Wprowadzenie do rpawnej ochrony środowiska

Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska

1. Nowoczesne prawo ochrony środowiska zaczęło się kształtować w połowie lat sześćdziesiątych XX wieku.

• 1969r. z inicjatywy Sekretarza Generalnego ONZ raport „Człowiek i Środowisko”

• przedstawiono w nim zagrożenia w konsekwencji rozwoju gospodarczego

• wynikiem raportu - zwołanie konferencji międzynarodowej Sztokholm 1972 ⇒ Deklaracja Sztokholmska zawiera ona 26 zasad - podwalin prawa ochrony środowiska, m in.:

1. konieczność wspólnego działania wszystkich państw na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska

2. nowe rozumienie prawa do życia (składnikiem - właściwy stan środowiska)

3. ochrona środowiska obowiązkiem wszystkich państw

4. ochrona środowiska w interesie przyszłych pokoleń ⇒ potrzeba racjonalnej gospodarki zasobami

5. konieczność ograniczenia emisji zanieczyszczeń

6. planowanie podstawowym instrumentem równowagi między potrzebami rozwoju i ochroną środowiska

7. suwerenność w korzystaniu z zasobów ≠ prawo do wyrządzania szkód poza obszarem suwerenności

8. odpowiedzialność wszystkich państw za stan środowiska

• Deklaracja Sztokholmska to tylko soft law ale była dokumentem przełomowym

2. Art. 5 konstytucji - zapewnienie ochrony środowiska, zgodnie z zasada zrównoważonego rozwoju

3. Obowiązkiem władz publicznych jest także:

1. Zapobieganie negatywnej dla zdrowia degradacji środowiska

2. Tworzenie warunków ochrony środowiska

3. Prowadzenie polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne (na dziś i na jutro)

4. Udzielanie informacji o stanie środowiska

• Realizowane przez działalność wszystkich organów na etapie tworzenia i stosowania prawa a także przez działania niewładcze (organizatorskie, edukacyjne)

4. Konstytucja przewiduje, że potrzeby ochrony środowiska mogą uzasadniać ograniczenia praw i wolności (art. 31 ust. 3)

• Ograniczający wpływ norm prawa ochrony środowiska na prawo własności nieruchomości

• Czasem przez reglamentację pewnej działalności (najczęściej gospodarczej)

• Np. górnictwo

• Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw

5. Art. 86 Konstytucji - powszechny obowiązek dbałości o stan środowiska

• Adresowany do wszystkich osób fizycznych, prawnych i ułomnych osób prawnych; niezależnie od ich charakteru oraz prowadzenia lub nie działalności

• Podmiot, który doprowadził do pogorszenia stanu środowiska ponosi odpowiedzialność za jego skutki

Źródła prawa ochrony środowiska

1. Źródła prawa ochrony środowiska można podzielić na:

1. Źródła wewnętrzne (stanowione przez organy państwa) i

2. Źródło zewnętrzne (przeważnie są to umowy międzynarodowe przyjęte przez Rzeczpospolitą)

• Nie jest to podział rozłączny bo umowy międzynarodowe mogą być stosowane jako źródło prawa wewnętrznego

2. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określa art. 87 konstytucji

1. Konstytucja

2. Umowa międzynarodowa

• Ratyfikowana przez Prezydenta lub zatwierdzana przez Radę Ministrów

• Gdy dotyczy praw i wolności obywatelskich określonych w konstytucji to wymaga zgody parlamentu w ustawie na ratyfikację

• Stanowi część prawa krajowego po ratyfikowaniu i opublikowaniu w Dzienniku Ustaw

• Może wymagać mechanizmów implementacyjnych

3. Ustawa

4. Rozporządzenie (wydane na podstawie delegacji ustawowej)

• Zakaz subdelegacji

5. Na obszarze działania poszczególnych jednostek podziału terytorialnego także prawo miejscowe:

• Akty generalne organów administracji rządowej:

• rozporządzenie wojewody o utworzeniu rezerwatu przyrody

• rozporządzenie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w sprawie utworzenia strefy ochronnej ujęcia wody

• uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego

• są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych

• kontrolę zgodności z prawem sprawuje sądownictwo administracyjne

• bardzo ważne źródło ale obciążone wadami:

ograniczony dostęp

opóźnienie w publikowaniu dzienników

mało staranna legislacja

3. Wewnętrzne źródła prawa:

1. Uchwały RM

2. Zarządzenia ministrów i innych organów administracji publicznej

• Wiążą wyłącznie podległe jednostki organizacyjne i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć kierowanych na zewnątrz

• W praktyce w prawie ochrony środowiska bywa przeciwnie np. ustawa o ochronie przyrody stwierdza, że niektóre zarządzenia (ministra ds. środowiska, wojewody lub dyrektora PN) mogą stanowić źródło prawa powszechnie obowiązującego

4. Prawo Unii Europejskiej

• W traktacie stowarzyszeniowym z 1991r. Polska zobowiązała się do dostosowania prawa krajowego do ustawodawstwa unijnego

• Dotyczyło to przede wszystkim wymagań związanych z ochroną środowiska

• Od dnia wstąpienia do UE związanie RP postanowieniami traktatów założycielskich i innych aktów przyjętych przez instytucje wspólnot

• Problemy bo nie wszystkie akty prawa europejskiego publikowane a niewiele przetłumaczono na język polski

5. System prawa wspólnotowego:

1. Dyrektywy - wytyczają kierunki przyszłej regulacji i przyczyniają się standaryzacji wymagań dotyczących ochrony środowiska

• Wymagają implementacji

2. Rozporządzenia, - nie wymagają implementacji i mogą być bezpośrednio stosowane

3. Decyzje - akty skierowane do indywidualnego adresata i są stosowane bezpośrednio

4. zalecenia i opinie - nie są wiążące

5. Wspólne polityki UE i programy działania -

• dążą do realizacji celów przez działania niewładcze:

• Edukacja

• Popieranie czystych technologii

• Badania naukowe

• Obecnie realizowany jest szósty program (na 10 lat) - np. redukcja efektu cieplarnianego

6. Polskie prawo ochrony środowiska:

• Kilkadziesiąt ustaw + liczne umowy międzynarodowe i akty wykonawcze

• Podstawowe znaczenie - ustawa prawo ochrony środowiska

• Często odsyła do ustaw szczegółowych

• Niektóre aspekty ochrony środowiska w całości w innych ustawach (np. prawo atomowe)

• System wyjątkowo niespójny, nieczytelny i ocierający się o niekonstytucyjność, a akty wykonawcze rzadko ukazują się terminowo

• Większość norm ma charakter administracyjnoprawny (stosują je organy administracji publicznej)

⇓

osoby stosujące prawo ochrony środowiska znają się lepiej na środowisku niż na prawie

⇓

potencjalna wadliwość większości rozstrzygnięć (zwłaszcza decyzji administracyjnych)

• Kiepska technika legislacyjna - nawet w słowniczkach ustawowych terminy niedookreślone + brak synchronizacji (te same terminy w różnych ustawach znaczą co innego)

• Przesadna wiara w omnipotencję prawa

7. Czy prawo ochrony środowiska to osobna gałąź prawa?

• Na pewno jest to gałąź prawa w znaczeniu dydaktycznym

• Ale nie ma osobnej metody regulacji, co pozwalałoby na nazwanie go gałęzią w pełnym znaczeniu

Planowanie (programowanie) ochrony środowiska

1. Ustawy dotyczące ochrony środowiska przewidują sporządzanie różnego rodzaju planów, polityk bądź strategii.

2. Polityka ekologiczna państwa:

• Ma tworzyć warunki niezbędne dla realizacji ochrony środowiska

• Minister właściwy ds. środowiska (zapewniony udział społeczeństwa) → RM → uchwała Sejmu

• Na 4 lata (ale przedstawione działania obejmują kolejne 4 lata)

• Co 4 lata RM przedstawia Sejmowi raport z realizacji polityki ekologicznej państwa

• Wspomniana polityka ma m.in. określać:

1. Cele ekologiczne

2. Priorytety ekologiczne

3. Poziomy celów długoterminowych

4. Rodzaj i harmonogram działań proekologicznych

5. Środki niezbędne dla osiągnięcia celów w tym mechanizmy prawno-ekonomiczne

• Uchwała Sejmu ⇒ nie jest źródłem prawa

• Ale prawo ochrony środowiska stanowi, że „polityka” ma wiążący charakter w stosunku do programów ochrony środowiska opracowywanych przez gminy, powiaty i województwa

3. Wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska

• Służą realizacji polityki ekologicznej

• W postępowaniu nad ich utworzeniem należy zapewnić udział społeczeństwa

• Uchwalane przez organy stanowiące j.s.t.

• Projekty opiniują:

1. Minister właściwy ds. środowiska (wojewódzkie)

2. Zarząd województwa (powiatowe)

3. Zarząd powiatu (gminne)

• Ustawa zakłada hierarchię polityki ekologicznej państwa i programów ochrony środowiska

• Zbliżone rozwiązania w innych ustawach np.:

1. Plany gospodarki odpadami (krajowy → wojewódzki → powiatowy → gminny)

2. Ochrony przeciwpowodziowej oraz przeciwdziałania skutkom suszy, gospodarowania zasobami wodnymi na obszarze dorzecza (z prawa wodnego)

• Co 2 lata raporty organów wykonawczych wobec stanowiących

• Zbyt duża ilość planów

• Wszystkie plany, programy, strategie i polityki musza być obecnie zamieszczane w publicznym wykazie i stają się powszechnie dostępne

• Czy są to akty prawa miejscowego?

• Niekiedy ustawa wyraźnie przewiduje, że niektóre z nich wiążące dla decyzji administracyjnych, ale jednak w pozostałej mierze nie mają charakteru normatywnego

• Dla realizacji planów różne działania niewładcze (edukacyjne, zachęty finansowe itp.)

Przedmiot ochrony i jej istota

1. Środowisko - zdefiniowane w art. 3 pkt. 39 pr.o.ś. - ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, zwierzęta i rośliny, krajobraz oraz klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej w tym także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami

• Jest to wyliczenie przykładowe

• Przedmiotem ochrony są bardzo zróżnicowane „dobra materialne” a także zjawiska niemające charakteru materialnego (klimat, krajobraz)

2. Istota ochrony środowiska - podejmowaniu lub zaniechaniu działań umożliwiających zachowanie (przywracanie) równowagi przyrodniczej przez:

1. 
   Racjonalne kształtowanie środowiska i gospodarowanie zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju działania zachowawcze (konserwatorskie)

2. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom

3. Przywracanie elementów środowiska do właściwego stanu - działania kształtujące (restytucja)

3. Wymagania ochrony środowiska wpływają na treść praw podmiotowych

• Przede wszystkim prawa własności nieruchomości (ograniczając zakres uprawnień właściciela)

• Czy w związku z tym przysługuje właścicielowi roszczenie o odszkodowanie?

• Niekiedy tak (np. w pr.o.ś.)

Podstawowe zasady prawa ochrony środowiska

1. Są to normy wiodące (podstawowe) a ich rozwiązania są kryteriami interpretacji dla całej ustawy

2. Katalog zasad nie jest zamknięty

3. Zasady prawa ochrony środowiska:

1. Zasada zrównoważonego rozwoju - jest to rozwój społeczno-gospodarczy z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, by można zaspokajać potrzeby obecne i przyszłych pokoleń - art. 3 pkt. 50 pr.o.ś.

• Tempo zużywania zasobów nie powinno przekraczać możliwości naturalnej odnowy i powinno pozwolić doczekać znalezienia ich substytutów zanim się wyczerpią

• Zmniejszać zużycie zasobów nieodnawialnych

• A zasobów odnawialnych zużywać tyle by jak najmniej obciążać środowisko

2. Zasada kompleksowości ochrony środowiska (art. 5 pr.o.ś)- ochrona poszczególnych składników powinna być realizowana z uwzględnieniem potrzeb ochrony pozostałych elementów

3. Zasada prewencji (art. 6 i 7 ust. 2 pr.o.ś) - kto podejmuje działania mogące oddziaływać negatywnie na środowisko ma obowiązek tym oddziaływaniom zapobiegać

4. Zasada przezorności - stosując techniki nie do końca poznane, przewidywać wszelkie możliwe konsekwencje i podejmować wszelkie środki zapobiegawcze

5. Zasada „zanieczyszczający płaci” (art. 7 ust. 1 pr.o.ś.) - kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty jego usunięcia

• Niekiedy nie jest możliwe do zrealizowania i koszty ponosi Skarb Państwa lub fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej

6. Zasada uspołecznienia procesów podejmowania niektórych rozstrzygnięć (art. 10 pr.o.ś) - np. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego)

7. Powszechnego dostępu do informacji o stanie środowiska i jego ochronie (art. 9 pr.o.ś.)

8. Zasada legalizmu - decyzja administracyjna dotycząca korzystania ze środowiska musi być zgodna z przepisami ochrony środowiska pod rygorem nieważności

4. Ustawa z 6 VII 2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju

• Strategiczne zasoby naturalne kraju:

1. Wody podziemne i powierzchniowe w ciekach, źródłach, kanałach i zbiorników o ciągłym dopływie

2. Wody polskich obszarów morskich wraz z ich zasobami

3. Lasy państwowe

4. Złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowych

5. Zasoby przyrodnicze parków narodowych

• Przysługują Skarbowi Państwa i nie podlegają przekształceniom własnościowym chyba, że ustawa szczególna tak stanowi

• Gospodarowanie tymi zasobami:

1. Utrzymanie , powiększanie i doskonalenie zasobów odnawialnych

2. Użytkowanie złóż kopalin zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju

Niektóre cechy prawnego modelu ochrony środowiska

1. Cechą rozwiązań normatywnych dotyczących ochrony środowiska jest ich ogromna elastyczność (możliwość dostosowania rygorów ochronnych do aktualnych potrzeb)

• Przykładem - ochrona gatunkowa zwierząt

• Zasadniczo - minister właściwy ds. środowiska,
  ale wojewoda na obszarze województwa może ochronę rozszerzyć
  a kiedy populacja zwiększy zagrażając interesom człowieka - wyłączenie ochrony

2. Częstym instrumentem prawnej ochrony środowiska jest decyzja administracyjna

• Różne nazwy: Pozwolenie, zezwolenie, koncesja

• Duże odrębności od powszechnego postępowania administracyjnego

• Ograniczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej (ustawy dotyczące ochrony środowiska często przewidują dodatkowe przesłanki zmiany/ uchylenia decyzji)

3. Granice ochrony środowiska wyznaczają potrzeby człowieka (w tym potrzeby gospodarcze)

• Wynika to z zasady zrównoważonego rozwoju - zaspokajanie potrzeb społeczności i poszczególnych obywateli

• Potwierdzają to np. regulacje dotyczące ochrony zwierząt

1

1

by Jakub Kowalski 2007

---