Audyt i kontrola w sektorze

publicznym

dr Jarosław Wierzbicki

Stosunki organizacyjne I

• Kontrola – uprawnienie do pozyskiwania informacji o

działalności podmiotu kontrolowanego, porównania go
ze stanem postulowanym (normatywnym) i przygotowani
sprawozdań z podjętych czynności oraz (zwykle)
zaleceń ukierunkowanych na osiągnięcie stanu
zgodnego z prawem przez podmiot kontrolowany.
Wyjątkowo kontrolującemu przysługują uprawnienia do
wydawania władczych poleceń, celem np.
zminimalizowania strat.

Stosunki organizacyjne II

• Nadzór – uprawnienie organu nadzorującego do

dokonywania kontroli oraz podejmowania władczych
działań celem modyfikowania zachowań podmiotu
nadzorowanego,. Jego działania mają zwykle charakter
następczy i nie mogą wprowadzić do wyręczania
podmiotów nadzorowanych w działalności (zakres
środków nadzoru każdorazowo wyznaczają przepisy
uprawniające organ nadzorujący do działania).

Stosunki organizacyjne III

• Kierownictwo – Uprawnienie organu

nadrzędnego w hierarchii organizacyjnej, do
posługiwania się wszelkimi prawem
dopuszczalnymi środkami władczymi celem
modyfikowania działania jednostki poddanej
kierownictwu.

Stosunki organizacyjne IV

• Koordynacja – Uprawnienie do (zwykle

niewładczego) wpływania na nie

podporządkowane organizacyjnie

podmioty, ukierunkowane na osiągnięcie

określonego celu.

Organizacja aparatu administracji

publicznej

Organy naczelne
• powoływane obsady przez Sejm lub Prezydenta,
• stojące najwyżej w hierarchii administracji rządowej,
• obejmujące swoją właściwością obszar całego państwa.

Centralne organy administracji państwowej:
• powoływanie obsady przez organy naczelne,
• podporządkowane Sejmowi lub naczelnym organom państwa,
• właściwe na terytorium całego kraju

Administracja terenowa i jej rodzaje.

Finanse publiczne

• Państwo

Jednostka polityczna wyposażona w najwyższą władzę na podległym sobie

terytorium, której gwarancję stanowi monopol na legalne stosowanie

przymusu (terytorium, ludność, władza).

• Pieniądz

Środek płatniczy, zwykle oparty na przymusie powszechnej akceptowalności

(środek płatniczy, miernik wartości, środek tezauryzacji).

• Finanse Publiczne

Całokształt zjawisk oraz procesów związanych z powstawaniem i

rozdysponowywaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających
funkcjonowanie sektora publicznego (Owsiak);

Struktura przepływowa finansów

publicznych

Mechanizm transferu bogactwa (

dobrobytu

);

– Przejęcie wartości od sektora prywatnego;
– Rozdysponowanie pomiędzy agendami podmiotów

publicznych;

– Wydatkowanie na cele społecznie pożądane i dobra

publiczne;

– Majątkowe przesunięcia (

transfery

).

Sfery decyzyjne w finansach

publicznych

Decyzje alokacyjne:

– Co do rodzajów dochodów i wydatków

(

finansowania dóbr społecznie pożądanych i publicznych

);

– Czasu

(

moment konsumpcji i termin / charakter płatności

);

– Władzy publicznej

(

dominacja egzekutywy nad legislatywą bądź odwrotnie

).

Ograniczenia decyzyjne w sektorze

publicznym

• Przynależność do sektora finansów publicznych;

• Cele normatywne funkcjonowania finansów publicznych,

• Poddanie silnie sformalizowanym zasadom prowadzenia

gospodarki w tym przede wszystkim działalności
finansowej.

• Przedmiotowe ograniczenia działalności;

• Ograniczenia podmiotowe;

Ryzyko a niepewność w ekonomii

• Możliwość poniesienia uszczerbku lub straty

– identyfikowalna i mierzalna (ryzyko),
– pozostała (niepewność).

• Różnego rodzaju aberracje definicyjne:

• Koncepcja ryzyka pozytywnego i negatywnego,
• Brak definicji niepewności etc.

Rodzaje ryzyk w organizacjach

ryzyko czyste vs. ryzyko spekulacyjne

ryzyko dywersyfikowalne i niedywersyfikowalne

•

operacyjne,

•

prawne (normatywne),

–

kontraktowe,

–

jurydyczne,

–

legislacyjne.

•

rynkowe,

•

kredytowe,

•

polityczne.

Postawy wobec ryzyka

• Niechęć,

• Obojętność,

• Skłonność.

Podstawowe sposoby reakcji na

ryzyko

• Prewencja,

• Represja,

• Asekuracja

Mogą być osiągane w różny technicznie sposób tak w postaci
mechanizmów rynkowych jak i publicznych.

Stosunek do ryzyka w

organizacji

• Stopień sformalizowania organizacji, a jej

stosunek do ryzyka,

– Im wyższe sformalizowanie organizacji tym niższa

skłonność jej pracowników do ponoszenia ryzyka,

– Im bardziej spiętrzone struktury tym niższa

podatność na innowacje.

Proces zarządzania ryzykiem

• Identyfikacja;

• Ocena

• Dobór metod zarządzania

• Realizacja / wykonanie

• Rewizja (ocena skuteczności).

Dobór metod zarządzania ryzykiem

• Unikanie ryzyka (

risk avoidance

),

• Zapobieganie stratom i ich kontrola (

loss prevention

),

• Przejmowanie (absorpcja) ryzyka (

risk retention

),

- samoubezpieczenie

• Transfer ryzyka (

risk transfer

).

Specyfika zarządzania ryzykiem

w sektorze publicznym I

• Brak określenia szczegółowych zasad

odpowiedzialności i jej egzekwowania,

• Brak prostego ekonomicznego mechanizmu

wiążącego czyn z odpowiedzialnością
(

brak racjonalności jako przyczyna straty

),

• Problem oddzielenia ryzyka odpowiedzialności za

naruszenia formalne i ekonomiczne (gospodarcze),

Specyfika zarządzania ryzykiem

w sektorze publicznym II

• Miękkie ograniczenie budżetowe w w

przypadku przekroczenia limitów wydatków,

• Hazard moralny (pokusa nadużycia),

• Hazard motywacyjny,

• Poszukiwanie renty,

• Selekcja negatywna.

Specyfika zarządzania ryzykiem

w sektorze publicznym III

• Problemy w zakresie określenia i identyfikacji

przesłanek odpowiedzialności,

• Inercja wewnątrz-organizacyjna,

• Udział czynnika politycznego,

• Państwo jako organizacja może wpływać na rozkład

(dystrybucję) i sposób ponoszenia odpowiedzialności
za ryzyka,

Źródła i rodzaje ryzyk sektora

publicznego

• Społeczne,

• Ekonomiczne,

• Polityczne,

• Międzynarodowe / Wewnętrzne

Cele zarządzania ryzykiem

Zabezpieczenie organizacji możliwości rozwoju w
drodze wypełniania założonych dla niej celów
(wypełniania misji) w najbardziej bezpośredni,
efektywny i skuteczny sposób.

(

Williams et al.

)

• Konieczność kompleksowego traktowania ryzyk w

organizacji,

• Zwykła czynność zarządcza,
• Mechanizm nie tylko kompensacyjny ale i przede

wszystkim prewencyjny (szczególnie na poziomie
finansów publicznych).

Charakterystyka gospodarowania

środkami publicznymi

• Niewielka przejrzystość sfery właścicielskiej,
• Ograniczony nadzór właścicielski,
• Występowanie kolizji interesów jednostkowych i

zbiorowych,

• Rozproszone ośrodki kontrolne,
• Obecność tzw. miękkiego ograniczenia budżetowego,
• Silna pokusa nadużycia.

Zasady zarządzania środkami

publicznymi

• Wyraźne dyrektywy / zasady postępowania w

sferze środków publicznych,

• Jasna sfera odpowiedzialności podmiotów

zarządzających,

• Efektywne funkcjonowanie barier w zakresie

dysponowania środkami publicznymi
(

brak jest takich np. w prawie prywatnym

),

Sprawozdawczość w procesie

zarządzania ryzykiem

• Informacja i świadomość warunków brzegowych

(problem niepełnej informacji),

• Sprawozdawczość budżetowa jako źródło

informacji publicznej,

• Zasady informacji budżetowej.

Kontrola zarządcza – pojęcie

• ogół działań podejmowanych dla

zapewnienia realizacji celów i zadań w
sposób zgodny z prawem, efektywny,
oszczędny i terminowy.

Cele kontroli zarządczej

• Cele kontroli zarządczej (wyliczenie niewyczerpujące):

– Zapewnienie zgodności działalności z przepisami prawa

oraz procedurami wewnętrznymi;

– Zapewnienie

skuteczności i efektywności działania;

– Zapewnienie

wiarygodności sprawozdań;

– Zapewnienie

ochrony zasobów;

– Zapewnienie

przestrzegania i promowania zasad etycznego

postępowania;

– Zapewnienie

efektywności i skuteczności przepływu informacji;

– Zapewnienie

zarządzania ryzykiem.

Zasady kontroli zarządczej

• Obowiązek kierowniczy, zabezpieczony m.in.

odpowiedzialnością za naruszenie dfp,

• Odpowiedzialność dysponenta pierwszego stopnia i

kierownika jednostki,

• Dodatkowe (obok wewnętrznej sprawozdawczości źródło

informacji o działalności jednostki kontrolowanej),

• Ujednolicone standardy kontroli zarządczej w wyniku

działalności Ministra Finansów, jak również wytyczne

wydawane przez MF i Ministrów kierujących działem.

Audyt wewnętrzny

• Działalność niezależna i obiektywna, której celem jest

wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika

jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną

ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze.

• Ocena kontroli, dotyczy w szczególności adekwatności,

skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale

administracji rządowej lub jednostce

Audyt wewnętrzny II

• Ujednolicone standardy audytu wewnętrznego określone i

ogłoszone przez ministra finansów w dzienniku
urzędowym MF
(

zgodne z powszechnie uznawanymi standardami audytu

wewnętrznego

),

• Charakter wytycznych dla audytora wewnętrznego,

Audyt wewnętrzny III

– naczelne organy administracji rządowej,
– terenowa administracja rządowa o właściwości ogólnej,
– terenowa administracja skarbowa,
– ZUS, KRUS, zarządzane przez nie fundusze i NFZ,
– państwowe jednostki budżetowe, jeżeli kwota ujętych w planie finansowym

jednostki budżetowej dochodów lub kwota wydatków przekroczyła

wysokość 40.000 tys. zł;

– uczelnie publiczne, jeżeli kwota ujętych w planie rzeczowo-finansowym

przychodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł;

– samodzielnych publicznych zoz-ach, które nie zostały utworzone przez

jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli kwota ujętych w planie

finansowym przychodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł;

– agencjach wykonawczych, jeżeli kwota ujętych w planie finansowym przy-

chodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł;

– państwowych funduszach celowych, jeżeli kwota ujętych w planie

finansowym przychodów lub kosztów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł.

Audyt wewnętrzny III

• Audyt wewnętrzny prowadzi się w jednostkach samorządu

terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki

samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów lub kwota

wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł.

• Audyt wewnętrzny prowadzi się również w jednostkach sektora

finansów publicznych, których kierownicy podejmą decyzję o

prowadzeniu audytu wewnętrznego.

• Audyt wewnętrzny prowadzi się również w jednostkach w dziale

wskazanych przez właściwego ministra kierującego działem.