Administracja państwowa
1. Zagadnienia ogólne. Problematyka administracji terytorialnej nie
ogranicza się jednak do aspektów czysto organizacyjnych, mianowicie do
tego, jak - w jednostkach terytorialnych, ukształtowanych wedle
określonych zasad, przy przyjętej liczbie ich szczebli - rozdzielić zadania
agend podporządkowanych bezpośrednio lub pośrednio rządowi i
administracji centralnej, jak i te agendy zorganizować. Nie ogranicza się
ona zatem do kwestii dekoncentracji administracyjnej (o której była mowa
w rozdziale IV). Zarządzanie w skali terytorialnej posiada bowiem także
szczególne aspekty polityczne, łączące się z potrzebą uwzględnienia w jej
ramach udziału obywateli w wykonywaniu zadań publicznych.
Na kontynencie europejskim, przede wszystkim w modelu niemieckim,
udział obywateli w administracji terytorialnej przybrał w XIX w. postać
samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny, wraz z sądownictwem
administracyjnym, stanowił, jak była o tym mowa przy okazji omawiania
tradycji tego modelu, naturalne niejako uzupełnienie konstytucjonalizmu, a
zarazem uzupełnienie centralistycznego modelu administracji terytorialnej,
uformowanego w okresie absolutyzmu. Był zatem podstawową formą
decentralizacji administracji (z punktu widzenia nauki o administracji
publicznej i prawa administracyjnego) i równocześnie najważniejszą formą
podziału władzy wykonawczej w państwie między rząd i samodzielne
korporacje terytorialne (z punktu widzenia prawa konstytucyjnego i nauk
politycznych). W każdym razie samorząd i decentralizacja w takim ujęciu
to reakcja na centralizm absolutyzmu, a więc wymuszona lub oktrojowana
forma podzielenia się przez rząd władzą z miejscowym obywatelstwem.
Inaczej było w modelach angielskim i amerykańskim - a w odniesieniu do
gmin także w modelu szwedzkim. Samodzielność określonych jednostek
terytorialnych była tradycyjnie uważana za naturalną, a przez to
oczywistą. Samorząd z natury rzeczy nie stanowi) tam formy
decentralizacji, lecz dowód na tradycyjne istnienie, jak ją nazywają
niektórzy,  niecentralizacji" jako zjawiska politycznego, znacznie
wykraczającego poza kwestie samej administracji.  Niecentralizacja",
znana nam także z polsko- litewskiej Rzeczypospolitej, była, trzeba to
podkreślić, zjawiskiem naturalnym przed dobą absolutyzmu. Jest więc
oczywiste, że zachowała się ona do dzisiaj w tych krajach, które nie
przeszły przez etap monarchii absolutnej. Gdy dziś chętnie w wielu
nawiązuje się do, stanowiącej jedną z podstawowych konsekwencji ogólnej
zasady pomocniczości, idei pomocniczości państwa (a bardziej precyzyjnie:
idei państwa pomocniczego), historycznie bliżej z nią do tradycji
niecentralizacji, aniżeli do krajów, które przeszły przez stadium
absolutyzmu. Ale paradoksalnie, właśnie dlatego idea ta zyskuje
największe powodzenie w systemach z gruntu centralistycznych, choć - z
łaski władcy - zdecentralizowanych w mniejszym lub większym stopniu.
Chodzi bowiem przede wszystkim o samą filozofię urządzenia życia
zbiorowego, bardziej nawet aniżeli o konkretny układ podziału kompetencji
czy odpowiedzialności publicznoprawnej. Nie jest przypadkiem, że idea
pomocniczości państwa stała się tak atrakcyjna w krajach
postkomunistycznych.
Problematyka udziału obywateli jednostek terytorialnych państwa w
wykonywaniu zadań publicznych nie ogranicza się jednak do instytucji
samorządu terytorialnego, w powyższym klasycznym rozumieniu tego
słowa - jako formy decentralizacj i władzy wykonawczej . Innymi formami
zapewniającymi ten udział są: autonomia oraz federalizm. obie mają
zabarwienie znacznie bardziej polityczne niż samorząd terytorialny, nawet
w warunkach  niecentralizacji" - i odnoszą się w całości do sfery
konstytucyjnej . W warunkach autonomii chodzi o podział (decentralizację)
władzy ustawodawczej między parlament a ciała stanowiące jednostek
terytorialnych, które wówczas uzyskują uprawnienia do stanowienia prawa
rangi ustawy, wszakże przy zachowaniu jedności państwa. Z kolei
federalizm oznacza podział suwerenności państwowej między państwo
związkowe a jego części składowe. Dla porządku należy nadmienić, że
przyjęcie rozwiązań autonomicznych czy federalistycznych nie wyklucza
się rozwoju decentralizacji terytorialnej, lecz, przeciwnie, zwykle się z nim
łączy. Federalizm jest rozwiązaniem klasycznym w tym sensie, że posiada
ustalone, powszechnie przyjęte standardy, nawiązujące do instytucji
pierwszej nowoczesnej federacji, jaką stanowiły Stany Zjednoczone
Ameryki. Opiera się on na podziale suwerenności między federację oraz jej
części składowe, noszące zresztą różne nazwy. Są to stany (czyli w
osiemnastowiecznej polszczyz
nie  państwa") w USA, Australii i federacjach
latynoamerykańskich (Argentyna, Brazylia, Meksyk, Wenezuela), prowincje
w Kanadzie, kantony w Szwajcarii, kraje w RFN i Austrii czy . Ta ostatnia
nazwa znalazła zastosowanie w federacjach socjalistycznych, które w
początku lat dziewięćdziesiątych przestały istnieć, co odnosi się zarówno
do ZSRR i  dużej" Jugosławii, jak i Czechosłowacji. Federacja oznacza
zatem państwo związkowe, to jest państwo złożone, w którego skład
wchodzą jednostki składowe, również o charakterze państwowym. I
państwo związkowe, i jego części składowe maj ą konstytucje i systemy
własnych organów, w tym organów administracji. Oczywiście, między
federacjami wystepuja dość poważne różnice, gdy idzie o zasadę podziału
http://notatek.pl/administracja-panstwowa?notatka
kompetencji między organy państwa złożonego i organy jego części
składowych, może to być, jak w USA, zasada domniemania kompetencji
części składowych, bądz
, jak w Kanadzie, zasada domniemania
kompetencji federacji. W pierwszym przypadku organy federalne są
właściwe tylko w materiach enumeratywnie wyliczonych w konstytucji
federalnej, a wszystkie pozostałe materie należą do organów stanowych,
natomiast drugi przypadek opiera się na odwrotnej zasadzie -
enumeratywnego wyliczenia materii zastrzeżonej dla części składowych
federacji. Możliwe jest też konstytucyjne wyliczenie kompetencj i i
federacji, i jej części składowych, jak to ma miejsce w RFN, gdzie federacja
ma przewagę w dziedzinie ustawodawstwa, podczas gdy większość działań
w dziedzinie administracji i wymiaru sprawiedliwości pozostaje w
kompetencji organów krajowych.
W porównaniu z federalizmem, autonomia jest formułą znacznie mniej
porównywalną w skali międzynarodowej oraz mniej klarowną. Może ona
wystąpić w różnych kontekstach ustrojowych i spełniać różne cele
polityczne, bowiem jej podstawowa cecha, mianowicie, prawo danej
jednostki terytorialnej do posiadania własnego organu ustawodawczego,
może być zrealizowane w różnych formach państwa. Autonomia może
zatem być swoistą odmianą federalizmu w odniesieniu do takiej monarchii,
która nigdy nie była prawdziwie unitarna. Tak było w Austrii w latach
1861-1918 - i w tych właśnie ramach należy traktować autonomię Galicji
owego czasu - i tak staje się w odniesieniu do Wielkiej Brytanii w wyniku
wprowadzenia, pod nazwą procesu  dewolucji", autonomii Szkocji i Walii..
O ile ewolucja w kierunku autonomii regionalnej w Belgii została wywołana
przez konflikty narodowościowe, o tyle podobne przemiany w Hiszpanii i
Włoszech (oraz zapoczątkowane przemiany w Portugalii) mają silne
podłoże doktrynalne, które stanowi polityczny ruch regionalizmu,
rozwijający się w Europie od końca XIX wieku. Ruch ten, najbardziej
charakterystyczny dla krajów romańskich, podkreśla) znaczenie
tradycyjnych więzi prowincjonalnych, uważając je za podstawę prawdziwej