Elżbieta Kawecka-Wyrzykowska
Historia i rozwój idei integracji europejskiej
Warszawa, marzec 2002
2
Spis treści
1. Wprowadzenie
2. Międzywojenne koncepcje integracji Europy i idee z okresu II wojny światowej
3. Przesłanki integracji w Europie Zachodniej po II wojnie światowej
3.1. Powojenne dyskusje
3.2. Plan Schumana
3.3. Plan Marshalla
4. Nieudane koncepcje integracji wojskowej i politycznej w latach 50.
5. Cele i metody działania trzech Wspólnot
6. Proces pogłębiania i poszerzania integracji w ramach WE
6.1. Okres szybkiego rozwoju gospodarczego i pogłębiania procesu integracji: 1958-1973
6.2 Okres europesymizmu (eurosklerozy): 1973-1983
6.3. Ponowne ożywienie: program Europa 1992 (1983-1992)
6.4. Okres 1993-1998: realizacja Traktatu o Unii Europejskiej
6.5. Okres od 1 stycznia 1999 r. do dziś
7. Główne problemy i perspektywy rozszerzenia UE na wschód
8. Perspektywy dalszego rozwoju UE
9. Wnioski
10. Wykaz cytowanej literatury
3
1.Wprowadzenie
Pojecie międzynarodowej integracji ekonomicznej pojawiło się zasadniczo w latach
trzydziestych naszego wieku, a zostało rozpowszechnione po II wojnie światowej, w związku z
tworzonymi w tym czasie organizacjami integracyjnymi w Europie Zachodniej. W latach
późniejszych organizacje o charakterze integracyjnym powstały także w innych częściach
gospodarki światowej.
Sama idea integracji, rozumiana jako proces scalania odrębnych organizmów gospodarczych,
w wyniku czego powstaje nowy jednolity system (lub zharmonizowany, o zbliżonych zasadach
działania) występowała oczywiście niemal zawsze
. Przez wiele lat była ona realizowana
najczęściej poprzez podporządkowanie słabszych organizmów silniejszym, a głoszone koncepcje
miały najczęściej za zadanie uzasadnić celowość polityki podporządkowania słabszych
partnerów silniejszym
.
Również poczucie wspólnoty kulturowej i cywilizacyjnej narodów Europy ma długą tradycję
intelektualną. Wynikało ono w dużej mierze z łączącego ludność tego obszaru systemu wartości
mającego swe podstawy we wspólnej dla nich religii. Chrześcijaństwo, obecne przez długi czas
we wszystkich dziedzinach życia indywidualnego i zbiorowego kształtowało zasady
postępowania i normy moralne. Jednolity język liturgiczny, jakim była łacina, stał się
instrumentem, przy pomocy którego rozpowszechniały się również świeckie treści i idee,
osiągnięcia naukowe. Chrześcijaństwo stało się fundamentem kultury łączącej kontynent, jak też
kryterium przynależności do wspólnoty.
Genezy powojennych procesów integracyjnych szukać należy w koncepcjach okresu
międzywojennego, kiedy to narodził się ruch paneuropejski. Międzywojenne i powojenne
koncepcje nawiązywały jednak duchem do wielu wcześniejszych idei.
1
Niektórzy autorzy wywodzą ideę integracji niemal od czasów starożytnych (por. Integracja europejska, red A.
Marszałek, UŁ Łódź 1997). Pisze on: „idea integracji międzynarodowej ma swoje źródła w czasach bardzo
odległych, w starożytnej Grecji. Już wówczas nie tylko wypowiadano się na ten temat, ale również próbowano
realizować ideę integracji małych społeczności: państw-miast w tzw. amfiktorioniach. Do idei tej będą nawiązywać
w swych wypowiedziach politycy i intelektualiści w wiekach późniejszych, prawie do naszych czasów (R,
Coudenhove-Kalergi).
2
Bogate rozwinięcie koncepcji integracji regionalnej Europy przedstawili na przełomie XIX i XX w. Niemcy.
Pierwszy nurt nawiązywał od tradycji Świętego Cesarstwa Rzymskiego Narodu niemieckiego. Nurt ten wyraził się
w rozwijanej od czasu I wojny i później koncepcji Mitteleuropy, traktowanej jako ”przestrzeń niemieckiego
przeznaczenia”, por. A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź, 1993, s. 23.
A. Marszałek pisze, że „tak, jak Zollverein posłużył za środek do politycznego zjednoczenia Niemiec, tak i
gospodarcza Mitteleuropa miała umożliwić Niemcom zajęcie odpowiedniego miejsca wśród głównych mocarstw
świata. Koncepcja ta, zaprezentowana w XIX w., posłużyła jako uzasadnienie przyszłego sojuszu politycznego
Niemiec, Austro-Węgier i Włoch w celu zapewnienie Niemcom odpowiedniej przestrzeni życiowej (obszaru).
Zasadniczym trzonem miały być Niemcy powiązane z Austro-Węgrami układami. W Mitteleuropie miał zapanować
„niemiecki typ gospodarczy, który przesądzi o jej charakterze”, ”. (tamże, s 25).
3
Szeroko pisze o tym m.in. A. Marszałek w: Suwerenność a integracja europejska w perspektywie historycznej,
Instytut Europejski,. Łódź, 2000.
4
Poniżej analizujemy rozwój głównych koncepcji integracji europejskiej, jak też wyrosłych z
nich powojennych procesów integracyjnych w Europie Zachodniej. Koncepcje integracyjne
zostały pokazane bardzo zwięźle, głównie aby wskazać, że ich rodowód jest bardzo długi i
znacznie wykracza poza okres powojenny. Ten fragment rozważań wskazuje również, że
koncepcje te podlegają ciągłej ewolucji, w miarę rozwoju sytuacji wewnątrz integrujących się
państw, jak też zmian zachodzących w otoczeniu zewnętrznym.
Proces rozwoju polityki i praktyki integracji zachodnioeuropejskiej został pokazany przez
pryzmat najbardziej znaczących zmian w zasadach, mechanizmie oraz zakresie funkcjonowania
EWWiS, a następnie pozostałych dwóch wspólnot integracyjnych, tj. EWG i EURATOM-u.
Wskazano też na główne trudności procesu pogłębiania i poszerzania integracji oraz czynniki,
które umożliwiły ich przezwyciężanie. Główną myślą, leżącą u podłoża całej analizy, była próba
wydobycia przyczyn ewolucji procesów integracyjnych, pokazania roli obiektywnych i
subiektywnych czynników wywierających wpływ na ostateczny kształt integracji europejskiej i
jej ciągły rozwój.
Analiza ta wskazuje, że rozbudowane formy integracji gospodarczej narodziły się
nieprzypadkowo w Europie Zachodniej. Złożył się na to splot ekonomicznych, politycznych,
kulturowych i historycznych przyczyn. Dominującym elementem tych różnorodnych
uwarunkowań, nie zawsze jednoznacznie przemawiających za integracją, stało się przekonanie,
że współpraca ekonomiczna jest najlepszym gwarantem pokoju w wielokrotnie zniszczonej
wojnami Europie.
Na tle uwag dotyczących dotychczasowego rozwoju procesów integracyjnych w Europie
Zachodniej i jego czynników pokazano główne wątki obecnie toczącej się dyskusji nad dalszym
kształtem i kierunkiem tych procesów. Ma to kluczowe znaczenie dla Polski w przededniu
wejścia do Unii. Nie bez znaczenia przecież jest to, do jakiej wstąpimy Unii: zmierzającej do
federacji czy raczej luźniejszego związku suwerennych państw, Unii działającej sprawniej, czy
też z trudem nadążającej za coraz nowymi wyzwaniami rozwojowymi, Unii koncentrującej się
głównie na współpracy ekonomicznej czy też obejmującej procesem integracji także inne
dziedziny życia, z polityką zagraniczną włącznie, itp. Odpowiedzi na te pytania są oczywiście
wzajemnie ze sobą powiązane, a ich udzielenie jest w pewnej mierze określone przez
dotychczasowy rozwój procesów integracyjnych.
2. Międzywojenne koncepcje integracji Europy i idee z okresu II wojny światowej
Wielu autorów w różnych państwach i w różnych okresach wniosło wkład do idei wspólnej
Europy, którą udało się zrealizować po II wojnie św. Kluczowe znaczenie dla rozwoju dyskusji o
integracji w Europie miały idee austriackiego arystokraty, Richarda Coudenhove-Kalergiego
(1894-1972). Swoje założenia ruchu paneuropejskiego po raz pierwszy przestawił on w 1920 r.,
a następnie rozwinął w broszurze pt. „Pan-Europa” opublikowanej w 1923 r.
Zaproponował
4
Por. szerzej: A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, .. s. 74 i n.
5
utworzenie – etapami - Unii Paneuropejskiej, co doprowadziłoby ostatecznie do utworzenia
Stanów Zjednoczonych Europy na wzór Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej
. Potrzebę
integracji Europy Coudenhove-Kalergi wyprowadzał z dwóch niebezpieczeństw zagrażających
jej rozwojowi i egzystencji: wewnętrznego i zewnętrznego. Niebezpieczeństwo wewnętrzne,
najgroźniejsze – to nacjonalizm Europejczyków. Zagrożenia zewnętrznego upatrywał w rozwoju
Rosji (zwłaszcza dla tożsamości politycznej i duchowej Europy) oraz w rozwoju USA (niszcząca
konkurencja dla gospodarki państw europejskich). U podłoża koncepcji leżały też zmiany
spowodowane przez traktat wersalski z 1919 r. i cały „system wersalski”, który zamykał epokę
państw wielonarodowych i stworzył podstawy istnienia wielu samodzielnych państw. R.
Coudenhove-Kalergi i podobnie myślący intelektualiści widzieli szansę odrodzenia Europy w
procesach o przeciwnym charakterze do tych dominujących podczas konferencji w Wersalu, a
więc w takich, których celem byłaby możliwie pełna integracja w jednym organizmie
państwowym społeczeństw oddzielonych granicami
. Koncepcja zjednoczeniowa Europy
(paneuropejska) wyrastała więc bezpośrednio z radykalnych przekształceń struktury politycznej
Europy, jakie miały miejsce po I wojnie światowej.
Idea paneuropejska nie była wyłącznie koncepcją intelektualną. Niewątpliwym sukcesem
ruchu paneuropejskiego było doprowadzenie do I Kongresu, który odbył się w Wiedniu w
dniach 3-6 października 1926 r.
Na Kongresie tym została powołana Unia Paneuropejska. W
wielu krajach powołano krajowe oddziały Unii, w prace których zaangażowani byli też politycy
wysokiego szczebla
.
Upadek ruch paneuropejskiego, podobnie jak i niżej wymienionej idei A. Brianda, związany
był głównie z pogorszeniem sytuacji ekonomicznej w świecie po wybuchu kryzysu w 1929 r.
Osłabło wtedy zainteresowanie wszystkich państw jakąkolwiek współpracą międzynarodową, a
jednocześnie państwa próbowały poprawić swą pozycję głównie przez działania
protekcjonistyczne i autarkiczne.
Istotny wkład w rozwój dyskusji na rzecz integracji Europy wnieśli też francuscy myśliciele,
w tym wybitny francuski polityki, 10-krotny premier i 15-krotny minister spraw zagranicznych,
Aristide Briand (1986-1932), który stworzył najpełniejszy, jak też mający najsolidniejsze
fundamenty polityczne, program integracji europejskiej. Wkrótce po zakończeniu I wojny św.
przygotował memoriał wzywający do powołania federacji łączącej państwa kontynentu. W maju
1925 r. wypowiedział się po raz pierwszy publicznie za ruchem paneuropejskim Dnia 5 września
1929 r. A. Briand, jako premier i minister spraw zagranicznych Republiki Francuskiej,
zaproponował na forum dorocznego Zgromadzenia Ligi Narodów utworzenie „związku
5
Pierwszym krokiem byłoby zwołanie konferencji paneuropejskiej przez którykolwiek z rządów europejskich,
drugim – obligatoryjne zawarcie umów między wszystkimi państwami europy kontynentalnej o wzajemnej
gwarancji grani i podawaniu wszystkich sporów pod rozstrzygnięcia sądu rozjemczego. Trzeci etap miał wiązać się
z utworzeniem paneuropejskiej unii celnej, która by przygotował państwa europejskie do stworzenia jednego
obszaru gospodarczego. Ostatni etap polegałby na powołaniu Stanów Zjednoczonych Europy.
6
G. Witkowski, Józef Retinger. Polski inicjator integracji europejskiej, Warszawa, 2000, s. 19-20.
7
Z udziałem przedstawicieli 24 państw. Reprezentowana tam była również Polska (A. Marszałek, Z historii...op.cti.,
s. 81).
6
federalnego” i „związku solidarności” między narodami Europy
. Rok później przedstawił
spójny i szczegółowy projekt utworzenia Stanów Zjednoczonych Europy. Filarami nowego
porządku europejskiego miały być Francja, Niemcy (był rzecznikiem zbliżenia francusko-
niemieckiego) i W. Brytania. Zakładał, że w przyszłej federacji uczestniczyłyby wszystkie
państwa kontynentu. Nowy twór miał skutecznie przeciwstawić się naciskowi kapitału
amerykańskiego w Europie (w przeciwieństwie do K. Coudenhove-Kalergiego nie eksponował
on zagrożenia rosyjskiego). Początkiem miała być unia celna między tymi 3 krajami (Francja,
Niemcy i W. Brytania), do której miały później przystąpić inne kraje europejskie. Koncepcja ta
nie znalazła zrozumienia i poparcia, nie tylko ze względu na swą śmiałość, ale i wybuch wkrótce
wielkiego kryzysu ekonomicznego w świecie.
Ostre pogorszenie sytuacji ekonomicznej w świecie spowodowało wzrost bezrobocia i nędzy,
co dało pożywkę nastrojom nacjonalistycznym w gospodarce i polityce. Na tej fali w Niemczech
- w 1930 r. w wyborach parlamentarnych zwyciężyła partia hitlerowska. Również Stalin potępił
inicjatywę A. Brianda na XVI kongresie partii bolszewickiej. W. Brytania odrzuciła projekt jako
„przedwczesny”.
Dyskusje na temat integracji Europy w okresie II wojny światowej
Dyskusje nad integracją Europy były kontynuowane w czasie II wojny światowej. Już
jesienią 1939 r. przystąpiono w W. Brytanii do prac nad koncepcją unii anglo-francuskiej. W
1941 r. – utworzono w W. Brytanii międzynarodowy Komitet Unii Federalnej, złożony z
przedstawicieli 16 państw, w tym Polski.
Gorącym zwolennikiem zjednoczenia całej Europy był W. Sikorski. Powstała też koncepcja
unii federalnej Polski i Czechosłowacji.
Wkład Polaków w idee rozszerzenia współpracy międzynarodowej był znaczny. Szczególnie
widoczna była w tym zakresie aktywność J. Retingera. W czerwcu 1946 r., m.in. z jego
inicjatywy, została utworzona Niezależna Liga Współpracy Ekonomicznej. Powstały też inne
ruchy intelektualistów i organizacje
.
8
J. Łukaszewski wręcz pisze, że „gdyby nie nieszczęśliwa zbieżność jego – tj. Brianda - inicjatywy z wielkim
kryzysem ekonomicznym oraz eksplozją ruchów totalitarnych, żerujących na bezrobociu, nędzy i rozpaczy ludzkiej,
proces europejski, który nabrał rozmachu w latach czterdziestych, mógł był się zacząć piętnaście lat wcześniej i
zaoszczędzić Europie największej katastrofy w jej długiej historii” (J. Ł, Jalons de l’Europe, Foundation Jean
Monnet pour l”Europe, Lozanna 1985, s. 109-120), cyt. za Drogi do Europy, pod red. J. Kranza i J. Reitera,
Centrum Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 1998, s. 54.
9
G. Witkowski, Jóżef Retinger. Polski inicjator integracji europejskiej, Stowarzyszenie Współpracy Narodów
Europy Wschodniej ZLBIŻENIE, Warszawa 2000
7
3. Przesłanki integracji w Europie Zachodniej po II wojnie światowej
3.1. Powojenne dyskusje
Odrodzenie ruchu paneuropejskiego
Po zakończeniu II wojny światowej odżyły przedwojenne idee ruchu paneuropejskiego.
Na otwarciu roku akademickiego 1946/47 Szkoły Politechnicznej w Zurychu Winston Churchill
wezwał do stworzenia Stanów Zjednoczonych Europy (choć nie uwzględniał w tym projekcie
W. Brytanii).
Działał nadal R. Coudenhove-Kalergi, który był uważany za pioniera jedności europejskiej.
W wyniku jego zabiegów, jak też intelektualistów, w maju 1948 r. został zwołany w Hadze
Kongres Europejski (8-10 maja 1948 r.), który zgromadził około 800 najwybitniejszych
polityków, ekonomistów i przedstawicieli życia kulturalnego Europy Zachodniej. Pracom
przewodniczył W. Churchill. Kongres przyjął rezolucje, u których podłoża leżały szlachetne
cele, ale zawieszone w próżni. Wezwał on państwa, by przekazały atrybuty swej suwerenności
na ponadpaństwowe struktury w celu utworzenia zjednoczonej i demokratycznej Europy. Nie
przesądzono jednak, czy zjednoczona Europa miała mieć formę państwa federacyjnego czy
konfederacyjnego. Wezwano także do utworzenia Unii Federacji Europejskiej, Rady Europy
oraz Zgromadzenia Konsultacyjnego. Kongres przyjął też rezolucję gospodarczą i kulturalną.
Mimo widocznych sprzeczności co do sposobu określania suwerenności narodowej, a w
związku tym i metod i trybu integracji, siły proeuropejskie zjednoczyły się w
Międzynarodowym Komitecie Stowarzyszeń na rzecz Jedności Europy. 25 października 1948 r.
wyłonił się z niego Ruch Europejski, stanowiący niezależną i pozarządową organizację. Celem
Ruchu Europejskiego jest wspieranie wszelkich form integracji europejskiej. W poszczególnych
krajach działają rady krajowe Ruchu. W 1998 r., w 50 rocznicę Kongresu Haskiego, Ruch
Europejski pod przewodnictwem Maria Soaresa zorganizował ponownie w Hadze kongres
europejski, podczas którego przyjęto nowy Apel do Europejczyków
.
J. Retinger pisze, że w Hadze położono fundamenty pod wszystko to, co miało wyznaczać
postęp idei europejskiej w następnym dziesięcioleciu. Wszystkie wielkie traktaty wyrosły z tego
śmiałego zebrania. Kongres nadał ton i rozmach działalności europejskiej na przyszłe lata
.
5 maja 1949 r. podpisano w Londynie traktat, na mocy którego powstała Rada Europy –
główny efekt Kongresu Europejskiego. Rada Europy była pierwszym przedsięwzięciem
instytucjonalnym, które – wg ówczesnych założeń - w przyszłości miało doprowadzić do jakiejś
formy ponadnarodowego rządu Europy. W praktyce jej działania i zadania były dużo
skromniejsze. Wpłynęła ona istotnie na umocnienie w państwach zachodnich demokracji, ale nie
na zacieśnienie realnych więzi ekonomicznych.
10
Zob. J. Ruszkowski, E. Górnicz, M. Żurek, Leksykon integracji europejskiej, PWN 1998, s.117.
11
G. Witkowski, Jerzy Retinger. Polski inicjator integracji europejskiej, Stowarzyszenie Współpracy Narodów
Europy Wschodniej ZLBIŻENIE, Warszawa 2000.
8
Geneza koncepcji Planu Schumana i EWWiS
Dyskusje na temat integracji europejskiej nasiliły się w końcu lat 40, zyskując nowe
argumenty w powstałej sytuacji polityczno-ekonomicznej w Europie i na świecie. Obawy przed
ZSRR (podsycane przez silną pozycję partii komunistycznej we Włoszech oraz przejęcie władzy
przez komunistów w Czechosłowacji w lutym 1948 r.) skłoniły państwa zachodnie do
mobilizacji potencjału gospodarczego i wojskowego Do tego potrzebna jednak była silna
gospodarka niemiecka ze swoimi surowcami (węgiel) i relatywnie dużym rynkiem zbytu oraz z
udziałem wojskowym do obrony całego Zachodu.
Z drugiej strony jeszcze silniejsze były obawy, zwłaszcza we Francji, przed odbudową potęgi
gospodarczej i militarnej Niemiec.
Kluczowe pytanie, jakie stawiali sobie przywódcy francuscy i innych państw brzmiało: jak
włączyć Niemcy do powojennej odbudowy i rozbudowy gospodarczej oraz wzmocnienia
potencjału obronnego, by jednocześnie uniemożliwić rozpętanie przez Niemcy kolejnego
konfliktu wojennego.
Zwłaszcza we Francji zastanawiano się, co zrobić by zapobiec kolejnej agresji Niemiec.
Część polityków wskazywała, że mało wykonalne, a także niecelowe było ograniczanie
możliwości rozwoju ekonomicznego Niemiec i w ten sposób osłabienie także ich siły militarnej,
w sytuacji gdy potrzebne było równocześnie skuteczne stawienie czoła postępowi komunizmu.
Do jego osiągnięcia potrzebny był nie tylko udział Niemiec w wojskowym systemie obrony
Zachodu, ale także silna niemiecka gospodarka. Przyjęto więc inny sposób rozwiązania kwestii
niemieckiej, tj. organiczne włączenie Niemiec do współpracy ekonomicznej, tak aby
„jakakolwiek wojna stała się niemożliwa...”, jak głosił Plan Schumana.
Należy dodać, że obok tych politycznych motywów, wynikających z chęci trwałego
zneutralizowania ekspansjonizmu niemieckiego, a także osłabienia w Europie Zachodniej
wpływów sytemu socjalistycznego, w dyskusjach nad instytucjami urzeczywistniającymi idee
integracji (najpierw EWWiS, a później zwłaszcza EWG) podkreślano też spodziewane korzyści
ekonomiczne połączenia gospodarek narodowych. Wskazywano, że źródła przewagi
konkurencyjnej gospodarki amerykańskiej tkwiły w dużej mierze w wielkim rynku zbytu i
zaopatrzenia. Zniesienie barier między krajami europejskimi, znacznie mniejszymi od
gospodarki amerykańskiej stwarzało nadzieje na znaczne korzyści skali działania i związaną z
tym poprawę efektywności, obniżkę kosztów produkcji itp. W warunkach rosnącego po wojnie
popytu produkcyjnego i konsumpcyjnego oraz wzrostu realnych dochodów, stosunkowo mała
wielkość rynków zbytu ograniczała możliwe korzyści.
Idea integracji gospodarczej łączyła więc wiele celów: stwarzała nadzieję na korzyści
ekonomiczne, a jednocześnie stwarzała szanse niedopuszczenia do kolejnego konfliktu
zbrojnego ze strony Niemiec.
W 1949 r. kanclerz K. Adenauer zadeklarował pełne poparcie dla polityki
zachodnioeuropejskiej opartej na demokracji, praworządności i wolności. Konflikty francusko-
9
niemieckie muszą być, jak stwierdził, rozwiązane w oparciu o szeroką współpracę europejską
.
Deklaracje nie były oczywiście gwarantem realizacji w praktyce tych założeń.
Do budowy podstaw jedności europejskiej przyczynił się też znacząco włoski polityki,
premier i minister spraw zagranicznych ALCIDE de Gaspari. Oprócz wysuwanych wcześniej
postulatów poprawy dobrobytu Europy dołączył element stworzenia gwarancji pokojowych –
objęcie państw europejskich wspólnotą obronną. Wg Gaspariego wiele elementów składać się
musi na współpracę europejską. Istotne znaczenie miał wymiar gospodarczy, integracja
kulturalna i wspólne dla państw członkowskich wojsko. Integracja miała być sposobem na
zapobieganie konfliktom, przeciwstawienie się nacjonalizmowi i stworzenie instytucjonalnych
form rozstrzygania sporów w Europie.
Wśród przesłanek integracji zachodnioeuropejskiej wymienić należy też obawy państw
Europy Zachodniej przed nadmiernym uzależnieniem od Stanów Zjednoczonych. Te ostatnie
wyszły z II wojny światowej bardzo wzmocnione ekonomicznie – w przeciwieństwie do
zniszczonych działaniami wojennymi państw europejskich – i z polityką aktywnego
oddziaływania na losy świata (Pax Americana)
. W pierwszych latach po zakończeniu II wojny
św. państwa zachodniej Europy, zniszczone gospodarczo, pozbawione rezerw płatniczych, a
jednocześnie potrzebujące środków finansnwoych na zkaup wielu urządzeń potrzebnych do
odbudowy itp., były silnie zależne od USA w sferze ekonomicznej, jak i politycznej. W
dłuższym okresie obawiały się negatywnych skutków takiej zależności i widziały integrację
regionalną m.in. jako instrument uniezależnienia od USA.
Przesłanki integracji zachodnioeuropejskiej były więc bardzo różnorodne, a czynniki
ekonomiczne przeplatały się silnie z politycznymi. Wydaje się, że ich splot zadecydował o tym,
że po II wojnie św. pierwsze organizacje integracyjne narodziły się właśnie w tej części świata i
tu do dziś są najsilniejsze.
Jak wcześniej wskazano, w dyskusjach padały różne koncepcje praktycznej realizacji wizji
integracyjnych. Decydującą rolę w wypracowaniu koncepcji, która znalazła praktyczną
realizację i przybrała postać najpierw EWWiS, a później EWG, odegrał wybitny francuski mąż
stanu, Jean Monnet (1888-1979), całkowicie oddany idei europejskiej, jednocześnie
pragmatyczny, ostrożny i doświadczony polityk. Stał się on głównym architektem europejskiego
zjednoczenia. Wykorzystał do tego swe bardzo duże doświadczenie organizowania kontaktów
12
Ojcowie współczesnej Europy, Fundacja K. Adenauera i R. Schumana, W-wa 1993, s. 74.
13
W czasie II wojny św. USA ostatecznie zerwały z polityką izolacjonizmu i „nie mieszania” się w sprawy świata.
10
między krajami i doświadczenie polityczne
. Już w czasie II wojny św. zgłosił koncepcję unii
francusko-brytyjskiej
.
Przeświadczony o nieskuteczności całościowego podejścia do problemu jedności Europy, J.
Monnet zaproponował metodę sektorową (do dziś zwaną metodą J. Monneta)
. Stopniowa
integracja, obejmująca początkowo wybrane dziedziny gospodarki i wsparta instytucjami
wyposażonymi w rzeczywistą władzę, miała – w przypadku sukcesu – zostać przeniesiona na
inne dziedziny życia. W ten sposób Europa miała dojść do pełnego zjednoczenia gospodarczego,
politycznego i społecznego. Przygotował koncepcję, która została przedstawiona oficjalnie przez
R. Schumana, kolegę J. Monneta, a jednocześnie ówczesnego ministra spraw zagranicznych
Francji.
Zaproponował na początek integrację sektorów węgla i stali Francji i Niemiec i innych,
zainteresowanych krajów Europy Zachodniej. Te dwa sektory były wówczas podstawą każdej
rozwiniętej gospodarki, a jednocześnie były niezbędne do produkcji sprzętu wojennego, co było
ważne wówczas w okresie zimnej wojny. Poprzez realizację swego planu J. Monnet chciał
zapobiec wojnie, a jednocześnie włączyć Niemcy do współpracy oraz otworzyć przed nimi
perspektywy rozwoju i równoprawnego traktowania w formie wykluczającej agresję lub
dominację.
3.2. Plan Schumana
Projekt sektorowej współpracy (przygotowany przez J. Monneta, wspólnie z Etienne
Hirschem i Paulem Reuterem) został przedstawiony publicznie 9 maja 1950 r. przez R.
Schumana w formie deklaracji, znanej jako deklaracja R. Schumana. Deklaracja ta miała
historyczne znacznie. Utorowała ona drogę francusko-niemieckiemu pojednaniu. A to stworzyło
podwaliny postępu integracji w całej Europie zachodniej.
R. Schuman (1886-1963), ówczesny minister spraw zagranicznych poparł koncepcję J.
Monneta. Zaangażował się w jej realizację, rozumiejąc, że w wyniku II wojny św. znaczenie
państw europejskich na arenie międzynarodowej istotnie zmniejszyło się i że „zasadnicze
problemy krajów europejskich są wspólne”. Jego wizja współpracy europejskiej wiązała się z
pojednaniem z Niemcami. Wierzył też, że proces jednoczenia się Europy będzie nie tylko
zjawiskiem europejskim, ale elementem tendencji ogólnoświatowych. „Zmierzamy ku koncepcji
14
Początkowo pracował w W. Brytanii jako sprzedawca w rodzinnej firmie zajmującej się destylacją brandy. W
czasie I wojny św. był cywilnym urzędnikiem koordynującym pomoc gospodarczą Francji i W. Brytanii, mająca na
celu połączenie wysiłku wojennego. W okresie międzywojennym pełnił funkcję z-y sekretarza generalnego Ligi
Narodów. W r-u 1939 ponownie został francusko-angielskim koordynatorem. Przygotował szybko plan Unii
Francusko-Brytyjskiej, który został przedstawiony przez Churchilla w 1940 r. podczas daremnej próby zapobieżenia
kapitulacji Francji przed Niemcami. Po II wojnie został szefem francuskiej instytucji ds. planowania.
15
s. 56, już w czerwcu 1940 r. w decydującej fazie bitwy o Francję, przedstawił Churchillowi plan unii francusko-
brytyjskiej, przygotowany wspólnie z Rene Plevenem i kilkoma angielskimi przyjaciółmi. Przewidywał on jeden
rząd i jeden parlament dla obu krajów. Został on przyjęty przez Churchilla i przybyłego do Londynu generała de
Gaulle’a i przekazany rządowi Francji. Ale wkrótce Francja podpisała rozejm z Niemcami –- i unia stała się
niemożliwa.
16
Przekonany o konieczności zjednoczenia Europy, ale nie metodą rewolucyjną, trzymał się z dala od ugrupowań
federalistów i nie wziął udziału w Kongresie Europejskim w Hadze w 1948 r.
11
świata, w którym stopniowo wyłoni się wizja i szukanie tego, co łączy narody, co jest im
wspólne, świata, który pogodzi to, co je różni i przeciwstawia”
.
Myślą przewodnią planu było „oddanie całości francusko-niemieckiej produkcji węgla i stali
pod nadzór Wysokiej Władzy, w ramach organizacji, która będzie otwarta dla innych krajów
Europy... Połączenie produkcji węgla i stali, powinno natychmiast umozliwić stworzenie
podstaw rozwoju gospodarczego, co miało być pierwszym krokiem na drodze ku federacji
państw Europy”
. „Współpraca tak zorganizowanej produkcji sprawi, że jakakolwiek wojna
między Francją i Niemcami stanie się nie tylko nie do pomyślenia, ale będzie praktycznie
niemożliwa” powiedział Schuman przedstawiając swój plan. Deklaracja przewidywała
przekazanie części suwerenności - w obu sektorach – na rzecz niezależnej Wysokiej Władzy,
której decyzje miały być obowiązujące dla państw członkowskich.
Wspólna produkcja miała być „podstawą zjednoczenia gospodarczego” i służyć „poprawie
standardu życia”. Współpraca ta miała stać się „zalążkiem przyszłej federacji europejskiej”.
Określono też generalne zasady współpracy w tych dwóch sektorach gospodarki, a szczegóły
miały być wypracowane później.
W deklaracji nie było wprost mowy o strategicznych charakterze sektorów wytypowanych
do współpracy, ale było oczywiste w ówczesnej sytuacji politycznej (zimna wojna), że
współpraca w tych właśnie sektorach miała największe szanse powodzenia. Projekt był przecież
niezwykle ambitny i ryzykowny: ograniczał suwerenność państw, które do niego przystąpiły.
Poprzez ograniczenie suwerenności państwowej miała to być zupełnie inna organizacji od tych
które dotąd były znane.
Deklaracja Schumana nabrała szczególnej wymowy kilka tygodni po jej ogłoszeniu, gdy
wybuchł konflikt koreański (w czerwcu 1950 r.). W obliczu zagrożenia wybuchem III wojny
światowej nastąpiło przyspieszenie prac nad integracją sektora węgla i stali w Europie
Zachodniej.
Inne kraje europejskie zostały także zaproszone do udziału w tym przedsięwzięciu. Plan
został natychmiast zaakceptowany przez kanclerza K. Adenauera w imieniu
zachodnioniemieckiego rządu Kanclerz widział w tym projekcie szansę szybkiego włączenia
Niemiec do stosunków międzynarodowych na pełnoprawnych warunkach (pamiętajmy, że
pobite Niemcy miały zakaz odbudowy potencjału wojskowego i nie były traktowane jako
pełnoprawny partner polityczny). Zaproszenie do współpracy przyjęły też Włochy i kraje
Beneluksu. Traktat Paryski został podpisany 18 kwietnia 1951 , a wszedł w życie w lipcu 1952 r.
Jean Monnet został pierwszym przewodniczącym Wysokiej Władzy.
Warto zauważyć, że koncepcja J. Monneta była oparta na założeniu, że zjednoczenie
Europy nie jest możliwe bez ograniczenia suwerenności narodowej na wybranych odcinkach
życia narodowego. Jej autor uważał, że głębsza współpraca nie jest możliwa bez wytworzenia się
pewnej świadomości ponadnarodowej. Metodą realizacji tego celu miało być powołanie
17
Cyt. za: A. Marszałek, Z historii ... s. 195-196.
18
Ten cytat i następne dwa pochodzą z Deklaracji Schumana z 9 maja 1950 r.
12
specjalnych instytucji europejskich
. J. Monnet zakładał, że powodzenie integracji w sektorach
węgla i stali zachęci do podobnych działań w innych sektorach gospodarki.
Deklaracja z 1950 r. była połączeniem idealizmu ze znajomością ówczesnych realiów.
Federalizm był celem, ale miał on być realizowany stopniowo. System instytucjonalny
wypracowany wówczas – i później nieco zmodyfikowany – de facto istnieje do dziś: instytucje
wypracowane wówczas dla EWWiS stały się modelem późniejszych struktur europejskich:
Wysoka Władza została przekształcona po powołaniu EWG w Komisję, Rada została później
przemianowana na Radę UE, Zgromadzenie Parlamentarne - na Parlament Europejski; istnieją
też: Trybunał Sprawiedliwości, którego jurysdykcja stanowi jedno z istotnych źródeł prawa
europejskiego oraz Trybunał Obrachunkowy (Izba Kontroli).
Z dzisiejszej perspektywy trudno przecenić znaczenie Deklaracji Schumana. Na jej
podstawie zbudowano instytucję, która wykazała zdolność do współpracy państw o bardzo
różnej historii oraz wielokrotnie wzajemnie uwikłanych w wojny i mniejsze konflikty.
Jednocześnie ta organizacja szybko się rozwijała, pogłębiając więzi gospodarcze między jej
członkami i obejmując nimi coraz to nowe państwa członkowskie.
3.3. Plan Marshalla
Mówiąc o integracji zachodnioeuropejskiej nie można pominąć Planu Marshalla, na
podstawie którego USA udzieliły Europie Zachodniej znacznej pomocy, a przy okazji
zrealizowały pewne własne zamierzenia. Do administrowania tą pomocą powołano w 1947 r.
OEEC (dla rozdziału tej pomocy). Program pomocy został zakończony po przeszło trzech latach,
a OEEC nadal działała służąc promocji współpracy gospodarczej. W 1961 r. przekształcono ją w
OECD.
Pomoc gospodarcza planu Marshalla wzmocniła gospodarki państw zachodnioeuropejskich,
ułatwiając im współpracę, a później bardziej zaawansowane formy integracji. Jednocześnie
pomogła Stanom Zjednoczonym odbudować rynki zbytu dla ich towarów. Pomoc była bowiem
powiązana ze stopniowym znoszeniem ograniczeń ilościowych przez państwa
zachodnioeuropejskie. Ograniczenia te były pozostałością okresu wojennego, kiedy w Europie
Zachodniej były ogromne potrzeby importowe, a jednocześnie brak wystarczającej ilości dewiz
na ich zrealizowanie. Równie po wojnie, zniszczone kraje Europy Zachodniej potrzebowały
wielu towarów inwestycyjnych i konsumpcyjnych, ale nie miały dewiz na ich zakup. Bardzo
powoli więc znosiły ograniczenia ilościowe. To z kolei utrudniało Amerykanom eksport, który
był niezbędny w warunkach nadmiaru mocy produkcyjnych po zakończeniu działań wojennych.
Warunkując pomoc w ramach Marshalla stopniowym znoszeniem ograniczeń ilościowych USA
zrealizowały więc kilka celów: wzmocnienie gospodarcze, a później wojskowe głównego
sojusznika, jakim była Europa Zachodnia, a jednocześnie – poprawę warunków eksportu do
Europy Zachodniej.
19
J. Chodorowski, Osoba ludzka w doktrynie i praktyce Europejskich Wspólnot Gospodarczych, Poznań 1990, s.
114-126, cyt. za A. Marszałek: Z historii.. op.cit., s. 189-192.
13
4. Nieudane koncepcje integracji wojskowej i politycznej w latach 50.
Choć propozycja EWWiS była adresowana do wszystkich państw europejskich, tylko 5
odpowiedziało na nią pozytywnie. Efektem było wypracowanie traktatu ustanawiającego
EWWiS, podpisanego 18 kwietnia 1951 i jego wejście w życie w dniu 25 lipca 1952 r.
W sierpniu 1950 r. W. Churchill przestawił na posiedzeniu Rady Europy projekt nowej
wizji Europy i stworzenia armii europejskiej. Projekt został przyjęty, jakkolwiek Rada Europy
nie była właściwa do podejmowania takiej dyskusji. 24 października 1950 r. premier Francji
Rene Pleven przedstawił przed Zgromadzeniem Narodowym inicjatywę podobną do Planu
Schumana, tj. powołania Europejskiej Wspólnoty Obronnej. Argumentował, że wobec wybuchu
wojny koreańskiej i pogorszenia stosunków Wschód-Zachód, metodą odbudowy militarnej
Niemiec, miała być armia europejska obejmująca państwa zjednoczonej Europy. Armia
europejska miała składać się z jednostek narodowych nie przekraczających rozmiarami brygady,
włączając siły wojskowe Niemiec. Projekt wywołał ożywioną debatę na temat możliwości
włączenia Niemiec do systemu obronnego. Propozycja EWO miała być, wg jej autorów,
pierwszym krokiem do Europejskiej współpracy politycznej. Był to sposób na włączenie
Niemiec do obrony Europy Zachodniej, bez odbudowy niemieckiej armii narodowej (dzięki
takiej koncepcji plan został zaakceptowany przez rząd USA)
. Propozycja została szybko
zaakceptowana także przez sześć państw, które pozytywnie odpowiedziały na Deklarację
Schumana i wkrótce został podpisany Traktat Paryski (27 maja 1952 r.)
. Plan był bardzo
ambitny. Jednakże Zgromadzenie narodowe Francji odrzuciło traktat podczas głosowania w dniu
31 sierpnia 1954 r. Plan ten okazał się przedwczesny, wraz z propozycją Europejskiej
Wspólnoty Politycznej, której wstępny projekt został przyjęty 10 marca 1953 r. przez państwa
EWWiS. Francja obawiała się nadmiernego ograniczenia swej suwerenności i uzależnienia swej
armii od decyzji partnerów.
W tej sytuacji funkcje forum zapewniającego bezpieczeństwo państwom
zachodnioeuropejskim przejęła, powołana już w marcu 1948 r., Unia Zachodnioeuropejska
(UZE)
. Jej głównym celem jest współpraca państw członkowskich w dziedzinie
bezpieczeństwa. Faktycznie zastąpiona w dużej mierze przez utworzone w 1949 r. NATO, choć
nie przestała istnieć i obecnie ma być
5. Cele i metody działania trzech Wspólnot
EWG
Pozytywne efekty EWWiS skłoniły państwa Szóstki do podjęcia dyskusji nad
rozszerzeniem zakresu sektorów objętych ścisłą współpracą. W Mesynie w dniach 1-2 czerwca
20
J. Łukaszewski, Francja a integracja ... op.cit., s. 63-64.
21
Rząd USA początkowo odrzucał ideę dobudowy armii niemieckiej.
22
Za datę powstania UZE przyjmuje się niekiedy 1954 rok, bo w 1948 r. utworzyły ją tylko W. Brytania, Francja,
Belgia, Holandia i Luksemburg. W 1954 r. przystąpiły zaś do niej także Włochy i Niemcy. Od tego czasu jej
głównym celem jest współpraca państw członkowskich w dziedzinie bezpieczeństwa.
14
1955 r. ministrowie spraw zagranicznych państw EWWiS powołali komisję pod
przewodnictwem szefa dyplomacji Belgii, Paul-Henri Spaaka, którego zadaniem było zbadanie
możliwości utworzenia wspólnego rynku. Raport przygotowany przez tę komisję stał się
podstawą Traktatu Rzymskiego podpisanego 25 marca 1957 r., ustanawiającego EWG.
Równocześnie podpisano odrębny traktat ustanawiający Euratom.
Element ponadnarodowy został ograniczony w EWG w porównaniu z EWWiS. Komisja
Europejska, której odpowiednikiem w EWWiS była Wysoka Władza, została faktycznie
wyposażona w mniejsze uprawnienia, a Rada Ministrów w większe, niż wg ustaleń Traktatu
Paryskiego. Instytucje trzech Wspólnot (EWWiS, EWG i Euratom) zostały połączone, tworząc
wspólne instytucje tych Wspólnot. Zmiana ta obowiązuje od 1 lipca 1967 roku.
Cele EWG
Zgodnie z Traktatem Rzymskim, integracja w ramach EWG miała być realizowana w 2
etapach: unii celnej (UC) i wspólnego rynku (WR). W Traktacie od razu założono wprowadzenie
z czasem całkowicie wspólnej polityki handlowej, rolnej oraz transportowej. Opracowano też
wspólne reguły ochrony konkurencji, jakkolwiek państwa członkowskie też mają pewne
kompetencje do ochrony konkurencji, ale w ramach zakreślonych przez zasady wspólnotowe.
O ile bardzo szczegółowo określono harmonogram realizacji unii celnej (osiągnięty
zresztą przed czasem, bo już z dniem 1 lipca 1987 r.), to w odniesieniu do wspólnego rynku
tylko wyznaczono cel, bez wskazania szczegółów jego realizacji (harmonogramu, metod
działania), co później stało się jedną z przyczyn odkładania w czasie jego realizacji.
W Traktacie rzymskim określono też cele i zasady wspólnej polityki rolnej (WPR)
.
Wysoce protekcyjna polityka rolna, której szczegóły ustalono nieco później, była dla Francji
warunkiem zgody na utworzenie EWG. Słabsze rolnictwo francuskie nie wytrzymałoby
konkurencji zagranicznej. Stąd wysokie ceny interwencyjne i jednocześnie gwarancja zbytu na
wielkim rynku europejskim pod ochroną wysokich barier przed tańszą konkurencją zagraniczną
Z kolei dla Niemiec warunkiem zgody na WPR była liberalna polityka w przemyśle.
Odpowiadało to interesom zachodnioniemieckich przemysłowców.
Już w styczniu 1962 r., po długich, burzliwych i zawziętych negocjacjach Rada
Ministrów przyjęła podstawowe akty prawne dotyczące organizacji niektórych artykułów
rolnych. Początkowo utrzymane zostały zróżnicowane ceny narodowe. Do zgody na wspólny
poziom cen doszło dopiero 15.12.1964 r. w wyniku francuskiego ultimatum. Wspólne ceny na
pierwszą grupę artykułów rolnych weszły w życie 1.07.1967.
Do 1968 roku ustalono zasady
organizacji podstawowych artykułów rolnych.
23
Konferencja państw członkowskich w Stresa w dniach 3-11.07.1958 r. opracowała podstawy wspólnej polityki
rolnej.
24
W. Weidenfeld, W. Wessels, Europa od A do Z. Podręcznik integracji europejskiej, Wydawnictwo „Wokół nas”
Gliwice 1995, s. 234.
15
6. Proces pogłębiania i poszerzania integracji w ramach WE
6.1. Okres szybkiego rozwoju gospodarczego i szybkiego pogłębiania procesu integracji: 1958-
1972
Pierwszy okres rozwoju EWG, to „złoty okres”: tempo wzrostu gospodarczego wyniosło w
latach 1960-70 rocznie 4,8%, produkcja przemysłowa rosła w tempie 5,1%, inflacja była
relatywnie niska – 3,8%, niskie było też bezrobocie – 2,1%
. Rok 1972 był ostatnim rokiem
dobrej koniunktury. W analizowanym tu pierwszym okresie została utworzona unia celna (1
lipca 1968 r., tj. 2,5 roku przed planowanym czasem), wprowadzono swobodę przepływu osób,
wspólną politykę rolną (w l. 1962-1968 polityka ta objęła 90% produktów rolnych),
zapoczątkowano harmonizacje podatków pośrednich (1 stycznia 1969 r. wprowadzono VAT
jako powszechny podatek od sprzedaży towarów i usług). Na początku lat 70. zakończone
zostały negocjacje ws. pierwszego rozszerzenia EWG. Wcześniej, bo w 1963 r. weszło w życie
stowarzyszenie krajów AKP z EWG r. (umowa z Yaounde). Na przełomie lat 60. i 70. powstał
też plan Wernera – plan budowy unii gospodarczej i walutowej do 1980 r. W marcu 1971 r. stał
się on oficjalnym programem Wspólnoty, jakkolwiek jego realizacja nie udała się wówczas ze
względu na pogorszenie sytuacji ekonomicznej, jakie wkrótce nastąpiło.
Pierwsze rozszerzenie
Inne kraje europejskie zaczęły dostrzegać sukcesy gospodarcze EWG. Grecja i Turcja
zgłosiły chęć przystąpienia w 1959 r. W. Brytania, obawiając się nadmiernego ograniczenia
swej władzy z jednej strony, a z drugiej – obawiając się utraty korzyści powiększenia rynku
zbytu próbowała wynegocjować z OECD obszar wolnego handlu. Próby te zakończyły się
niepowodzeniem i W. Brytania zaproponowała utworzenie EFTA (powstała w 1960 r. na mocy
Konwencji Sztokholmskiej, która weszła w życie w 1961 r.) – weszły do niej także Austria,
Dania Norwegia, Portugalia, Szwajcaria i Szwecja (później dołączyła Finlandia).
Wkrótce po podpisaniu Konwencji Sztokholmskiej rząd W. Brytanii doszedł do wniosku,
że EFTA jest zbyt małym ugrupowaniem (90 mln ludności wobec 170 mln w EWG), by
zapewnić odpowiednie korzyści i już w lipcu 1961 r. złożył wniosek o przyjęcie do EWG. Wraz
z nią podobne wnioski złożyły także Irlandia, Dania i Norwegia, głównie ze względu na silne
powiązania handlowe z W. Brytanią. Prezydent de Gaulle sprzeciwił się jednak podjęciu
rokowań z W. Brytanią, obawiając się że będzie ona „koniem trojańskim”, który wprowadzi do
EWG nadmierne wpływy amerykańskie (W. Brytania utrzymywała uprzywilejowane stosunki z
USA). W 1967 r. W. Brytania ponowiła próbę wynegocjowania członkostwa w EWG, i tym
razem bez sukcesu, wobec niezmienionego stanowiska de Gaulle’a. Rokowania stały się
możliwe dopiero po śmierci de Gaulle’a. Rozszerzenie o W. Brytanię, Danię i Irlandię nastąpiło
z dniem 1 stycznia 1973 r. Norwegia uczestniczyła w rokowaniach, ale w referendum
25
S. Miklaszewski Historyczne i ekonomiczne podstawy integracji krajów Unii Europejskiej, Wyższa Szkoła
Biznesu, Nowy Sącz 1999, s. 26.
16
przeprowadzonym we wrześniu 1972 r. społeczeństwo odrzuciło postanowienia traktatu
niewielką przewagą głosów (53% do 47% głosów).
Już w 1975 r., tj. w dwa lata po przystąpieniu do EWG, W. Brytanii udało się wynegocjować
mechanizm korekcyjny (w istocie była to renegocjacja warunków członkostwa), którego celem
było ograniczenie obciążenia W. Brytanii w stosunku do wspólnego budżetu WE. Później
okazało się, że mechanizm ten nie spełnił swej roli, ale prawdopodobnie decydująco wpłynął na
wynik referendum w sprawie kontynuowania członkostwa W. Brytanii w EWG (odbyło się ono
w czerwcu 1975 r. i 67% obywateli wypowiedziało się „za”0.
Osłabione odejściem W. Brytanii, Danii i Irlandii kraje EFFTA wynegocjowały bilateralne
porozumienia w sprawie wolnego handlu wyrobami przemysłowymi z EWG, które pozwoliły im
korzystać z dobrodziejstw wolnego handlu ze Wspólnotą, a jednocześnie nie przyjmować innych
zobowiązań wiążących się z członkostwem w EWG.
6.2. Okres europesymizmu (eurosklerozy): 1973-1983
Okres ten cechuje zwolnienie dynamiki rozwoju gospodarczego, po załamaniu tempa
wzrostu gospodarczego w latach 1974-1975. Ostry wzrost cen ropy naftowej przez kraje OPEC,
wprowadzony jesienią 1973 r. przyspieszył narastające już wcześniej objawy strukturalnych
niedopasowań w gospodarce światowej. Wyjście z recesji utrudnił kryzys systemu walutowego,
widoczny ostro od początku dekady lat 70. W sierpniu 1971 r. USA zawiesiły wymienialność
dolara na złoto (co było oficjalnym potwierdzeniem sytuacji występującej już od kilku lat), a w
grudniu zdewaluowały po raz pierwszy (od 1934 r.!) dolara. Był to początek załamania
wszystkich zasad systemu walutowego opracowanego w Bretton Woods w 1944 r. i
wprowadzenia zamiast stałych – zmiennych kursów walutowych (tzw. floating).
Spadek poziomu PKB, a następnie osłabienie dynamiki wzrostu wystąpiło we wszystkich
krajach rozwiniętych, ale w Europie Zachodnia znacznie dłużej niż konkurenci utrzymywało się
niskie tempo wzrostu i wysokie bezrobocie. Tempo wzrostu PKB w cenach stałych spadło z
5,9% w 1973 r. do 1,7% w 1974 r. i 1,2% w 1975 r. Towarzyszył temu spadek produkcji
przemysłowej i gwałtowny wzrost inflacji do ok. 13-14% w połowie dekady lat 70. i wzrost
bezrobocia. Silne uzależnienie od importu sprawiło, że kraje EWG odnotowały narastający
deficyt w ich handlu zagranicznym: w 1970 r. wyniósł on 3,9 mld USD, a w 1974 r. już 19 mld
USD. W połowie 1979 r. nastąpił drugi szok naftowy, który przedłużył trudności gospodarcze
Europy Zachodniej. Trudności gospodarcze spowodowały wzrost tendencji i działań
protekcjonistycznych, głównie w formie różnego rodzaju środków pozataryfowych,
trudniejszych do zidentyfikowania niż cła, szybciej i skuteczniej chroniących rynki krajów mniej
efektywnych, a jednocześnie często pozwalających obejść zasady GATT.
Początki europejskiej integracji walutowej
Kryzys światowego systemu walutowego z początku lat 70. skłonił państwa EWG do
podjęcia wspólnych działań w celu obrony przed niekorzystnymi skutkami gwałtownych wahań
17
kursowych. Osłabiało to bodźce do współpracy gospodarczej i pogłębiania integracji. Państwo
EWG utworzyły 1 lipca 1972 tzw. „węża w tunelu”, tj. dwa poziomy interwencji walutowej:
bardziej ograniczoną dla krajów członkowskich – dopuszczalne pasmo odchyleń rynkowych
kursów walutowych państw członkowskich wynosiło 1,125% w górę i w dół od kursu
centralnego (łączne pasmo wahań wynosiło 2,25%) i rozszerzone granice wobec walut krajów
trzecich (łącznie 4,5%). System ten zmodyfikowano w 1973 r., wprowadzając kurs płynny
wobec dolara. Niedostatki tego systemu sprawiły, że 5 grudnia 1978 r. stworzono Europejski
System Walutowy, który zaczął działać 13 marca 1979 r. Wszystkie te rozwiązania miały osłabić
negatywne skutki wpływu załamania systemu walutowego z Bretton Woods.
Pod wpływem kryzysu gospodarczego zacieśniono też konsultacje, uzgadniając na szczycie
w grudniu 1974 r. częstsze konsultacje szefów rządów. Wtedy też utworzono Radę Europejską.
Uzgodniono też, że Parlament Europejski powinien być wybierany w bezpośrednich wyborach
powszechnych od 1978 r. (później przesunięto ten termin na 1979 rok). Leo Tindemans,
ówczesny premier Belgii, został zobowiązany do przygotowania do końca 1975 r. raportu na
temat zjednoczonej Europy. Powstały raport zawierał propozycje wielu działań, w tym wspólnej
polityki zagranicznej, powołania unii walutowo-gospodarczej, europejskiej polityki socjalnej i
regionalnej itp. Nie wykorzystano go jednak.
Rozszerzenie „śródziemnomorskie” EWG
W końcu lat 70. trzy kraje, które odrzuciły rządy dyktatorskie lub wojskowe (Grecja,
Hiszpania i Portugalia) złożyły wnioski o przystąpienie do EWG: Grecja - w 1975 r.), Hiszpania
i Portugalia –w 1977 r. EWG stanęła wobec perspektywy kolejnego rozszerzenia. Grecja
uzyskała członkostwo w EWG już 1 stycznia 1981 r. Same rokowania nie były trudne, ponieważ
Grecja chciała przystąpić do EWG za wszelką cenę i nie upierała się zbytnio o same warunki
wejścia do ugrupowania. Co ciekawe, została przyjęta mimo negatywnej opinii Komisji o
stopniu jej zdolności do przyjęcia warunków członkostwa. Państwa EWG uznały jednak, że
ważniejsze są czynniki pozaekonomiczne, w tym potrzeba wsparcia procesu reform
demokratycznych w kraju będącym już członkiem NATO, położonym geograficznie w bardzo
strategicznym miejscu („przedmurze” islamizmu i ZSRR).
Inaczej było z przyjęciem pozostałych dwóch państw śródziemnomorskich. Rokowania
trwały znacznie dłużej: Hiszpania twardo upierała się przy pewnych kwestiach, a jednocześnie
dla EWG przyjęcie tego kraju stwarzało więcej problemów, zarówno ze względu na duże
znaczenie regionów słabiej rozwiniętych, jak też skutki akcesji dla rolnictwa EWG.
Kryzys budżetowy
W 1979 r. dobiegł końca okres przejściowy, w ramach którego W. Brytania mogła płacić do
wspólnego budżetu mniej, niżby to wynikało z jednolitych zasad ustalonych dla wszystkich
państw EWG). Zbiegło się to z końcem rządów laburzystowskiego rządu i przejęciem władzy
przez konserwatystów w 1979 r. Koniec okresu przejściowego groził tym, że obciążenie
18
wpłatami do wspólnotowego budżetu będzie dużo większe: jako wielki importer żywności
musiałaby płacić dużo więcej z tytułu ceł i opłat rolnych, a jako niewielki producent żywności
niewiele otrzymywała w formie wsparcia dla brytyjskich rolników.
W 1979 r. M. Thatcher została premierem w W. Brytanii. Zajęła ona twarde stanowisko w
sprawie brytyjskiej składki do budżetu, wskazując że jej kraj nie może płacić wysokiej składki w
sytuacji, gdy otrzymuje z tego budżetu bardzo niewiele.
Pod wpływem tego stanowiska, w maju 1980 r. W. Brytania otrzymała tymczasową
zgodę na ograniczenie swej składki na okres 2-3 lat, kiedy to miało być wypracowane
rozwiązanie długoterminowe. Dla obu stron sytuacja była bardzo trudna nie tylko ze względu na
potrzebę kompromisów finansowych, ale także z uwagi na to, że twarde stanowisko M. Thatcher
w sprawie warunków członkostwa przyczyniło się do odrodzenia się w opozycyjnej Partii Pracy
nastrojów antywspólnotowych i żądań opuszczenia EWG (na dorocznym zjeździe partii w 1980
r, przyjęto rezolucję wzywającą W.B. do opuszczenia Wspólnoty).
Postulat zmniejszenia obciążeń budżetowych W. Brytanii był tylko jednym z elementów
kłopotów budżetowych Wspólnoty. Drugim były trudności zrównoważenia wspólnego budżetu –
wobec rosnących szybko wydatków na wspólną politykę rolną
. Istniejące wówczas źródła
dochodów wspólnego budżetu okazały się za małe, by sfinansować rosnące zadania. Malały
dochody z tytułu ceł – wobec postępującej ich redukcji na forum GATT. Główne znaczenie miał
dochód z VAT (wpłaty do unijnego budżetu mogły stanowić maksymalnie 1% podstawy VAT
obliczonej wg jednolitych zasad dla całego ugrupowania). Część krajów chciała podwyżki
składki z tego tytułu, inne były przeciw (w tym głównie W. Brytania) i opowiadały się raczej za
ograniczaniem wydatków, szczególnie na rolnictwo, które pochłaniało aż około 70% dochodów
budżetu! Część państw wskazywała na potrzebę wzrostu wydatków na badania technologiczne, a
to wymagałoby dodatkowych dochodów w budżecie EWG.
Kompromis w tej sprawie osiągnięto na szczycie w Fontainebleau w czerwcu 1984r.,
podczas prezydencji francuskiej. Uzgodniono redukcję składki W. Brytanii w postaci obniżenia
część wpłat z tytułu VAT: o 66% obniżono sumę należnych wpłat pochodzących z podatku
VAT. W zamian za to M. Thatcher zgodziła się, by podstawa obciążenia stawką VAT,
przeznaczona na składkę do wspólnego budżetu, została zwiększona z 1% do 1,4%. W ten
sposób nastąpił wzrost tzw. zasobów własnych Wspólnoty.
Na szczycie w Fontainebleau osiągnięto też porozumienie w kilku innych ważnych
kwestiach, w tym w sprawie przyjęcia Hiszpanii i Portugalii do EWG. Uzgodniono też względne
ograniczenie wydatków na rolnictwo (ich wzrost nie mógł być wyższy niż wzrost ogólnych
wydatków z budżetu wspólnego EWG).
26
W tym kontekście warto przypomnieć, że wspólnotowy budżet musi być w każdym roku zrównoważony – nie
może zamykać się deficytem. Każdy wzrost wydatków pociąga więc za sobą wzrost wpłat przez państwa
członkowskie, ale wtedy powstają targi co do wysokości tych wpłat.
19
6.3. Ponowne ożywienie: program Europa 1992 (1983-1992)
Okres ten cechuje przede wszystkim widoczne ożywienie (zwłaszcza w końcu lat 80.). Nowe
impulsy rozwoju ekonomicznego dała przede wszystkim perspektywa zbudowania jednolitego
rynku. W czerwcu 1985 r. Komisja przedstawiła Białą Księgę, w której zarysowała program
eliminacji istniejących jeszcze barier we współpracy miedzy państwami członkowskimi i
osiągnięcie w miejsce 12 gospodarek narodowych (antycypując przyjęcie od 1 stycznia 1986 r.
Hiszpanii i Portugalii) jednego wielkiego rynku bez granic („jednolitego rynku europejskiego”).
Okres ten był pod znakiem szybkiej realizacji programu z 1985 r. i przyspieszonego wzrostu
gospodarczego, często dzięki wcześniejszemu stosowaniu się firm do nowych rozwiązań?
Geneza utworzenia rynku wewnętrznego w ramach Wspólnot Europejskich
Zgodnie z Traktatem Rzymskim z 1957 r. o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej proces integracji gospodarczej w ramach tego ugrupowania miał doprowadzić do
utworzenia wspólnego rynku, maksymalnie w ciągu 12 lat. Służyć temu miało wyeliminowanie
barier celnych, ograniczeń ilościowych i innych środków o podobnych skutkach dla obrotu
towarowego, ustanowienie wspólnej taryfy celnej i wspólnej polityki handlowej wobec krajów
trzecich, jak też zniesienie barier w przepływie osób, usług i kapitału.
W odniesieniu do obrotu towarowego Traktat przewidywał utworzenie unii celnej.
Przewidziano szczegółowy harmonogram i zasady realizacji tego celu. Jak już wcześniej
wspomniano, unię celną utworzono 1 lipca 1968, a więc 2,5 roku przed upływem 12-letniego
okresu przejściowego. Do tego czasu zniesiono bowiem we Wspólnocie wszystkie cła i bariery
pozataryfowe w obrocie miedzy państwami członkowskimi ugrupowania i utworzono wspólną
taryfę celną wobec importu z państw trzecich (spoza ugrupowania).
Znacznie wolniej postępowało eliminowanie barier w pozostałych dziedzinach
współpracy, tj. we wzajemnym przepływie kapitału, osób i usług, co – wraz ze swobodą
przepływu towarów - jest istotą wspólnego rynku.
Wcześniejszej eliminacji barier w przepływie czynników produkcji i usług nie sprzyjał
brak harmonogramu działań, który był bardzo precyzyjnie zapisany w odniesieniu do eliminacji
barier w przepływie towarów. Jednocześnie likwidacja barier w dziedzinach innych niż towary
jest zawsze trudniejsza, bo rodzi większe ryzyko nieprzewidzianych negatywnych skutków.
Typowym przykładem jest tu przemieszczanie się pracowników, które w każdym kraju jest
traktowane jako temat wrażliwy.
Najważniejszą jednak przyczyną opóźnień w kontynuowaniu procesu pogłębiania
integracji i stworzenia wspólnego rynku stała się głęboka recesja w połowie lat 70.,
spowodowana w dużej mierze wcześniejszym załamaniem systemu stałych kursów walutowych
(tzw. system walutowy z Bretton Woods) oraz ostrym wzrostem cen ropy naftowej jesienią 1973
r.
20
Priorytetem polityki ekonomicznej poszczególnych państw było przezwyciężenie
skutków stagnacji, pobudzenie działalności inwestycyjnej i ograniczenie bezrobocia, a nie dalsze
otwieranie rynku na konkurencję ze strony partnerów gospodarczych.
Równocześnie jednak utrzymujące się osłabienie aktywności ekonomicznej państw
ówczesnej EWG i pogłębianie luki technologicznej wobec głównych rywali, tj. USA i Japonii,
które wcześniej przezwyciężyły skutki recesji z połowy lat 70, skłoniły ekonomistów i
niektórych polityków do poszukiwania propozycji działań, które by pozwoliły odwrócić
wieloletni trend stagnacji i przyspieszyć rozwój gospodarczy regionu (pobudzić aktywność
gospodarczą). W I połowie lat 80. pojawiło się kilka takich ważnychpropozycji. Z inicjatywy
H.D. Genschera, niemieckiego ministra spraw zagranicznych oraz jego włoskiego kolegi, E.
Colombo, Rada Europejska, obradująca w Sztutgarcie w czerwcu 1983r. przyjęła Uroczystą
deklarację o Unii Europejskiej.
Jeden z punktów tej Deklaracji dotyczył ”zakończenia rynku
wewnętrznego zgodnie z traktatami, w szczególności usunięcia istniejących przeszkód wobec
swobodnego przepływu towarów, kapitału i usług, jak też dalszego rozwoju wspólnej polityki
transportowej”.
Kilka miesięcy później Parlament Europejski, w dniu 14 lutego 1984 r. na podstawie
inicjatywy A. Spinelli’ego przyjął większością głosów propozycję Traktatu o Unii Europejskiej.
Projekt przewidywał m.in. utworzenie rynku wewnętrznego i kreślił dalsze etapy jego rozwoju,
aż do unii politycznej.
Dalsze działania w tym kierunku zostały zmodyfikowane w związku z objęciem prac
przez nowo powołaną Komisję Europejską (w styczniu 1985 r.) pod kierownictwem J. Delorsa.
Nowa ekipa postawiła sobie za cel dokończenie budowy jednolitego rynku wewnętrznego
do
końca 1992 r. poprzez eliminację istniejących jeszcze barier.
Koncepcja budowy jednolitego rynku opierała się na założeniu pobudzenia mechanizmu
konkurencji poprzez liberalizację przepływu towarów, usług, kapitału i siły roboczej.
Oczekiwano, że zniesienie istniejących jeszcze barier granicznych oraz zbliżenie warunków
działania przedsiębiorstw zwiększy możliwości współpracy produkcyjno-kapitałowej między
nimi (korzyści skali), pobudzi konkurencję (wymuszając działania proefektywnościowe), a
efektem tego będzie obniżka kosztów produkcji, cen, poprawa konkurencyjności producentów
27
Bulletin of the European Communities, European Communities Commission, No. 6, 1983, s. 24-29.
28
Cyt. za: N. Moussis, Access to European Union, s. 86.
29
Pojęcia „wspólny rynek”, „jednolity rynek” i „rynek wewnętrzny” są zazwyczaj używane zamiennie, jakkolwiek
orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości wprowadziło w tym względzie subtelne rozróżnienie. Zgodnie z tym
orzeczeniem wspólny rynek (common market) jest etapem rozwoju integracji ekonomicznej, który zmierza do
eliminacji wszystkich barier wewnątrz handlu Wspólnoty z zamiarem połączenia rynków narodowych w rynek
jednolity (single market), stwarzając w efekcie warunki tak bliskie, jak to możliwe, idei prawdziwie wewnętrznego
rynku („genuine internal market” (Orzeczenie z 5 maja 1982, sprawa nr 15/81).
W efekcie, można uznać, że jednolity rynek jest kontynuacją wspólnego rynku, a końcowym etapem w tym
procesie jest rynek wewnętrzny. Inaczej mówiąc, wspólny rynek jest etapem na drodze do rynku wewnętrznego,
który, zgodnie z Jednolitym Aktem Europejskim obejmuje „obszar bez granic zewnętrznych, na którym zapewniony
jest swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału zgodnie z postanowienia tego Traktatu”. (por. N. Moussis,
Access... op.cit., s. 85).
21
wspólnotowych na rynku światowym (szczególnie wobec USA) oraz przyspieszenie tempa
wzrostu gospodarczego.
W sytuacji idealnej, na wspólnym rynku, wszystkie towary i usługi powinny być
oferowane na takich samych warunkach, jak na rynku krajowym. Aby taki wielki rynek
funkcjonował sprawnie, potrzebne są wspólne polityki na szczeblu Wspólnoty lub przynajmniej
istotne ich zbliżenie, kosztem ograniczenia indywidualnej polityki poszczególnych krajów. W
niektórych dziedzinach takie wspólne polityki wprowadzono już wcześniej (na rynku rolnym, w
obrocie towarowym z zagranicą, w transporcie); w innych dziedzinach funkcjonowały
rozwiązania wspólne EWG, jednolite dla państw członkowskich, jak też podporządkowane im,
dodatkowe instrumenty narodowe. Po zakończeniu realizacji Programu Europa 1992 główną
przeszkodą we współpracy między państwami EWG pozostały narodowe waluty i koszty
związane z ich przeliczeniami. Tę barierę usunięto dopiero w końcu lat 90., raz z przejściem do
etapu unii walutowej i gospodarczej.
Podstawy prawne realizacji programu rynku wewnętrznego
Program eliminacji barier uniemożliwiających funkcjonowanie rynku wewnętrznego
Wspólnota przyjęła w 1985 r. w Białej Księdze w sprawie realizacji europejskiego rynku
wewnętrznego (tzw. Raport lorda Cockfielda). Dokument ten zawierał katalog 282 propozycji
aktów prawnych (głównie dyrektyw), przewidujących stopniowe zniesienie wewnętrznych barier
o charakterze fizycznym, technicznym i podatkowym. Program działań zarysowany w Białej
Księdze oraz założenia dotyczące zmian instytucjonalnych we Wspólnocie zostały przyjęte przez
Radę Europejską na spotkaniu w Mediolanie w czerwcu 1985 r.
Jak już wspomniano, Biała Księga była odpowiedzią na zahamowanie procesów
pogłębiania integracji europejskiej i na osłabienie konkurencyjności wspólnotowych
producentów na rynku światowym.
Konkretne projekty legislacyjne - po przyjęciu przez ówczesną Radę Ministrów –
musiały być wdrożone do ustawodawstwa państw członkowskich. Efektem tych działań miało
być stworzenie do końca 1992 r. w pełni „jednolitego rynku”, na którym będą obowiązywały
jednakowe wymagania wobec podmiotów gospodarczych, bez względu na ich przynależność
państwową.
Zmiany instytucjonalne i w procesie decyzyjnym zostały wprowadzone w życie 1 lipca
1987 r. na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego. Dokument ten był pierwszą istotną
modyfikacją traktatów założycielskich Wspólnot. Prawdopodobnie najważniejszą z tych zmian
było usprawnienie procesu decyzyjnego w Radzie Ministrów, tj. wprowadzenie w tej instytucji
zasady kwalifikowanej większości głosów w kwestiach dotyczących rynku wewnętrznego, z
wyjątkiem trzech dziedzin: decyzje w sprawie harmonizacji podatków, w sprawie przepływu
osób oraz interesów i praw ludzi pracy. Do tego czasu obowiązywała procedura głosowania
30
. Tzw. raport Cockfielda, European Communities Commission, COM (85) 310 final, 14 June 1985..
22
jednomyślnego praktycznie we wszystkich sprawach. Jej utrzymanie, zwłaszcza po rozszerzeniu
Wspólnot w 1986 r. o dwa kolejne kraje o niższym poziomie rozwoju gospodarczego, tj. o
Hiszpanie i Portugalię, stwarzała ryzyko blokowania niektórych decyzji. Zmiany te były o tyle
istotne, że decyzje Rady miały kluczowe znaczenie dla uchwalania dyrektyw, tworzących nowe
prawo jednolitego rynku europejskiego.
Do końca 1992 r. przetransponowano do ustawodawstwa narodowego ok. 95% dyrektyw
potrzebnych dla wprowadzenia jednolitego rynku. Niektóre państwa Wspólnoty, w tym Grecja,
do dziś nie wprowadziły do swego ustawodawstwa wszystkich wspólnych dyrektyw jednolitego
rynku.
Finansowe konsekwencje rozszerzenia EWG w 1986 r.
Przystąpienie dwóch krajów, tj. Hiszpanii i Portugalii, słabszych ekonomicznie, które
potrzebowały dużych nakładów finansowych na zmniejszenie luki rozwojowej dzielącej je od
bogatszych krajów Wspólnoty, przy jednoczesnym wzroście finansowania subsydiów
eksportowych ze wspólnotowego budżetu, spowodowało wzrost wydatków z tego budżetu.
Nawet zwiększenie od 1986 r. – na mocy decyzji Rady Europejskiej z Fontainebleau - dochodów
z VAT – dzięki podniesieniu z 1% do 1,4% odsetka od postawy VAT, przekazywanego przez
państwa członkowskie do wspólnej kasy
– nie wystarczyło do sfinansowania wydatków.
Niemożliwe było zrealizowanie wydatków wynikających z traktatów – tzw. obligatoryjnych,
przy istniejących zasadach finansowania. Zwłaszcza wydatki na rolnictwo groziły wysokim
deficytem, a to było sprzeczne ze wspólnotowym acquis. Potrzebny był wzrost dochodów.
Komisja pod przewodnictwem J. Delorsa opracowała program, znany jako „pakiet Delorsa”,
który przewidywał reformę budżetu. Jej głównym elementem było podwojenie środków na
politykę spójności do 1993 r. Przyjęto także, że pułap wydatków nowego budżetu nie może
przekroczyć 1,2 % całkowitego produktu narodowego brutto Wspólnoty. Uzgodniono też nowe,
tzw. „czwarte” źródło wpłat do wspólnego budżetu, którym stała się część PNB krajów
członkowskich (wynikająca z udziału krajów w łącznym PNB Dwunastki; źródło to
wprowadzono w 1988 r.)
. Utrzymany też został rabat brytyjski. Przewidziano również
ściślejszą kontrolę wydatków przeznaczanych na rolnictwo. W przyszłości nie mogły one być
wyższe niż 74% rocznej stopy wzrostu PNB.
31
Inne ważne zmiany, które wprowadził Jednolity Akt Europejski (JAE), były następujące: do traktatu o EWG
wprowadzono nową część pt. „Spójność ekonomiczna i socjalna”, która stała się podstawą rozbudowanej polityki
wyrównywania rozpiętości w poziomie rozwoju ekonomicznego i społecznego. Ponadto JAE włączył politykę w
sferze badań i technologii oraz ochrony środowiska do kompetencji Wspólnot (przy utrzymaniu pewnych
kompetencji przez państwa członkowskie).
32
Z uwagi na to, że jednolita podstawa opodatkowania podatkiem VAT w wysokości 1,4% została osiągnięta już w
1986r., w roku następnym ponownie zarysował się kryzys w budżecie związany z niedostatkiem środków.
33
Wysokość tzw. czwartego źródła wpłat do budżetu zależy od różnicy, jaka powstaje między całością
zatwierdzonych na dany rok wydatków z budżetu ogólnego Wspólnoty oraz ogółu dochodów pochodzących z
pozostałych trzech źródeł. Kraje członkowskie muszą dopłacić tę różnicę w takich proporcjach, w jakich
uczestniczą w tworzeniu PNB Unii Europejskiej jako całości.
23
Unia gospodarcza i walutowa (UGW)
Pozytywne efekty rynku wewnętrznego (boom gospodarczy w końcu lat 80.) skłoniły
zwolenników pogłębienia integracji do ponownego zajęcia się możliwością integracji walutowej.
Podczas szczytu w Hanowerze w czerwcu 1989 r. powołano komisję pod przewodnictwem J.
Delorsa (z udziałem m.in. 12 szefów banków centralnych państw WE) do przygotowania
raportu w sprawie sposobu przygotowania unii walutowej. U podłoża decyzji w sprawie budowy
unii walutowej leżały nie tylko pozytywne efekty wspólnego rynku, ale także inne przesłanki,
zróżnicowane w poszczególnych krajach. Francja była zainteresowana taką współpracą bardziej
ze względów politycznych niż gospodarczych, mając nadzieję, że w takiej unii osłabieniu
ulegnie pozycja Niemiec w Europie. Jeszcze bardziej Francja liczyła na to, że będąc w unii
walutowej Niemcy nie będą mogły prowadzić samodzielnej polityki gospodarczej, nierzadko
kosztem pogorszenia sytuacji ekonomicznej w innych krajach
. Z kolei Niemcy liczyły na
większy wpływ swej polityki gospodarczej na pozostałe kraje. Kraje mniejsze, takie jak Belgia i
Holandia, silnie zależne od współpracy handlowej z większymi partnerami, oczekiwały, że unia
walutowa ułatwi im rozwój współpracy gospodarczej. Kraje biedniejsze, takie jak Grecja,
Hiszpania, Portugalia i Grecja zdawały sobie sprawę, że głębsza integracja będzie prowadziła
do większej spójności i jednolitości warunków działania, a to skłoniło je do wysunięcia postulatu
zwiększenia na ich rzecz transferów z wspólnotowego budżetu w celu osłabienia negatywnych
skutków głębszej integracji.
Raport został przedstawiony na szczycie w Madrycie. Zaproponowano w nim trójetapowy
proces prowadzący do pełnej UGW, trwający łącznie 8-10 lat. Uzgodniono, że I etap rozpocznie
się 1 lipca 1990 r i potrwa do końca 1993 r. Celem działań na tym etapie była pełna liberalizacja
świadczenia wszystkich usług finansowych. Z początkiem lipca 1990 r. zostały zniesione
wszystkie bariery w przepływie kapitałów w ramach Wspólnot, a kraje słabsze zyskały
możliwość opóźnienia terminu liberalizacji (Hiszpania, Portugalia i Irlandia do końca 1992 r., a
Grecja do połowy 1994 r.). W pierwszym okresie uległa też wzmocnieniu koordynacja polityki
gospodarczej, zwłaszcza pieniężnej między państwami członkowskimi Wspólnot.
Drugi etap, który rozpoczął się 1 stycznia 1994 r., wiązał się z utworzeniem głównej
instytucji potrzebnych do realizacji UWG, tj. Europejskiego Instytutu Walutowego
(przekształconego później w Europejski Bank Centralny). Zniesiona też została kontrola
wymienialności walut i płatności transgranicznych (dotyczyło to walut, które wcześniej nie były
całkowicie wymienialne, jak np. grecka drachma). Drugi etap był decydujący jeśli chodzi o
zakwalifikowanie państw członkowskich do unii walutowej. Warunki kwalifikacji określone
były w Traktacie z Maastrich w postaci tzw. kryteriów konwergencji. Z uwagi na to, że do końca
34
Następne lat potwierdziły zasadność obaw Francji. Po zjednoczeniu, wobec wysokich wydatków budżetowych na
odbudowę wschodnich landów, Niemcy (Bundesbank) prowadziły politykę relatywnie wysokich stóp
procentowych. Narzuciło to pozostałym państwom Wspólnoty potrzebę dostosowania się do polityki Niemiec w
celu obrony ich walut. Państwa te zostały więc zmuszone do podwyższenia stóp procentowych w celu zapobieżenia
odpływowi kapitału do Niemiec i utrzymania w ten sposób wahań kursowych w dozwolonym paśmie 9w ramach
europejskiego Systemu Walutowego). Utrudniło to rozwój gospodarczy tych państw.
24
1997 r. nie ustalono daty przejścia do trzeciego etapu UWG, rozpoczął się on automatycznie 1
stycznia 1999 r.
W roku 1998 r., na podstawie danych za rok 1997 r. zapadła decyzja o tym,
które kraje zakwalifikowały się do UGW. W trzecim etapie wprowadzono w życie wspólną
walutę euro, początkowo do rozliczeń międzybankowych, a 1 stycznia 2002 r. – do
powszechnego obiegu. Przejście do trzeciego etapu oznaczało przekazanie przez kraje
członkowskie UE kompetencji w zakresie polityki pieniężnej (regulowanie kursu walutowego i
stopy procentowej) niezależnemu od rządów i instytucji wspólnotowych Europejskiemu
Systemowi Banków Centralnych, w którym wiodącą rolę odgrywa Europejski Bank Centralny.
Wcześniej, na szczycie w grudniu w Madrycie 1995 r. ustalono, że nowa waluta będzie się
nazywać euro i że jej wartość będzie równa wartości ECU, opartej na koszyku walut. Rok
później na szczycie w Dublinie opracowano pakiet stabilizacyjny. Jego celem było zapewnienie,
że kraje, które wypełnią wymogi wejścia do unii walutowej będą prowadziły również taką samą
politykę w okresie późniejszym i jej nie rozluźnią.
Upadek komunizmu i transformacja systemów ekonomicznych i politycznych
w krajach Europy Środkowej i Wschodniej
Po obradach okrągłego stołu wiosną 1989 r. i wyborach parlamentarnych w czerwcu tegoż
roku powstał rząd kierowany przez solidarnościowego premiera, T. Mazowieckiego.
Zadeklarował on szybko i zaczął wprowadzać reformy systemu ekonomicznego i politycznego
prowadzące do systemu gospodarki rynkowej i instytucji demokratycznych. Podobny kierunek
zmian rozpoczęły wkrótce Węgry. Oba kraje podjęły też szybko decyzję o zbliżeniu
instytucjonalnym z ówczesną EWG. W zbliżeniu z EWG kraje te szukały nie tylko wsparcia
gospodarczego, ale też gwarancji ich demokratycznego rozwoju.
Wspólnota szybko zareagowała na upadek systemów socjalistycznych i ogłoszone plany
zasadniczej przebudowy polityczno-gospodarczej państw Europy Środkowej. Na szczycie
gospodarczym państw zachodnich w lipcu 1989 r. Komisja Europejska została poproszona o
skoordynowanie pomocy 24 krajów dawców (członków OECD). Programowi te nadano nazwę
Phare (skrót od: Poland- Hungary: Assistance for Rectructuring of their Economies).
Programem objęto później także inne państwa, które wkroczyły na drogę demokratycznych
przemian (podobną pomoc zaoferowano krajom WNP – pod nazwą TACIS – skrót od ang.
Technical Assistance for Commonwealth of Independent States).
Obok pomocy finansowej
Wspólnota zaoferowała Polsce i innym krajom w okresie transformacji wsparcie także w formie
zawieszenia - od początku 1990 r. - ograniczeń ilościowych oraz włączenia obu krajów do
systemu Powszechnych Preferencji Celnych (GSP). Podobne formy wsparcia Wspólnota
zaoferowała innym krajom, które później weszły na drogę przemian ustrojowych.
35
Na szczycie Rady Europejskiej w Madrycie w grudniu 1995 r. potwierdzono wolę przejścia do III etapu w 1999
r. Kraje członkowskie UE miały wówczas trudności z wypełnianiem kryteriów zbieżności.
36
Po nieudanym zamachu stanu w sierpniu 1991 r. EWG zainicjowała intensywniejszy program pomocy, który po
rozpadzie ZSRR w grudniu 1991 r. został rozszerzony i obejmował nie tylko Rosję, ale także inne byłe republiki
radzieckie (program TACIS).
25
Decyzją Rady Europejskiej ze Strasburga w grudniu 1989 r. został powołany Europejski
Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) z kapitałem założycielskim 10 mld ECU (51% kapitału
wniosły Wspólnoty) wniesionym przez 40 państw (porozumienie o jego utworzeniu podpisano w
maju 1990 r. w Paryżu). Jego celem jest pomoc byłym państwom socjalistycznym w rozwoju
wolnorynkowych gospodarek poprzez promocję rozwoju sektora prywatnego. Obecnie liczy on
42 członków (40 państw, Wspólnoty Europejskiej jako jeden członek oraz Europejski Bank
Inwestycyjny).
W 1991 r. EWG wynegocjowała z trzema krajami Europy Środkowej (Czechosłowacja,
Polska i Węgry) Układy Europejskie, które przewidywały wprowadzenie w ciągu 10 lat
stowarzyszenia. Łącznie, wynegocjowała takie Układy stowarzyszeniowe z 10 krajami Europy
Środkowej i Wschodniej (Bułgaria, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Rumunia, Słowacja,
Słowenia, Węgry). Z krajami WNP, powstałymi po rozpadzie ZSRR, mniej zaawansowanymi w
procesie przemian Wspólnota zawarła Układy o Partnerstwie i Współpracy. Ostatnio Wspólnota
negocjuje preferencyjne Umowy o współpracy i stabilności (zbliżone treścią postanowień do
Układów stowarzyszeniowych) z byłymi republikami Jugosławii – w celu wsparcia procesu
przemian rynkowych i demokratycznych w tych krajach i utrzymania pokoju na Bałkanach.
6.4. Okres 1993-1998: realizacja Traktatu o Unii Europejskiej
1 stycznia 1993 r. zniesione zostały kontrole towarów na granicach wewnętrznych
państw WE i tym samym jednolity rynek stał się faktem (w zakresie przepływu osób pełną
swobodę – bez kontroli – wprowadzono trochę później, bo w 1995 r.). Z dzisiejszej perspektywy
można powiedzieć, że w latach następnych rozwój Wspólnoty zdominowały trzy procesy: a/
realizacja Traktatu z Maastricht (wszedł w życie 1 listopada 1993) i przygotowania na jego
podstawie do wprowadzenia unii walutowej i gospodarczej (omówiono je w poprzednim
punkcie), b/ kolejne rozszerzenie Unii o państwa EFTA oraz c/ przygotowania UE do
rozszerzenia na wschód.
Rozszerzenie Unii Europejskiej w 1995 r.
Obawiając się niekorzystnych dla siebie skutków utworzenia wspólnego rynku kraje
EFTA szukały zbliżenia z pogłębiającą swe więzi gospodarcze Wspólnotą. Na początku lat 90.
rozpoczęły się rokowania w sprawie utworzenia między EWG i krajami EFTA Europejskiego
Obszaru Gospodarczego (EOG), który pozwoliłby krajom EFTA przyłączyć się do programu
Europa 1992 za cenę zaakceptowania niektórych obowiązków ciążących na państwach WE i
skorzystać z dostępu do tworzącego się wielkiego rynku. Traktat ustanawiający EOG podpisano
w 1992 r. w Oporto (Portugalia), ale został on odrzucony w referendum w Szwajcarii. Po
niezbędnej renegocjacji wszedł w życie 1 stycznia 1994 r. Europejski Obszar Gospodarczy
przewidywał przyjęcie przez państwa EFTA zasad wspólnego rynku i innych, co bardzo zbliżyło
je do warunków członkostwa w UE, z wyjątkiem udziału w podejmowaniu decyzji i brakiem
udziału we wspólnej polityce rolnej.
26
W tym samym czasie cztery kraje EFTA (Austria, Finlandia, Norwegia i Szwecja) były
już bardzo zaawansowane w negocjowaniu warunków członkostwa w UE. rokowania
zakończyły się w marcu 1994 r., a rozszerzenie Unii Europejskiej nastąpiło w z początkiem 1995
r. Ostatecznie do Unii weszły tylko trzy kraje EFTA (Austria, Finlandia i Szwecja), ponieważ
społeczeństwo norweskie po raz drugi odrzuciło traktat w referendum przeprowadzonym w 1994
r. Rozszerzenie z 1995 r., w przeciwieństwie do poprzednich rozszerzeń, umocniło Unię,
ponieważ przystąpiły do niej kraje bogate, które nie wniosły istotnych problemów
ekonomicznych (tym bardziej, że kraje te wcześniej jednostronnie podjęły dostosowania do
wymogów członkostwa w UE), a jednocześnie zasiliły istotnie wspólny budżet.
Konferencja Międzyrządowa w Turynie z 1996 r. i jej wyniki
W marcu 1996 r. rozpoczęła się w Turynie Konferencja Międzyrządowa. Pierwotnie
miała ona być poświęcona ocenie funkcjonowania traktatu z Maastricht (przewidywał to artykuł
N). Od czasu uzgodnienia tego zapisu wiele zmieniło się w Europie (zjednoczenie Niemiec,
postęp transformacji, wnioski o członkostwo), co sprawiło, że jej program okazał się znacznie
bogatszy od pierwotnych założeń. Tak więc agenda prac Konferencji obejmowała: gruntowną
ocenę instytucjonalnych porozumień UE, które oryginalnie zostały wypracowane dla sześciu
członków, a w perspektywie rysowało się rozszerzenie do ponad 20 państw. Od początku
wyłączono spod dyskusji IGC inne bardzo drażliwe kwestie, które w punkcie wyjścia groziły
załamaniem dyskusji, takie jak reforma wspólnej polityki rolnej oraz reforma budżetu i
odsunięto na później ich rozwiązanie.
Konferencja zakończyła się skromnymi rezultatami. Uzgodniono nowy Traktat
Amsterdamski (wszedł w życie, po zakończeniu procedury ratyfikacyjnej, 1 maja 1999 r.).
Wbrew oczekiwaniom, nie przewidywał on reform instytucjonalnych UE, przygotowujących ją
do rozszerzenia, a jedynie wzmocnienie II i III filaru Unii Europejskiej. Jego postanowienia
uznano jednak za wystarczające do rozpoczęcia prac zmierzającego do rozszerzenia Unii na
wschód.
W lipcu 1997 r. przewodniczący Komisji Europejskiej, J. Santer przedstawił Agendę
2000. Dokument ten zawierał 10 opinii o wnioskach krajów Europy Środkowej i Wschodniej o
członkostwo w EU oraz propozycje modyfikacji wspólnej polityki rolnej i regionalnej UE i
budżetu UE, uwzględniające wydatki na rozszerzenie w okresie 2000-2006 (pierwsze sumy na
rozszerzenie zarezerwowano w nim już na rok 2002).
31 marca 1998 r. rozpoczęły się rokowania akcesyjne z pierwszą grupą kandydatów, tzw.
grupą luksemburską. Na szczycie Unii w Helsinkach w grudniu 1999 r. podjęto decyzję o
dołączeniu do rokowań pozostałych kandydatów z Europy Środkowej i Wschodniej i od tego
czasu negocjacje akcesyjne są prowadzone przez Unię z 10 kandydatami z tego regionu (oraz z
Cyprem i Maltą).
27
W marcu 1999 r., na nadzwyczajnym spotkaniu Rady Europejskiej w Berlinie podjęto
decyzje w sprawie zakresu i zasad finansowania Unii w latach 2000-2006, w tym także
sfinansowania rozszerzenia Unii.
6.5. Okres od 1 stycznia 1999 r. do dziś
Kolejne przełomowe wydarzenie, które wyznaczyło dynamikę procesów integracyjnych w
następnym okresie, to realizacja ostatniego etapu unii walutowej, tj. praktyczne wprowadzenie w
życie wspólnej waluty euro. Nastąpiło to 1 stycznia 1999 r., kiedy to usztywniono kursy walut
krajów, które zakwalifikowały się do unii walutowej. Euro zostało wprowadzone początkowo
głównie w rozliczeniach międzybankowych.
Państwa UE podjęły też przygotowania do zastąpienia walut narodowych walutą wspólną we
wszystkich typach transakcji. Euro zostało wprowadzone do obiegu gotówkowego 1 stycznia
2002 r.
Drugim bardzo ważnym wydarzeniem było uzgodnienie Traktatu Nicejskiego – w grudniu
2000 r. na szczycie w Nicei. Traktat ten (jest obecnie przedmiotem ratyfikacji przez parlamenty
narodowe państw UE) wprowadza bardzo ważne zmiany w zasadach funkcjonowania unijnych
instytucji, które były uważane za niezbędny warunek przystąpienia Unii Europejskiej do
realizacji ambitnego planu zwiększenia jej składu o kilkunastu nowych członków. W traktacie
tym zapewniono nowym krajom członkowskim odpowiednie miejsce w unijnych instytucjach,
usprawniono procedurę podejmowania decyzji, dokonano pewnej reformy instytucji oraz
wprowadzono drobne zmiany do zasad rządzących tzw. wzmocnioną współpracą. Traktat ten
uznano powszechnie jako „minimalistyczny”, sprowadzający podjęte decyzje do najniższego,
możliwego wspólnego mianownika. W dołączonej do traktatu deklaracji przewidziano więc
potrzebę zwołania następnej Konferencji Międzyrządowej, która rozstrzygnęłaby kwestie nie
załatwione w Nicei. Do takich „pozostałości” należą przede wszystkim: zlikwidowanie deficytu
demokracji UE poprzez większe zaangażowanie parlamentów narodowych, uproszczenie
traktatów tak, by stały się one zrozumiałe dla przeciętnego obywatela, stworzenie bardziej
precyzyjnego podziału kompetencji i odpowiedzialności między Unią Europejską a jej
państwami członkowskimi (i regionami). Kolejna Konferencja Międzyrządowa uprawniona do
rozstrzygnięcia tych spraw, am się zebrać w 2004 r.
Trzeci istotny nurt wydarzeń ostatniego z omawianych okresów, to rokowania akcesyjne z
kandydatami z Europy Środkowej i Wschodniej. Formalnie rozpoczęły się one z krajami grupy
luksemburskiej, jak już zauważono wcześniej, 31 marca 1998 r., ale faktycznie – po zakończeniu
screeningu w pierwszych obszarach - w listopadzie 1998 r.
7. Główne problemy i perspektywy rozszerzenia UE na wschód
Rozszerzenia Unii Europejskiej o państwa Europy Środkowej i Wschodniej jest
postrzegane w Unii jako najtrudniejsze spośród dotychczasowych rozszerzeń. Decyduje o tym
zarówno wyjątkowo duża liczba kandydatów (dwunastu, nie licząc Turcji), jak i fakt, że
28
wszystkie kraje kandydujące reprezentują znacznie niższy poziom rozwoju gospodarczego niż
obecne państwa Unii, a niektórzy – jak Polska – mają też duży udział rolnictwa w zatrudnieniu,
przy równocześnie niskiej produktywności produkcji rolnej. Unijna wspólna polityka, gdzie jest
największy stopień integracji, tj. wspólna polityka rolna, jest jednocześnie tą dziedziną, która
absorbuje najwięcej pieniędzy ze wspólnego budżetu (około połowę). Rozszerzenie obecnych
zasad wspólnej polityki rolnej na kraje kandydujące spowodowałoby wzrost wydatków ze
wspólnotowego budżetu. Również polityka regionalna absorbuje duże środki z budżetu – ponad
30%. Środki są kierowane do najbiedniejszych regionów, by wspomóc ich rozwój i zmniejszyć
dysproporcje ekonomiczno-społeczne istniejące między regionami (zwiększyć spójność).
Wszyscy kandydaci będą uprawnieni do korzystania w szerokim zakresie ze środków na
wsparcie regionalne. Zdaniem obecnych członków Unii będzie stanowić to duże dla nich
obciążenie.
Trzy najtrudniejsze obszary, tj. rolnictwo, polityka regionalna oraz budżet i finanse, będą
negocjowane na końcu. Są one kłopotliwe głównie ze względów finansowych. Rolnictwo i
polityka strukturalna to dwie dziedziny, których finansowanie pochłania prawie 80% wspólnego
budżetu UE.Z kolei kandydaci – ze względu na niższy poziom swego rozwoju gospodarczego
oraz relatywnie duży udział rolnictwa w zatrudnieniu – właśnie w tych dziedzinach liczą na
największe wsparcie finansowe. Rozciągnięcie unijnych zasad w rolnictwie i polityce
regionalnej na 10 kandydatów, którzy mają największe szanse na wejście do Unii w najbliższym
czasie, musiałoby zwiększyć wydatki z tego budżetu. A na to nikt nie chce się zgodzić.
Przeciwnie, najwięksi netto płatnicy już przy okazji tworzenia planu budżetowego na lata 2000-
2006 doszli do porozumienia tylko dzięki licznym wzajemnym kompromisom i głośno
deklarowali niechęć wobec jakichkolwiek zmian swych obciążeń budżetowych.
Rokowania rolne przysparzają kłopotów nie tylko ze względu na znacznie niższe od
oczekiwań wsparcie finansowe, które zapowiada Unia, ale także z uwagi na to, że wynik
rokowań wyznaczy wielkość produkcji podstawowych artykułów rolnych, a to rzutować będzie
na wielkość zatrudnienia i dochodów na wsi, a pośrednio także na bilans handlowy tymi
artykułami.
Problemy negocjacyjne w trzecim obszarze „budżet i finanse”, to uzgodnienie z jednej
strony zadowalającej wielkości transferów do Polski, a z drugiej – wysokości składki do
wspólnego budżetu UE.
Tematy finansowe są wzajemnie ze sobą powiązane Nie można sobie np. wyobrazić
zakończenia rokowań, dotyczących budżetu bez wcześniejszych uzgodnień co do wielkości
wsparcia finansowego dla polskiego rolnictwa.
Można spodziewać się, że pod koniec negocjacji pozostanie kilka trudnych tematów
finansowych, wokół których toczyć się będą zacięte dyskusje. Będzie można je przeciąć decyzją
polityczną faktycznie niemal w ostatniej chwili. Wcześniej muszą być jednak stworzone
odpowiednie przepisy oraz wymagane instytucje. Bez odpowiednich dostosowań prawnych i
instytucjonalnych wątpliwe jest zaakceptowanie przez Unię polskiego wniosku o członkostwo.
29
Dlatego tak ważne jest to, co jeszcze zostało do zrobienia. Spraw takich jest dużo we wszystkich
krajach, jakkolwiek stopień ich przygotowania do akcesji jest bardzo zróżnicowany.
Polska jest w grupie państw stosunkowo słabo zaawansowanych w rokowaniach
akcesyjnych. Do końca 2001 r. Polsce udało się zakończyć rokowania tylko w 20 spośród 29
obszarów negocjacyjnych (mniej zamkniętych dziedzin rokowań mają tylko Rumunia – zaledwie
9, Bułgaria – 14 oraz Malta – 19; Estonia – także 20; na pierwszym miejscu jest zaś Słowenia z
25 rozdziałami, w których zakończyła negocjacje).
Pozostało dziewięć obszarów, spośród których Polska chciałaby zamknąć w I półroczu
sześć: podatki, swobody przepływ kapitału, rybołówstwo, wymiar sprawiedliwości i sprawy
wewnętrzne, polityka konkurencji, polityka transportowa. Nawet tych sześć nie jest łatwych. W
każdym jest przynajmniej jeden kontrowersyjny element, który uniemożliwia szybkie
osiągniecie porozumienia.
Obok problemów finansowych Unia wskazuje na stosunkowo słabe przygotowanie
administracyjno-instytucjonalne kandydatów. Znajduje to odbicie w kolejnych raportach z
postępu w przygotowaniach do członkostwa, jakie Komisja przedstawia co roku jesienią,
poczynając od 1998 r. (w rok po rozpoczęciu negocjacji z pierwszą grupą kandydatów).
Unijna ocena zdolności administracyjnej kandydatów (nie tylko na szczeblu centralnym,
ale także regionalnym) do wdrażania i przestrzegania unijnego acquis jest bardzo ważna,
ponieważ będzie ona istotnym elementem okresowych raportów, które ukażą się jesienią 2002r.
o przygotowaniu kandydatów do członkostwa. Będą to już ostatnie raporty przed zakończeniem
negocjacji i zawarte w nich opinie mają być decydujące dla podjęcia decyzji, które kraje wejdą
do Unii w 2004 r.
Wcześniej – na spotkanie Rady Europejskiej, które odbędzie się w Sewilli w czerwcu
2002 r., na zakończenie prezydencji hiszpańskiej - Komisja ma przygotować raport ze zdolności
administracyjnej i wymiaru sprawiedliwości
. Jest to duże wyzwanie dla kandydatów. W
raporcie znajdą się m.in. oceny realizacji zobowiązań podjętych przez kandydatów w trakcie
rokowań akcesyjnych. Brak postępu w stosunku do końca 2001 r., który to rok Komisja oceniła
niezadowalająco, osłabiłby wiarygodność Polski jako kraju, który ma zdążyć z dokończeniem
przygotowań do czasu uzyskania członkostwa z początkiem 2004.
Obok poprawy zdolności administracyjno-instytucjonalnej do wcielania unijnego prawa
istotnym wyzwaniem pozostaje poprawa zdolności gospodarek kandydatów do absorpcji
unijnych środków. Już obecnie, przy znacznie niższym istnieją opóźnienia w przygotowywaniu i
wdrażaniu programów wykorzystania tych środków. Członkostwo będzie wiązało się z
możliwością uzyskania znacznie większych transferów z Unii, a główną barierą będzie
najprawdopodobniej niedostateczna zdolność do wchłonięcia tych transferów. Zdolność ta
obejmuje bardzo wiele elementów, w tym konieczność stworzenia instytucji do wypracowania
37
W dołączonej do konkluzji ze szczytu „Strategii rozszerzenia” Komisja Europejska zaproponowała plan działania
(action plan), mający na celu dokonanie rzetelnej oceny sytuacji w każdym z kandydujących krajów w zakresie
30
programów zagospodarowania unijnych środków, ich wdrożenia zgodnie z unijnymi
procedurami, zarządzania i monitoringu, a następnie oceny wykorzystania środków
pomocowych. Potrzebna jest też koordynacja działań i kompetencji władz państwowych i
samorządowych – wojewódzkich i lokalnych, stworzenie instytucji płatniczych itp.
Absorpcja unijnych funduszy ma też swój ważny wymiar finansowy: jest nim potrzeba
uzupełnienia środków pomocowych funduszami krajowymi (publicznymi lub prywatnymi). Taki
jest warunek formalny korzystania z unijnej pomocy. Skala współfinansowania jest różna dla
poszczególnych typów projektów; w świetle ostatniej propozycji Komisji
będzie ona wynosić
około 15-20%. Nawet jednak tak stosunkowo małe dofinansowanie będzie oznaczało potrzebę
wygospodarowania przez nowe kraje członkowskie UE znaczących dla nich sum
. Czynnikiem
zwiększającym skalę problemu finansowych członkostwa w Unii może okazać się wysokość
wpłat z tytułu składki (por. niżej. )
Ramy finansowe procesu rozszerzenia przedstawiła w dniu 30 stycznia 2002 r. Komisja
Europejska
. Dokument zakłada, że w 3 pierwszych latach po przystąpieniu do UE (w latach
2004-2006) nowe kraje członkowskie uzyskałyby z budżetu UE około 40 mld euro brutto, bez
uwzględnienia składki członkowskiej
. Wg bardzo przybliżonych szacunków Polska może
liczyć na około połowę tej sumy.
Dokument Komisji wywołał zróżnicowane reakcje, zarówno w państwach Unii, jak i w
państwach kandydujących. Część państw Unii, na czele z Niemcami, największym płatnikiem
netto, uznała, że propozycje Komisji były „za szczodre”. Krytyczne były też inne państwa,
dopłacające do unijnego budżetu, w tym Holandia, Szwecja, które w znacznej mierze pokryją
koszty finansowe rozszerzenia. Na taką postawę niewątpliwie wpływ ma też słaba koniunktura
na świecie, duże bezrobocie i nie najlepsze nastroje społeczne, a także zbliżające się wybory
parlamentarne w Niemczech i we Francji.
Kandydaci zgodnie bardzo krytycznie ocenili propozycje Komisji. Ich zdaniem
zaproponowane środki są niewystarczające i Unia chce niezwykle tanio sfinansować
rozszerzenie. Sumy przewidziane przez Komisję – i zdaniem niektórych państw członkowskich
wzmacniania instytucji (realizację programu będą wspierać środki z Phare). Raport z oceny sytuacji w tym
względzie oceny zdolności administracyjnej do wdrożenia unijnego acquis i jego przestrzegania.
38
Information Note. Common Financial Framework 2004-1006 for the Accession Negotiations. Communication
from the Commission, Brussels, 30.01.2002 (SEC(2002)102.
39
W Polsce sumę tę można oszacować rocznie na około 1–1,2 mld EUR (przy założeniu uzyskania wsparcia w
wysokości 5,3–8 mld EUR rocznie w latach 2004-2006). Nie jest to suma mała biorąc pod uwagę już istniejące
napięcia w polskim budżecie, rosnące wydatki na dostosowania do unijnych wymogów (np. rozbudowa zdolności
administracyjnej, wzmocnienie granicy wschodniej, ochrona środowiska itp.), kumulację przełożonej z poprzednich
lat spłaty zadłużenia zagranicznego (raty kapitałowe plus obsługa pozostałej części długu). W warunkach tych
dużych ograniczeń budżetowych środki na dofinansowanie projektów finansowanych z unijnych pieniędzy
prawdopodobnie będą musiały pochodzić w znacznej mierze ze źródeł pozabudżetowych, w tym z kredytów, co
oczywiście zwiększy koszty obsługi kredytów.
40
Information Note, op.cit. Propozycje te są oparte na dokumencie Agenda 2000 przyjętym na szczycie Unii w
Berlinie w marcu 1999 r., jakkolwiek niektóre szczegółowe rozwiązania odbiegają od tych ustaleń.
41
Suma 40 mld EUR obejmuje środki na wsparcie strukturalne, na wsparcie rolnictwa (strukturalne oraz
mechanizmy rynkowe i pewne dopłaty bezpośrednie) oraz na działania wewnętrzne i wsparcie rozwoju
administracji.
31
UE za duże - odpowiadają zaledwie 0,09-0,11% łącznego PNB 15 państw członkowskich
obecnej Unii. Rodzi się tu pytanie, czy rzeczywiście stabilność w Europie i różnorodne korzyści
rozszerzenia (które będą udziałem także obecnych państw Unii) tak tanio kosztuje?
W Polsce ogromne dyskusje wywołała zaproponowana przez Komisję metoda przyznania
kandydatom dopłat bezpośrednich (direct payments) Przewiduje ona uruchomienia dla nowych
członków dopłat bezpośrednich, początkowo w wysokości 1/5 należnego poziomu (w
odniesieniu do obowiązujących w UE zasad), i podwyższanie ich corocznie tak, by dojść do
100% po 10 latach. Komisja uzasadniła konieczność odłożenia w czasie wprowadzenia dopłat
bezpośrednich w pełnej wysokości obawą o negatywny wpływ na procesy restrukturyzacji i
modernizacji rolnictwa.
W toczących się w Polsce dyskusjach wskazano, że tak niski poziom wyjściowy dopłat i
aż 10-letni okres dojścia do pełnej wysokości dopłat uniemożliwi przez długi czas zapewnienie
jednakowych warunków konkurencji. Polscy producenci rolni zostaliby pozbawieni przez długi
czas istotnego wsparcia dochodowego (w Unii dopłaty stanowią średnio ok. 40% dochodów
rolniczych), co uniemożliwiłoby im nierzadko utrzymanie nawet rentownej produkcji (w Unii
dopłaty pełnią funkcję swoistych subsydiów). Taka propozycja nie zapewnia jednakowych
warunków konkurencji na jednolitym rynku europejskim i jest sprzeczna z ogólnym
stanowiskiem UE prezentowanym w rokowaniach z kandydatami, iż okresy przejściowe winny
mieć charakter wyjątkowy oraz być ograniczone w czasie i zakresie.
Co istotniejsze, część krajów UE nalega na zasadniczą zmianę wspólnej polityki rolnej, w
efekcie czego dopłaty bezpośrednie mogą zniknąć za kilka lat lub ulec istotnemu ograniczeniu.
Rozważa się też możliwość ich finansowania nie – jak obecnie - z unijnego budżetu, a ze
środków własnych poszczególnych państw. Każde z takich rozwiązań byłoby niekorzystne dla
polskich rolników.
Oceniając krytycznie przedstawioną przez Komisję Europejską propozycję dopłat
bezpośrednich należy jednak pamiętać, że 1/ dopłaty zostały po raz pierwszy oficjalnie
zaproponowane, w sytuacji gdy w poprzednim planie finansowym (w Agendzie 2000) w ogóle
ich nie przewidziano dla kandydatów, 2/ dopłaty stanowią tylko jeden z elementów szerszego
pakietu wsparcia finansowego, jaki Komisja przedstawiła. Nie są one też elementem
najważniejszym w aspekcie finansowym. Znacznie większe są od nich środki, proponowane
przez Komisję na zmiany strukturalne w gospodarce, w tym na wsparcie rozwoju obszarów
wiejskich.
Niekorzystne w propozycji Komisji jest też to, że zakłada ona, iż nowi członkowie od
początku będą wpłacać pełne sumy do wspólnego budżetu UE. Wszyscy kandydaci swych
stanowiskach negocjacyjnych postulowali stopniowe dojście do pełnej wysokości składki, w
ciągu 5 lat, m.in. ze względu na przewidywaną na początku ograniczoną zdolność absorpcyjną.
Komisja na razie nie godzi się możliwość częściowych, w okresie przejściowym, wpłat do
wspólnego budżetu. Akceptując jednak potrzebę zapewnienia kandydatom pozycji beneficjenta
netto w budżecie po wejściu do UE, zaproponowała zryczałtowane rekompensaty w wysokości
32
ok. 800 mln EUR rocznie (tzn. wniesienie pełnej składki, wpłacanej w rytmie co dwa miesiące,
przy jednoczesnym lump-sum zwrocie z budżetu wspólnego do budżetów nowych państw
członkowskich). Polsce przypadałoby z tego ok. 50%.
Tak więc, w obecnej postaci propozycja Komisji zawiera wiele niekorzystnych
elementów dla krajów kandydujących. Zakłada bowiem przyjęcie od dnia akcesji praktycznie
wszystkich obowiązków finansowych państwa członkowskiego UE; a dojście do pełni korzyści
finansowych – stopniowo, w długim czasie. Na szczęście, jest to tylko pakiet propozycji
sformułowanych przez Komisję, który będzie dyskutowany przez państwa członkowskie i
dopiero później zostanie wypracowane wspólne stanowisko negocjacyjne UE. Dopiero na tej
podstawie rozpoczną się rokowania UE z kandydatami dotyczące budżetu.
Należy jednak pamiętać, że pole manewru w zakresie podwyższenia środków na dopłaty
bezpośrednie, czego domagają się kandydaci, oraz zmiany innych elementów stanowiska
Komisji jest małe wobec wielu rozbieżności między stanowiskiem samych państw UE i
kandydatów. Wydaje się że praktycznie niemożliwe będzie wynegocjowanie większych sum,
mimo iż kandydaci mają ważny argument: zaproponowana suma ma wystarczyć na
sfinansowanie przyjęcia 10 krajów, a nie 6, dla których sumę tę (nawet nieco wyższą)
oryginalnie zaproponowano w 1999 r. Tym, co prawdopodobnie jest możliwe do negocjowania
jest 10 letni okres przejściowy dla dopłat bezpośrednich i tu należy oczekiwać prawdziwej
batalii w rokowaniach.
Pewne nadzieje na zmianę zaproponowanego pakietu finansowego stwarzają środki
zarezerwowane w budżecie UE na pomoc przedczłonkowską - 3 mld euro rocznie w l. 2000-
2006 (korzystają z nich obecnie wszyscy kandydaci do Unii). Dotychczas Komisja zakładała, że
po rozszerzeniu środki przedakcesyjne będą dzielone między mniejszą ilość kandydatów.
Przewidywano wówczas, że Unia przyjmie w pierwszej kolejności maksymalnie sześć najlepiej
przygotowanych krajów grupy luksemburskiej. Sytuacja jednak zmieniła się i obecnie Unia
zakłada, że przyjmie do 10 krajów, które będą najlepiej przygotowane do członkostwa. Wobec
takiej zmiany, trudno sobie wyobrazić, by Unia chciała przeznaczyć taką samą sumę środków
tylko dla dwóch krajów, które nadal pozostaną kandydatami, tj. Bułgarii i Rumunii.
Formalnie biorąc, pole manewru finansowego – i to znaczące – istnieje więc. Należy
jednak dodać, że możliwość ograniczenia środków na pomoc przedakcesyjną – na rzecz
zwiększenia sum na rozszerzenie – jest ograniczona przez tzw. ring-fencing, tj. zasadę
nieprzesuwania wydatków między pozycjami budżetu. Zasadę tę wpisano do Agendy 2000. Jej
zmiana wymagałaby odpowiedniej woli politycznej państw UE. Stanowiska negocjacyjne
partnerów usztywniają jednak zbliżające się wybory parlamentarne: w maju we Francji i we
wrześniu – w Niemczech.
Wpływ na rokowania będzie mieć dyskusja w sprawie modyfikacji wspólnej polityki
rolnej. Propozycje w tym zakresie Komisja przedstawi w czerwcu br. W świetle postanowień
szczytu w Laeken dyskusja nad reformą wspólnej polityki rolnej powinna być oddzielona od
rokowań. Nie można jednak wykluczyć zmiany tej decyzji. Próbę taką podjęły Niemcy,
33
uzależniając – jak na razie – zgodę na propozycję Komisji w sprawie 25% dopłat dla nowych
członków od zgody obecnych państw UE na obniżenie tych dopłat dla wszystkich unijnych
rolników. Popierają ją Szwecja i Holandia. Sprzeciw zgłosi prawdopodobnie Francja. W świetle
tej dyskusji jest oczywiste, że w interesie Polski jest jak najszybsze zakończenie rokowań
akcesyjnych, zanim nie zaczną oddziaływać nowe elementy komplikujące sytuację. Będąc już w
Unii Polska będzie miała wpływ na kierunek reformy wspólnej polityki rolnej, jak też
oczywiście innych zmian w funkcjonowaniu Unii.
Wśród czynników rzutujących na zakończenie rokowań istotne miejsce zajmuje stosunek
opinii publicznej. Trudno sobie wyobrazić rozszerzenie Unii bez znaczącego poparcia
społecznego, tak w nowych państwach członkowskich, jak i w obecnych. Największe obawy
wobec przyjęcia nowych członków wyrażane są w państwach graniczących z krajami
kandydującymi, tj. w Niemczech i Austrii. Jakkolwiek obawy te nie znajdują potwierdzenia w
analizach ekonomicznych, to nie można ich lekceważyć, ponieważ traktaty akcesyjne muszą być
ratyfikowane przez wszystkie parlamenty, także obecnych państw UE.
W Polsce sprawa poparcia społecznego jest bardziej złożona. Jest to oczywiście potrzeba
społecznej gotowości do praktycznej realizacji traktatu i takich przyszłych działań, które
umożliwią jak najlepsze wykorzystanie szans związanych z wejściem do Unii Europejskiej. Jest
też bardziej praktyczny wymiar społecznej oceny, który znajdzie wymiar w referendum w
sprawie członkostwa Polski w UE. To ostanie - zgodnie z konstytucją - jest jedną z dwóch metod
ratyfikacji traktatu akcesyjnego (drugą jest uchwalenie ustawy ratyfikacyjnej przez obie izby
parlamentu), ale wszystko wskazuje na to, że wybór padnie na referendum. Taką zapowiedź już
złożył rząd i takie jest społeczne oczekiwanie.
Nawet najlepszy wynik negocjacji okazałby się bezużyteczny, jeśli w referendum
społeczeństwo odrzuciłoby go i traktat akcesyjny nie mógł wejść w życie. Wyniki badania opinii
publicznej z początku 2002 r. wskazują, że obecnie większość Polaków wyraża poparcie dla
członkostwa. W styczniu 2002 r. wg Eurobarometru „Rzeczpospolitej” około 70% Polaków
wyraziło chęć udziału w referendum nt. przystąpienia Polski do UE. wśród tych, którzy pójdą do
urn wyborczych, integrację z UE poparłoby 71% głosujących
. Sondaż przeprowadzono po
ogłoszeniu przez Komisję Europejską informacji o proponowanych, skromnych dopłatach
bezpośrednich dla rolnictwa. Informacja Komisji, mimo iż została bardzo negatywnie oceniona
w wielu publicznych wypowiedziach, nie wpłynęła zasadniczo na spadek poparcia dla integracji
Polski z UE. Sondaż ten wydaje się wskazywać na dość trwałe poparcie Polaków dla integracji z
UE. Sugeruje on, że deklaracje w sondażach nie są tylko reakcją na konkretne wydarzenia, a
raczej odzwierciedlają pewne trwalsze wybory świadomościowe i cywilizacyjne.
Nie ma jednak gwarancji, że wyniki te znajdą potwierdzenie w referendum, które jest
planowane w połowie przyszłego roku. Do tego czasu poparcie może się zmniejszyć. Rokowania
w najtrudniejszych dziedzinach, a jednocześnie najważniejszych z punktu widzenia społecznego
42
Rzeczpospolita nr 40 z 16-17 lutego 2002 r.
34
odbioru, są dopiero przed nami. Do czasu zakończenia negocjacji szczególnie potrzebna jest
więc dobra polityka informacyjna, by społeczeństwo miały możliwie szeroka wiedzę potrzebną
do podjęcia tak ważnej decyzji. Ryzyko jednostronnego i wybiórczego interpretowania wyników
rokowań jest obecnie bardzo duże w sytuacji, gdy w parlamencie zasiadają partie, jawnie
przeciwne integracji Polski z UE. Eurosceptycy mają oczywiście prawo do głosu i wyrażania
wątpliwości. Problemem jest to, że są oni niezwykle aktywni, a uwaga zwolenników integracji
skupia się na odpieraniu argumentów eurosceptyków, a nie na rzeczowej dyskusji nad ważnymi
kwestiami i niezbędnymi działaniami dostosowawczymi.
W świetle wymienionych okoliczności zewnętrznych (zdecydowana niechęć państw UE
do zwiększenia wpłat do wspólnego budżetu na potrzeby rozszerzenia, mała elastyczność w
odniesieniu do bardziej korzystnego zagospodarowania już zarezerwowanych środków na
rozszerzenie, spory wokół dalszych zmian wspólnej polityki rolnej, wybory parlamentarne w
czołowych państwach UE) i wewnętrznych (długa lista niezbędnych dostosowań w sferze
legislacyjnej, administracyjnej i wśród podmiotów gospodarczych, ryzyko braku środków na
współfinansowanie projektów ze środków unijnych, głośny sprzeciw wobec członkostwa ze
strony części elit politycznych, słaba znajomość mechanizmów działania Unii) zakończenie
rokowań w 2002 r. jest bardzo problematyczne. Najprawdopodobniej przeciągną się one na
następny rok. A jeśli tak, to mało realna jest też data następnego rozszerzenia z początkiem 2004
r. Specjaliści nie wykluczają możliwości przyjęcia do UE nowych członków w połowie 2004 r.,
jakkolwiek takiego precedensu jeszcze nie było.
Z perspektywy kandydatów wydaje się, że ważne jest, by rysująca się możliwość
odsunięcia o kilka miesięcy członkostwa nie wpłynęła na osłabienie tempa wewnętrznych
dostosowań. Bez wcześniejszego wdrożenia niezbędnych zmian legislacyjnych,
instytucjonalnych, administracyjnych, a także w zakresie przygotowania kadr, członkostwo
mogłoby się bowiem odsunąć na znacznie późniejszy termin.
Do końca trwania rokowań nie można też wykluczyć scenariusza, w którym Polska - nie
znajdzie się w grupie państw wstępujących. Wprawdzie trudno sobie wyobrazić historyczne
zjednoczenie Europy, bez przyjęcia przez Unię największego z kandydatów i w dodatku pioniera
przemian politycznych i ekonomicznych w regionie, ale przedstawiciele Unii cały czas
podkreślają, że decydujący będzie wynik rokowań. Tempo wewnętrznych dostosowań będzie
więc niezwykle istotne dla zakończenia rokowań akcesyjnych.
8. Perspektywy dalszego rozwoju UE
Na szczycie w Laeken w grudniu 2001 r. przyjęto deklarację o przyszłości Unii
Europejskiej. Powołano konwent, który ma przedstawić propozycje reformy funkcjonowania
UE, które będą dyskutowane podczas Konferencji Międzyrządowej w 2004 r. (ma ona się
rozpocząć już jesienią 2003 r.)
. Otwiera to od lat odkładaną dyskusję w wielu obszarach
43
Zasiadają w nim przedstawiciele rządów (po jednym z każdego kraju członkowskiego i kandydującego), delegaci
z parlamentów narodowych (po dwóch z każdego z 27 krajów), 16 deputowanych IGC rozpocznie się jesienią
35
ważnych dla przyszłości Unii, takich jak uproszczenie sposobu funkcjonowania Unii, rola
narodowych parlamentów, konstytucja UE
.
Przedstawiciele Unii deklarują, że chcą zakończyć Konferencję przed wyborami do
Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2004 r. Kraje kandydujące zostały zaproszone do udziału
w pracach konwentu. Jest to dla nich okazja do zaprezentowania ich wizji przyszłego rozwoju
Unii i sposobu jej funkcjonowania. Należy jednak oczekiwać, że kandydaci będą mieć
ograniczony wpływ na kształt propozycji, jakie konwent wypracuje i przedstawi do akceptacji
Konferencji Międzyrządowej złożonej w przedstawicieli państw członkowskich UE.
Obecnie, tuż po rozpoczęciu prac przez konwent, trudno ocenić jego przyszłe wyniki.
Program jego prac może być rozszerzony o inne kwestie, poza tymi, które wyznaczyła deklaracja
dołączona do Traktatu Nicejskiego i które później bardziej uszczegółowiono w deklaracji z
Laeken. Wielu wpływowych polityków wskazuje, że dobrze byłoby wykorzystać zwołanie
przyszłej Konferencji Międzyrządowej do postawienia znacznie dalej idących pytań w sprawie
przyszłości Unii Europejskiej. Wśród takich pytań jest kwestia dalszych kierunków rozwoju
integracji w ramach UE w nowych warunkach geopolitycznych, jak też opracowanie Konstytucji
Europejskiej.
Otwartym pytaniem jest jednak to, czy państwa UE wykażą dostateczną wolę polityczną do
głębszych zmian, czy też poprzestaną na kolejnych „kosmetycznych” modyfikacjach.
W dotychczasowych debatach istnieje dość duża zgodność co do tego, że Unia powinna stać
się bliższa obywatelom i bardziej zrozumiała, a z kolei obywatele winni mieć większy wpływ na
stawiane przez Unię cele i realizowaną politykę. W celu zwiększenia przejrzystości oraz
sprawności funkcjonowania Unii Europejskiej niektórzy proponują opracowanie Konstytucji UE.
W tym zakresie nie ma już jednak dużej zgodności poglądów. Przeciwnicy twierdzą, że taka
Konstytucja – nawet jeśli powstanie, to nie wniesie żadnych nowych wartości, a raczej ujmie w
jednym miejscu prawa i wartości rozproszone w różnych traktatach.
Jest prawdopodobne, że perspektywa rozszerzenia będzie mobilizować obecnych
członków do uporządkowania pewnych kwestii i przesądzenia zasad funkcjonowania Unii przed
przyjęciem nowych członków. Z drugiej jednak strony, biorąc pod uwagę ambitne cele,
20023. Parlamentu Europejskiego i komisarz M. Barnier. Delegaci z krajów kandydujących będą mogli zabierać
głos, ale bez prawa weta. Tak naprawdę więc ich udział będzie ograniczony. Kandydaci zyskaliby więcej, gdyby
dyskusja IGC się przedłużyła – do roku 2004 r. Wtedy – zakładając, że na pewno wejdą do tego czasu do Unii,
mieliby pełne prawo współdecydowania.
44
Zakres prac konwentu wyznacza deklaracja z Laeken, w formie pytań, na które uczestnicy będą poszukiwać
odpowiedzi. Pytań postawiono bardzo dużo, obejmują m.in.
−
jakie winny być relacje kompetencji między Unią, państwami członkowskimi , jak uprościć sposób
funkcjonowania UE, jak zapewnić więcej demokracji i przejrzystości w pracach UE?
−
Jaka powinna być rola poszczególnych instytucji UE, tj. Komisji Europejskiej. PE, Rady UE. Czy ich pozycja
winna być wzmocniona i ewentualnie – jak?
−
jaka powinna być rola narodowych parlamentów,
−
czy możliwa jest konstytucja obywateli Europy.
36
stosunkowo krótki czas na dyskusję oraz już widoczne duże rozbieżności stanowisk,
trudno
spodziewać się, że konwent zaproponuje daleko idące zmiany w zasadach działania Unii.
Wydaje się, że prawdziwe motywy obecnej dyskusji nad przyszłością Unii są poważniejsze
niż tylko potrzeba uporządkowania stanu prawnego traktatów i określenia relacji między
unijnymi instytucjami. Sam proces dyskusji nad tymi zmianami wydaje się równie ważny dla
jednoczenia Europy, jak dokument wytworzony w wyniku tego procesu.
Kluczowe pytanie, które będzie się przewijać w tle prac konwentu, jakkolwiek formalnie nie
zostało postawione do dyskusji, to kwestia, w jakim kierunku będzie ewoluować Unia – bardziej
w kierunku federacji czy też luźniejszej konfederacji? O ile na gruncie teoretycznym dość łatwo
wykazać powody, dla których bardziej celowe byłoby opowiedzenie się za federalną Europą, to
w praktyce należy spodziewać się dużego oporu części państw przeciwko takiej silniejszej
strukturze.
Specjaliści wskazują też, że trudno mówić o stworzeniu w najbliższym czasie federacyjnej
Unii, przy braku europejskiej świadomości i obywateli mających poczucie europejskiej
świadomości, jakkolwiek z pewnością istnieje wspólna europejska tożsamość historyczno-
kulturowa, oparta na wspólnych wartościach chrześcijańskich. Natomiast federalizm jako zbiór
zasad rządzenia, jest możliwy do rozważenia i powinien być traktowany jako instrument
poprawy sprawności działania Unii. W obecnej Unii można wskazać już wiele przykładów
elementów o charakterze federacyjnym, jak choćby wspólna waluta euro.
Debatę między politykami na temat wizji przyszłej Europy zapoczątkowało przemówienie
Joschki Fischera, wygłoszone 12 maja 2000 r. na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie.
Opowiedział się on wyraźnie za powstaniem „federacji europejskiej”. Nie jest to oczywiście
wizja zupełnie nowa i rewolucyjna. Nawiązuje ona do idei, która inspirowała dzieło jednoczenia
Europy od samego początku. J. Fischer opowiedział się za federacją, która „... oznacza nic
innego jak parlament europejski i takiż rząd – sprawujące faktyczną władzę ustawodawczą i
wykonawczą w granicach federacji. Federacja ta winna być zwołana na mocy traktatu
konstytucyjnego”. Odmienne stanowisko zajęła Francja, opowiadając się za bardziej
konfederacyjną strukturą, nawiązująca do idei „Europy ojczyzn” de Gaulle’a.
Choć nadal jest dużo zwolenników luźniejszej formy współpracy w ramach Unii (np. W.
Brytania), to Unia powoli zmierza ku federacji (czego przykładem jest – jak wspomniano - np.
wspólna waluta euro). Nie jest natomiast oczywiste, jaka ta federacja ma być: jakie treści
polityczno-instytucjonalne powinna mieścić w sobie, jakie byłyby relacje między instytucjami
narodowymi a wspólnotowymi, jaki byłby zakres takiej współpracy. Na razie nie ma zgodności
czy nawet dominującego nurtu w tym zakresie. Do nowej struktury politycznej sui generis, jaką
jest Unia Europejska, przykłada się zazwyczaj idee i koncepcje charakterystyczne dla państw
narodowych, co z natury rzeczy ogranicza wybór. Wydaje się, że - ze względu na tradycje i
45
Komisja Europejska, Niemcy, kraje Beneluksu i częściowo Francja opowiadają się za daleko idącymi reformami
oaz by rekomendacje konwentu były wiążące. W. Brytania, kraje skandynawskie i wiele innych wola, by raczej
przygotował zestaw opcji a nie gotowy projekt.
37
uwarunkowania – koncepcja federacji europejskiej niekoniecznie musi oznaczać ucieleśnienie
wizji Stanów Zjednoczonych Europy.
W tym kontekście warto dodać, że bardzo ważnym czynnikiem modyfikującym tradycyjne
rozróżnienie między bardziej federalną czy też konfederacyjną konstrukcją zjednoczonej Europy
jest rosnąca rola regionów. Alwin Toffler uważa, że przyszłość Europy będzie zależeć od
równowagi w trójkącie: państwa – instytucje wspólnotowe – regiony i że będziemy mieli do
czynienia z coraz większą presją w kierunku decentralizacji politycznej i wzrostu roli
regionów
Niewątpliwie, w latach 80 i 90. ujawnił się przyspieszony wzrost znaczenia regionów w
procesach integracyjnych. Po podjęciu w 1985 r. decyzji o budowaniu jednolitego rynku
europejskiego Wspólnota skierowała na regiony główną uwagę swej polityki wspierania zmian
strukturalnych, zwiększając znacznie środki Europejskiego Fundusz Regionalnego,
przeznaczone dla regionów słabszych, którym w warunkach wzmożonej konkurencji groziło
zwiększenie dystansu do rozwiniętych regionów europejskich.
W II połowie lat 80. z nową mocą odżyła dyskusja na temat „Europy regionów”, rozumianej
w dużej mierze jako Europa federalna, w której kluczową rolę odgrywają nie państwa, a
regiony. Na renesans
tej idei złożyła się częściowo zbieżność programu pogłębienia integracji
ekonomicznej w ramach budowy rynku wewnętrznego z postępującą w większości krajów
europejskich decentralizacją i równoczesnym spadkiem skuteczności polityki makro-
ekonomicznej
. Szeroko interpretowano to jako przejawy schyłku instytucji państwa i ewolucji
Europy Zachodniej w kierunku federacji regionów.
Przekonaniu temu sprzyjała także reforma wspólnotowej polityki regionalnej w końcu lat
80., w ramach której po raz pierwszy wyraźnie wyeksponowane zostały regiony, nie tylko jako
beneficjenci wspólnotowej pomocy, ale także „partnerzy”, przygotowujący wspólnie z
instytucjami państwowymi programy wykorzystania tej pomocy i odpowiedzialni za ich
realizację. Istotną rolę w promowaniu regionów odegrał także Parlament Europejski, który
przyjął w 1988 r. Wspólnotową Kartę Regionalizacji wraz z rezolucją dotyczącą polityki
regionalnej, która proponowała włączenie regionów w proces podejmowania decyzji przez
państwa członkowskie i Wspólnoty. Również Traktat z Maastricht zwiększył rolę regionów,
m.in. przez powołanie Komitetu Regionów
.
46
Por. S. Parzymies, Europa regionów, „Sprawy Międzynarodowe” nr 3/1994, s. 17.
47
Po raz pierwszy idea „Europy regionów” była szeroko dyskutowana w latach 1940-1950 w ramach dyskusji na
rzecz zjednoczonej Europy. Część dyskutantów uważała, że jedną z przyczyn obu wojen światowych było istnienie
kilkudziesięciu suwerennych państw w Europie. Na zagrożenia związane z siłą suwerennych państw wskazywał też
J. Monnet, pisząc „W Europie nie będzie pokoju, jeśli państwa zostaną odtworzone na bazie suwerenności
narodowej wraz z wszystkimi tego konsekwencjami odnośnie polityki prestiżu i protekcjonizmu gospodarczego”
(cyt. za: P. Gerbet, La Construction de l”Europe, Imprimerie Nationale Editions, Paris, 1994, cyt. za: I. Pietrzyk,
Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN 2000, s.196).
48
I. Pietrzyk, Polityka regionalna ... op.cit., s.197 i n.
49
Trakt z Maastricht nie usatysfakcjonował zwolenników większego znaczenia regionów. Przeciwnie, specjaliści
wskazują, że w niektórych sprawach wzmocnił on rolę państwa. Na przykład zapisy o wprowadzeniu unii walutowej
38
Rozwój sytuacji wskazuje jednak, że zamiast „Europy regionów” mamy raczej do czynienia
w której regiony odgrywają rosnącą rolę, ale nie zastępują państw, a raczej stanowią obok
instytucji wspólnotowych i państw członkowskich – trzecie ogniwo konstrukcji europejskiej
.
Z dotychczasowego rozwoju Unii Europejskiej wyłania się więc wizja zintegrowanej
(zjednoczonej) Europy, Europy federalnej, choć w poważnym stopniu zdecentralizowanej, z
coraz to wyraźniejszą dominacją regionów, opartej na infrastrukturze mechanizmów
rynkowych
.
9. Wnioski
Powojenna integracja w Europie Zachodniej miała bardzo silne oparcie w przyczynach
ekonomicznych (korzyści skali działania, przykład korzyści wielkiego rynku amerykańskiego,
wymogi rozwijającego się szybko postępu technicznego), ale pierwsza wspólnota integracyjna –
EWWiS powstała przede wszystkim ze względu na splot czynników politycznych (obawy przed
odbudową potęgi militarnej Niemiec oraz zagrożenie wpływami socjalizmu). Gdyby nie te
ostatnie, nie jest oczywiste, czy powstałyby ugrupowania integracyjne, stawiające sobie od
początku bardzo ambitne cele co do głębokości i charakteru powiązań między ich uczestnikami.
Proces przyciągania przez EWG coraz to nowych krajów i rozszerzania w ten sposób takich
samych mechanizmów integracyjnych na kolejne państwa był ułatwiony, a prawdopodobnie w
ogóle możliwy, dzięki wspólnym korzeniom chrześcijańskim tych państw i opartym na nich
wspólnym systemie wartości, wyznawanych zasad i dorobku kulturowego.
Wspólnoty Europejskie wykształciły jedyny w swoim rodzaju system instytucjonalny
umożliwiający im współpracę oraz wspólnotową metodę działania. Ta ostatnia obejmuje
działania trzech instytucji, w skład których wchodzi Rada UE (dawna Rada Ministrów),
reprezentująca interesy państw członkowskich, Komisja Europejska, reprezentująca interesy
wspólnoty jako całości i Parlament, którego zadaniem jest m.in. uwzględnienie we wszystkich
pracach interesu społecznego. Instytucje te są podporządkowane przewodnictwu Rady
Europejskiej i poddane nadzorowi ze strony Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Metoda wspólnotowa decyduje o specyfice działań Unii Europejskiej. Odzwierciedla z jednej
strony Unię państw narodowych, a z drugiej – Unię obywateli. Obejmuje zarówno względy
ponadnarodowe, jak i narodowe. Metoda wspólnotowa, obecna od początku istnienia pierwszej
i gospodarczej oraz kryteria konwergencji, w sposób oczywisty położyły akcent na rolę państwa jako podmiotu
polityki makroekonomicznej.
50
I. Pietrzyk, Polityka regionalna... op.cit., s. 196.
51
Ostatnio niektórzy autorzy wręcz kwestionują dotychczasowe poglądy na region jako optymalną skalę dla
rozwiązywania wielu problemów, wskazując, że z jednej strony rewolucja technologiczna i globalizacji uczyniły to
podejście nieadekwatnym do nowej rzeczywistości, a z drugiej zanikają przyczyny, które działały w kierunku
wzmocnienie pozycji regionów. Ponadto, zdaniem I. Pietrzyk, „uznanie prawa regionów do odgrywania aktywnej
orli w procesie integracji europejskiej nie może prowadzić do skomplikowania wspólnotowych procedur
decyzyjnych, które już w tej chwili są wystarczająco „ociężałe” i zbiurokratyzowane. Dlatego niezbędne stają się
mechanizmy zapobiegające takiej ewentualności oraz zapewniające efektywność funkcjonowania całego organizmu.
Prowadzi to do wniosku o niemożności występowania regionów i państw na równych zasadach w podejmowaniu
decyzji na szczeblu wspólnotowych(por. szerzej: I. Pietrzyk, Polityka regionalna... op. cit., s. 209-212).
39
Wspólnoty, zapewniła wysoką dynamikę procesu integracyjnego. Integracja europejska
rozwijała się krok po kroku, metodą zaproponowaną przez J. Monneta, dążąc do realizacji
kolejnych, coraz bardziej ambitnych celów.
Analiza rozwoju procesów integracyjnych w Europie Zachodniej prowadzi do nieco
paradoksalnego wniosku, iż okresy trudności ekonomicznych Wspólnot mobilizowały do
przezwyciężenia tych trudności i zaowocowały znaczącym postępem integracji realnej i
instytucjonalnej. Taka sytuacja miała miejsce w momencie podjęcia decyzji o przejściu od unii
celnej do jednolitego rynku europejskiego, jak też realizowania unii walutowej i gospodarczej.
Kolejne etapy rozwoju doprowadziły do wykształcenia się – z systemów gospodarczych
państw członkowskich – jednolitego systemu, w którym zniknęły bariery fizyczne w zakresie
przemieszczania się towarów, ludzi, kapitału i usług i powstał obszar, na którym obowiązują
całkowicie wspólne, ujednolicone lub też bardzo zharmonizowane reguły działania. Efektem
jest bardzo głęboka integracja między państwami członkowskimi.
W pewnych dziedzinach proces integracji doprowadził do całkowitego zastąpienia prawa
krajowego przez wspólnotowego. Nastąpiło to tam, gdzie państwa dobrowolnie (negocjując
teksty oryginalnych traktatów założycielskich czy też przystępując do Wspólnot później)
zrzekły się swych suwerennych praw (prawa krajowego i możliwości jego zmiany) na rzecz
praw wspólnego, jednolitego dla całego ugrupowania. Uznały w ten sposób, że jednolite prawo i
wynikające z niego jednolite zasady działania dla wszystkich uczestników współpracy są
korzystniejsze niż regulacje i polityka narodowa. Podejście takie zastosowano przede wszystkim
w kilku dziedzinach, w których od początku istnienia Wspólnot uznano potrzebę i celowość
pełnej jednolitości działań, tj. wspólna polityka handlowa (jej początek dała unia celna),
wspólna polityka rolna, transportowa (realizowana najdłużej). W tych dziedzinach państwa
członkowskie nie mają prawa autonomicznych działań zmieniających wspólne ustalenia, np.
zmiany ceł, poziomu cen interwencyjnych w rolnictwie itd.
Wspólne zasady obowiązują też w odniesieniu do ochrony konkurencji, jakkolwiek państwa
mogą stosować dodatkowe rozwiązania, o ile nie naruszają one ustaleń wspólnych dla całego
ugrupowania.
Wspólne zasady oznaczają nie tylko wspólne obowiązki w postaci przestrzegania jednolitego
prawa, np. ceł, i szerzej uzgodnionych form i poziomu ochrony rynku krajowego, ustalonych i co
roku zmienianych cen interwencyjnych, listy towarów objętych interwencją itp., ale także
jednakowe prawa. Jednym z ważniejszych jest prawo do uzyskania finansowania wspólnych
polityk z wspólnotowego budżetu, a nie z budżetów narodowych (wszyscy muszą się oczywiście
„złożyć” na ten budżet, wg jednolitych zasad, choć tu są pewne różnice w traktowaniu państw,
np. W. Brytania ma tzw. rabat, pozwalający jej mniej wpłacać do unijnego budżetu niżby to
wynikało z ogólnych zasad).
W miarę poszerzania procesu integracyjnego i ewolucji sytuacji gospodarczo-politycznej
wspólnymi zasadami obejmowane były nowe kraje, które przystąpiły do WE. Każde
rozszerzenie powodowało pewną modyfikację zasad działania Wspólnot Europejskich.
40
Pierwsze rozszerzenie wprowadziło nowy problem – rozpiętości poziomów rozwoju
gospodarczego między regionami, co groziło napięciami społecznymi i zahamowaniem
pogłębiania integracji. Odpowiedzią na to był Europejski Fundusz Rozwoju, który miał wspierać
słabsze regiony i sprzyjać spójności ekonomiczno-społecznej. Jego działania były jednak w
pierwszym okresie działania mało skuteczne, tak ze względu na ograniczone środki, jak też brak
jednolitych zasad ich stosowania. Przyjęcie Hiszpanii i Portugalii, dwóch kolejnych krajach
słabszych ekonomicznie (wcześniej Grecji) skłoniło członków EWG do wprowadzenia znacznie
bardziej przejrzystej i racjonalnej polityki spójności społeczno-ekonomicznej. Przejawiło się to
w podwojeniu środków na Fundusze Strukturalne, jak też ustaleniu wspólnych zasad, które
obowiązują do dziś, w tym zasady współfinansowania, partnerstwa oraz podporządkowania
wydatkowania środków wspólnie przyjętym, priorytetowym celom.
Pogłębianie procesów integracyjnych ujawniło się też w rozszerzaniu jednolitych (lub
zbliżonych, zharmonizowanych) reguł działania na coraz to nowe dziedziny. Po wprowadzeniu
wspólnej polityki rolnej, handlowej i transportowej oraz eliminacji barier we wszystkich
głównych dziedzinach współpracy między krajami w ramach budowy rynku wewnętrznego
stopniowo wprowadzano wspólne regulacje w innych dziedzinach, w tym w zakresie polityki
badawczo-rozwojowej (w Jednolitym Akcie Europejskim obowiązującym od 1 lipca 1987 r.).
Był to niezbędny warunek zmniejszenia luki technologicznej wobec USA i Japonii. Państwa
EWG uznały, że ich autonomiczne wysiłki badawcze – w warunkach ogromnych i szybko
rosnących kosztów postępu naukowego – są niewystarczające (mało efektywne) i potrzebna jest
koordynacja środków i działań. Obecnie na prace badawczo-rozwojowe przeznaczane jest około
4% wspólnego budżetu.
Do Jednolitego Aktu Europejskiego wprowadzono też postanowienia o współpracy w
zakresie ochrony środowiska. Celem polityki ochrony środowiska jest nie tylko zachowanie, ale
także poprawa stanu ekologii w Europie, a także działania na rzecz racjonalnego wykorzystania
zasobów naturalnych.
Trzecią dziedziną, uznaną w Jednolitym Akcie Europejskim za niezwykle ważny obszar
wspólnych regulacji była polityka spójności społeczno-ekonomicznej. Jej wprowadzenie do tego
traktatu odzwierciedlał narastające dysproporcje w rozwoju bogatszych i biedniejszych części
Wspólnoty, co w dłuższym czasie groziło napięciami społecznymi i ekonomicznymi i
zahamowaniem procesów integracyjnych. Wagę polityki spójności najlepiej ilustruje fakt
systematycznie rosnącego udziału wydatków na działania strukturalne w całości budżetu
(obecnie ok. 36%).
W traktacie Amsterdamskim (wszedł w życie 1 stycznia 1999 r.) wprowadzono zapisy o
zatrudnieniu. Oznacza to, że jednym z priorytetów Unii jest walka z bezrobociem i tworzeniem
miejsc pracy. Próbą przełożenia tego na praktyczne działania są ustalenia późniejszych
szczytów, w tym lizbońskiego o budowie społeczeństwa opartego na wiedzy.
41
Procesowi pogłębiania integracji ekonomicznej, a ostatnio także społecznej, towarzyszy
większe przenikanie kultur, doświadczeń i wartości między krajami członkowskimi Unii i jej
regionami.
Unia Europejska jest nie tylko wspólnotą gospodarczą, ale i kulturową. Ma ona wspólne dla
jej państw członkowskich korzenie i tradycje sięgające starożytnej Grecji i Rzymu, ale także
Celtów, Germanów i wielu inny ludów. Ich podstawą jest kultura judochrześcijańska, która jest
wspólnym dorobkiem wielu pokoleń, które żyły w Europie, wzajemnie się wzbogacały i
inspirowały. Unia Europejska stanowi jednocześnie ogromną różnorodność ekonomiczną,
społeczną, kulturową i pod wieloma innymi względami.
W toku procesu rozwojowego Wspólnot coraz istotniejszą rolę, obok interesów narodowych
i ponadnarodowych, odgrywają interesy głównych regionów. Odzwierciedlają one m.in. fakt, że
na poziomie regionów dokonują się największe przemiany strukturalne, tu też ujawniają się
najbardziej problemy rozwojowe całych gospodarek narodowych i w efekcie do regionów
adresowane jest wsparcie finansowe ze wspólnotowego budżetu. Wsparcie to, a dokładniej
warunki korzystania z niego, w tym przestrzeganie zasady partnerstwa, dofinansowania środków
unijnych, potrzeba koordynacji działań różnych instytucji i szczebli administracyjnych w
poszczególnych państwach, itp. dodatkowo mobilizują regiony do samo-organizacji i
artykułowania swych interesów. Im bardziej regiony są zorganizowane, tym łatwiej im odnaleźć
się w procesie integracyjnym, a słabszym regionom – tym łatwiej zabiegać o wsparcie i
wygrywać z innymi regionami (danego kraju lub innych państw członkowskich) konkurującymi
o te same środki finansowe.
Kolejne rozszerzenie Unii, tym razem na wschód, stwarza krajom kandydującym szanse
zapewnienia przyspieszonego wzrostu gospodarczego, większej stabilności i przewidywalności
warunków tego rozwoju oraz poprawy szeroko rozumianego bezpieczeństwa i znacznie
większego wpływu na rozwój współpracy w Europie. Szanse te oczywiście nie są
zagwarantowane. Uzyskanie możliwych potencjalnie korzyści wymaga dużego wysiłku od
państw kandydujących do Unii.
10. Wykaz prac cytowanych
- Bulletin of the European Communities, European Communities Commission, No. 6, 1983
- J. Chodorowski, Osoba ludzka w doktrynie i praktyce Europejskich Wspólnot Gospodarczych,
Poznań 1990
- Deklaracja Schumana z 9 maja 1950 r.
- Drogi do Europy, pod red. J. Kranza i J. Reitera, Centrum Stosunków Międzynarodowych,
Warszawa 1998
- Information Note. Common Financial Framework 2004-1006 for the Accession Negotiations.
Communication from the Commission, Brussels, 30.01.2002 (SEC(2002)102.
42
- Integracja europejska, red A. Marszałek, UŁ Łódź 1997
- J. Łukaszewski, Jalons de l’Europe, Foundation Jean Monnet pour l”Europe, Lozanna 1985,
- A. Marszałek, Suwerenność a integracja europejska w perspektywie historycznej, Instytut
Europejski,. Łódź, 2000
- A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź, 1993
- S. Miklaszewski Historyczne i ekonomiczne podstawy integracji krajów Unii Europejskiej,
Wyższa Szkoła Biznesu, Nowy Sącz 1999
- Ojcowie współczesnej Europy, Fundacja K. Adenauera i R. Schumana, W-wa 1993
- S. Parzymies, Europa regionów, „Sprawy Międzynarodowe” nr 3/1994, s. 17.
- Raport Cockfielda, European Communities Commission, COM (85) 310 final, 14 June
1985.
- „Rzeczpospolita” nr 40 z 16-17 lutego 2002 r.
J. Ruszkowski, E. Górnicz, M. Żurek, Leksykon integracji europejskiej, PWN 1998
- Weidenfeld, W. Wessels, Europa od A do Z. Podręcznik integracji europejskiej, Wydawnictwo
„Wokół nas” Gliwice 1995
- G. Witkowski, Jóżef Retinger. Polski inicjator integracji europejskiej, Stowarzyszenie
Współpracy Narodów Europy Wschodniej ZLBIŻENIE, Warszawa 2000
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
integracyjne procenty id 218148 Nieznany
integracja sensoryczna5 id 2181 Nieznany
integrowana prod papryka id 218 Nieznany
progr integr IV id 394860 Nieznany
integracyjne procenty id 218148 Nieznany
integracja sensoryczna5 id 2181 Nieznany
integrowana prod papryka id 218 Nieznany
Abolicja podatkowa id 50334 Nieznany (2)
4 LIDER MENEDZER id 37733 Nieznany (2)
katechezy MB id 233498 Nieznany
metro sciaga id 296943 Nieznany
perf id 354744 Nieznany
interbase id 92028 Nieznany
Mbaku id 289860 Nieznany
Probiotyki antybiotyki id 66316 Nieznany
miedziowanie cz 2 id 113259 Nieznany
LTC1729 id 273494 Nieznany
D11B7AOver0400 id 130434 Nieznany
więcej podobnych podstron