B A N K I K R E DY T m a rz e c 2 0 0 3

48

Historia Finansów

1. Jednym z elementów jawnoÊci finansów publicznych
w II Rzeczypospolitej by∏a kontrola parlamentarna nad
d∏ugami paƒstwa. By∏a ona sprawowana przez Komisj´
Kontroli D∏ugów Paƒstwa, powo∏ywanà przez Sejm i
Senat, spoÊród pos∏ów i senatorów, na ca∏y okres trwa-
nia kadencji parlamentu.

Pierwsza Komisja zosta∏a powo∏ana przez Sejm

Ustawodawczy na podstawie uchwa∏y Sejmu z 26 paê-
dziernika 1920 r.

1

Kolejne Komisje by∏y powo∏ywane na mocy usta-

wy z dnia 25 wrzeÊnia 1922 r. o kontroli nad d∏ugami
Paƒstwa

2

( kadencja 1922-1927

3

, 1928-1930

4

, 1930-1935

5

)

oraz na mocy ustawy z dnia 2 stycznia 1936 r. o wyko-
nywaniu kontroli parlamentarnej nad d∏ugami Paƒ-
stwa

6

(kadencja 1935-1938

7

, 1938-1939

8

).

Obydwie ustawy o kontroli nad d∏ugami paƒstwa

by∏y wykonaniem zapisów Konstytucji. Konstytucja z
1921 r. zawiera∏a przepis (art. 8): „Sposób wykonywania
parlamentarnej kontroli nad d∏ugami Paƒstwa okreÊli
oddzielna ustawa”. Z kolei Konstytucja z 1935 r. wymie-
nia∏a jako jednà z form kontroli Sejmu nad dzia∏alnoÊcià
rzàdu udzia∏ „w wykonywaniu kontroli nad d∏ugami
Paƒstwa” (art. 31) oraz ustala∏a, ˝e Senat „uczestniczy w
wykonywaniu kontroli nad d∏ugami Paƒstwa” (art. 46).

Ustawa z 1922 r. ustala∏a liczebnoÊç Komisji na 7

cz∏onków i 3 zast´pców, ustawa z 1936 r. – 9 cz∏on-
ków i 8 zast´pców. Przewodniczàcy Komisji by∏ wy-
bierany spoÊród pos∏ów i senatorów, przez wybra-
nych przez Parlament cz∏onków Komisji, ale spoza
Komisji.

Kontrola parlamentarna nad d∏ugami
paƒstwa w okresie 1920-1939

H e l e n a G ó r a l s k a

1

Sprawozdanie komisji skarbowo-bud˝etowej o wniosku pos∏a Stes∏owicza i

tow. w sprawie utworzenia sejmowej komisji kontroli d∏ugów paƒstwa (druk

sejmowy nr 2003, Sejm Ustawodawczy); Sprawozdanie stenograficzne ze 178

posiedzenia Sejmu w dniu 26.10.1920 r.

2

Dz.U. z 1922 r., nr 89, poz. 805.

3

Sprawozdanie stenograficzne z 6 posiedzenia Sejmu w dniu 16.01.1923 r.;

Sprawozdanie stenograficzne z 7 posiedzenia Senatu w dniu 12.01.1923 r.;

Sprawozdanie stenograficzne ze 142 posiedzenia Sejmu w dniu 18.12.1923 r.

4

Sprawozdanie stenograficzne z 19 posiedzenia Sejmu w dniu 8.06.1928 r.;

Sprawozdanie stenograficzne z 3 posiedzenia Senatu w dniu 7.05.1928 r.

5

Sprawozdanie stenograficzne z 4 posiedzenia Sejmu w dniu 13.01. 1931 r.,

Sprawozdanie stenograficzne z 4 posiedzenia Senatu w dniu 13.01.1931 r.,

Sprawozdanie stenograficzne ze 121 posiedzenia Sejmu w dniu 8.03.1934 r.

6

Dz.U. z 1936 r., nr 2, poz. 3.

7

Sprawozdanie stenograficzne z 9 posiedzenia Sejmu w dniu 7.02.1936 r.;

Sprawozdanie stenograficzne z 4 posiedzenia Senatu w dniu 4.02.1936 r.

8

Sprawozdanie stenograficzne z 4 posiedzenia Sejmu w dniu 9.12.1938 r.;

Sprawozdanie stenograficzne z 3 posiedzenia Senatu w dniu 13.12.1938 r.

Komisja Kontroli D∏ugów Paƒstwa obowiàzana by-

∏a dwa razy w roku sporzàdziç wykaz d∏ugów Paƒstwa
oraz wykaz gwarancji udzielonych przez Skarb Paƒ-
stwa i og∏osiç go w „Monitorze Polskim”

9

.

2. Kontrola wykonywana przez Komisj´, zgodnie z oby-
dwiema ustawami, by∏a kontrolà legalnoÊci zaciàgni´-
tych d∏ugów i udzielonych gwarancji. Komisja spraw-
dza∏a, czy d∏ugi zosta∏y zaciàgni´te (gwarancje udzielo-
ne) zgodnie z upowa˝nieniem ustawowym, czy emisja
znaków pieni´˝nych odby∏a si´ zgodnie z upowa˝nie-
niem ustawowym oraz czy d∏ugi i gwarancje zosta∏y
wpisane do Ksi´gi D∏ugów Paƒstwa, prowadzonej w
Ministerstwie Skarbu. Nie by∏a to wi´c ocena celowoÊci
zaciàganych d∏ugów i udzielonych gwarancji.

Zakres kontroli wykonywanej przez KKDP nie by∏

kwestionowany. Taki zakres kontroli zaproponowali i
przyj´li pos∏owie ju˝ w uchwale z 1920 r.; taki sam za-
kres kontroli zaproponowa∏ rzàd w projekcie ustawy z
1936 r. W uzasadnieniu do tego projektu stwierdzano:
„Pod wzgl´dem charakteru kontroli Komisja wykony-
waç b´dzie kontrol´ formalnà, gdy˝ kontrol´ meryto-
rycznà lub kontrol´ pod wzgl´dem zgodnoÊci z zasada-
mi prawid∏owej gospodarki wykonywa Najwy˝sza Izba
Kontroli”

10

. Podobne stanowisko przedstawia∏ pose∏

sprawozdawca tej ustawy J. Ho∏yƒski, który mówi∏, ˝e
Komisja nie powinna dublowaç kontroli NIK

11

.

W. Zaklika (cz∏onek Komisji Kontroli D∏ugów Paƒ-

stwa w latach 1936-1938) w artykule z 1939 r. zwraca∏
uwag´ na ogromne znaczenie kontroli formalnej

12

.

Zdaniem W. Zakliki, przy kontroli materialnej (ocenie
celowoÊci zaciàganych d∏ugów) ocenia si´ prac´ rzàdu,
a wi´c w gr´ wchodzi ocena polityczna. Przy kontroli
formalnej ocena polityczna nie powinna natomiast
mieç znaczenia. Zaklika przypomina∏, ˝e Parlament w
Polsce uchwala∏ bardzo du˝o ustaw, upowa˝niajàcych
rzàd do zaciàgania po˝yczek do pewnej wysokoÊci,
cz´sto bez wskazania terminu dokonania tych operacji.
Niezb´dne by∏o wi´c kontrolowanie, do jakiej wysoko-
Êci upowa˝nienia zosta∏y wykorzystane i jaki jest w da-
nym momencie stan zad∏u˝enia Paƒstwa.

3. Obydwie ustawy o kontroli d∏ugów zawiera∏y defini-
cj´ d∏ugu Paƒstwa. Zgodnie z nià, na d∏ugi Paƒstwa
sk∏ada∏y si´:

1) d∏ugi emisyjne Paƒstwa (czyli d∏ugi powsta∏e w

wyniku emisji skarbowych papierów wartoÊciowych),

2) d∏ugi gotówkowe Paƒstwa,
3) gwarancje finansowe udzielone przez Paƒstwo.
Taka definicja nie zadowala∏a wielu polityków i

naukowców. Przez ca∏y okres 1922-1939 toczy∏a si´
dyskusja nad interpretacjà poj´cia „d∏ug paƒstwowy”.
Chodzi∏o w niej o uwzgl´dnianie (lub nie) w poj´ciu
d∏ugu paƒstwowego:

1) zad∏u˝enia przedsi´biorstw paƒstwowych,
2) zad∏u˝enia jednostek samorzàdu terytorialnego,
3) zad∏u˝enia funduszy celowych,
4) zobowiàzaƒ wymagalnych administracji rzàdowej.
Âledzàc t´ wieloletnià dyskusj´, ∏atwo zauwa˝yç,

˝e kolejne rzàdy II Rzeczypospolitej opowiada∏y si´ za
wàskim ujmowaniem poj´cia d∏ugu paƒstwowego, na-
tomiast politycy (pos∏owie) i naukowcy – za definicjà
szerokà. Nie dotyczy∏o to wy∏àcznie pos∏ów, którzy w
danym okresie znajdowali si´ w opozycji do rzàdu (tak
jak pos∏owie Klubu Narodowego w okresie 1930-1935),
ale równie˝ pos∏ów i senatorów z lat 1935-1939, gdy
trudno ju˝ mówiç o istnieniu opozycji parlamentarnej.
Mo˝na wi´c sàdziç, ˝e spór dotyczy∏ meritum sprawy i
wiàza∏ si´ z próbà postawienia pytania (i znalezienia na
nie odpowiedzi): kto w ostatecznym rozrachunku b´-
dzie odpowiada∏ za d∏ugi przedsi´biorstw paƒstwo-
wych, funduszy celowych i jednostek samorzàdu tery-
torialnego.

Wydaje si´ natomiast, ˝e opór kolejnych rzàdów

wobec szerokiego ujmowania d∏ugu paƒstwowego wy-
nika∏ z niech´ci do ujawniania znacznie wi´kszego za-
d∏u˝enia ni˝ zad∏u˝enie podawane zgodnie z obowià-
zujàcà (wàskà) definicjà d∏ugu. Najwy˝sza Izba Kontro-
li raz jeden policzy∏a i poda∏a do wiadomoÊci wielkoÊç
d∏ugu paƒstwowego powi´kszonego o zad∏u˝enie
przedsi´biorstw paƒstwowych, funduszy celowych
oraz zobowiàzania wymagalne administracji rzàdowej.
Policzony w ten sposób d∏ug publiczny, wed∏ug stanu
na dzieƒ 1 kwietnia 1937 r., wynosi∏ 5.789,0 mln z∏,
wobec 4.731,2 mln z∏ d∏ugu „oficjalnego”; by∏ wi´c
wi´kszy o 22% (czyli ponad jednà piàtà)

13

.

Warto w tym miejscu dodaç, ˝e nie wszystkie za-

ciàgni´te po˝yczki by∏y wprowadzone do Ksi´gi D∏u-
gów Paƒstwa. Tak˝e cz´Êç 18. bud˝etu (wydatki na ob-
s∏ug´ d∏ugów paƒstwowych) nie uwzgl´dnia∏a wszyst-
kich wydatków na sp∏at´ d∏ugów. Cz´Êç wydatków na
obs∏ug´ d∏ugów znajdowa∏a si´ w wydatkach poszcze-
gólnych resortów. W preliminarzu bud˝etowym na rok
1939/40 znajdowa∏o si´ zestawienie wydatków na ob-
s∏ug´ d∏ugów nieuwzgl´dnionych w cz´Êci 18. bud˝e-
tu, a cz´Êç tych d∏ugów nie by∏a wpisana do Ksi´gi D∏u-
gów Paƒstwa. Planowane wydatki na obs∏ug´ d∏ugów w
cz´Êci 18. bud˝etu wynosi∏y 225,7 mln z∏, a wydatki na

49

B A N K I K R E DY T m a rz e c 2 0 0 3

Historia Finansów

9

Pierwszy wykaz d∏ugów, sporzàdzony przez KKDP, zosta∏ opublikowany w

„Monitorze Polskim” z 17 lipca 1925 r. (nr 163) i zawiera∏ wykaz d∏ugów i

gwarancji na dzieƒ 30 czerwca 1925 r., a ostatni – 30 maja 1939 r., wed∏ug sta-

nu na 1 kwietnia 1939 r. („Monitor Polski” z 30 maja 1939 r., nr 122). Pierw-

szy w okresie mi´dzywojennym wykaz d∏ugów przygotowa∏o Ministerstwo

Skarbu w 1922 r. (Zestawienie d∏ugów i gwarancji finansowych Rzeczypospo-

litej Polskiej wed∏ug stanu na 31 grudnia 1921 roku, Wydawnictwo Minister-

stwa Skarbu, 1922).

10

Rzàdowy projekt ustawy o kontroli parlamentarnej nad d∏ugami Paƒstwa

(druk sejmowy nr 36, IV kadencja).

11

Sprawozdanie stenograficzne z 7 posiedzenia Sejmu w dniu 20.12.1935 r.

12

W. Zaklika: Kontrola parlamentarna nad d∏ugami Paƒstwa w Polsce. „Prze-

glàd Ekonomiczny” z. 26/1939.

13

Uwagi Kontroli Paƒstwowej o zamkni´ciach rachunków Paƒstwa i wykona-

niu bud˝etu za rok 1936/37, NIK, Warszawa 1938, s. 430-431.

obs∏ug´ d∏ugów znajdujàce si´ w bud˝etach poszcze-
gólnych resortów 179,3 mln z∏, z tego na obs∏ug´ d∏u-
gów niewykazanych w Ksi´dze D∏ugów – 142,6 mln z∏
(czyli a˝ 63% wydatków wykazywanych w cz´Êci
18)

14

.

Przyj´cie wàskiej definicji d∏ugu paƒstwowego, a tak-

˝e nieuwidocznienie wszystkich d∏ugów w Ksi´dze D∏u-
gów Paƒstwa pozwala∏o na pokazywanie lepszego stanu
finansów publicznych, ni˝ to by∏o w rzeczywistoÊci.

4.1. Sprawa zaliczania do d∏ugu paƒstwowego zad∏u˝e-
nia przedsi´biorstw paƒstwowych pojawi∏a si´ ju˝ w
1926 r. w Komisji Kontroli D∏ugów Paƒstwa, którà kie-
rowa∏ marsza∏ek Senatu W. Tràmpczyƒski. KKDP zaj´-
∏a si´ art. 6 Rozporzàdzenia Prezydenta Rzeczypospoli-
tej z 1926 r. o utworzeniu przedsi´biorstwa „Polskie
Koleje Paƒstwowe”

15

. Artyku∏ ten upowa˝nia∏ PKP do

zaciàgania krótkoterminowych po˝yczek. W przygoto-
wanym sprawozdaniu Komisja stwierdzi∏a: „poniewa˝
za tego rodzaju po˝yczki przedsi´biorstwa paƒstwowe-
go w ka˝dym razie odpowiadaç b´dzie Paƒstwo, spra-
wa ta (...) wymaga (...) jednolitego unormowania usta-
wowego (...)”. W konkluzji KKDP: 1) zwróci∏a si´ do
rzàdu o przygotowanie projektu ustawy, która uregulo-
wa∏aby spraw´ zaciàgania po˝yczek przez przedsi´-
biorstwa paƒstwowe oraz 2) za˝àda∏a prawa kontrolo-
wania nie tylko d∏ugów zaciàgni´tych przez paƒstwo,
ale równie˝ przez Paƒstwo gwarantowanych

16

.

Sprawozdanie Komisji nie by∏o rozpatrywane na

plenarnym posiedzeniu Sejmu. Wydaje si´ jednak, ˝e
pierwszy postulat Komisji zosta∏ uwzgl´dniony w Roz-
porzàdzeniu Prezydenta z 1927 r. o wydzieleniu z ad-
ministracji paƒstwowej przedsi´biorstw przemys∏o-
wych, handlowych i górniczych

17

. Rozporzàdzenie to

ustala∏o, ˝e przedsi´biorstwo paƒstwowe mo˝e zacià-
gaç kredyty krótkoterminowe za zgodà w∏aÊciwego mi-
nistra i ministra skarbu

18

, natomiast kredyty d∏ugoter-

minowe wy∏àcznie na mocy upowa˝nieƒ ustawowych
(art. 10). Rozporzàdzenie rozstrzyga∏o równie˝ niezwy-
kle wa˝nà kwesti´. OkreÊla∏o, ˝e „za zobowiàzania za-
ciàgni´te przez wydzielone przedsi´biorstwo, niezale˝-
nie od odpowiedzialnoÊci samego przedsi´biorstwa,
odpowiedzialny jest Skarb Paƒstwa do wysokoÊci ca∏e-
go majàtku nieruchomego, u˝ytkowanego i zarzàdzane-
go przez przedsi´biorstwo” (art. 11).

Drugi wniosek Komisji – prawo do kontrolowania

przez nià d∏ugów przedsi´biorstw paƒstwowych – nie
zosta∏ uwzgl´dniony.

4.2. Interpretacjà definicji d∏ugu paƒstwowego

zajmowa∏a si´ Komisja Kontroli D∏ugów Paƒstwa w la-
tach 1936-1938

19

. Z zachowanych dokumentów z prac

Komisji z tego okresu

20

(przewodniczàcym Komisji

by∏ senator L. Evert, a jednym z jej cz∏onków cytowa-
ny wczeÊniej pose∏ W. Zaklika) wynika, ˝e poza ruty-
nowà kontrolà stanu zad∏u˝enia Komisja przez ca∏y
czas swojej pracy próbowa∏a zinterpretowaç poj´cie
„d∏ug paƒstwowy”, przy czym chcia∏a mu nadaç inter-
pretacj´ szerokà.

Prawdopodobnie przyczynà zaj´cia si´ przez Ko-

misj´ tym problemem by∏y wykazywane w corocznych
uwagach Najwy˝szej Izby Kontroli o wykonaniu bud˝e-
tu paƒstwa du˝e nieuregulowane zobowiàzania finan-
sowe administracji rzàdowej.

Szczególnie interesujàce sà cztery posiedzenia Ko-

misji w okresie maj – listopad 1937 r., które by∏y po-
Êwi´cone wy∏àcznie interpretacji poj´cia „d∏ug paƒ-
stwowy”. W posiedzeniach tych brali udzia∏ równie˝
eksperci. Komisja uwa˝a∏a, ˝e powinna tak˝e badaç:

1) nieuregulowane zobowiàzania administracji

paƒstwowej,

2) zad∏u˝enie funduszy majàcych osobowoÊç

prawnà,

3) zad∏u˝enie przedsi´biorstw wydzielonych z ad-

ministracji paƒstwowej na podstawie Rozporzàdzenia
Prezydenta z dnia 17 marca 1927 r.

23 listopada 1937 r. Komisja podj´∏a w tej sprawie

uchwa∏´, którà przekaza∏a Ministrowi Skarbu.

Troch´ na marginesie pojawi∏a si´ równie˝ sprawa

zad∏u˝enia jednostek samorzàdu terytorialnego. Na po-

B A N K I K R E DY T m a rz e c 2 0 0 3

50

Historia Finansów

14

Preliminarz bud˝etowy Rzeczypospolitej Polskiej na okres od 1 kwietnia

1939 r. do 31 marca 1940 r., nak∏adem Ministerstwa Skarbu 1938 r.; Sprawoz-

danie Komisji Bud˝etowej o preliminarzu d∏ugów paƒstwowych na rok

1939/40, druk sejmowy nr 100, V kadencja, cz. 18.

15

Rozporzàdzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 wrzeÊnia 1926 r. o

utworzeniu przedsi´biorstwa „Polskie Koleje Paƒstwowe” (Dz.U. z 1926 r., nr

97, poz. 568).

16

Sprawozdanie Komisji Kontroli D∏ugów Paƒstwowych... (druk sejmowy nr

2564, I kadencja).

17

Rozporzàdzenie Prezydenta z dnia 17 marca 1927 r. o wydzieleniu z admi-

nistracji paƒstwowej przedsi´biorstw przemys∏owych, handlowych, górni-

czych oraz o ich komercjalizacji (Dz.U. z 1927 r., nr 25, poz. 195).

18

Wed∏ug wspó∏czesnego nazewnictwa ministra finansów.

19

W drukach sejmowych brakuje sprawozdaƒ z prac kolejnych Komisji z lat

1928-1935. Nie ma równie˝ ˝adnych materia∏ów z ich prac w AAN w zespole

Ministerstwa Skarbu ani w zespole Biura Sejmu.

20

Zachowa∏o si´ pi´ç protoko∏ów z posiedzeƒ Komisji: 2. z 22.05.1936 r. (

AAN Zespó∏ Ministerstwa Skarbu t. 3839), 3. z 20.11. 1936 r. (AAN Zespól Mi-

nisterstwa Skarbu t. 3839), 4. z 25.05. 1937 r. (AAN Zespó∏ Ministerstwa Skar-

bu t. 3840), 10. z 24.11. 1937 r. (AAN Zespó∏ Ministerstwa Skarbu t. 3840) i

11. z 27.05.1938 r. (Zespó∏ Ministerstwa Skarbu, t. 4005). Ponadto dost´pne sà

dwa sprawozdania z dzia∏alnoÊci Komisji: za okres od 27 lutego 1936 r. do 1

lutego 1937 r. (Sprawozdanie z dzia∏alnoÊci Komisji Kontroli D∏ugów Paƒstwa

za czas od 27 lutego 1936 r. do 1 lutego 1937 r., druk sejmowy nr 475, Sejm IV

kadencji) i za okres od 1 lutego 1937 r. do 1 marca 1938 r. (Sprawozdanie z

dzia∏alnoÊci Komisji Kontroli D∏ugów Paƒstwa za czas od 1 lutego 1937 r. do

1 marca 1938 r. , druk sejmowy nr 789 , Sejm IV kadencji). Sprawozdanie

pierwsze (druk 475) by∏o przedstawiane na posiedzeniach plenarnych Sejmu

23 marca 1937 r.

(Sprawozdanie stenograficzne z 52 posiedzenia Sejmu w dniu 23.03.1937 r.)

i Senatu 22 marca 1937 r.

(Sprawozdanie stenograficzne z 29 posiedzenia Senatu w dniu 22.03.1937 r.).

Sprawozdanie drugie (druk 789) by∏o przedstawiane na posiedzeniach plenar-

nych Sejmu 31 marca 1938 r. (Sprawozdanie stenograficzne z 81 posiedzenia

Sejmu w dniu 31.03.1938 r.) i Senatu 23 marca 1938 r. (Sprawozdanie steno-

graficzne z 48 posiedzenia Senatu w dniu 23.03.1938 r.). W drugim sprawoz-

daniu (druk 789) mówi si´, ˝e Komisja odby∏a jeszcze cztery posiedzenia w

okresie od maja do listopada 1937 r. Prawdopodobnie nastàpi∏ b∏àd w nume-

racji protoko∏ów.

siedzeniu Komisji w dniu 25 listopada 1937 r. pose∏ Za-
klika zapyta∏, czy w wykazie d∏ugów sà uj´te d∏ugi
„wynikajàce z rozrachunków z samorzàdem terytorial-
nym”. Wiceminister skarbu T. Grodyƒski odpowie-
dzia∏, ˝e „rozrachunki mi´dzy Skarbem Paƒstwa i sa-
morzàdem istniejà ciàgle”, i prosi∏, aby o tej kwestii nie
dyskutowaç, a ewentualnie powróciç do niej, gdy Rzàd
oficjalnie zapozna si´ z treÊcià uchwa∏y Komisji.

Rzàd nie godzi∏ si´ na poszerzenie zakresu kontro-

li przeprowadzanej przez Komisj´. Referujàc sprawoz-
danie z prac Komisji na posiedzeniu Sejmu 31 marca
1938 r., pose∏ sprawozdawca powiedzia∏, ˝e „Pan Mini-
ster Skarbu zamierza uzgodniç swoje stanowisko z tre-
Êcià uchwa∏y Komisji w drodze przeprowadzenia
wspólnej konferencji w kwietniu b.r.”

Wspólne posiedzenie Komisji z Ministrem Skarbu

przewidziane na kwiecieƒ 1938 r. si´ nie odby∏o. Na
posiedzeniu Komisji w dniu 25 maja 1938 r. pose∏ Za-
klika poinformowa∏, ˝e rozmawia∏ na temat uj´cia w
wykazie d∏ugów tzw. d∏ugów administracyjnych (czyli
zobowiàzaƒ Skarbu Paƒstwa i zad∏u˝enia funduszy).
Poinformowa∏ tak˝e, ˝e Ministerstwo Skarbu zrobi∏o
zestawienie niektórych d∏ugów administracyjnych, ale
nie jest ono zadowalajàce. Powiedzia∏ te˝, ˝e w czerw-
cu 1938 r. planowane jest spotkanie Komisji na ten te-
mat z Ministrem Skarbu. Nie wiadomo, czy spotkanie
to si´ odby∏o (w sierpniu 1938 r. Parlament zosta∏ roz-
wiàzany).

Równie˝ ostatnia Komisja Kontroli D∏ugów Paƒ-

stwa, powo∏ana w 1938 r. (jej przewodniczàcym by∏ se-
nator Cz. Klarner - podsekretarz stanu w Ministerstwie
Skarbu w latach 1923-1925, Minister Skarbu w 1926 r.),
próbowa∏a zajàç si´ interpretacjà poj´cia d∏ugu paƒ-
stwowego. Na posiedzeniu 20 marca 1939 r. przewod-
niczàcy powiedzia∏, ˝e NIK zwróci∏a uwag´, i˝ wykaz
gwarancji Skarbu Paƒstwa nie obejmuje gwarancji
udzielonych przez przedsi´biorstwa paƒstwowe wy-
dzielone z administracji paƒstwowej. Wiceminister
skarbu T. Grodyƒski stwierdzi∏, ˝e uwaga NIK jest nie-
uzasadniona, gdy˝ do ksi´gi gwarancji wpisuje si´ tyl-
ko gwarancje udzielone przez Skarb Paƒstwa, a nie
przez inne osoby prawa publicznego. Dyskusja na ten
temat nie by∏a kontynuowana

21

.

4.3. Sprawa zad∏u˝enia przedsi´biorstw paƒstwowych
interesowa∏a nie tylko pos∏ów z Komisji Kontroli D∏u-
gów Paƒstwa. Pos∏owie Klubu Narodowego dwukrot-
nie w czasie kadencji Sejmu 1930-1935 sk∏adali wnio-
ski „w sprawie rezerw skarbowych i stanu zad∏u˝enia
przedsi´biorstw paƒstwowych”

22

. We wnioskach tych

domagali si´, aby Najwy˝sza Izba Kontroli zbada∏a stan
zad∏u˝enia wszystkich przedsi´biorstw paƒstwowych,
monopoli i banków paƒstwowych wobec Skarbu Paƒ-
stwa oraz innych wierzycieli.

Z kolei na posiedzeniu Komisji Bud˝etowej

21.01.1937 r., która zajmowa∏a si´ bud˝etem Minister-
stwa Komunikacji na rok 1937/1938, ujawnione zosta-
∏o zad∏u˝enie PKP. Pose∏ E. Hutten-Czapski powie-
dzia∏: „Ju˝ w zesz∏ym roku wyst´powa∏em, aby wszyst-
kie d∏ugi Paƒstwa i przedsi´biorstw paƒstwowych by∏y
uj´te w jednolità ewidencj´ i obs∏ug´. Podobne stano-
wisko zaj´∏a NIK. Niestety, mimo ˝e wzrost zad∏u˝enia
Ministerstwa Komunikacji jest dosyç znaczny, postulat
mój nie zosta∏ zrealizowany”. Nikt z obecnych przed-
stawicieli rzàdu nie wypowiedzia∏ si´ w tej sprawie

23

.

5.1. Jednà z najbardziej dra˝liwych kwestii, zwiàzanych z
definicjà d∏ugu paƒstwowego, by∏y zobowiàzania wyma-
galne administracji rzàdowej, czyli nieuregulowane p∏at-
noÊci. Niezwykle interesujàcy by∏ stosunek kolejnych
rzàdów (a szczególnie ministrów skarbu) do powstawa-
nia zad∏u˝enia z tytu∏u zobowiàzaƒ wymagalnych.

Wszystkie rzàdy (i ich ministrowie skarbu) przed-

stawiali coroczne bud˝ety jako „oszcz´dne” i „zrówno-
wa˝one”. Szczególnie dotyczy∏o to lat bud˝etowych
poczàwszy od roku bud˝etowego 1931/32, gdy uchwa-
lony bud˝et by∏ w wielkoÊciach nominalnych ni˝szy od
uchwalonego na rok poprzedni. Sàdz´, ˝e z powodów
propagandowych trudno by∏o si´ przyznaç do istnienia
znacznych, nieuregulowanych zobowiàzaƒ. Bud˝ety
zaplanowane jako „oszcz´dne” w rzeczywistoÊci nie
by∏y wykonywane dostatecznie „oszcz´dnie” (z czym
zresztà mamy do czynienia w III Rzeczypospolitej).

5.2. O istnieniu zobowiàzaƒ wymagalnych systema-
tycznie informowa∏a Najwy˝sza Izba Kontroli w co-
rocznych uwagach o wykonaniu bud˝etu paƒstwa.
Przez pewien okres by∏y to informacje zbierane wy-
∏àcznie przez NIK w trakcie prowadzonych kontroli.
Jednak poczàwszy od 1932 r. ewidencj´ zad∏u˝enia re-
sortów, na podstawie nadsy∏anych przez nie sprawoz-
daƒ, prowadzi∏o Ministerstwo Skarbu

24

. Odpowiada-

jàc na wystàpienie NIK, Ministerstwo wyjaÊnia∏o, ˝e
„nie mo˝e braç odpowiedzialnoÊci za Êcis∏oÊç nadsy-
∏anych wykazów, a to z powodu braku formalnych
uprawnieƒ do kontroli zad∏u˝eƒ poszczególnych re-
sortów”

25

.

W uwagach dotyczàcych lat bud˝etowych przed

rokiem 1931/32 NIK podawa∏a tylko pojedyncze przy-
k∏ady istnienia nieuregulowanych zobowiàzaƒ w po-
szczególnych ministerstwach bàdê regulowania Êrodka-

51

B A N K I K R E DY T m a rz e c 2 0 0 3

Historia Finansów

21

Zachowa∏ si´ protokó∏ z 2. posiedzenia Komisji z dnia 20 marca 1939 r.

(AAN, Zespó∏ Ministerstwa Skarbu, t. 4008). Opublikowany równie˝ zosta∏

wykaz d∏ugów i gwarancji wed∏ug stanu na dzieƒ 1 kwietnia 1939 r., z czego

mo˝na sàdziç, ˝e odby∏o si´ jeszcze posiedzenie Komisji po 20 marca 1939 r.

22

Druki sejmowe nr 419 (z dnia 10.12.1931 r.) i 543 (z dnia 3.11.1932 r.), III

kadencja.

23

AAN Biuro Sejmu, t. 54, Diariusz posiedzenia Komisji bud˝etowej, s. 22.

24 Okólnik z 1 marca 1932 r. (L.D.III.2150/1/32), przywo∏any w okólniku pre-

miera A. Prystora (zob. przypis nr 35).

25 Sprawozdanie Kontroli Paƒstwowej z dzia∏alnoÊci za 1936/37 rok, NIK

Warszawa, z. V a, s. 108.

mi z danego okresu bud˝etowego zaleg∏oÊci z lat po-
przednich

26

.

Poczàwszy od roku bud˝etowego 1931/32 NIK co-

rocznie zamieszcza∏a w uwagach o wykonaniu bud˝etu
paƒstwa zestawienie zbiorcze stanu nieuregulowanych
zobowiàzaƒ w poszczególnych resortach i ich zmiany
w stosunku do roku poprzedniego. Wed∏ug tych da-
nych, stan zobowiàzaƒ wynosi∏ oko∏o 4% wykonanych
wydatków bud˝etu; wyjàtkowo wysoki by∏ dla okresu
bud˝etowego 1934-1935 - ponad 6%. Dla porównania
mo˝na podaç, ˝e stan zobowiàzaƒ wymagalnych zali-
czanych do paƒstwowego d∏ugu publicznego wynosi∏
na koniec 2001 r. 16,7 mld z∏ - co stanowi∏o oko∏o
9,7% zrealizowanych w 2001 r. wydatków bud˝etu
paƒstwa)

27

.

5.3. Kolejne rzàdy II Rzeczypospolitej nie tylko wie-
dzia∏y o istnieniu zobowiàzaƒ wymagalnych, ale po-
czàwszy od 1932 r. Ministerstwo Skarbu zacz´∏o pro-
wadziç ewidencj´ zad∏u˝eƒ poszczególnych resortów;
znana wi´c by∏a równie˝ skala zjawiska. W pewnym
stopniu za narastanie tego zad∏u˝enia by∏y odpowie-
dzialne kolejne rzàdy, gdy˝ w niektórych latach pre-
mier (lub nawet minister skarbu) zach´ca∏ do niep∏ace-
nia za dostarczone towary i us∏ugi. Czasami jednak
rzàd próbowa∏ zlikwidowaç narastajàce zad∏u˝enie lub
przynajmniej je ograniczyç.

Na zjawisko powstawania zobowiàzaƒ wymagal-

nych zwraca∏ uwag´ ju˝ w 1921 r. minister skarbu J.
Steczkowski. W d∏ugim okólniku wys∏anym do
wszystkich urz´dów centralnych uprzedza∏, ˝e nie b´-
dzie przyjmowa∏ wniosków o pokrycie wydatków ju˝
dokonanych. „Podobne przekroczenia, prawnie i fi-
nansowo niedopuszczalne, nie b´dà przez Minister-
stwo Skarbu brane w rachub´ przy ustalaniu potrzeb-
nych kredytów”

28

.

K. Âwitalski (premier w okresie kwiecieƒ - gru-

dzieƒ 1929 r.) zanotowa∏ w swoim „Diariuszu”, ˝e ist-
nia∏a nagminna praktyka po˝yczania pieni´dzy przez
administracj´, a nast´pnie wymuszania dodatkowych
pieni´dzy z bud˝etu (przedk∏adanie Radzie Ministrów
projektów uchwa∏ o dodatkowych kredytach). Na po-
siedzeniu Rady Ministrów ostrzeg∏, ˝e taka praktyka

„...musi kiedyÊ skoƒczyç si´ bardzo przykro dla tych,
którzy próbujà stwarzaç fakt dokonany”

29

.

Jednak od poczàtku lat 30. taka praktyka nie tylko

si´ dla nikogo przykro nie skoƒczy∏a, ale rozpoczà∏ si´
okres zach´cania do niep∏acenia za zakupione materia-
∏y czy us∏ugi. By∏ to okres kryzysu gospodarczego i fi-
nansowego. Przyj´cie takiej polityki by∏o metodà prze-
trwania i próbà doczekania lepszych finansowo czasów.

Komitet Ekonomiczny Ministrów podejmowa∏

uchwa∏y, a w szczególnoÊci uchwa∏´ z 2 sierpnia 1930 r.
(premierem by∏ W. S∏awek, a ministrem skarbu I. Ma-
tuszewski), które upowa˝nia∏y ministrów „do wydawa-
nia przemys∏owi zamówieƒ i zaciàgania d∏ugów na ra-
chunek nie uchwalonych jeszcze bud˝etów na 1931/32
i 1932/33”

30

.

Z kolei premier A. Prystor w przemówieniu sejmo-

wym w dniu 1.10.1931 r., w czasie pierwszego czytania
pakietu ustaw dotyczàcych walki z bezrobociem, po-
wiedzia∏, ˝e rzàd chcàc przyjÊç z pomocà przemys∏owi
poczyni∏ i ma zamiar nadal czyniç zamówienia na po-
czet przysz∏ych bud˝etów. Zamówienia to „(...) specjal-
na forma pomocy dla przemys∏u, którà Rzàd od paru lat
konsekwentnie prowadzi. (...) wydawane sà w miar´
mo˝noÊci zamówienia p∏atne z przysz∏ych bud˝etów
(...)”

31

.

Takie samo stanowisko zajmowa∏ Jan Pi∏sudski,

minister skarbu w rzàdzie A. Prystora w okresie maj
1931 r. – wrzesieƒ 1932 r. W rozmowie z marsza∏kiem
Sejmu K. Âwitalskim w czerwcu 1931 r., dotyczàcej
zmniejszenia bud˝etu Sejmu, minister skarbu poradzi∏
marsza∏kowi Sejmu „by zaleg∏oÊci pieni´˝nych nie re-
gulowaç”

32

.

Jednak ju˝ kilka miesi´cy póêniej, w grudniu 1931 r.,

Ministerstwo Skarbu wys∏a∏o tajny okólnik do wszyst-
kich ministrów, z ˝àdaniem zaniechania zad∏u˝ania si´
i przystàpienia do likwidowania zad∏u˝enia

33

.

Nast´pca Jana Pi∏sudskiego na stanowisku mini-

stra skarbu, W. Zawadzki (wrzesieƒ 1932 r. – paêdzier-
nik 1935 r.) wyjaÊnia∏ fakt nieregulowania p∏atnoÊci ko-
niecznoÊcià zachowania równowagi bud˝etowej. W
1936 r. pisa∏ o problemach, które si´ pojawi∏y jesienià
1932 r. przy realizacji bud˝etu 1932/1933. Chcàc zrów-
nowa˝yç bud˝et, przeprowadzano „doraêne operacje fi-
nansowe”, „(...) wchodzi∏o tu w gr´ przesuwanie wi´k-
szych p∏atnoÊci na okres póêniejszy; weksle finansowe
monopoli lub przedsi´biorstw (4 razy): przerzucanie
niektórych wydatków na operacje kredytowe; wreszcie
krótkotrwa∏e po˝yczki, ewentualnie zad∏u˝enie w ban-
kach. Operacje te jednak dokonywane by∏y na ma∏à
skal´ i w okresach, poprzedzajàcych spodziewane ze

B A N K I K R E DY T m a rz e c 2 0 0 3

52

Historia Finansów

26

Np. w roku 1928/1929 kontrola wykaza∏a, ˝e w Ministerstwie Spraw Woj-

skowych z pieni´dzy okresu bie˝àcego zosta∏y zap∏acone nale˝noÊci za inwe-

stycje budowlane z lat poprzednich, a jednoczeÊnie nie uregulowano cz´Êci

nale˝noÊci bie˝àcych (Uwagi Kontroli Paƒstwowej o zamkni´ciach rachun-

ków paƒstwa i wykonaniu bud˝etu za 1928/29 rok, NIK Warszawa 1930, s. 350

i 696). Podobna by∏a sytuacja w Ministerstwie Wyznaƒ Religijnych i OÊwiece-

nia Publicznego. Z kolei w roku 1930/31 Ministerstwo Spraw Wojskowych nie

zap∏aci∏o dostawcom za otrzymane umundurowanie, a w Ministerstwie Skar-

bu nie wyp∏acono pracownikom cz´Êci nale˝nych nagród (Uwagi Kontroli

Paƒstwowej o zamkni´ciach rachunków paƒstwa i wykonaniu bud˝etu za

1930/31 rok, NIK Warszawa 1932, s. 45 i 92).

27

Sprawozdanie z wykonania bud˝etu paƒstwa za okres od 1 stycznia do 31

grudnia 2001 r. wraz z omówieniem, druk sejmowy nr 522, IV kadencja III RP

(Omówienie t. I cz. III).

28

Okólnik Ministra Skarbu, Dz.Urz. Ministerstwa Skarbu nr 21 z 1921 r.,

poz. 247.

29

K. Âwitalski: Diariusz 1919-1935. Warszawa 1992 Czytelnik, s. 503.

30

I. Weinfeld: SkarbowoÊç polska. Warszawa 1933 Wydawnictwo „Biblioteka

Prawnicza”, s. 49.

31

Sprawozdanie stenograficzne z 29 posiedzenia Sejmu w dniu 1.10.1931 r.

32

K. Âwitalski: Diariusz 1919-1935, op.cit., s. 613.

33

Okólnik z 7 grudnia 1931 r. (L.D.III.338/tjn/31), przywo∏any w okólniku pre-

miera A. Prystora (zob. przypis nr 35).

znacznà pewnoÊcià wi´ksze wp∏ywy; operacje te z ma-
∏ymi wyjàtkami likwidowa∏y si´ dosyç szybko”. I dalej:
„Ten niezmiernie ucià˝liwy dla kierownictwa Mini-
sterstwa Skarbu sposób uzyskiwania pieni´dzy pozwa-
la∏ na pokrywanie wszystkich wydatków, podyktowa-
nych przez koniecznoÊci paƒstwowe i prestige paƒ-
stwa”

34

.

Premier A. Prystor w 1931 r., na poczàtku swego

urz´dowania, zach´ca∏ do odraczania na przysz∏oÊç za-
p∏aty za dokonywane zamówienia. Jednak dwa lata
póêniej, w 1933 r., prawdopodobnie zaniepokojony
skalà zjawiska, rozes∏a∏ do wszystkich ministrów okól-
nik ˝àdajàcy likwidacji powsta∏ych zad∏u˝eƒ: „Gdy z
powodu sta∏ego zmniejszania si´ wp∏ywów paƒstwo-
wych wysun´∏a si´ koniecznoÊç wydania daleko idà-
cych zarzàdzeƒ oszcz´dnoÊciowych w celu utrzymania
równowagi bud˝etowej – niektóre w∏adze i urz´dy nie
dostosowa∏y si´ od razu do zmienionej sytuacji bud˝e-
towej przez odpowiednie ograniczenie swoich wydat-
ków, lecz cz´Êç potrzeb pokrywaç zacz´∏y drogà zad∏u-
˝ania si´ u osób i instytucji prywatnych”. Nast´pnie
wzywa∏ do zlikwidowania lub choçby zmniejszenia za-
d∏u˝eƒ i ograniczenia wydatków

35

.

E. Kwiatkowski w poczàtkowym okresie sprawo-

wania funkcji ministra skarbu próbowa∏ ograniczyç na-
rastanie nieuregulowanych zobowiàzaƒ. 15 listopada
1935 r. Rada Ministrów przyj´∏a projekt bud˝etu na
okres 1936/37

36

. W projekcie ustawy skarbowej znaj-

dowa∏ si´ przepis dotyczàcy zobowiàzaƒ wymagal-
nych. W wersji zaproponowanej przez rzàd zosta∏ on
uchwalony przez parlament

37

. Przepis ten (art. 7)

brzmia∏: „Nadwy˝ki dochodów, uzyskiwane ponad
kwoty, przewidziane w bud˝ecie dochodów, mogà byç,
poza przypadkami, przewidzianymi w art. 6 pkt. B,
u˝ywane tylko na pokrycie zobowiàzaƒ, zaciàgni´tych
w toku wykonywania bud˝etów okresów ubieg∏ych”.
Nale˝y podkreÊliç, ˝e w ˝adnej innej ustawie skarbowej
- ani wczeÊniej, ani póêniej, takiego zapisu nie by∏o.

Na tym samym posiedzeniu, na którym przyj´to

projekt bud˝etu 1936/37, Rada Ministrów podj´∏a rów-
nie˝ uchwa∏´ mówiàcà, ˝e „Zaciàganie zobowiàzaƒ ob-
cià˝ajàcych kredyty bud˝etu 1936/37 lub przysz∏ych
okresów bud˝etowych mo˝e nastàpiç tylko za uprzed-
nià pisemnà zgodà Ministra Skarbu”. By∏a to wi´c jakaÊ
próba wprowadzenia kontroli narastania d∏ugów.

Jednak póêniej E. Kwiatkowski zaprzesta∏ (przy-

najmniej oficjalnie) walki z powstawaniem tej formy
zad∏u˝enia. NIK, badajàc wykonanie ustawy skarbowej
na rok 1936/37 (przypomnijmy, ˝e by∏a to jedyna usta-

wa skarbowa, w której próbowano ograniczyç istniejà-
ce zobowiàzania wymagalne) i bud˝etu na ten rok, wy-
stàpi∏a do ministra skarbu (którym by∏ E. Kwiatkowski)
z proÊbà o zaj´cie stanowiska w sprawie powstawania
zobowiàzaƒ wymagalnych. W uwagach o wykonaniu
bud˝etu paƒstwa za ten rok NIK omawia odpowiedê
ministra skarbu na swoje wystàpienie. Zdaniem mini-
stra skarbu, „ustawa skarbowa nie zawiera ˝adnych
przepisów o charakterze kompetencji prawnych, z któ-
rych wynika∏oby, ˝e do zaciàgania zobowiàzaƒ z tytu∏u
dostaw lub robót konieczne sà w danym okresie bud˝e-
towym odpowiednie na ten cel kredyty”. Na kolejne
wystàpienie NIK minister skarbu odpowiedzia∏, ˝e „(...)
praktyka sp∏acania z bie˝àcych kredytów bud˝etowych
nie uregulowanych zobowiàzaƒ z okresów poprzed-
nich opiera si´ o postanowienia przepisów rachunko-
wo-kasowych (...)”

38

. Widaç wi´c, ˝e E. Kwiatkowski

akceptowa∏ istniejàcy stan takiej formy zad∏u˝ania si´
paƒstwa. W ustawie skarbowej na rok bud˝etowy
1936/37 próbowa∏ spowodowaç zmniejszenie si´ tego
zad∏u˝enia, ale nie powtórzy∏ tego w latach nast´p-
nych. Nie by∏ równie˝ sk∏onny, o czym Êwiadczà mate-
ria∏y z posiedzeƒ Komisji Kontroli D∏ugów Paƒstwa,
dyskutowaç o tej sprawie.

5.4. Narastanie d∏ugu z tytu∏u zobowiàzaƒ wyma-

galnych niepokoi∏o równie˝ niektórych pos∏ów. Pos∏o-
wie Klubu Narodowego dwukrotnie w czasie kadencji
Sejmu 1930-1935 sk∏adali wnioski „w sprawie obcià˝e-
nia Skarbu Paƒstwa z tytu∏u zamówieƒ na poczet przy-
sz∏ych bud˝etów”

39

. We wnioskach tych wzywali rzàd,

aby przedstawi∏ Sejmowi szczegó∏owy wykaz zamó-
wieƒ, dokonanych „w administracji, przedsi´bior-
stwach paƒstwowych, monopolach i specjalnych fun-
duszach”, które obcià˝ajà przysz∏e bud˝ety. Drugi z
tych wniosków rozpatrywany by∏ na posiedzeniu Ko-
misji Bud˝etowej 9.12.1932 r.

40

Przedstawiciel wnio-

skodawców pose∏ R. Rybarski (by∏ jednym z ekspertów
zaproszonych na posiedzenia KKDP w 1937 r.) stwier-
dzi∏, ˝e zad∏u˝enie z tytu∏u dokonywania zamówieƒ w
przedsi´biorstwach przez rzàd stale roÊnie. Powiedzia∏,
˝e potwierdza to sprawozdanie NIK o wykonaniu bud˝e-
tu za rok 1931/32. Przypomnia∏ tak˝e wypowiedê pre-
miera A. Prystora z 1.10.1931 r.

41

o zamówieniach p∏at-

nych z przysz∏ych bud˝etów. Przewodniczàcy Komisji
Bud˝etowej zaproponowa∏, aby sprawà tà zaj´∏a si´ Ko-
misja Kontroli D∏ugów Paƒstwa. Pose∏ W. Kiernik (w
tym okresie cz∏onek KKDP) stwierdzi∏, ˝e Komisja ju˝
si´ tym problemem zajmowa∏a, i doda∏, i˝ chodzi o „za-
leg∏oÊci, które przenoszà si´ z roku na rok i w cyfrze de-
ficytu zawartej w preliminarzu nie mieszczà si´”.

53

B A N K I K R E DY T m a rz e c 2 0 0 3

Historia Finansów

34

W.M. Zawadzki: Polityka finansowa Polski w okresie 1931-1935. „Kwartal-

nik Historyczny”, r. LXXII, 1965, z. 1 (tekst z 1936 r., do druku przygotowali

Z. Landau i J. Tomaszewski).

35

Okólnik nr 5 z dnia 23.02.1933 r., AAN PRM cz. IX, t.1378, k. 16-20.

36

AAN Zespó∏ PRM mf 20119, s. 73.

37

Preliminarz bud˝etowy na okres od 1 kwietnia 1936 r. do 31 marca 1937 r.,

Warszawa 1935; ustawa skarbowa na okres od 1 kwietnia 1936 r. do 31 marca

1937 r., Dz. U.1936 nr 23 poz. 185.

38

Uwagi kontroli paƒstwowej o zamkni´ciach rachunków Paƒstwa i wykona-

niu bud˝etu za rok 1936/37. NIK, Warszawa 1938, s. 140-141.

39

Druki sejmowe nr 421 (10.12.1931 r.) i 540 (3.11.1932 r.), III kadencja.

40

AAN biuro Sejmu t. 48, s. 415 i nast.

41

Por. przypis 28.

Pose∏ J. Sanojca zapyta∏ pos∏a Rybarskiego: czy

jeÊli Ministerstwo kupi∏o szczotk´ za 3 z∏ i jeszcze za
nià nie zap∏aci∏o, to czy te 3 z∏ powi´ksza d∏ug paƒ-
stwowy. Pose∏ Rybarski na to pytanie odpowiedzia∏, ˝e
ustawa o kontroli nad d∏ugami paƒstwa daje dobrà de-
finicj´ d∏ugu (czyli uzna∏, ˝e zobowiàzania nie powi´k-
szajà d∏ugu). Komisja w g∏osowaniu (12 g∏osów za, 14
przeciw) odrzuci∏a wniosek domagajàcy si´ podania
wykazu powsta∏ych zobowiàzaƒ.

Sprawa istnienia innych d∏ugów, poza d∏ugami

uj´tymi w ksi´dze d∏ugów Paƒstwa, zosta∏a poruszona
na posiedzeniu Komisji Bud˝etowej Senatu w dniu 17
lutego 1938 r., w trakcie prac nad ustawà skarbowà na
rok 1938/39. Referent cz´Êci bud˝etowej „D∏ugi Paƒ-
stwowe” stwierdzi∏, ˝e w preliminarzu bud˝etowym
nie sà uj´te „bie˝àce d∏ugi administracyjne poszczegól-
nych resortów”. Nast´pnie wyjaÊni∏, ˝e „d∏ugi admini-
stracyjne” nie sà d∏ugami, poniewa˝ nie sà uj´te w ksi´-
dze d∏ugów. W dalszej cz´Êci swojego referatu senator
poda∏ wielkoÊç „d∏ugów administracyjnych”, zaliczajàc
do nich zad∏u˝enie przedsi´biorstw paƒstwowych, mo-
nopoli i funduszy. Obecny na posiedzeniu Komisji wi-
ceminister skarbu T. Grodyƒski powiedzia∏, ˝e „d∏ugi
administracyjne” nie sà d∏ugami, „gdy˝ sà to normalne
operacje kredytowe, zwiàzane z administracjà”

42

. Nie

przekona∏o to chyba senatorów, którzy swoje zaniepo-
kojenie takà formà zad∏u˝ania si´ paƒstwa przedstawi-
li w Sprawozdaniu generalnym Komisji Bud˝etowej
Senatu o projekcie ustawy skarbowej na okres
1.04.1938 r. - 31.03.1939 r.: „W preliminarzu spotyka-
my ca∏y szereg wydatków, opartych na umowach, któ-
rych skutki finansowe przekraczajà dany okres bud˝e-
towy. Nale˝a∏o by przy pierwszym wstawieniu kredytu
tego typu podawaç zasadniczà treÊç umowy i ca∏oÊç
wynikajàcego z niej obcià˝enia”

43

.

5.5. Zad∏u˝enia z tytu∏u nieregulowanych p∏atno-

Êci, zwane d∏ugami lub po˝yczkami administracyjny-
mi, by∏y opisywane w podr´cznikach skarbowoÊci I.
Weinfelda

44

(profesor skarbowoÊci, podsekretarz stanu

w Ministerstwie Skarbu w latach 1920-1921) i R. Rybar-
skiego

45

(profesor skarbowoÊci, podsekretarz stanu w

Ministerstwie Skarbu w latach 1920-1921, pose∏ w la-
tach 1928-1935).

I. Weinfeld pisa∏ o „po˝yczkach administracyj-

nych”: „W szczególnoÊci wchodzà tu w gr´ d∏ugi za
uskutecznione roboty i dostawy, za diety i koszta po-
dró˝y urz´dników, za grunta zaj´te pod osadnictwo
wojskowe (...)”. I dalej „Nie ma wyraênego przepisu,
który by okreÊla∏ uprawnienia w∏adz w tej dziedzinie.”

WyjaÊnia∏ tak˝e, ˝e zap∏ata nast´puje w tych przypad-
kach „z kredytów bud˝etowych, uchwalonych na na-
st´pny okres, czasami na okres bie˝àcy (...)”. Zdaniem
Weinfelda, „po˝yczki administracyjne” sà kontrolowa-
ne przez Komisj´ Kontroli D∏ugów Paƒstwa, ale nie sà
umieszczane w wykazie d∏ugów, og∏aszanym przez Ko-
misj´, z powodu trudnoÊci technicznych

46

. W Êwietle

zachowanych dokumentów widaç, ˝e powodem nieuj-
mowania zobowiàzaƒ w wykazie d∏ugów by∏a przede
wszystkim niech´ç rzàdu do ujawnienia rzeczywistego
stanu finansów paƒstwa, a nie problemy techniczne.

Jednak w haÊle przygotowanym dla „Encyklopedii

Nauk Politycznych” w 1938 r., stanowisko Weinfelda
by∏o inne. W tym miejscu Weinfeld kategorycznie
stwierdza, ˝e Komisja Kontroli D∏ugów Paƒstwa kon-
troluje tak˝e d∏ugi przedsi´biorstw paƒstwowych i fun-
duszy oraz d∏ugi administracyjne

47

.

Z kolei Rybarski uwa˝a∏ d∏ugi administracyjne za

„nienormalne formy kredytu paƒstwowego”.

Do kwestii odpowiedzialnoÊci Paƒstwa za d∏ugi

przedsi´biorstw paƒstwowych i interpretacji d∏ugu paƒ-
stwowego ponownie powróci∏ W. Zaklika w 1939 r., gdy
ju˝ nie by∏ pos∏em. „W∏aÊciwy sens parlamentarnej kon-
troli nad d∏ugami Paƒstwa polega (...) na tym, aby stwo-
rzyç rzetelny, pe∏ny obraz stanu biernego majàtku Paƒ-
stwa. Przy tym jako majàtek Paƒstwa, a wi´c i d∏ug Paƒ-
stwa uwa˝aç nale˝y nie tylko to, co jest obj´te admini-
stracjà rzàdowà, ale tak˝e to, co jest administrowane
przez przedsi´biorstwa skomercjalizowane, fundusze,
monopole, gdy˝ to wszystko w oczach obywatela i wie-
rzyciela jest majàtkiem Paƒstwa, obcià˝onym d∏ugiem
Paƒstwa (...)”

48

. U˝ywajàc dzisiejszej terminologii,

uwa˝a∏ wi´c, ˝e kontrolowaç nale˝y paƒstwowy d∏ug
publiczny, a nie wy∏àcznie d∏ug Skarbu Paƒstwa.

6. Kwestia, którà próbowa∏a rozstrzygnàç Komisja

Kontroli D∏ugów Paƒstwa w latach 1936-1938, a miano-
wicie – co nale˝y rozumieç przez „d∏ug paƒstwowy”,
zosta∏a w Polsce uregulowana dopiero niedawno, w
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. i w
ustawie o finansach publicznych z 1998 r.

49

Obowiàzujàca obecnie definicja paƒstwowego d∏u-

gu publicznego, zaliczajàca do d∏ugu zad∏u˝enie ca∏ego
sektora finansów publicznych (sektora rzàdowego i sa-
morzàdowego), spe∏nia postulaty Komisji Kontroli D∏u-
gów Paƒstwa. Do d∏ugu zalicza si´ zarówno zobowiàza-
nia wymagalne, jak i zad∏u˝enie funduszy. Nie zalicza
si´ natomiast do paƒstwowego d∏ugu publicznego za-
d∏u˝enia przedsi´biorstw paƒstwowych. Zgodnie z
obowiàzujàcymi dzisiaj przepisami, przedsi´biorstwa

B A N K I K R E DY T m a rz e c 2 0 0 3

54

Historia Finansów

42

Prace Komisji Bud˝etowej Senatu. „Polska Gospodarcza” z. 9/1938.

43

Druk senacki 330, IV kadencja.

44 I. Weinfeld: SkarbowoÊç polska. T. I (wyd. 5), Warszawa 1939 Wydawnic-

two „Biblioteka Prawnicza” oraz wyd. 1 (1926), wyd. 2 (1929), wyd. 3 (1931),

wyd. 4 (1933).

45 R. Rymarski: Nauka skarbowoÊci. Warszawa 1935, s. 347 i nast.

46

I. Weinfeld: SkarbowoÊç polska. T. I (wyd. 5), s. 96.

47

I. Weinfeld: Komisja Kontroli D∏ugów Paƒstwowych. W: Encyklopedia nauk

politycznych. T. III. Warszawa 1938 Wydawnictwo Instytutu Spo∏ecznego i In-

stytutu Wydawniczego „Biblioteka Polska”.

48

W. Zaklika, op.cit.

49 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 1998 r.,

nr 155, poz. 1014 z póên. zm.), art. 5, 9, 10.

55

B A N K I K R E DY T m a rz e c 2 0 0 3

Historia Finansów

paƒstwowe dzia∏ajà we w∏asnym imieniu i na w∏a-
sny rachunek, nie sà cz´Êcià sektora finansów pu-
blicznych

50

.

U˝ywajàc dzisiejszej terminologii mo˝na stwier-

dziç, ˝e definicja d∏ugu paƒstwowego w II Rzeczypo-
spolitej by∏a bli˝sza definicji d∏ugu Skarbu Paƒstwa,
ale by∏a od niej znacznie w´˝sza, gdy˝ nie obejmo-
wa∏a zad∏u˝enia funduszy celowych i zobowiàzaƒ
wymagalnych.

50

Ustawa z dnia 25 wrzeÊnia 1981 r. o przedsi´biorstwach paƒstwowych, tj.

(Dz.U. z 2002 r., nr 112, poz. 981).