Prawo Do Prywatnosci

M. Praw. — Monitor Prawniczy
NSA — Naczelny Sąd Administracyjny
OSA — Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych
OSN — Orzecznictwo Sądu Najwyższego
OSNC — Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna
OSNCP — Zbiór urzędowy orzeczeń Sądu Najwyższego Izby Cywilnej oraz

Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

Wykaz skrótów

OSP — Orzecznictwo Sądów Polskich
OSPiKA — Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych
OTK — Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
OTK–A — Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A
OTK ZU — Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zakład Ubezpieczeń
PET — Prawo i Ekonomia w Telekomunikacji
PiP — Państwo i Prawo
pr. bank. — ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Prawo bankowe (tekst jedn.:

Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.)

pr. tel. — ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. — Prawo telekomunikacyjne (Dz. U.

Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.)

PUG — Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego
RJD — Reports of Judgements and Decisions Regisrty of the Court, Council

of Europe, Strasbourg, Carl Heymanns Verlag KG — orzeczenia i decy-
zje Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

RPEiS — Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
RPO — Rzecznik Praw Obywatelskich
RPO–Mat. — Materiały Biura Rzecznika Praw Obywatelskich
SA — Sąd Apelacyjny
SN — Sąd Najwyższy
SW — Sąd Wojewódzki
TGI — Tribunal de Grande Instance
TK — Trybunał Konstytucyjny
TPP — Transformacje Prawa Prywatnego
u.o.d.o. — ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych

(tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.)

URTiP — Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty
WSA — Wojewódzki Sąd Administracyjny
ZNUJ — Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego

Od autora

Niniejsza publikacja jest uzupełnioną i uaktualnioną wersją rozprawy

doktorskiej, którą obroniłem w czerwcu 2005 r. na Wydziale Prawa i Admini-
stracji Uniwersytetu Warszawskiego. Chciałbym gorąco podziękować mojemu
promotorowi prof. dr. hab. Michałowi Kuleszy oraz recenzentom pracy: prof.
dr. hab. Marianowi Zdybowi oraz prof. dr. hab. Krzysztofowi Pietrzykowskie-
mu za cenne uwagi i opinie.

Książkę dedykuję moim Rodzicom.

Wstęp

Sfera prywatności człowieka, wolna od ingerencji innych osób, stop-

niowo się kurczy. Chcąc zachować anonimowość, odizolować się od innych,
mieć kawałek przestrzeni wyłącznie dla siebie, zmagaliśmy się i zmaga-
my z ciekawością bliźnich, problemami mieszkaniowymi czy wymaganiami
urzędowej biurokracji. Obecnie zagrożeniom tym sprzyja nowy czynnik:
coraz szybszy rozwój technologii ułatwiających zdobywanie informacji.
Technologia to jednak tylko medium, źródła zaś zagrożeń naszej prywat-
ności pozostały te same. Ludzkiej ciekawości sprzyja z pewnością także
działalność mediów, które w walce o rynek są gotowe przekroczyć każdą
barierę, powołując się na prawo do informacji

bądź ochronę interesu pub-

licznego

. Odrębną kwestią jest mniej lub bardziej uzasadniona potrzeba

ochrony naszego bezpieczeństwa czy prawidłowego funkcjonowania in-
stytucji państwowych

Media przyjęły już za pewnik, że osoby publicznie znane nie mają prawa do ochrony prywatności.
Znana piosenkarka Edyta Górniak na stronie www.edyta.net opisuje zachowanie dziennikarzy
usiłujących zdobyć informacje na temat jej nowo narodzonego dziecka: „(...) Koczowali, podglą-
dali, śledzili, przekupywali, a nawet włamywali się brudni do szpitala na oddział noworodków,
po drodze bijąc sanitariusza. Myśleli, że nasz syn stanie się towarem handlowym. Przebijali
się w ofertach. A tu proszę, nic. Nawet przebieranie się za listonosza z »przesyłką do rąk własnych«
nie pomogło. Skończyło się na paru siniakach, wzywaniu Policji i Straży Miejskiej na przemian.
(...) Dziennikarze bardzo zakłócali pracę na terenie całego szpitala, chociażby nieustannie blokując
swoimi samochodami podjazd dla karetek”.

Jak choćby w sprawie ujawnienia przez ogólnopolski dziennik informacji o tym, że podejrzany o pe-
dofilię dyrektor chóru chłopięcego jest nosicielem wirusa HIV. Redakcja dziennika twierdziła,
niezgodnie z prawdą, że ustawa o zawodzie lekarza nie przewiduje możliwości powiadomienia
zainteresowanych o chorobie pacjenta. Opublikowanie informacji naraziło natomiast z pewnością
członków chóru na szykany ze strony otoczenia.

A. Etzioni twierdzi, że w społeczeństwie amerykańskim dużą uwagę zwraca się na naruszenia prywat-
ności obywateli przez państwo, natomiast naruszenia prywatności obywateli przez innych obywateli
spotykają się ze słabą reakcją zarówno ze strony społeczeństwa, jak i doktryny prawa. Zob.
A. Etzioni, The limits of privacy, New York 1999, s. 10.

Wstęp

Współczesne technologie (stale zresztą rozwijane) doprowadziły do sy-

tuacji, w której prawie każdy może zgromadzić o nas takie informacje, jakich
jeszcze 40 lat temu nie byłyby w stanie zebrać tajne służby nawet najbardziej
totalitarnych reżimów

Coraz częściej zdajemy sobie sprawę z niebezpieczeństw, jakie niosą

ze sobą współczesne techniki komunikowania się. Chodzi przede wszyst-
kim o Internet — wygodny środek komunikacji i załatwiania spraw, a przy
tym kopalnię informacji. Internet wydawał się początkowo przestrzenią
anonimową, z czasem jednak medium to stało się doskonałym narzędziem
zdobywania informacji na temat jego użytkowników.

Gromadzenie informacji odbywa się częściowo za naszym przyzwo-

leniem, często bowiem na przykład nasz pracodawca umieszcza na stronie
WWW noty o kwalifikacjach pracowników wraz z danymi kontaktowymi.
Niektórzy tworzą własne strony internetowe z opisem swojej działalno-
ści i zainteresowań. Częściej jesteśmy jednak narażeni na naruszenia pry-
watności bez naszej wiedzy, a już z pewnością wbrew naszej woli. Samo
surfowanie w Internecie może być źródłem wiedzy na temat naszych zain-
teresowań. Pomagają w tym m.in. tzw. cookies, czyli porcje danych, które za
pomocą aplikacji implementowanej na serwerze umożliwiają śledzenie sesji
generowanych przez indywidualnego użytkownika. Dostęp do nich pozwala
się zorientować, jakie strony użytkownik odwiedzał. Stąd już tylko krok do
marketingowego wykorzystania takich informacji. Na większe szkody mogą
nas narazić zakupy w sieci dokonywane za pomocą karty kredytowej. Nawet
jeśli podany przez nas numer karty nie zostanie „przechwycony” w trakcie
transakcji, zawsze istnieje niebezpieczeństwo kradzieży bazy danych z nu-
merami kart, jak stało się w przypadku użytkowników MasterCard robiących
zakupy w jednym z największych sklepów on–line, których dane zostały
skradzione przez czternastoletniego hakera

. Nasza korespondencja elektro-

niczna i komunikacja telefoniczna są śledzone przez systemy wywiadowcze,
takie jak amerykańsko–brytyjski Echelon, wykrywający na przykład określo-
ne słowa użyte przez nadawcę. Posiadacz telefonu komórkowego musi być
świadomy, że jeśli telefon jest włączony, miejsce pobytu jego właściciela jest
znane operatorowi sieci, a co za tym idzie, może być znane firmom oferującym
swoje usługi na danym terenie oraz na przykład pracodawcy. Oczywiście nie

O zakresie informacji osobowych, które można zdobyć w Internecie na temat przeciętnego Ame-
rykanina — M.J. Weber, Naruszanie prywatności. Wielki brat i korporacyjni hakerzy, Warszawa 2004,
s. 24.

Scheer,

Nowhere to hide. Privacy. Special report, Yahoo! Internet Life, październik 2000, s. 100.

Wstęp

musimy korzystać z Internetu, telefonu komórkowego ani kart kredytowych.
Ale na spacerze też możemy być obserwowani. Na ulicach śledzi nas coraz
większa liczba kamer, nie mówiąc już o satelitach zdolnych do przekazania
dokładnego obrazu z każdej części świata. Kredyt w banku, zakup telewi-
zora na raty, kupno telefonu to konieczność podania danych osobowych.
Nawet zakupy w zwykłym sklepie mogą w niedalekiej przyszłości stać się
udręką dla osób wrażliwych na punkcie ochrony swojej prywatności. Testuje
się obecnie nowe rodzaje etykiet, m.in. chipy oparte na technologii RFID

umożliwiające śledzenie zachowań konsumentów

. Można się spodziewać,

że takie informacje zechcą wykorzystać dostawcy towarów w celu składania
nam odpowiednich ofert. Nawet jeśli tego unikniemy, pamiętajmy wszak-
że o wścibskich sąsiadach oraz o tym, że wiele informacji o sobie dostarczamy
nieświadomie, na przykład wyrzucając na śmietnik korespondencję z adre-
sem lub wyciągi z banku. Również mieszkając na odludziu, nie unikniemy
podstawowych ograniczeń prywatności wynikających z istnienia ewidencji
ludności czy rejestru gruntów, w których mogą figurować nasze dane

Czy powyższe konstatacje oznaczają, że pozbywamy się stopniowo

potrzeby prywatności, a więc potrzeby autonomii i związanej z nią potrzeby
zachowania pewnej sfery wyłącznie dla siebie? Moim zdaniem nie. Potrzeba
ta jest i pozostanie jedną z najważniejszych potrzeb jednostki, pomimo jej
zróżnicowania w poszczególnych obszarach kulturowych, a nawet w obrębie
każdego z nich (będzie o tym mowa w dalszej części niniejszej pracy). Rzecz
jednak w tym, że większość wspomnianych ograniczeń i zagrożeń prywat-
ności to działania dla dobra obywateli. Kamery wideo w miejscach publicz-
nych mają służyć bezpieczeństwu publicznemu. Operator telekomunikacyjny
chce posiadać jak najwięcej danych na nasz temat, aby ułatwić windykację
należnych kwot lub wręcz uniknąć niewypłacalnych użytkowników, a tym
samym obniżyć koszty swojej działalności, co z kolei może mieć wpływ na
ceny jego usług, a więc jest korzystne dla szerokiego grona klientów. Firmy

RFID

—

Radio–frequency identification (zdalna identyfikacja radiowa).

Inteligentne etykiety służyłyby nam również w domu: informowałyby na przykład, że kończy
nam się cukier lub że niedługo upływa termin ważności jogurtu.

Również w polskim orzecznictwie — za wzorem niemieckim — pojawiły się poglądy, że pewne
rodzaje danych osobowych nie podlegają ochronie. Tak przyjął SA w Gdańsku w wyroku z 23 stycz-
nia 1996 r. (I ACr 33/96, OSA 1996, z. 7–8, poz. 31): „podstawowe dane osobowe człowieka
(nazwisko i imię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym
znaczeniu, iż istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim,
urzędowym, handlowym itd.). Dopóki więc dane (...) są używane zgodnie z regułami społecznymi,
nie można mówić (...) o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działaniami”. Powyższy wyrok zapadł
— notabene — przed wejściem w życie ustawy o ochronie danych osobowych.

Wstęp

tworzą coraz bardziej zindywidualizowane oferty, ale po to, aby dotrzeć do
nas z produktem „szytym na miarę”, potrzebują coraz więcej danych... Przy-
kłady można mnożyć.

Stwierdzenie, że granica prywatności stopniowo się przesuwa, zawę-

żając obszar wolny od ingerencji innych osób, jest więc uzasadnione. Nowe
technologie ułatwiły nam życie, ale korzystając z nich, coraz bardziej uła-
twiamy innym wgląd w nasze sprawy osobiste. Nasz stosunek do prawa
do prywatności nie uległ jednak zasadniczym zmianom, nadal odczuwamy
bowiem potrzebę zachowania wyłącznej kontroli nad swoimi sprawami oso-
bistymi, potrzebę tajemnicy, a często także odizolowania się od innych. Nie
wyobrażamy już sobie jednak życia bez Internetu, dzięki któremu niedługo
będziemy załatwiać większość naszych spraw (od pracy na odległość, poprzez
zakupy, po głosowanie w wyborach). Poruszanie się w cyberprzestrzeni musi
się jednak wiązać ze zmianą naszego stosunku do ochrony prywatności.

Kilkadziesiąt lat temu nie było takich możliwości gromadzenia i prze-

twarzania (opracowywania) informacji o ludziach, jakie daje współczesna
technika. Identyfikacja, a więc fizyczny dostęp do obywatela, była utrudnio-
na. Dziś dostęp ten jest stosunkowo łatwy, co więcej — uczestnicząc w życiu
społecznym i korzystając z postępu technologicznego, sami na tego typu
ograniczenia naszej wolności przyzwalamy. Ochrona prywatności nie polega
więc już przede wszystkim na ochronie przed ingerencją innych osób w na-
sze życie, ale na tym, że powinniśmy być świadomi ewentualnych zagro-
żeń i ograniczeń, a także na tym, że ewentualne ograniczenia prywatności
powinny być proporcjonalne do celów, jakim służą.

Szczególną rolę w tak rozumianej ochronie prywatności odgrywa pra-

wo. Wspomniane wyżej przesunięcie akcentu z ochrony przed naruszeniami
prywatności na kontrolę nad nimi doskonale widać na przykładzie ewolucji
europejskiego ustawodawstwa z zakresu ochrony danych osobowych. Za-
gadnienie to będzie szerzej omówione w dalszej części książki, jednak warto
choćby wspomnieć, że obecnie ustawodawstwo to nie przewiduje takich ba-
rier dla przetwarzania danych, jakie istniały w latach 70. XX w., a raczej kła-
dzie nacisk na obowiązek informowania osób, których dane dotyczą, a także
na zasadę adekwatności przetwarzania danych do celu tego przetwarzania.
Jednocześnie kontrolę sprawowaną do tej pory przez sądy ex post, obecnie
sprawują w wielu krajach wyspecjalizowane organy państwowe.

Prawo do prywatności nie jest prawem bezwzględnym, podlega pewnym

ograniczeniom, tak jak większość praw i wolności obywatelskich. Przedmiotem
mojego zainteresowania w niniejszej książce jest miejsce tego prawa w hie-

Wstęp

rarchii wartości określonej normami prawnymi służącymi w pierwszej kolej-
ności ogółowi społeczeństwa. Mówiąc o normach prawnych, mam na myśli
te, które w powszechnym mniemaniu służą w pierwszym rzędzie umocnie-
niu i rozwojowi społeczeństwa jako całości. Dlatego poniższa analiza jest
ograniczona do sfery prawa publicznego, tj. do tej części systemu prawa,
która bezpośrednio służy realizacji interesu publicznego. Jeśli zakładamy
związek pomiędzy wartościami wyznawanymi przez społeczeństwo (lub
raczej jego większość), musimy założyć, że ustawodawca posiada demokra-
tyczną legitymację do stanowienia prawa. Tylko wtedy wartości społeczne
mogą znaleźć najpełniejsze odzwierciedlenie w systemie prawnym. Książ-
ka odnosi się przede wszystkim do prawa polskiego, ale nie brak w niej od-
niesień do innych systemów prawnych. Metodologicznie sprowadza się do
analizy materiału normatywnego i orzecznictwa, również w ujęciu histo-
rycznym, i próby „odkodowania” miejsca, jakie współczesny ustawodawca
przyznaje prawu do prywatności wśród innych, chronionych przez prawo
wartości ogólnospołecznych. Opieram się również na literaturze przedmio-
tu, w tym z zakresu prawa cywilnego, w której obszernie omówiono pojęcie
prawa do prywatności. Uznałem również za niezbędne omówienie potrzeby
prywatności u człowieka — w tym wypadku odwołuję się do literatury z za-
kresu psychologii, psychologii społecznej i innych nauk, a także do badań
własnych, które przeprowadziłem wśród studentów Wydziału Prawa i Ad-
ministracji Uniwersytetu Warszawskiego.

W pierwszej kolejności (rozdział I) odniosę się do samego pojęcia prawa

publicznego, ustalając jednocześnie interesujący mnie obszar prawa. Normy
prawa publicznego są narzędziem realizacji interesu publicznego

, dlatego

niezbędne będzie również odniesienie się do pojęcia interesu publicznego,
sposobu jego formułowania oraz do podstawowych zagadnień z aksjologii
prawa publicznego.

Jak już wspomniałem, istotna będzie również analiza pojęcia prywat-

ności (rozdział II) oraz prawa do prywatności (rozdział III). Granice obu po-
jęć nie są jasno określone, dlatego analizując potrzebę prywatności, sięgam
do wspomnianej literatury z zakresu psychologii, a w przypadku prawa do
prywatności — przede wszystkim do koncepcji cywilistycznych i orzeczni-
ctwa w sprawach cywilnych.

Następnym krokiem będzie próba usytuowania prawa do prywatno-

ści w prawie publicznym. Chodzi o odpowiedź na pytanie, na ile prawo pub-

Łączkowski,

Ustrojowe podstawy prawa publicznego (w:) Współczesne problemy prawa publicznego.

Studia z prawa publicznego, red. S. Fundowicz, t. I, Lublin 1999, s. 16.

Wstęp

liczne chroni prywatność (a więc, czy jej ochrona leży w interesie publicznym).
W tym miejscu pomocna będzie koncepcja publicznych praw podmiotowych
(omówiona w rozdziale IV).

Następnie podejmę próbę określenia dóbr, których ochrona uzasadnia-

łaby ingerencję w prawo do prywatności lub jego ograniczenie (interes pub-
liczny w znaczeniu węższym). Jednocześnie dokonam przeglądu polskiego
ustawodawstwa pod kątem celowości przewidzianych w nim możliwości
ograniczenia prawa do prywatności oraz analizy dóbr ogólnospołecznych,
których ochrona uzasadnia takie ograniczenia (rozdział V).

Aby określić miejsce prawa do prywatności względem wartości skła-

dających się na pojęcie interesu publicznego, należy odpowiedzieć na na-
stępujące pytania:

– czy ochrona prawa do prywatności leży w interesie publicznym?
– ochrona jakich dóbr (wartości) usprawiedliwia ograniczenie tego prawa?
– czy można dokładnie zdefiniować zawartość treściową dóbr, których

ochrona usprawiedliwia ograniczenie prawa do prywatności?

Prywatność jest tak istotną potrzebą człowieka, że jej prawna ochrona

wydaje się rzeczą naturalną. Prawo do prywatności należy do podstawowych
praw (wolności) człowieka, chronionych przepisami konstytucyjnymi oraz
umowami międzynarodowymi, o których będzie mowa w dalszej części pracy.
Pomimo to, jak wynika z dalszych rozważań, nie wszystkie aspekty prywat-
ności są chronione przez prawo publiczne w równym stopniu. Postaram
się udowodnić, że prawo do prywatności nie może być uznane za publiczne
prawo podmiotowe. Współczesny ustawodawca obejmuje bowiem szczegól-
nym reżimem o charakterze publicznoprawnym pozyskiwanie i obrót dany-
mi osobowymi, pozostałe aspekty prywatności pozostawiając raczej w gestii
tradycyjnych, cywilnoprawnych metod ochrony.

Prawo do prywatności podlega oczywistym ograniczeniom ze względu

na wartości składające się na interes publiczny. Interes ten może być wyra-
żony w przepisach prawa lub aktach władzy, jednak współczesne standardy
demokratycznego państwa prawa ograniczają katalog dóbr ogólnospołecz-
nych, których ochrona uzasadnia ograniczenie praw i wolności jednostki
(w tym prawa do prywatności), wskazując jednocześnie, że ograniczenie tych
praw powinno wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Wartości te zostały
zresztą wskazane w wielu obowiązujących normach prawnych (Konstytu-
cja RP, Europejska Konwencja Praw Człowieka), jednak zdefiniowanie tych
dóbr jest znacznie utrudnione lub wręcz niemożliwe, choćby ze względu

Wstęp

na zmieniające się znaczenie niektórych ze wspomnianych pojęć (na przy-
kład pojęcia porządku publicznego). Stąd — co będę się starał udowodnić
— skuteczność ochrony naszej prywatności zależy obecnie w większym
stopniu od praktyki stosowania prawa, orzecznictwa i gwarancji proce-
duralnych (na przykład przy ocenie stosowania zasady proporcjonalności
ograniczeń praw obywatelskich do funkcji tych ograniczeń) niż od treści
normy prawnej.

Niniejsza praca ma charakter przekrojowy. Z teoretycznego punktu wi-

dzenia musi poruszać wiele zagadnień pojęciowych oraz teoretycznych i dla-
tego stanąłem wobec dylematu, gdy chodzi o cytowanie wykorzystanej li-
teratury i przywoływanie poglądów dotyczących różnych, pojawiających
się w pracy zagadnień teoretycznych. Jest bowiem jasne, że dziś każda usta-
wa, każde orzeczenie, każde rozwiązanie prawne (instytucja) ma bogatą
literaturę i komentarze. Równie obszerną literaturę ma każde zagadnienie
teoretyczne i pojęciowe, przez które musiałem przejść. Bardzo często jest to
rozległa dyskusja teoretyczna. Istotą tej książki nie jest jednak ani dyskusja
na poszczególne tematy teoretyczne, ani ustosunkowanie się do poglądów
komentatorów w poszczególnych dziedzinach, lecz zagadnienie będące te-
matem pracy, czyli relacja pomiędzy prawem do prywatności a interesem
publicznym, które nie ma właściwie w Polsce literatury. W związku z tym
podjąłem decyzję, by nie umieszczać tutaj omówienia poglądów na poszcze-
gólne tematy.

Obszerna literatura związana z tematyką pracy została zamieszczona

na końcu, w przypisach zaś podaję wyłącznie literaturę, którą cytuję bądź
do której bezpośrednio odwołuję się w treści.

Rozdział I

Prawo publiczne i jego aksjologia

1.1. O prawie publicznym

Jak wspomniałem, niniejsza praca jest próbą określenia miejsca i wza-

jemnej relacji dwóch wartości: prawa jednostki do ochrony sfery życia pry-
watnego oraz interesu publicznego.

Zakres pracy został zawężony do sfery prawa publicznego, a więc bę-

dzie mowa o miejscu, jakie prawo do prywatności zajmuje względem war-
tości składających się na pojęcie interesu publicznego, przy uwzględnieniu
hierarchii wartości społecznych i ich odbicia w normach prawnych.

Interesuje mnie rola, jaką współczesny ustawodawca przypisuje w ob-

rębie prawa publicznego prawu do prywatności, czy i dlaczego przewiduje
ograniczenia tego prawa. W pytaniu: „dlaczego?” mieści się zagadnienie za-
wartości pojęcia „interes publiczny”. Mówiąc o wzajemnych relacjach obu
wartości, mamy najczęściej na myśli konflikt pomiędzy nimi. Należy jednak
pamiętać, że ochrona prawa do prywatności może leżeć w interesie publicz-
nym, i to nie tylko w perspektywie ogólnospołecznej, ale również ze względu
na osiągnięcie konkretnego celu publicznego (tajność wyborów gwarantująca
ich rzetelność, instytucja świadka incognito mająca przyczynić się do pełniej-
szego wyjaśnienia okoliczności sprawy itp.).

Z uwagi na zawężenie zakresu pracy do sfery prawa publicznego w tym

miejscu wyjaśnienia wymagają jedynie dwa zagadnienia: zakres omawianej
sfery prawa publicznego oraz przyjęte dla potrzeb niniejszego opracowania
przesłanki aksjologiczne.

Mówiąc o prawie publicznym, nie sposób nie zauważyć, że pomimo

sporów co do rozgraniczenia sfery prawa prywatnego i prawa publiczne-

w literaturze i orzecznictwie znajdujemy liczne odniesienia do obu sfer,

co wzmaga potrzebę odmiennego ich traktowania i kontynuacji poszukiwań
cech charakterystycznych każdej z tych gałęzi prawa.

Dyskusja na temat rozgraniczenia prawa publicznego i prywatnego oraz

na temat kryteriów tego podziału powraca co jakiś czas. Istotne jest jednak
to, że — poza nielicznymi wyjątkami — sens podziału nie jest negowany.
Widoczna jest bowiem potrzeba odmiennego regulowania stosunku jednostki
do innych osób oraz jej stosunku do społeczeństwa jako całości, w którego
interesie działa aparat państwowy.

Granice prawa prywatnego i publicznego próbowano wytyczać według

różnych kryteriów. Teoria interesu wskazywała interes, który jest przedmio-
tem ochrony danej normy. Jeśli norma chroni interes publiczny, to należy do
sfery prawa publicznego, jeśli prywatny — jest częścią prawa prywatnego.
Źródłem była klasyczna dziś sentencja Ulpiana: „publicum ius est quod ad
statum rei Romanae spectat, privatum quod ad utilitatem singulorum per-
tinet, sunt enim quaedam publicae utilia, quaedam privatim”. Tzw. teoria
fiskusa zakładała, że stosunki mające za przedmiot majątek należą — lub
powinny należeć — do prawa prywatnego. Teoria zadań za punkt wyjścia
brała charakter zadań wykonywanych przez dany podmiot. Za sferę prawa
publicznego była uważana sfera, w której działają podmioty wykonujące za-
dania o charakterze publicznym, nawet jeśli nie należały one do struktury
organów administracji. Z kolei teoria władzy publicznej opierała się na ist-
nieniu elementu władztwa publicznego. Zakładała ona, że jeśli element ten
występuje w danym stosunku prawnym, należy zastosować normę prawa
publicznego, jeśli nie — normę prawa prywatnego. Według teorii formal-
nej o podziale decyduje forma nawiązania stosunku prawnego. Jeśli podstawą
danego stosunku prawnego jest decyzja, mamy do czynienia ze stosunkiem
poddanym regulacji prawa publicznego, jeśli zaś umowa — to zastosowanie
znajdzie prawo prywatne. Według teorii podmiotowej, jeśli jedną ze stron
danego stosunku prawnego jest państwo lub jego organ, mamy do czynie-
nia ze stosunkiem z zakresu prawa publicznego. Ostatnia z omówionych te-
orii — teoria podporządkowania — kładła nacisk na władcze uprawnienia
administracji w sferze prawa publicznego a równość stron w sferze prawa
prywatnego

Por. M. Duverger, Elements de droit public, Paryż 1988, s. 18–19.

Łętowski,

Administracja, prawo, orzecznictwo sądowe, Warszawa–Wrocław 1985, s. 123. Literatura

na temat kryteriów wyodrębnienia prawa publicznego jest bardzo obszerna. Bardziej szczegóło-
wą prezentację poszczególnych kryteriów można znaleźć m.in. w książce J. Łętowskiego, Prawo

Prawo publiczne i jego aksjologia

Relacje pomiędzy prawem publicznym a prawem prywatnym nie zaj-

mują w polskiej literaturze tak wiele miejsca, jak na przykład w literaturze
francuskiej (we Francji publikuje się podręczniki prawa publicznego, co w Pol-
sce należy do rzadkości). Zdaniem M. Duvergera u podstaw podziału prawa
na publiczne i prywatne leży fundamentalne rozróżnienie pomiędzy rządzą-
cymi i rządzonymi. Prawo publiczne zawiera zespół norm odnoszących się
do statusu rządzących, zakresu przysługującego im władztwa oraz ich rela-
cji z rządzonymi. Natomiast prawo prywatne odnosi się wyłącznie do relacji
pomiędzy rządzonymi. Autor podaje pewne kryteria dodatkowe:

– kryterium organiczne, zgodnie z którym należy badać status osoby, tj.

fakt, czy należy ona do kręgu rządzących czy rządzonych. Jeśli podmiot
rządzący jest stroną stosunku prawnego, oznacza to, że stosunek ten
należy do sfery prawa publicznego;

– kryterium materialne, odnoszące się do interesu, który chroni dana

norma prawna (publiczny — indywidualny);

– kryterium formalne, opierające się na formie stosunku prawnego, a w szcze-

gólności na tym, czy jest on oparty na przymusie czy na swobodnej woli
stron i ich równej pozycji

Kryteria te przypominają wcześniej zaprezentowane teorie: podmio-

tową, interesu i podporządkowania. Również i cytowany autor dodaje, że
„w chwili obecnej nie wiemy za bardzo, gdzie zaczyna się prawo publicz-
ne, a gdzie kończy prawo prywatne”

Podobne rozróżnienie pomiędzy prawem publicznym a prywatnym

wyodrębniają J.–M. Auby i J.–B. Auby. Twierdzą, że prawo publiczne reguluje
status osób publicznych, relacje pomiędzy tymi osobami oraz relacje pomiędzy
osobami publicznymi a prywatnymi, prawo prywatne zaś reguluje stosunki
pomiędzy osobami prywatnymi. Konsekwencjami takiego stanu rzeczy są:

1) natura stosunku prawnego — w prawie publicznym co do zasady nie

ma równości stron, a obowiązek nałożony na podmiot jest poparty
przymusem;

2) cel normy — akty prawa publicznego powinny być realizowane przy

wzięciu pod uwagę interesu publicznygo;

3) strona formalna normy prawnej — normy prawa publicznego najczęś-

ciej przybierają formę nakazów bądź zakazów, normy prawa prywatne-

administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 20–21.

Duverger, Elements de droit public..., s. 18–19.

Ibidem, s. 19.

O prawie publicznym

go przybierają wprawdzie czasem formę imperatywną, ale dopuszczają
pewien zakres swobody;

4) charakter sankcji za naruszenie norm prawa publicznego i prywatnego

— w prawie prywatnym sankcje nakłada sąd i ograniczają się one do
skutków odszkodowawczych lub podobnych, w prawie publicznym
może je nałożyć organ administracji i mogą przybrać formę kar, w tym
kar administracyjnych.

Autorzy zdają sobie sprawę z tego, że podział ma charakter względ-

ny i zmienny w czasie (ze względu na różne oddziaływanie państwa na ży-
cie społeczne i gospodarkę w różnych okresach). Działalność państwa i osób
publicznych jest często poddana prawu prywatnemu, z kolei prawo prywatne
może być czasami poddane interwencji państwa

Moim zadaniem nie jest ocena powyższych teorii ani próba określenia gra-

nic prawa publicznego. Określenie to będzie jednak pomocne w niniejszej pracy.

Należy przyjąć, że nie istnieje żadna nieprzekraczalna granica pomiędzy

prawem prywatnym i publicznym. W praktyce wiele jest spraw administracyj-
nych z elementami cywilnoprawnymi, jak również spraw cywilnych, w któ-
rych istotną rolę odgrywają zagadnienia administracyjnoprawne

Prawo publiczne służy bezpośrednio dobru wspólnemu, podczas gdy

prawo prywatne, oparte na autonomii jednostki (indywidualizmie) oraz na
równości jednostek wobec siebie, służy dobru wspólnemu jedynie pośred-
nio, niejako porządkując stosunki prawne pomiędzy uczestnikami obrotu
występującymi wobec siebie na równych prawach.

Pomyślność wspólnoty wymaga elementu władczej ingerencji, a co za

tym idzie — podporządkowania i przymusu. Państwo i jego instytucje są
strażnikami dobra wspólnego, muszą więc dysponować prawem do władczej
ingerencji w stosunki między jednostkami, już choćby dlatego, że bezwzględ-
na równość nie zawsze jest sprawiedliwa i dlatego nieuzasadniona z punktu
widzenia dobra ogólnego

Paradoksem może się wydawać „wzmocnienie” indywidualnych praw

jednostki, chronionych przez długi czas normami prawa cywilnego, poprzez
otoczenie ich ochroną państwa (Konstytucja, EKPC i in.). Jednostka może obec-
nie wystąpić do organów władzy publicznej o użycie odpowiedniego instru-
mentu publicznoprawnego w celu ochrony jej indywidualnego uprawnienia.

J.–M. Auby, J.–B. Auby, Droit public, Paryż 1993, s. 1–5.

Łętowski,

Prawo administracyjne..., s. 21.

Furtek,

O prawie publicznym i prywatnym, Zeszyty Naukowe KUL 1987, nr 1 (117), s. 45.

Prawo publiczne i jego aksjologia