Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

Nazwa przedmiotu:

GOSPODARKA PRZESTRZENNA

studia drugiego stopnia

kierunek: Administracja

semestr I

Wykład IX: Metody planowania i analizy regionalnej (I)

Plany terytorialne

Rola planowania w układach terytorialnych na początku XXI wieku jest nadal (po pewnym

załamaniu, które nastąpiło na przełomie lat 80. I 90.) niewystarczająca w stosunku do

potencjalnych zadań oraz oczekiwań społecznych. Jest to niepokojące, gdyż:

• odpowiedzialność władz lokalnych za rozwój gminy przed społecznością lokalną w

warunkach gospodarki rynkowej jest znacznie większa niż w warunkach realnego

socjalizmu,

• w odróżnieniu od zadań typu ekonomicznego świadome kształtowanie przestrzeni nie

może być ograniczane nawet w niewielkim stopniu; należy podkreślić, iż podejmowanie

konkretnych decyzji lokalizacyjnych bez planu miejscowego ogólnego i szczegółowego

lub poza istniejącymi planami, stanowi nie tylko naruszenie przepisów prawa ale jest

wyrazem anarchizacji ładu przestrzennego i może być traktowane jako przejaw ulegania

władz lokalnych różnym osobom i nieformalnym grupom nacisku,

• istnieją możliwości rekonstrukcji służb planistycznych o charakterze publicznym,

przygotowanych profesjonalnie – praktycznie i metodycznie (na początku lat 90. kadry te

w znacznej części przekwalifikowały się); wzmocnienie tych służb jest konieczne, m. in.

po to by nie zlecać tworzenia planów jednostkom zewnętrznym,

• w dojrzałej gospodarce rynkowej działalność ekonomiczna regionów i mikroregionów jest

ukierunkowana planami terytorialnymi – nie tylko finansowymi (budżetowymi) i

przestrzennymi ale na ogół także rzeczowymi (społeczno-gospodarczymi); dotyczy to nie

tylko krajów kontynentalnych Unii Europejskiej, ale także Wielkiej Brytanii i USA, które

– w odróżnieniu od tych pierwszych – nie podejmowały poważniejszych prób

kompleksowego planowania społeczno-gospodarczego na szczeblu makroekonomicznym,

• obowiązująca w Polsce od marca 1990 r. ustawa o samorządzie terytorialnym stanowi, iż

do właściwości gminy należy m. in. uchwalanie:

- budżetu gminy,

- miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

G

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład IX

strona 2

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

- programów gospodarczych (jak zauważono uprzednio słowo „program” nie

stanowi synonimu słowa „plan”, lecz w tym przypadku jest to pewien eufemizm i

słowa te należy traktować zamiennie); obecnie najczęściej używa się tu określenia

strategia rozwoju społeczno-gospodarczego gminy.

W świetle niektórych propozycji, kompleksowy i wewnętrznie spójny system planów

terytorialnych powinien obejmować:

- roczny plan finansowy,

- 2-3 letni plan rzeczowo-finansowy,

- 5 letni program rozwoju społeczno-gospodarczego,

- 10-20 letni plan przestrzennego zagospodarowania terenu.

Pierwsze dwa plany mają charakter operacyjny a następne strategiczny. Zasadniczym

celem planu 2-3 letniego byłoby integrowanie działań bieżących z długofalowym programem

rozwoju, natomiast plan 5 letni wyznaczałby cele strategiczne, a realizacja jego części

inwestycyjnej musiałaby być zgodna z funkcjami właściwych terenów, określonymi w

perspektywicznym planie przestrzennym.

Przegląd zachodniej literatury na temat istniejących form planowania lokalnego

rozwoju ekonomicznego pozwala na wyodrębnienie czterech jego typów:

1. Planowanie przyciągające (recruiturument planning),

2. Planowanie impaktywne (impact planning),

3. Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń (contingency planning),

4. Planowanie strategiczne (strategic planning).

Planowanie przyciągające występuje najpowszechniej. Celem jest ściąganie nowej i

ekspansja dotychczasowej działalności. Gmina podejmuje wyprzedzające działania dla

budowy i utrzymania swojej bazy ekonomicznej. Jest to odpowiedź na wzrastającą

konkurencyjność otoczenia. Plan ma charakter indykatywny – wskazuje ścieżkę rozwojową

zakładając, że sektor prywatny sam dostosuje się do jego ustaleń, gdyż plan tworzy dobry

klimat do biznesu.

Planowanie impaktywne można nazwać śledząco-eliminującym lub reaktywnym.

Reakcja występuje wyłącznie ex post – po wystąpieniu określonych niekorzystnych wydarzeń

(strat w bazie materialnej), eliminując ich negatywne skutki (np. likwidacji dużego zakładu

przemysłowego). Cechą charakterystyczną tego typu planowania jest brak samodzielnej

polityki lokalnej, przy prymacie polityki rządowej dzielącej środki dla gmin znajdujących się

w złej kondycji ekonomicznej. Dochodzi do powstania systemu przetargowego, w którym

G

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład IX

strona 3

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

uwaga władz lokalnych jest skoncentrowana na zabieganiu o stały napływ rządowych

pieniędzy.

Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń polega na przewidywaniu

niepomyślnych wydarzeń ekonomicznych i eliminowaniu ich negatywnych skutków, zanim

zdołają się one ujawnić fizycznie. Pełni ono rolę stabilizującą poziom rozwoju i mobilizującą

zasoby lokalne. Wymaga profesjonalizmu i dużego zaangażowania planistów. Niezbędna jest

także dojrzałość ekonomiczna społeczeństwa oraz odpowiedni poziom intelektualny władz

lokalnych.

Planowanie strategiczne polega na wykorzystaniu wszystkich sił tkwiących w

systemach lokalnych w celu osiągnięcia długofalowego sukcesu rozwojowego. Długa

perspektywa planu oznacza koncentrację uwagi na zagadnieniach rozwojowych. Stwarza

również wysokie wymagania wobec zatrudnionych specjalistów – planistów konsultujących

wszystkie bieżące decyzje ekonomiczne. Władze lokalne posiadają prawo do stosowania

przywilejów wobec wybranych przedsiębiorstw, głównie gwarantujących zaspokojenie

potrzeb lokalnych i w miarę pełne wykorzystanie miejscowych zasobów (w tym siły

roboczej). Planowanie dotyczy sektora publicznego, chociaż jego źródłem jest planowanie i

zarządzanie strategiczne opracowane dla i przez sektor prywatny.

Plany tworzone w polskich gminach łączą elementy wymienionych typów planowania.

Dominuje planowanie przyciągające i impaktywne (ze względu na znaczenie lobbyingu gmin

w zabieganiu o dodatkowe środki). Wbrew stosowanemu nazewnictwu i pewnym ogólnym

schematom elementy planowanie strategicznego znajdują się w mniejszości. Niezależnie

jednak od tego, który typ planowania dominuje, w każdym przypadku liczy się fachowość

planistów. O profesjonalizmie tym świadczy stosowanie nowoczesnych metod

planistycznych, zarówno w fazie prac przygotowawczych do planowania, fazie budowy

planu, jak i podczas jego decydowania, upowszechniania i wdrażania.

Władze lokalne i nowoczesne metody planistyczne

Kwalifikacje pracowników staja się w Polsce w coraz większym stopniu równie

ważnym kapitałem jak kapitał finansowy. Związana z rynkiem towarów i usług

konkurencyjność przenosi się na rynek pracy a także rynek usług publicznych. Samorządy nie

są samowystarczalne finansowo (nie tylko w Polsce ale także w krajach Unii Europejskiej) i

w efekcie konkurują ze sobą o środki redystrybuowane ze źródeł zewnętrznych (głównie

budżetu państwa). Redystrybucja ta zawsze będzie miała charakter uznaniowy, stanowiąc

wypadkową istnienia m. in.:

G

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład IX

strona 4

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

¾

politycznych grup nacisku; aktywność parlamentarzystów w komisjach sejmowych i na

posiedzeniach plenarnych przynosi niekiedy znaczne korzyści dla niektórych regionów

kraju; większe efekty mogą być także rezultatem działań zakulisowych, nacisków

określonych lobby;

¾

formalnych zabiegów władz lokalnych w organach administracji centralnej;

¾

dystansu rozwojowego w stosunku do innych jednostek administracyjnych;

¾

głębokości problemów społecznych i ekonomicznych w województwach i gminach

znajdujących się w depresji i wymagających rekonstrukcji;

¾

zadań ekonomicznych o dużej skali przynoszących korzyści dla obszarów innych

jednostek administracyjnych;

¾

zróżnicowanego poziomu kompletności, rzetelności, nowoczesności i atrakcyjności

merytorycznej oraz formalnej planów gminnych.

Powyższa lista nie jest zapewne kompletna, lecz należy zauważyć, że ostatni element

może okazać się najważniejszy dla otrzymania dotacji budżetowej. Jest on niezbędny nie

tylko dla działań typu formalnego, ale także i nieformalnego. Odwracając to stwierdzenie

dochodzimy do wniosku, iż nawet najintensywniejsze starania i naciski, znaczny dystans

rozwojowy czy głęboka recesja w układach lokalnych nie gwarantują otrzymania pożądanych

środków bez podstawy jaką jest odpowiednio sporządzony plan gospodarczy.

Drugą płaszczyzną, na której atrakcyjnie sporządzone plany gminne mogą przynieść

korzyści ekonomiczne, są zabiegi o środki pozabudżetowe. Dotyczy to funduszy krajowych,

pomocowych i innych funduszy zagranicznych, kredytów bankowych i obligacji gminnych

mogących zainteresować społeczeństwo i podmioty gospodarcze m. in. dzięki odpowiednim

planom gospodarczym.

Trzecią, ostatnia płaszczyzną jest odpowiedzialność administracji lokalnej przed

samorządem – radą gminy. Znacznie łatwiej jest uzyskać akceptację planu przez radnych, gdy

jest on sporządzony rzetelnie – formalnie i materialnie, jest wewnętrznie spójny, zawiera m.

in. rozbudowaną część predykcyjną, diagnostyczną i informacyjną oraz wykorzystuje w tym

celu atrakcyjne metody analityczne i planistyczne.

W powyższych rozważaniach szczególnie podkreślano szeroko rozumianą

atrakcyjność sporządzanych planów. Jest to o tyle ważne, iż niekiedy nadal panuje

przekonanie, iż treść sama się obroni niezależnie od formy. Plany terytorialne były niegdyś

sporządzane w sposób mało przejrzysty, nawet z błędami maszynowymi i arytmetycznymi, ze

źle opisanymi tabelami, bez diagramów i wykresów a ich treść koncentrowała się na celach i

G

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład IX

strona 5

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

części imperatywnej (obejmującej środki i metody). W warunkach gospodarki rynkowej takie

podejście do planowania jest już anachronizmem. Obecnie plan jest także towarem

oferowanym na własnym, specyficznym rynku. O możliwościach „sprzedaży” decyduje w

coraz większym stopniu „opakowanie” – forma. W krajach Unii Europejskiej forma

opracowań planistycznych i ich „marketing” niewiele ustępuje atrakcyjności materiałów

reklamowych wielkich domów towarowych czy producentów towarów rynkowych. Dotyczy

to w równym stopniu planów ekonomicznych, jak i planów przestrzennych, które wymagają

nie tylko odpowiedniej strony wizualnej, ale także rozbudowanych komentarzy i uzasadnień.

Z tego powodu, przekonujące i atrakcyjne muszą być również do zastosowane metody

planistyczne.

W krajach anglosaskich (RFN, Holandii, Wielkiej Brytanii, krajach skandynawskich

oraz USA), a także we Francji zarówno ekonomię uniwersytecką, jako tzw. naukę pozytywną,

jak i w konsekwencji wszelkie jej zastosowania w przemyśle, handlu a także w polityce

ekonomicznej, a w szczególności w planach gospodarczych, charakteryzuje wysoki stopień

sformalizowania. Większość opracowań jest wypełniona z pozoru bardzo skomplikowanymi

wzorami matematycznymi. Odmienny model ekonomii – opisowy – panował w krajach

Europy Wschodniej i Południowej. Istnieją jednak coraz powszechniejsze tendencje do

podążania za krajami anglosaskimi. Musi się to przenieść na proces planowania. Nie należy

jednak zakładać, iż polskie planowanie upodobni się do najbardziej sformalizowanego

holenderskiego, gdyż nie ma takiej realnej potrzeby. Istnieje jednak potrzeba stosowania

przynajmniej podstawowych, powszechnie znanych miar statystycznych np. współczynnika

zmienności – jako jednej z wielu metod statystycznych. Obok tych metod występują inne

metody ilościowe (rachunku ekonomicznego, ekonometryczne, matematyczne) oraz

jakościowe (opis, analiza logiczna).

Większość wymienionych metod znajduje zastosowanie szczególnie we wstępnej

części planu obejmującej diagnozę stanu istniejącego i rozpoznanie uwarunkowań. Stanowi

dodatkowe uzasadnienie wzmacniające przedstawiane założenia planistyczne. Jest to ważne

m. in. ze względu na opisany aspekt przetargowy planu.

Studium przykładu

Duży poziom dysproporcji przestrzennych wymaga szczególnie aktywnych działań w

ramach polityki regionalnej państwa w kierunku ich zmniejszania. Tego typu uzasadnienia

dotyczą nie tylko szczebla regionalnego ale i gminnego. Weźmy przykład zróżnicowań

regionalnych w Polsce. Niezbędny jest jednak odpowiedni punkt odniesienia by ocenić czy

ten poziom jest względnie wysoki czy niski. Dla poprawności metodologicznej i

G

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład IX

strona 6

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

wyeliminowania subiektywizmu obiektów porównawczych powinno być kilka. Z kolei dla

przedstawienia samej metody wystarczy jeden taki obiekt. Zróżnicowania regionalne

będziemy mierzyć na podstawie danych o produkcie krajowym brutto (dla pełniejszego

obrazu badanie takie należałoby uzupełnić danymi na temat innych kategorii ekonomicznych)

za pomocą współczynnika zmienności. Ma on postać:

V(X) = S(X)/Xśr*100%

gdzie: S(X) – odchylenie standardowe

Xśr – średnia arytmetyczna

Jako punkt odniesienia wybrano Włochy, znane z dużych dysproporcji rozwojowych.

Poniższa tabela przedstawia dane o PKB na 1 mieszkańca dla Włoch w stosunku do średniej

unijnej z 1994 r., natomiast dane dla Polski dotyczą 1999 r. i odnoszą się do średniej krajowej:

Mazowieckie

149,3

Lombardia

131

Śląskie

110,4

Emilia-Romania

128

Wielkopolskie

105,2

Lacjum

119

Dolnośląskie

102,3

Północny Wschód

119

Pomorskie

101,3

Północny Zachód

116

Zachodniopomorskie

100,1

Centrum

107

Łódzkie

91,1

Abruzia-Molise

87

Lubuskie

90,8

Sardynia

78

Małopolskie

89,4

Sycylia

70

Kujawsko-pomorskie

88,7

Kampania

69

Opolskie

83,7

Południe

68

Świętokrzyskie

78,1

Warmińsko-mazurskie

77,6

Podkarpackie

73,4

Podlaskie

72,8

Lubelskie

69,8

Włochy są krajem o większych dysproporcjach przestrzennych niż Polska, gdyż

współczynnik zmienności wyniósł dla Włoch 24,1 % (kontrast bogata Północ – biedne

Południe), a dla Polski 21,1 % pomimo tego, iż rozstęp (różnica między poziomem

maksymalnym i minimalnym) był dla Polski większy (79,5 przy średniej wynoszącej 92,75)

niż dla Włoch (63 przy średniej regionalnej 99,27). Jednak ani rozstęp ani samo odchylenie

standardowe (ani tym bardziej odchylenie przeciętne lub ćwiartkowe) nie dają tak

G

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład IX

strona 7

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

zobiektywizowanego obrazu jak współczynnik zmienności. Z innych obliczeń wynika, że

poziom rozwojowych dysproporcji przestrzennych jest w Polsce także mniejszy niż we

Francji (ze względu na jeszcze większą niż w Polsce dominację regionu paryskiego – Ile de

France) i w Niemczech (z powodu niedorozwoju landów wschodnich). Oznacza to, iż

zróżnicowania w naszym kraju są względnie małe, chociaż nie mogą one zwalniać władz

publicznych z odpowiedzialności za przyśpieszenie rozwoju „ściany wschodniej”.

Przedstawiony przykład dotyczy szukania uzasadnień dla planów regionalnych.

Podobne zastosowanie i wnioskowanie dotyczy także planów gminnych. Przedmiotem

analizy może być układ gminny dwu lub kilku województw. Wykazanie istnienia znacznych

dysproporcji (większych niż gdzie indziej) jest dobrym argumentem przetargowym. Można

także wskazać na złą sytuację gminy w województwie. Odpowiednio oceniony i

zinterpretowany współczynnik może okazać się pomocny.

Innym zastosowaniem podobnych mierników jest układ dynamiczny, porównujący

sytuację z dwóch lub więcej okresów. Szczególnie odnosi się to do tempa przekształceń

strukturalnych gospodarki regionu. Przydatnym miernikiem (jednym z wielu istniejących) dla

ilustracji dynamizmu restrukturyzacji całej gospodarki (w układzie przedmiotowym – działów

lub sekcji PKD) albo np. tylko gałęzi przemysłu jest kąt theta. Szczególnie ważna jest tu

jednak interpretacja. Znaczne zmiany – zależnie od okoliczności mogą być efektem sukcesów

w dostosowywaniu się do gospodarki rynkowej lub upadku przemysłu i pojawienia się

masowego bezrobocia. Wolne zmiany są wyrazem korzystnej stabilizacji gospodarki regionu

lub niekorzystnego utrwalania się przestarzałych struktur, co wymaga dokonania przez

państwo odpowiedniego przełomu, głównie poprzez dopływ środków.

W identyczny sposób może przebiegać analiza na szczeblu gminy (miasta) lub można

badać przesunięcia w przestrzennej strukturze województwa wskazując na gminy wzrostowe i

objęte recesją. Metoda ta może być również wykorzystywana do oceny dystansu

(podobieństwa strukturalnego) województw (gmin) w stosunku do siebie lub określonego

wzorca rozwojowego. Zmiany w czasie tego dystansu pozwalają na ocenę kierunku

dokonujących się zmian i skuteczności realizowanej polityki ekonomicznej.

Wykład opracował dr Leszek Cybulski