III CZP 72/93

• Orzeczenie wydane 21 września 1993

UCHWAŁA SKŁADU SIEDMIU
SĘDZIÓW z dnia 21 września 1993 r. (III
CZP 72/93)

Przewodniczący: Prezes SN S. Rudnicki. Sędziowie SN: F. Barczewska, H. Ciepła, S.
Dmowski,

J. Gudowski, J. Majewska, Z. Struś (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora I. Kaszczyszyn, w sprawie z powództwa Tatiany Z.
przeciwko Gminie U.D. i Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Kierownika Urzędu
Rejonowego w S., o wydanie nieruchomości, po rozpoznaniu w dniu 21 września 1993 r.
zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy na rozprawie w dniu 23 kwietnia
1993 r. sygn. akt

III CZP 40/93

do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego:

„Czy Skarb Państwa będący posiadaczem nieruchomości może zaliczyć do czasu posiadania
w rozumieniu

art. 172

k.c. okres władania taką nieruchomością, wykonywanego jako

uprawnienie wynikające z uzyskanego tytułu własności uznanego – po upływie terminu
zasiedzenia – za nie istniejący?”

podjął następującą uchwałę:

Do okresu zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa nie wlicza się okresu
władania przez organy państwowe lub państwowe osoby prawne, wykonywanego w
ramach uprawnień Państwa jako podmiotu prawa publicznego, mimo istnienia tytułu
własności uznanego następnie za nie istniejący.

Uzasadnienie:

Powódka Tatiana Z. domagała się nakazania pozwanym, Skarbowi Państwa (Urząd Rejonowy
w S.) i Gminie U.D., wydania jej nieruchomości położonej w U.D., objętej wykazem
hipotecznym 1wh 943, stanowiącej działkę zabudowaną domem mieszkalnym, oznaczoną
numerem ewidencyjnym 158/1, albo o zasądzenie na jej rzecz określonej kwoty. Twierdziła,
że jest właścicielką tej nieruchomości na podstawie spadkobrania po Włodzimierzu T.

Strona pozwana sprzeciwiła się żądaniu pozwu. Sąd Wojewódzki w Krośnie oddalił
powództwo wyrokiem z dnia 27 lutego 1990 r. ze względu na zasiedzenie przez Skarb
Państwa. Z poczynionych przez ten Sąd ustaleń wynika, że ojciec powódki utracił w okresie
okupacji posiadanie nieruchomości, stanowiącej bezspornie jego własność.

W wyniku agresji ZSRR na Polskę w 1939 r. obszar obejmujący sporną nieruchomość został
zaanektowany przez to państwo. Po dniu 21 czerwca 1941 r. przeszedł pod okupację
niemiecką, a w wyniku umów jałtańskich przypadł ZSRR, który na podstawie
międzypaństwowej umowy z dnia 15 lutego 1951 r. o zmianie odcinków terytoriów

państwowych (Dz. U. z 1952 r. Nr 11, poz. 63) wydał omawiane terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej.

Sąd Najwyższy na skutek rewizji powódki uchylił wyrok Sądu Wojewódzkiego ze względu
na brak ustaleń odnośnie do przesłanek zasiedzenia, wskazując jednocześnie, że powódka nie
utraciła własności zarówno wskutek zdarzeń związanych z wojną, jak i na podstawie
powojennych umów międzypaństwowych.

Sąd Wojewódzki w Krośnie ponownie oddalił powództwo, ustalając, że Skarb Państwa od
1951 r. do dnia 31 lipca 1991 r. był posiadaczem samoistnym nieruchomości i dlatego nabył
jej własność przez zasiedzenie. Zdaniem tego Sądu, bieg terminu nie został przerwany, mimo
podejmowania przez powódkę od 1957 r. wielokrotnych starań o zwrot nieruchomości,
ponieważ były one kierowane do organów administracyjnych, natomiast powództwo
windykcyjne wytoczone zostało dopiero w 1988 r.

Skarb Państwa był wpisany do księgi wieczystej, obejmującej m.in. tę nieruchomość, jako
właściciel co najmniej od 1991 r. Z innych dokumentów wynika, że była ona „pod zarządem
Gospodarki Komunalnej”.

Zagadnienie prawne przedstawione Sądowi Najwyższemu przez Sąd Apelacyjny w
Rzeszowie zmierzało do wyjaśnienia wątpliwości, czy Skarb Państwa może zaliczyć do czasu
posiadania w rozumieniu art. 172 k.c, okres, w którym odmawiał właścicielowi zwrotu
nieruchomości, powołując się na nie istniejący tytuł własności. Rozważania tego Sądu
koncentrowały się na instytucji nadużycia prawa lub zawieszenia biegu przedawnienia
(art. 121 pkt 4 k.c). Sąd Najwyższy przedstawiając zagadnienie prawne na podstawie

art. 17

ust. 1

w związku z

art. 13 ust. 4

ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym

(jedn. tekst: Dz. U. z 1990 r. Nr 26, poz. 153 ze zm.), w sentencji postanowienia
wyeksponował kwestię władania, będącego wykonywaniem uprawnienia wynikającego z
tytułu własności, uznanego po upływie terminu zasiedzenia za nie istniejący. W uzasadnieniu
wskazano na różnice w funkcjach i treści władztwa, stanowiącego wykonywanie prawa
podmiotowego oraz posiadania oderwanego od prawa podmiotowego, a nawet zwróconego
przeciwko właścicielowi.

Rozpoznając przedstawione zagadnienie prawne Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Pytanie składu zwykłego Sądu Najwyższego wiąże dopuszczalność zasiedzenia przez Skarb
Państwa z władaniem na podstawie tytułu prawnego uznanego za nie istniejący już po
upływie terminu przewidzianego w

art. 172

k.c. Ze względu na powyższe oraz na

wspomnianą wyżej sugestię odmiennego kwalifikowania posiadania jako przesłanki
zasiedzenia w zależności od uprawnień osoby władającej, należy na wstępie odnieść się do
wymienionych wątpliwości.

Pojęcie tytułu własności, nie mające definicji ustawowej, używane bywa w języku
prawniczym w różnym znaczeniu, między innymi jako zdarzenie prawne, a także dokument
stwierdzający dokonanie czynności prawnej, z którymi prawo łączy powstanie albo nabycie
prawa własności w znaczeniu cywilnoprawnym. W takim też znaczeniu omawiane pojęcie
jest używane w niniejszej sprawie. Jest ono odmienne od pojęcia prawa własności jako stanu
obiektywnego, w którym osoba ma swobodę postępowania z rzeczą w granicach określonych
przez ustawę. Tytuł własności może być podważony i w razie stwierdzenia jego nieistnienia
ab initio okazuje się, że podmiot, który nim dysponował, w istocie nie był właścicielem.

Rozróżnienie między prawem własności a tytułem własności pozwala wyeliminować z
dalszych rozważań kwestię, czy przymiot posiadacza w znaczeniu używanym w

art. 172 § 1

k.c. przysługuje właścicielowi, którego władztwo nad rzeczą było wykonywaniem
rzeczywiście przysługującego prawa. Skoro wątpliwości Sądu przedstawiającego zagadnienie
prawne wynikały na tle władztwa wykonywanego mimo nieistnienia tytułu własności,
uchwała Sądu Najwyższego, ze względu na zakres niezbędny do rozpoznania rewizji,
ogranicza się do takiego wycinka szerszej problematyki zasiedzenia nieruchomości przez
Skarb Państwa.

Państwo jest szczególnym podmiotem prawa. Będąc polityczną, a więc opartą na władzy
formą organizacji narodu, spełnia przede wszystkim funkcje publiczne. Utrzymywanie
bezpieczeństwa zewnętrznego i ładu wewnętrznego wymaga wchodzenia w publiczne
stosunki międzynarodowe i ustanawiania oraz egzekwowania publicznych norm prawa
wewnętrznego. Jest to sfera działania określona mianem „imperium”, charakteryzująca się
przede wszystkim dominującym elementem władczości i odrębnym systemem ochrony praw
podległych podmiotów (jednostek) – z ograniczoną rolą sądów powszechnych.

W ramach „imperium” państwo czerpie upoważnienie do ingerencji w sferę praw (również
majątkowych) jednostek z systemu prawa konstytucyjnego, ustaw o charakterze ustrojowym,
ustaw zwykłych i norm wydawanych na podstawie ich upoważnienia. Nie są to jednak normy
prawa cywilnego.

Celem państwa jako podmiotu prawa publicznego jest urzeczywistnianie tych wszystkich
wartości i warunków, dzięki którym jednostki mogą pełniej i łatwiej realizować swój
wszechstronny rozwój, w ostatecznym zaś odniesieniu – rozwój i doskonałość człowieka.
Realizacja tego wymaga niejednokrotnie korzystania przez państwo z mienia, które
uczestniczy w zwykłym obrocie cywilnoprawnym, na równych zasadach z innymi
podmiotami i poddania się w sporach jurysdykcji sądów powszechnych. W tych wypadkach
funkcje państwa określane mianem „dominium” pełni Skarb Państwa jako odrębny podmiot
prawa cywilnego (art. 34 k.c).

Zasadnicza odmienność źródeł prawa regulujących funkcje państwa w zakresie „imperium” i
„dominium”, inny sposób ochrony podmiotów pozostających z państwem w stosunkach
prawnych jednej i drugiej sfery jego działalności, zróżnicowane bezpośrednio cele
omawianych funkcji, a wreszcie konieczność przestrzegania granic kompetencji
wynikających z podziału władz w „zdrowym państwie”, nie pozwalają na dowolność w
posługiwaniu się przez nie instytucjami prawa cywilnego w sferze działalności określonej
jako „imperium”, uregulowanej przepisami prawa publicznego. Pogląd taki był już
niejednokrotnie wyrażany w orzecznictwie Sądu Najwyższego (postanowienie z dnia
24 września 1965 r.

II CR 372/65

– OSN 1966, poz. 82 i uchwała z dnia 13 maja 1977 r.

III

CZP 35/77

– OSN 1978, poz. 21).

W związku z powyższym, jeśli objęcie rzeczy we władztwo następuje w ramach wypełniania
przez państwo zadań publicznych poza stosunkami cywilnoprawnymi, to nie oznacza to
wykonywania posiadania w znaczeniu przyjętym w

art. 336

k.c. (lub art. 296 prawa

rzeczowego). Należy bowiem pamiętać, że do istoty tego posiadania należy nie tylko stan
faktyczny władania, który byłby zaledwie jego pierwotną postacią possessio naturalis, ale
również kwalifikacja nadana przez normę prawną mieszczącą się w

kodeksie cywilnym

i

odnoszącą się do stosunków w nim uregulowanych (art. 1 k.c).

Przykładem takiego władztwa może być objęcie przez państwo terytorium na podstawie
umowy międzynarodowej o wymianie odcinków terytoriów państwowych, która – jak np.
wymieniona umowa z dnia 15 lutego 1951 r. – nie zawiera postanowień wpływających
bezpośrednio na prawa podmiotowe obywateli z zakresu prawa cywilnego i nie daje państwu
uprawnień z zakresu tego prawa. Innego przykładu dostarcza praktyka sądów odmawiająca
przymiotu posiadacza osobom władającym rzeczami wyjętymi spod obrotu cywilnego. Do
takiej kategorii extra commercium zaliczane były np. drogi publiczne lub obiekty wojskowe.

Rzecz objęta przez państwo we władanie w ramach sprawowanych zadań publicznych może
stać się przedmiotem posiadania przez wprowadzenie jej do obrotu cywilnego albo na
podstawie szczególnej podstawy prawnej.

Konieczność istnienia podstawy prawnej dla aktów dokonywanych w ramach „imperium”
wyklucza samowolną zmianę uzyskanego w tym trybie władztwa i przekształcenie go w
posiadanie prawa cywilnego. Zakaz taki należy obecnie wywieść z zasady „państwa
prawnego”, wyrażonej w

art. 1

Konstytucji. Nie może ona pozostawać bez wpływu również

na ocenę stosunków prawnych istniejących przed zmianąKonstytucji (

ustawa

z dnia

29 grudnia 1989 r. o zmianie

Konstytucji

PRL – Dz. U. Nr 75, poz. 444). W poprzedniej

formacji ustawowej poszanowanie własności głosiły również władze upatrujące w państwie
przede wszystkim aparat przemocy. Stwierdzenia te zawarte były w Manifeście PKWN oraz
w deklaracji Sejmu Ustawodawczego z dnia 22 lutego 1947 r. w przedmiocie realizacji praw i
wolności obywatelskich. Nie do przyjęcia byłoby zatem dopuszczenie możliwości zmiany
(zarówno teraz, jak i w przeszłości) przez Państwo swego władztwa spoza sfery prawa
cywilnego w posiadanie w rozumieniu

art. 172 § 1

k.c. jako zmierzające do pozbawienia

innych podmiotów przysługującego im prawa własności bez podstawy prawnej.

Władanie mieniem przejętym na podstawie umowy międzynarodowej mogło się odbywać
bezpośrednio przez organy państwowe albo przez państwowe osoby prawne. Na tle
rozważanego zagadnienia może powstać wątpliwość, jakie znaczenie dla ewentualnego
zasiedzenia miało sprawowanie zarządu nad nieruchomością przez państwową osobę prawną.
Należy więc przypomnieć, że zarząd nie może być utożsamiany z samoistnym posiadaniem.
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie Całej Izby w dniach 24 maja-26
października 1956 r.

I CO 9/56

(OSN 1957, z. 1, poz. 1), wyjaśniając treść art. 34 dekretu o

majątkach poniemieckich i opuszczonych, że „...Państwo jest jedynie... zarządcą, a więc nie
włada tym majątkiem jak właściciel”. Stwierdzenie to nie utraciło w zasadzie swej
aktualności. Wprawdzie państwowe osoby prawne z mocy

art. 128 § 2

k.c. przed nowelizacją

z 1989 r. mogły we własnym imieniu nabywać nieruchomości na własność państwa (uchwała
składu siedmiu sędziów SN z dnia 7 listopada 1980 r.,

III CZP 2/80

– OSNCP 1981, z. 4,

poz. 47), jednakże czyniły to wykonując „uprawnienia płynące z własności państwowej”, a
zatem działając w sferze prawa cywilnego. W takim samym zakresie państwowe osoby
prawne mogły też być samoistnymi posiadaczami rzeczy. Nie miały jednak dowolności w
wykonywaniu zarządu. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wymienionej wyżej
uchwały z dnia 7 listopada 1980 r., w granicach obowiązującego porządku prawnego
dokonanie przez państwową osobę prawną jakiejkolwiek czynności prawnej co do będącej w
ich zarządzie wyodrębnionej części mienia ogólnonarodowego powinno zmierzać
doprawidłowego wykonania postawionych przed tą osobą zadań, a ponadto nie może
przekraczać uprawnień wynikających z ustawy, statutu oraz szczególnej zdolności prawnej.

Jeżeli państwo wykonywało władztwo w zakresie publicznoprawnym, nie będące
posiadaniem, to przekazanie nieruchomości w zarząd państwowej osobie prawnej

wwiązywało ją w taki sam charakter władztwa, co z zasady wykluczało zmianę przez tę osobę
zarządu w posiadanie samoistne, uregulowane w

art. 336

k.c.

Ustalenie, że państwo, wykonując władztwo nad rzeczą, wynikające z jego publicznych
funkcji, nie jest posiadaczem w rozumieniu prawa cywilnego, rodzi oczywiste konsekwencje
co do niemożliwości zaliczenia tego okresu do terminów zasiedzenia. Instytucja zasiedzenia,
unormowana w prawie cywilnym, opiera się bowiem nie na jakimkolwiek władaniu, lecz na
posiadaniu samoistnym, i pełniąc rolę porządkującą stosunki własnościowe „stapia” z
upływem czasu posiadanie i własność.

Wywody przytoczone wyżej uzasadniają podjęcie uchwały o treści przytoczonej w sentencji.