska mianuje Komisję, stanowiąc większością kwalifikowaną.

Parlament Europejski zatwierdza kolegialnie skład Komisji. Formalnie nie może on wyrazić sprzeciwu wobec konkretnej pojedynczej kandydatury. W praktyce jednak, jak pokazał przypadek włoskiego kandydata na komisarza Rocco Butiglionego w 2004 r., Parlament może, pod groźbą odrzucenia całego składu, blokować kandydatury poszczególnych komisarzy.

Poza przypadkami normalnej wymiany lub śmierci funkcje członka Komisji kończą się z chwilą jego rezygnacji lub dymisji. Zdymisjonować członka Ko­misji może Trybunał Sprawiedliwości, na wniosek Rady UE lub Komisji, jeśli nie spełnia on już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia. Rezygnacja z kolei może mieć charakter dobrowolny lub wymuszony. Rezygnacja wymuszona indywidualna ma miej­sce, jeżeli Przewodniczący Komisji tego zażąda. Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który jest wiceprzewodniczą­cym Komisji, składa rezygnację, jeśli Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, zadecyduje tak za zgodą przewodniczącego Komisji i ten tego zażąda. Rezygnacja wymuszona kolektywna wiąże się z przegłosowaniem w Par­lamencie Europejskim wotum nieufności wobec Komisji. W praktyce może dojść do kolektywnej rezygnacji bez formalnego wotum nieufności - zdarzyło się tak w roku 1999, gdy komisarze pod przewodnictwem Jacques'a Santera kolektywnie zrezygnowali ze swych funkcji wskutek nagłośnionego w mediach skandalu korupcyjnego, zanim Parlament Europejski zdążył zgłosić wotum nieufności.

Komisarze dysponują przywilejami i immunitetami o charakterze funk­cjonalnym, określonymi w Protokole w sprawie przywilejów i immunitetów z 1965 r. Są w pełni niezależni w wykonywaniu swoich funkcji, w ogólnym interesie Unii. W wykonywaniu obowiązków nie zwracają się o instrukcje do żadnego rządu ani organu ani ich nie przyjmują. Powstrzymują się od wszel­kich czynności niezgodnych z charakterem ich funkcji. Każde państwo człon­kowskie zobowiązuje się szanować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków Komisji przy wykonywaniu przez nich zadań.

Członkowie Komisji nie mogą podczas pełnienia swoich funkcji prowadzić żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej. W mo­mencie obejmowania stanowisk uroczyście zobowiązują się szanować, w trakcie pełnienia funkcji i po ich zakończeniu, zobowiązania z nich wynikające, w tym zwłaszcza wypełniać obowiązki uczciwości i roztropności przy obejmowaniu pewnych stanowisk lub przyjmowaniu pewnych korzyści po zakończeniu peł­nienia funkcji. W przypadku naruszenia tych zobowiązań przez członka Ko­misji Trybunał Sprawiedliwości, na wniosek Rady lub Komisji, może orzec o jego dymisji lub o pozbawieniu go prawa do emerytury lub innych podobnych korzyści. Do tej pory nie było przypadku zdymisjonowania członka Komisji. Dwukrotnie uruchomiono procedurę pozbawienia prawa do emerytury lub innych podobnych korzyści, ostatecznie jednak kar tych nie nałożono.

4.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy

Na czele Komisji stoi przewodniczący. Określa on wytyczne, w ramach których Komisja wykonuje swoje zadania, decyduje o wewnętrznej organizacji Komisji tak, aby zapewnić spójność, skuteczność i kolegialność jej działa­nia, oraz mianuje wiceprzewodniczących, innych niż Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, spośród członków Komisji. Przewodniczący ustala zakres obowiązków Komisji i rozdziela je pomiędzy jej członków. Może dokonywać zmian w rozdziale obowiązków w trakcie kadencji Komisji. Członkowie Komisji wykonują funkcje powie­rzone im przez przewodniczącego i jemu podlegają.

Od 2004 r. na czele Komisji stoi José Manuel Barroso, w 2009 r. wybrany na to stanowisko powtórnie. Obecnie zastępuje go siedmioro wiceprzewodni­czących.

Członkowie Komisji dysponują gabinetami, które mają za zadanie wspo­magać ich w realizowaniu przydzielonych im zadań i w przygotowaniu decyzji podejmowanych przez Komisję. Reguły dotyczące tworzenia gabinetu ustala przewodniczący.

Obsługę administracyjną Komisji zapewnia sekretarz generalny, stojący na czele Sekretariatu Generalnego. Pomaga on przewodniczącemu w przy­gotowaniu i prowadzeniu posiedzenia Komisji. Sekretarz generalny odpo­wiada za urzędowe kontakty z innymi instytucjami UE. Monitoruje on ich prace i informuje Komisję o wynikach.

Komisję w przygotowywaniu i wykonywaniu jej zadań wspomagają Dy­rekcje Generalne (DG) oraz odpowiednie służby, tworzące zorganizowany aparat administracyjny. Dyrekcje Generalne i równoważne im służby zasad­niczo dzielą się na dyrekcje, te z kolei na jednostki. Poszczególne Dyrekcje Generalne podlegają zwierzchnictwu komisarzy w zależności od obowiązków, jakie przydzielił im przewodniczący. Obecnie w Komisji działają następujące Dyrekcje Generalne do spraw:

• Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich,

• Działań w dziedzinie Klimatu,

• Konkurencji,

• Gospodarczych i Finansowych,

• Edukacji i Kultury,

• Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans,

• Energii,

• Przedsiębiorstw i Przemysłu,

• Środowiska,

• Agencji Wykonawczych,

• Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa,

• Mobilności i Transportu,

• Zdrowia i Konsumentów,

• Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów,

• Rynku Wewnętrznego i Usług,

• Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa,

• Polityki Regionalnej,

• Badań Naukowych,

• Podatków i Unii Celnej,

• Rozwoju,

• Rozszerzenia,

• EuropeAid - Biuro Współpracy,

• Stosunków Zewnętrznych,

• Pomocy Humanitarnej,

• Handlu,

• Budżetu.

Ponadto istnieją służby horyzontalne i biura, np.:

• Służba Prawna,

• Tłumaczenia Ustne,

• Eurostat,

• Urząd Publikacji,

• Wspólne Centrum Badawcze,

• Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych.

Komisja działa na zasadzie kolegialności (ang. principle of collective responsibil­ity, fr. principe de la responsabiité collégiale). Obecna wersja regulaminu w języku polskim nazywa ją zasadą odpowiedzialności zbiorowej. Oznacza ona, że upraw­nienia przyznane Komisji na mocy Traktatów muszą być wykonywane przez kolegium komisarzy. Regulamin Komisji przewiduje jednak procedury podej­mowania decyzji, które pozwalają na pewną elastyczność w tym zakresie.

• Komisja może przyjmować uchwały w procedurze ustnej, tj. na swoich posiedzeniach, zwykle organizowanych raz w tygodniu. Na te posiedze­nia trafia jednak ułamek spraw, w których Komisja musi podjąć decyzję - te najbardziej kontrowersyjne. Posiedzenia Komisji są ważne tylko wówczas, gdy obecne jest kworum, które wynosi większość ogólnej liczby komisarzy, obecnie zatem co najmniej 14. Dla przyjęcia uchwały także potrzeba większości jej członków. W praktyce do formalnego głosowania w Komisji dochodzi niezwykle rzadko.

• W procedurze pisemnej projekt tekstu przekazuje się na piśmie do wiado­mości wszystkich członków Komisji. Przed upływem terminu wyznaczo­nego do przedstawienia projektu komisarze muszą wyrazić ewentualne zastrzeżenie lub propozycje zmian. Projekt, wobec którego w określonym terminie żaden z komisarzy nie zgłosi wniosku o zawieszenie przyjęcia w trybie pisemnym, uznaje się za przyjęty przez Komisję.

• Procedura uprawnienia pozwala, pod warunkiem pełnego poszano­wania zasady kolegialności, upoważnić poszczególnych komisarzy do , przyjęcia w imieniu Komisji określonych decyzji.

• W procedurze delegacji Komisja może, także pod warunkiem poszano­wania zasady kolegialności, przekazać prawo podjęcia niektórych decy­zji dyrektorom generalnym i szefom służb. Subdelegacja z kolei polega na przekazaniu przez wcześniej upoważnionego komisarza uprawnień na rzecz dyrektorów generalnych i szefów służb.

4.4. Funkcje

Traktat o Unii Europejskiej (art. 17 ust. l) ogólnie określa funkcje Komi­sji w sposób następujący: "Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. Czuwa ona nad stosowaniem Traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie. Nadzoruje sto­sowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europej­skiej. Wykonuje budżet i zarządza programami. Pełni funkcje koordynacyjne, wykonawcze i zarządzające, zgodnie z warunkami przewidzianymi w Trakta­tach. Z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz innych przypadków przewidzianych w Traktatach, zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz. Podejmuje inicjatywy w zakresie rocznego i wieloletniego progra­mowania Unii w celu osiągnięcia porozumień międzyinstytucjonalnych".

Funkcje wykonywane przez Komisję można podzielić na kontrolne, decy­zyjne i wykonawcze. Nie zawsze można je precyzyjnie rozdzielić, gdyż funkcje wykonawcze są realizowane poprzez wydawane decyzje, podobnie zresztą jak i niektóre funkcje kontrolne. Komisja odgrywa także rolę w dziedzinie sto­sunków zewnętrznych.

4.4.1. Funkcje kontrolne

Komisja nazywana jest "strażnikiem Traktatów". Podstawą do tego są głównie, choć nie wyłącznie, postanowienia TFU E nadające Komisji upraw­nienia zmierzające do zapewnienia przestrzegania prawa UE przez państwa członkowskie (art. 258 i 260 TFU E). Komisja ma obowiązek monitorowania stanu przestrzegania prawa w państwach członkowskich, transpozycji dyrek­tyw, działań władz ustawodawczych, administracji państwowej różnych szcze­bli, a także władz sądowych. W przypadkach stwierdzenia naruszenia może kierować skargi do Trybunału Sprawiedliwości przeciwko państwom człon­kowskim, a następnie monitoruje wykonanie wyroków Trybunału. W razie niewykonania wyroku ETS Komisja może proponować nałożenie na państwo kar finansowych.

W ramach funkcji kontrolnej Komisja ma także uprawnienia wobec pod­miotów indywidualnych - w szczególności w dziedzinie zapewnienia przestrzegania reguł konkurencji. Może prowadzić postępowania przeciwko przed­siębiorstwom, jeśli uzna, że zostały naruszone reguły konkurencji. Urzędni­cy Komisji mają wówczas prawo żądać wstępu do siedziby przedsiębiorstwa, wglądu w dokumenty, a w przypadku potwierdzenia zarzutów Komisja może w drodze decyzji nałożyć na przedsiębiorstwo grzywnę lub okresową karę pieniężną,

4.4.2. Funkcje decyzyjne

Funkcje decyzyjne Komisji obejmują:

• możliwość wydawania opinii lub zaleceń,

• inicjatywę legislacyjną: o ile Traktaty nie stanowią inaczej, akty ustawodawcze Unii mogą zostać przyjęte wyłącznie na wniosek Ko­misji; pozostałe akty są przyjmowane na wniosek Komisji, jeżeli Traktaty tak stanowią,

• możliwość wydawania aktów prawnych - na podstawie upoważnienia traktatowego (art. 106 ust. 3 TFUE) lub na podstawie upoważnienia udzielonego w akcie ustawodawczym.

Artykuł 290 TFUE przewiduje, że akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Akty ustawodawcze wyraźnie określają cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień. Przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego.

Warunki, którym podlega przekazanie uprawnień, są wyraźnie określone w aktach ustawodawczych. Parlament Europejski lub Rada może zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień. Akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy, gdy Parlament Europejski lub Rada nie wyrażą sprzeciwu w ter­minie przewidzianym przez akt ustawodawczy.

Decyzja Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiająca wa­runki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (tzw. decyzja komitologiczna)² przewiduje trzy procedury, w ramach których Ko­misja może przyjmować akty prawne: procedurę doradczą, zarządzania i re­gulacyjną (decyzja ustanawia też procedurę w sprawie stosowania środków ochronnych). W ramach każdej z procedur Komisję wspierają, a w praktyce także kontrolują, komitety złożone z przedstawicieli państw członkowskich. W zależności od przewidzianej procedury różni się zakres swobody Komisji w przyjęciu aktu prawnego - największy jest w procedurze doradczej, najmniej­szy - w procedurze regulacyjnej³.

4.4.3. Funkcje wykonawcze

Poza wspomnianym wyżej wydawaniem aktów o zasięgu ogólnym na pod­stawie upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym Komisja wydaje licz­ne akty administracyjne, akty o charakterze indywidualnym i konkretnym przyjmujące postać decyzji w ścisłym sensie, w szczególności w dziedzinie konkurencji, w tym pomocy publicznej. Komisja jest też odpowiedzialna za wykonanie budżetu i za bieżące realizowanie polityk unijnych.

4.4.4. Funkcje międzynarodowe

Komisja, na podstawie mandatu udzielonego przez Radę UE, prowadzi negocjacje z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi mające na celu zawarcie z nimi przez Unię umowy. Komisja uczestniczy też w po­woływaniu i ma wpływ na funkcjonowanie Europejskiej Służby Działań Ze­wnętrznych.

______________________________________________

l Dz. Urz. WE 2000 L 308/26 z późno zm. [ostatnio przyjętymi decyzją Komisji 201O/138/UE (Euratom), Dz. Urz. UE 2010 L 55/60].

2 Dz. Urz. WE 1999 L 184/23.