Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.
Nazwa przedmiotu:
GOSPODARKA PRZESTRZENNA
studia drugiego stopnia
kierunek: Administracja
semestr I
Wykład IX: Metody planowania i analizy regionalnej (I)
Plany terytorialne
Rola planowania w układach terytorialnych na początku XXI wieku jest nadal (po pewnym
załamaniu, które nastąpiło na przełomie lat 80. I 90.) niewystarczająca w stosunku do
potencjalnych zadań oraz oczekiwań społecznych. Jest to niepokojące, gdyż:
• odpowiedzialność władz lokalnych za rozwój gminy przed społecznością lokalną w
warunkach gospodarki rynkowej jest znacznie większa niż w warunkach realnego
socjalizmu,
• w odróżnieniu od zadań typu ekonomicznego świadome kształtowanie przestrzeni nie
może być ograniczane nawet w niewielkim stopniu; należy podkreślić, iż podejmowanie
konkretnych decyzji lokalizacyjnych bez planu miejscowego ogólnego i szczegółowego
lub poza istniejącymi planami, stanowi nie tylko naruszenie przepisów prawa ale jest
wyrazem anarchizacji ładu przestrzennego i może być traktowane jako przejaw ulegania
władz lokalnych różnym osobom i nieformalnym grupom nacisku,
• istnieją możliwości rekonstrukcji służb planistycznych o charakterze publicznym,
przygotowanych profesjonalnie – praktycznie i metodycznie (na początku lat 90. kadry te
w znacznej części przekwalifikowały się); wzmocnienie tych służb jest konieczne, m. in.
po to by nie zlecać tworzenia planów jednostkom zewnętrznym,
• w dojrzałej gospodarce rynkowej działalność ekonomiczna regionów i mikroregionów jest
ukierunkowana planami terytorialnymi – nie tylko finansowymi (budżetowymi) i
przestrzennymi ale na ogół także rzeczowymi (społeczno-gospodarczymi); dotyczy to nie
tylko krajów kontynentalnych Unii Europejskiej, ale także Wielkiej Brytanii i USA, które
– w odróżnieniu od tych pierwszych – nie podejmowały poważniejszych prób
kompleksowego planowania społeczno-gospodarczego na szczeblu makroekonomicznym,
• obowiązująca w Polsce od marca 1990 r. ustawa o samorządzie terytorialnym stanowi, iż
do właściwości gminy należy m. in. uchwalanie:
- budżetu gminy,
- miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
G
OSPODARKA PRZESTRZENNA
wykład IX
strona 2
Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.
- programów gospodarczych (jak zauważono uprzednio słowo „program” nie
stanowi synonimu słowa „plan”, lecz w tym przypadku jest to pewien eufemizm i
słowa te należy traktować zamiennie); obecnie najczęściej używa się tu określenia
strategia rozwoju społeczno-gospodarczego gminy.
W świetle niektórych propozycji, kompleksowy i wewnętrznie spójny system planów
terytorialnych powinien obejmować:
- roczny plan finansowy,
- 2-3 letni plan rzeczowo-finansowy,
- 5 letni program rozwoju społeczno-gospodarczego,
- 10-20 letni plan przestrzennego zagospodarowania terenu.
Pierwsze dwa plany mają charakter operacyjny a następne strategiczny. Zasadniczym
celem planu 2-3 letniego byłoby integrowanie działań bieżących z długofalowym programem
rozwoju, natomiast plan 5 letni wyznaczałby cele strategiczne, a realizacja jego części
inwestycyjnej musiałaby być zgodna z funkcjami właściwych terenów, określonymi w
perspektywicznym planie przestrzennym.
Przegląd zachodniej literatury na temat istniejących form planowania lokalnego
rozwoju ekonomicznego pozwala na wyodrębnienie czterech jego typów:
1. Planowanie przyciągające (recruiturument planning),
2. Planowanie impaktywne (impact planning),
3. Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń (contingency planning),
4. Planowanie strategiczne (strategic planning).
Planowanie przyciągające występuje najpowszechniej. Celem jest ściąganie nowej i
ekspansja dotychczasowej działalności. Gmina podejmuje wyprzedzające działania dla
budowy i utrzymania swojej bazy ekonomicznej. Jest to odpowiedź na wzrastającą
konkurencyjność otoczenia. Plan ma charakter indykatywny – wskazuje ścieżkę rozwojową
zakładając, że sektor prywatny sam dostosuje się do jego ustaleń, gdyż plan tworzy dobry
klimat do biznesu.
Planowanie impaktywne można nazwać śledząco-eliminującym lub reaktywnym.
Reakcja występuje wyłącznie ex post – po wystąpieniu określonych niekorzystnych wydarzeń
(strat w bazie materialnej), eliminując ich negatywne skutki (np. likwidacji dużego zakładu
przemysłowego). Cechą charakterystyczną tego typu planowania jest brak samodzielnej
polityki lokalnej, przy prymacie polityki rządowej dzielącej środki dla gmin znajdujących się
w złej kondycji ekonomicznej. Dochodzi do powstania systemu przetargowego, w którym
G
OSPODARKA PRZESTRZENNA
wykład IX
strona 3
Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.
uwaga władz lokalnych jest skoncentrowana na zabieganiu o stały napływ rządowych
pieniędzy.
Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń polega na przewidywaniu
niepomyślnych wydarzeń ekonomicznych i eliminowaniu ich negatywnych skutków, zanim
zdołają się one ujawnić fizycznie. Pełni ono rolę stabilizującą poziom rozwoju i mobilizującą
zasoby lokalne. Wymaga profesjonalizmu i dużego zaangażowania planistów. Niezbędna jest
także dojrzałość ekonomiczna społeczeństwa oraz odpowiedni poziom intelektualny władz
lokalnych.
Planowanie strategiczne polega na wykorzystaniu wszystkich sił tkwiących w
systemach lokalnych w celu osiągnięcia długofalowego sukcesu rozwojowego. Długa
perspektywa planu oznacza koncentrację uwagi na zagadnieniach rozwojowych. Stwarza
również wysokie wymagania wobec zatrudnionych specjalistów – planistów konsultujących
wszystkie bieżące decyzje ekonomiczne. Władze lokalne posiadają prawo do stosowania
przywilejów wobec wybranych przedsiębiorstw, głównie gwarantujących zaspokojenie
potrzeb lokalnych i w miarę pełne wykorzystanie miejscowych zasobów (w tym siły
roboczej). Planowanie dotyczy sektora publicznego, chociaż jego źródłem jest planowanie i
zarządzanie strategiczne opracowane dla i przez sektor prywatny.
Plany tworzone w polskich gminach łączą elementy wymienionych typów planowania.
Dominuje planowanie przyciągające i impaktywne (ze względu na znaczenie lobbyingu gmin
w zabieganiu o dodatkowe środki). Wbrew stosowanemu nazewnictwu i pewnym ogólnym
schematom elementy planowanie strategicznego znajdują się w mniejszości. Niezależnie
jednak od tego, który typ planowania dominuje, w każdym przypadku liczy się fachowość
planistów. O profesjonalizmie tym świadczy stosowanie nowoczesnych metod
planistycznych, zarówno w fazie prac przygotowawczych do planowania, fazie budowy
planu, jak i podczas jego decydowania, upowszechniania i wdrażania.
Władze lokalne i nowoczesne metody planistyczne
Kwalifikacje pracowników staja się w Polsce w coraz większym stopniu równie
ważnym kapitałem jak kapitał finansowy. Związana z rynkiem towarów i usług
konkurencyjność przenosi się na rynek pracy a także rynek usług publicznych. Samorządy nie
są samowystarczalne finansowo (nie tylko w Polsce ale także w krajach Unii Europejskiej) i
w efekcie konkurują ze sobą o środki redystrybuowane ze źródeł zewnętrznych (głównie
budżetu państwa). Redystrybucja ta zawsze będzie miała charakter uznaniowy, stanowiąc
wypadkową istnienia m. in.:
G
OSPODARKA PRZESTRZENNA
wykład IX
strona 4
Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.
¾
politycznych grup nacisku; aktywność parlamentarzystów w komisjach sejmowych i na
posiedzeniach plenarnych przynosi niekiedy znaczne korzyści dla niektórych regionów
kraju; większe efekty mogą być także rezultatem działań zakulisowych, nacisków
określonych lobby;
¾
formalnych zabiegów władz lokalnych w organach administracji centralnej;
¾
dystansu rozwojowego w stosunku do innych jednostek administracyjnych;
¾
głębokości problemów społecznych i ekonomicznych w województwach i gminach
znajdujących się w depresji i wymagających rekonstrukcji;
¾
zadań ekonomicznych o dużej skali przynoszących korzyści dla obszarów innych
jednostek administracyjnych;
¾
zróżnicowanego poziomu kompletności, rzetelności, nowoczesności i atrakcyjności
merytorycznej oraz formalnej planów gminnych.
Powyższa lista nie jest zapewne kompletna, lecz należy zauważyć, że ostatni element
może okazać się najważniejszy dla otrzymania dotacji budżetowej. Jest on niezbędny nie
tylko dla działań typu formalnego, ale także i nieformalnego. Odwracając to stwierdzenie
dochodzimy do wniosku, iż nawet najintensywniejsze starania i naciski, znaczny dystans
rozwojowy czy głęboka recesja w układach lokalnych nie gwarantują otrzymania pożądanych
środków bez podstawy jaką jest odpowiednio sporządzony plan gospodarczy.
Drugą płaszczyzną, na której atrakcyjnie sporządzone plany gminne mogą przynieść
korzyści ekonomiczne, są zabiegi o środki pozabudżetowe. Dotyczy to funduszy krajowych,
pomocowych i innych funduszy zagranicznych, kredytów bankowych i obligacji gminnych
mogących zainteresować społeczeństwo i podmioty gospodarcze m. in. dzięki odpowiednim
planom gospodarczym.
Trzecią, ostatnia płaszczyzną jest odpowiedzialność administracji lokalnej przed
samorządem – radą gminy. Znacznie łatwiej jest uzyskać akceptację planu przez radnych, gdy
jest on sporządzony rzetelnie – formalnie i materialnie, jest wewnętrznie spójny, zawiera m.
in. rozbudowaną część predykcyjną, diagnostyczną i informacyjną oraz wykorzystuje w tym
celu atrakcyjne metody analityczne i planistyczne.
W powyższych rozważaniach szczególnie podkreślano szeroko rozumianą
atrakcyjność sporządzanych planów. Jest to o tyle ważne, iż niekiedy nadal panuje
przekonanie, iż treść sama się obroni niezależnie od formy. Plany terytorialne były niegdyś
sporządzane w sposób mało przejrzysty, nawet z błędami maszynowymi i arytmetycznymi, ze
źle opisanymi tabelami, bez diagramów i wykresów a ich treść koncentrowała się na celach i
G
OSPODARKA PRZESTRZENNA
wykład IX
strona 5
Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.
części imperatywnej (obejmującej środki i metody). W warunkach gospodarki rynkowej takie
podejście do planowania jest już anachronizmem. Obecnie plan jest także towarem
oferowanym na własnym, specyficznym rynku. O możliwościach „sprzedaży” decyduje w
coraz większym stopniu „opakowanie” – forma. W krajach Unii Europejskiej forma
opracowań planistycznych i ich „marketing” niewiele ustępuje atrakcyjności materiałów
reklamowych wielkich domów towarowych czy producentów towarów rynkowych. Dotyczy
to w równym stopniu planów ekonomicznych, jak i planów przestrzennych, które wymagają
nie tylko odpowiedniej strony wizualnej, ale także rozbudowanych komentarzy i uzasadnień.
Z tego powodu, przekonujące i atrakcyjne muszą być również do zastosowane metody
planistyczne.
W krajach anglosaskich (RFN, Holandii, Wielkiej Brytanii, krajach skandynawskich
oraz USA), a także we Francji zarówno ekonomię uniwersytecką, jako tzw. naukę pozytywną,
jak i w konsekwencji wszelkie jej zastosowania w przemyśle, handlu a także w polityce
ekonomicznej, a w szczególności w planach gospodarczych, charakteryzuje wysoki stopień
sformalizowania. Większość opracowań jest wypełniona z pozoru bardzo skomplikowanymi
wzorami matematycznymi. Odmienny model ekonomii – opisowy – panował w krajach
Europy Wschodniej i Południowej. Istnieją jednak coraz powszechniejsze tendencje do
podążania za krajami anglosaskimi. Musi się to przenieść na proces planowania. Nie należy
jednak zakładać, iż polskie planowanie upodobni się do najbardziej sformalizowanego
holenderskiego, gdyż nie ma takiej realnej potrzeby. Istnieje jednak potrzeba stosowania
przynajmniej podstawowych, powszechnie znanych miar statystycznych np. współczynnika
zmienności – jako jednej z wielu metod statystycznych. Obok tych metod występują inne
metody ilościowe (rachunku ekonomicznego, ekonometryczne, matematyczne) oraz
jakościowe (opis, analiza logiczna).
Większość wymienionych metod znajduje zastosowanie szczególnie we wstępnej
części planu obejmującej diagnozę stanu istniejącego i rozpoznanie uwarunkowań. Stanowi
dodatkowe uzasadnienie wzmacniające przedstawiane założenia planistyczne. Jest to ważne
m. in. ze względu na opisany aspekt przetargowy planu.
Studium przykładu
Duży poziom dysproporcji przestrzennych wymaga szczególnie aktywnych działań w
ramach polityki regionalnej państwa w kierunku ich zmniejszania. Tego typu uzasadnienia
dotyczą nie tylko szczebla regionalnego ale i gminnego. Weźmy przykład zróżnicowań
regionalnych w Polsce. Niezbędny jest jednak odpowiedni punkt odniesienia by ocenić czy
ten poziom jest względnie wysoki czy niski. Dla poprawności metodologicznej i
G
OSPODARKA PRZESTRZENNA
wykład IX
strona 6
Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.
wyeliminowania subiektywizmu obiektów porównawczych powinno być kilka. Z kolei dla
przedstawienia samej metody wystarczy jeden taki obiekt. Zróżnicowania regionalne
będziemy mierzyć na podstawie danych o produkcie krajowym brutto (dla pełniejszego
obrazu badanie takie należałoby uzupełnić danymi na temat innych kategorii ekonomicznych)
za pomocą współczynnika zmienności. Ma on postać:
V(X) = S(X)/Xśr*100%
gdzie: S(X) – odchylenie standardowe
Xśr – średnia arytmetyczna
Jako punkt odniesienia wybrano Włochy, znane z dużych dysproporcji rozwojowych.
Poniższa tabela przedstawia dane o PKB na 1 mieszkańca dla Włoch w stosunku do średniej
unijnej z 1994 r., natomiast dane dla Polski dotyczą 1999 r. i odnoszą się do średniej krajowej:
Mazowieckie
149,3
Lombardia
131
Śląskie
110,4
Emilia-Romania
128
Wielkopolskie
105,2
Lacjum
119
Dolnośląskie
102,3
Północny Wschód
119
Pomorskie
101,3
Północny Zachód
116
Zachodniopomorskie
100,1
Centrum
107
Łódzkie
91,1
Abruzia-Molise
87
Lubuskie
90,8
Sardynia
78
Małopolskie
89,4
Sycylia
70
Kujawsko-pomorskie
88,7
Kampania
69
Opolskie
83,7
Południe
68
Świętokrzyskie
78,1
Warmińsko-mazurskie
77,6
Podkarpackie
73,4
Podlaskie
72,8
Lubelskie
69,8
Włochy są krajem o większych dysproporcjach przestrzennych niż Polska, gdyż
współczynnik zmienności wyniósł dla Włoch 24,1 % (kontrast bogata Północ – biedne
Południe), a dla Polski 21,1 % pomimo tego, iż rozstęp (różnica między poziomem
maksymalnym i minimalnym) był dla Polski większy (79,5 przy średniej wynoszącej 92,75)
niż dla Włoch (63 przy średniej regionalnej 99,27). Jednak ani rozstęp ani samo odchylenie
standardowe (ani tym bardziej odchylenie przeciętne lub ćwiartkowe) nie dają tak
G
OSPODARKA PRZESTRZENNA
wykład IX
strona 7
Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.
zobiektywizowanego obrazu jak współczynnik zmienności. Z innych obliczeń wynika, że
poziom rozwojowych dysproporcji przestrzennych jest w Polsce także mniejszy niż we
Francji (ze względu na jeszcze większą niż w Polsce dominację regionu paryskiego – Ile de
France) i w Niemczech (z powodu niedorozwoju landów wschodnich). Oznacza to, iż
zróżnicowania w naszym kraju są względnie małe, chociaż nie mogą one zwalniać władz
publicznych z odpowiedzialności za przyśpieszenie rozwoju „ściany wschodniej”.
Przedstawiony przykład dotyczy szukania uzasadnień dla planów regionalnych.
Podobne zastosowanie i wnioskowanie dotyczy także planów gminnych. Przedmiotem
analizy może być układ gminny dwu lub kilku województw. Wykazanie istnienia znacznych
dysproporcji (większych niż gdzie indziej) jest dobrym argumentem przetargowym. Można
także wskazać na złą sytuację gminy w województwie. Odpowiednio oceniony i
zinterpretowany współczynnik może okazać się pomocny.
Innym zastosowaniem podobnych mierników jest układ dynamiczny, porównujący
sytuację z dwóch lub więcej okresów. Szczególnie odnosi się to do tempa przekształceń
strukturalnych gospodarki regionu. Przydatnym miernikiem (jednym z wielu istniejących) dla
ilustracji dynamizmu restrukturyzacji całej gospodarki (w układzie przedmiotowym – działów
lub sekcji PKD) albo np. tylko gałęzi przemysłu jest kąt theta. Szczególnie ważna jest tu
jednak interpretacja. Znaczne zmiany – zależnie od okoliczności mogą być efektem sukcesów
w dostosowywaniu się do gospodarki rynkowej lub upadku przemysłu i pojawienia się
masowego bezrobocia. Wolne zmiany są wyrazem korzystnej stabilizacji gospodarki regionu
lub niekorzystnego utrwalania się przestarzałych struktur, co wymaga dokonania przez
państwo odpowiedniego przełomu, głównie poprzez dopływ środków.
W identyczny sposób może przebiegać analiza na szczeblu gminy (miasta) lub można
badać przesunięcia w przestrzennej strukturze województwa wskazując na gminy wzrostowe i
objęte recesją. Metoda ta może być również wykorzystywana do oceny dystansu
(podobieństwa strukturalnego) województw (gmin) w stosunku do siebie lub określonego
wzorca rozwojowego. Zmiany w czasie tego dystansu pozwalają na ocenę kierunku
dokonujących się zmian i skuteczności realizowanej polityki ekonomicznej.
Wykład opracował dr Leszek Cybulski