GŁÓWNY INSEKTORAT OCHRONY ŚRODOWISKA

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a

ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o

odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.)

przez Inspekcję Ochrony Środowiska w

działalności kontrolnej i pokontrolnej

(wg stanu prawnego na dzień 20 października 2006 r.)

Opracował: Tomasz Nowakowski

Warszawa, październik 2006 r.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

1

SPIS TREŚCI

1

PODSTAWA I ZAKRES OPRACOWANIA, UWAGI OGÓLNE

3

1.1

Podstawa i zakres opracowania

3

1.2

Uwagi ogólne

4

2

OMÓWIENIE PODSTAWOWYCH REGULACJI PRAWNYCH

5

3

PODSTAWA STWIERDZENIA SPEŁNIENIA OBOWIĄZKU W ZAKRESIE
OGRANICZENIA MASY ODPADÓW KOMUNALNYCH ULEGAJĄCYCH
BIODEGRADACJI KIEROWANYCH DO SKŁADOWANIA 7

3.1

Analiza

7

3.2

Podsumowanie

7

4

PODSTAWA STWIERDZENIA SPEŁNIENIA OBOWIĄZKU
ZORGANIZOWANIA SYSTEMU SELEKTYWNEGO ZBIERANIA
ODPADÓW 9

4.1

System selektywnego zbierania odpadów

9

4.2

Ocena spełnienia obowiązku zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów

9

5

PRZESŁANKI OKREŚLAJĄCE WYSOKOŚĆ OPŁATY SANKCYJNEJ 10

5.1

Uwagi ogólne

10

5.2

Przesłanki określające wysokość opłaty sankcyjnej za naruszenia obowiązku w zakresie
ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do
składowania

10

5.3

Przesłanki określające wysokość opłaty sankcyjnej za naruszenia obowiązku w zakresie
zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów

12

5.4

Podsumowanie

12

6

PRZESŁANKI PLANOWANIA PRZEZ WIOŚ KONTROLI W ZAKRESIE
OGRANICZENIA MASY ODPADÓW KOMUNALNYCH ULEGAJĄCYCH
BIODEGRADACJI KIEROWANYCH DO SKŁADOWANIA I KONTROLI
W ZAKRESIE ZORGANIZOWANIA SYSTEMU SELEKTYWNEGO
ZBIERANIA ODPADÓW

13

6.1

Uwagi ogólne

13

6.2

Kontrola w zakresie ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
kierowanych na składowisko

13

6.3

Kontrola w zakresie zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów

14

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

2

7

OCENA, CZY JEST UPRAWNIONE POZYSKIWANIE PRZEZ WIOŚ OD
ORGANU GMINY INFORMACJI PRZEKAZANYCH PRZEZ
PROWADZĄCEGO DZIAŁALNOŚĆ W ZAKRESIE ODBIERANIA
ODPADÓW KOMUNALNYCH OD WŁAŚCICIELI NIERUCHOMOŚCI 15

8

ANALIZA OBOWIĄZKU PRZEKAZYWANIA INFORMACJI PRZEZ
GMINNE JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE

16

8.1

Analiza

16

8.2

Podsumowanie

16

9

POJĘCIE USUNIĘCIA PRZYCZYNY NAŁOŻENIA OPŁATY
SANKCYJNEJ 18

9.1

Analiza

18

9.2

Podsumowanie

19

10 TRYB POSTĘPOWANIA W PRZYPADKU BRAKU REGULAMINU

UTRZYMANIA CZYSTOŚCI I PORZĄDKU NA TERENIE GMINY

20

10.1

Analiza

20

10.2

Podsumowanie

20

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

3

1 Podstawa i zakres opracowania, uwagi ogólne

1.1 Podstawa i zakres opracowania

Podstawą niniejszej ekspertyzy jest umowa o działo nr DIiO – 9 / 2006 zawarta w dniu
10 października 2006 r. z Głównym Inspektoratem Ochrony Środowiska.
Przedmiotem ekspertyzy są możliwości i ograniczenia związane ze stosowaniem art.
79a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.).
Zakres opracowania określony został w w/w umowie i obejmuje następujące
zagadnienia:
1. Przesłanki, na podstawie których wojewódzki inspektor ochrony środowiska

stwierdza naruszenie przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę, o
którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach, obowiązku w zakresie ograniczenia masy
odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania
(art.79a ust 1.).

2. Przesłanki wpływające na zróżnicowanie wysokości opłaty sankcyjnej od 40 do

200 tys. zł. za naruszenie przez gminną jednostkę organizacyjną lub
przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września
1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązku w zakresie
ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
kierowanych do składowania, którą wojewódzki inspektor ochrony środowiska
nakłada w drodze decyzji (art.79a ust 1).

3. Przesłanki, na podstawie których wojewódzki inspektor ochrony środowiska

stwierdza naruszenie przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, obowiązku
zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów (art.79a ust. 2).

4. Przesłanki wpływające na zróżnicowanie wysokości opłaty sankcyjnej w

wysokości od 10 do 40 tys. zł. za naruszenie przez podmiot, o którym mowa w
ust. 1, obowiązku zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów, ,
którą wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada w drodze decyzji
(art.79a ust. 2).

5. Przesłanki dotyczące planowania przez wojewódzkiego inspektora ochrony

środowiska kontroli w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji kierowanych do składowania i planowania kontroli w
zakresie zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów.

6. Ocena, czy jest uprawnione pozyskiwanie przez wojewódzkiego inspektora

ochrony środowiska od organu gminy informacji przekazanych przez
prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości.

7. Ocena, czy gminne jednostki organizacyjne prowadzące działalność w zakresie

odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, tak jak inni
przedsiębiorcy, obowiązane są do przekazywania informacji wójtowi,
burmistrzowi lub prezydentowi miasta o zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości.

8. Określenie, jakiego rodzaju działania mogą być brane pod uwagę przez

wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w celu stwierdzenia, że podmiot,

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

4

na który została nałożona kara sankcyjna, podjął, a następnie wykonał działania
zapewniające usunięcie przyczyny nałożenia opłaty.

9. Tryb

postępowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w przypadku

stwierdzenia braku uchwalenia przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości
i porządku na terenie gminy.

W trakcie wykonywania ekspertyzy oparto się na następujących aktach prawnych i
dokumentach:
1. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2006 r.

Nr 129, poz. 209 z późn. zm.),

2. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.),
3. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

(t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.),

4. Ustawa z dnia 20 lipca 1991 o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2002 r.

Nr 112, poz. 982 z późn. zm.).

5. „Instrukcja przeprowadzania kontroli oraz podejmowania działań pokontrolnych

przez służby Inspekcji Ochrony Środowiska”, Główny Inspektorat Ochrony
Środowiska, lipiec 2005 r.

1.2 Uwagi ogólne

W tym miejscu niezbędne jest zwrócenie uwagi, iż zakres ekspertyzy dotyczy nie tylko
analizy prawnej stosowania art. 79a ustawy o odpadach, ale także pewnych zagadnień
dotyczących planowania i przeprowadzania kontroli, dowodzenia stwierdzonych faktów
i oceny tych dowodów. Dlatego też, w wielu przypadkach nie było możliwe stworzenie
zamkniętego katalogu działań organów inspekcji ochrony środowiska czy też oceny
poszczególnych faktów. Należy bowiem pamiętać, iż każda kontrola oraz każde
postępowanie administracyjne wymaga osobnego postępowania dowodowego, a każde
orzeczenie wymaga indywidualnego uzasadnienia. Z tego powodu w kilku przypadkach
autor ograniczył się do wskazania możliwych, ale jedynie przykładowych sposobów
postępowania lub przedstawił przykładowe możliwości interpretacji zarówno faktów
jak i przepisów prawnych.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

5

2 Omówienie podstawowych regulacji prawnych

Przedmiotem ekspertyzy jest stosowanie art. 79a ustawy o odpadach, zobowiązującego
wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do nałożenia, w drodze decyzji
administracyjnej, opłaty sankcyjnej na gminną jednostkę organizacyjną lub
przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych
od właścicieli nieruchomości na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1
pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w przypadku stwierdzenia
naruszenia obowiązku w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji kierowanych do składowania (ust. 1) oraz obowiązku
zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów (ust 2). Wysokość opłaty
sankcyjnej wynosi od 40 tysięcy do 200 tysięcy złotych w zależności od stopnia
niewykonania obowiązku – pierwszym przypadku (ust. 1) oraz od 10 do 40 tysięcy
złotych – w drugim przypadku (ust. 2). Termin płatności opłat sankcyjnych, o których
mowa w ust. 1 i 2, może zostać odroczony na wniosek podmiotów, jeżeli podejmą one
działania zapewniające usunięcie przyczyny nałożenia opłaty, w okresie nie dłuższym
niż 1 rok od dnia złożenia wniosku. Wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty
sankcyjnej, zawierający harmonogram realizacji działania zapewniającego usunięcie
przyczyny nałożonej opłaty, powinien zostać złożony do wojewódzkiego inspektora
ochrony środowiska przed upływem terminu, w którym opłata powinna być uiszczona.
W decyzji o odroczeniu terminu płatności opłaty sankcyjnej ustalić należy:
1) wysokość opłaty, której termin został odroczony,
2) opis działania realizowanego przez podmiot do tego obowiązany,
3) harmonogram realizacji działania,
4) termin odroczenia opłaty uwzględniający okres niezbędny do zrealizowania

działania.

W przypadku terminowego zrealizowania działania będącego podstawą odroczenia
terminu płatności opłaty sankcyjnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska orzeka o
umorzeniu opłaty. Jeżeli działanie będące podstawą odroczenia terminu płatności opłaty
sankcyjnej nie zostanie zrealizowane w terminie, wojewódzki inspektor ochrony
środowiska wydaje decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o odroczeniu terminu
płatności. W przypadku wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o odroczeniu terminu
płatności opłata sankcyjna podlega uiszczeniu wraz z odsetkami liczonymi od dnia
terminu płatności opłaty.
Zwraca uwagę, iż o ile wysokość opłaty sankcyjnej za naruszenia obowiązku w zakresie
ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do
składowania zależy od stopnia niewykonania obowiązku, to w przypadku niewykonania
obowiązku zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów ustawa nie
przewiduje zależności pomiędzy wysokością opłaty sankcyjnej a jakimkolwiek
czynnikiem, pozostawiając tę kwestię swobodnemu uznaniu organu orzekającego.
Obowiązek ograniczania ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji kierowanych do składowania wynika z art. 16a ustawy o odpadach,
zaliczającego do obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki
odpadami komunalnymi:
1. zapewnianie objęcia wszystkich mieszkańców gminy zorganizowanym systemem

odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych,

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

6

2. zapewnianie warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i

odbierania odpadów komunalnych, aby było możliwe:

a) ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
b) wydzielanie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych,
c) osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych,

3. zapewnianie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi

gminami lub przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania
odpadów komunalnych albo zapewnienie warunków do budowy, utrzymania i
eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów
komunalnych przez przedsiębiorców,

4. zapewnianie warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających

biodegradacji kierowanych do składowania:

a) do dnia 31 grudnia 2010 r. - do nie więcej niż 75 % wagowo całkowitej masy

odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,

b) do dnia 31 grudnia 2013 r. - do nie więcej niż 50 % wagowo całkowitej masy

odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,

c) do dnia 31 grudnia 2020 r. - do nie więcej niż 35 % wagowo całkowitej masy

odpadów komunalnych ulegających biodegradacji

w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Obowiązek zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów wynika z
art. 10. ust. 2 ustawy o odpadach, zobowiązującego podmiot prowadzący działalność w
zakresie odbierania odpadów komunalnych do selektywnego odbierania odpadów oraz
ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania.
Szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone
powinny być w uchwalonym przez radę gminy regulaminie utrzymania czystości i
porządku, będącym aktem prawa miejscowego. Regulamin ten określać powinien m.in.
wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości,
obejmujące:

•

prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania
odpadów komunalnych,

•

maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
dopuszczonych do składowania na składowisku odpadów,

•

innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami.

Tak więc, regulamin utrzymania czystości i porządku powinien być uszczegółowieniem
zarówno wymagań wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, jak i
gminnego planu gospodarki odpadami. Plan ten powinien być zaś zgodny z
powiatowym planem gospodarki odpadami, będącym w zgodzie z wojewódzkim
planem gospodarki odpadami, który z kolei powinien być zgodny z Krajowym Planem
Gospodarki Odpadami.
Reasumując, można stwierdzić, iż regulamin utrzymania czystości i porządku jest
dokumentem określającym gminny system gospodarowania odpadami, który powinien
być zgodny zarówno z powszechnie obowiązującymi aktami prawnymi Krajowym
Planem Gospodarki Odpadami jaki i planami wojewódzkim i powiatowym.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

7

3 Podstawa stwierdzenia spełnienia obowiązku w

zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji kierowanych do
składowania

3.1 Analiza

Analiza materiału prawnego rodzi podstawowe pytanie dotyczące podstawy, na jakiej
organy inspekcji ochrony środowiska mogą stwierdzić, czy spełniony został obowiązek
w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
kierowanych do składowania.
Należy zwrócić uwagę, iż zapis art. 16a ustawy o odpadach powierza zapewnienie
warunków niezbędnych do ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji kierowanych na składowisko na gminy.
Stworzenie warunków do ograniczenia masy odpadów kierowanych do składowania
powinno przede wszystkim nastąpić poprzez umieszczenie stosownych zapisów w
regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
Uszczegółowienie zapisów regulaminu w odniesieniu do konkretnego podmiotu
następuje w wydawanych na podstawie art. 9 ust 1a ustawy o utrzymaniu czystości i
porządku w gminach zezwoleniach na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości, w których należy określić m.in.
1. rodzaje odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości;
2. sposób

postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów komunalnych;

3. dopuszczalny do składowania poziom odpadów komunalnych ulegających

biodegradacji;

4. sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających

biodegradacji;

5. miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z ustawą o

odpadach i wojewódzkim planem gospodarki odpadami..

Zwrócić jednak należy uwagę na to, iż odbieranie odpadów komunalnych przez gminne
jednostki organizacyjne nie wymaga takiego zezwolenia.

3.2 Podsumowanie

Reasumując, należy stwierdzić co następuje:
1. Kontrola działalności w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych

ulegających biodegradacji kierowanych do składowania przedsiębiorców
prowadzących działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości dotyczyć powinna spełniania warunków posiadanych zezwoleń.

2. Kontrola działalności w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych

ulegających biodegradacji kierowanych do składowania, jednostek gminnych,
niewymagających zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbioru
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości może obejmować jedynie
spełnianie obowiązków wynikających z regulaminu utrzymania czystości i
porządku w gminie i gminnego planu gospodarki odpadami.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

8

3. Podstawą stwierdzenia spełniania lub niespełnienia obowiązku ograniczenia masy

odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania
będzie:

a) w odniesieniu do przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbioru

odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – spełniania warunków
pozwolenia na prowadzenie działalności w w/w zakresie;

b) w odniesieniu do będących jednostkami gminy podmiotów prowadzących

działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości – realizacja postanowień gminnego planu gospodarki odpadami i
regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących
ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
kierowanych do składowania.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

9

4

Podstawa stwierdzenia spełnienia obowiązku
zorganizowania systemu selektywnego zbierania
odpadów

4.1 System selektywnego zbierania odpadów

Obowiązek zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów przez podmiot
odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wynika z art. 10 ustawy o
odpadach.
Dla oceny spełnienia tego obowiązku niezbędne jest zdefiniowanie jakie elementy
powinien obejmować system selektywnego zbierania odpadów. W nauce przyjmuje się,
że system to „skoordynowany układ elementów, zbiór tworzący pewną całość
uwarunkowaną stałym, logicznym uporządkowaniem jego części składowych;
koncepcja takiej całości.”

1

A więc system to zbiór pewnych elementów, wzajemnie ze sobą powiązanych i
wzajemnie się uzupełniających. Dla oceny spełnienia obowiązku zorganizowania
systemu selektywnego zbierania odpadów konieczne jest więc określenie z jakich
elementów ten system powinien się składać. Można stwierdzić, iż system selektywnego
zbierania odpadów komunalnych powinien się składać np. z następujących elementów:

•

Segregacja odpadów „u źródła” – a więc na terenie poszczególnych posesji lub
grupy posesji - zależnie od tego, jakie rozwiązanie będzie najbardziej efektywne i
ekonomiczne. Zakres segregacji odpadów komunalnych „u źródła” może być
różny – może on obejmować, tak jak to się dzieje najczęściej – podział na odpady
takie jak: papier, plastik, szkło, metale, ale może być to podział tylko na odpady
„mokre” i „suche”. W tym drugim przypadku segregacja odpadów „suchych”
następuje w sortowni odpadów;

•

Odbiór i transport odpadów posegregowanych u źródła (lub w sortowni);

•

Przekazanie posegregowanych odpadów do unieszkodliwienia w odpowiednich
instalacjach.

Powyżej przedstawiono jedynie przykładowe elementy systemu segregacji odpadów

.

4.2 Ocena spełnienia obowiązku zorganizowania systemu

selektywnego zbierania odpadów

Ocena spełnienia obowiązku zorganizowania sytemu selektywnego zbierania odpadów
powinna polegać nie tylko na stwierdzeniu istnienia, lub braku istnienia takiego
systemu, ale także na ocenie jego funkcjonowania. Należy bowiem przyjąć, iż system
który nie funkcjonuje, lub funkcjonuje w stopniu niedostatecznym nie spełnia swego
zadania. Oceną stopnia funkcjonowania systemu może być ocena stopnia realizacji
odzysku odpadów podlegających selektywnemu zbieraniu w stosunku do założeń
przyjętych w gminnym planie gospodarki odpadami.
W przypadku stwierdzenia braku systemu selektywnego zbierania odpadów niezbędne
jest ocenienie, czy stworzone zostały przez gminę warunki do utworzenia takiego
systemu.

1

Słownik wyrazów obcych, PWN.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

10

5 Przesłanki określające wysokość opłaty sankcyjnej

5.1 Uwagi ogólne

Art. 79a ustawy o odpadach stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska
stwierdzając naruszenie przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę
prowadzących działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości obowiązku w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji kierowanych do składowania, nakłada na podmiot do tego
obowiązany, w drodze decyzji, opłatę sankcyjną w wysokości od 40 tysięcy do 200
tysięcy złotych, ustalając wysokość opłaty w zależności od stopnia niewykonania
obowiązku (ust. 1). Natomiast, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez w/w
podmiot obowiązku zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów,
wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na podmiot do tego obowiązany, w
drodze decyzji, opłatę sankcyjną w wysokości od 10 tysięcy do 40 tysięcy złotych
(ust.2).
Z powyższych zapisów ustawowych wynika obowiązek wydania przez wojewódzkiego
inspektora ochrony środowiska decyzji nakładającej opłatę sankcyjną w dwóch
przypadkach:
1. stwierdzenia naruszenia obowiązku w zakresie ograniczenia masy odpadów

komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania – opłata
sankcyjna w wysokości od 40 tysięcy do 200 tysięcy złotych, w zależności od
stopnia niewykonania obowiązku

2. stwierdzenia naruszenia obowiązku zorganizowania systemu selektywnego

zbierania odpadów – opłata sankcyjna w wysokości od 10 tysięcy do 40 tysięcy
złotych.

5.2 Przesłanki określające wysokość opłaty sankcyjnej za

naruszenia obowiązku w zakresie ograniczenia masy
odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
kierowanych do składowania

Ustawową przesłanką określającą wysokość opłaty sankcyjnej za naruszenia obowiązku
w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
kierowanych do składowania jest stopień niewykonania tego obowiązku. Orzeczenia
opłaty sankcyjnej nie jest natomiast zależne od istnienia lub nie istnienia winy
podmiotu.
Ustawodawca, pozostawił organowi orzekającemu swobodę w ocenie stopnia
niewykonania obowiązku.
Należy więc postawić pytanie, czym powinien kierować się organ określając stopień
niewykonania obowiązku. Czy powinna być to jedynie ocena dotycząca samego faktu
naruszenia obowiązku, czy należy też brać pod uwagę przyczyny tego naruszenia? Czy
przyczyny leżące poza samym podmiotem winny wpływać na wysokość opłaty
sankcyjnej (i jakie to mogą być przyczyny) – a więc, czy należy brać pod uwagę stopień
zawinienia podmiotu?
Odpowiadając na powyższe pytania należy pamiętać, iż podmiot prowadzący
działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości
działa w określonych warunkach i w ramach określonego systemu gospodarki

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

11

odpadami, stworzonymi przez gminę. To na gminie ciąży obowiązek zapewniania
warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
kierowanych do składowania.
Wprawdzie ustawodawca przewidział określenie opłaty sankcyjnej za sam fakt
niewykonywania obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji kierowanych do składowania bez rozpatrywania kwestii winy podmiotu,
to wydaje się, że pod uwagę należy brać istnienie (lub brak) warunków do ograniczenia
masy odpadów komunalnych podlegających biodegradacji kierowanych do
składowania. Jeśli bowiem gmina takich warunków nie zapewniła, trudno mówić o
obowiązku ograniczenia masy tych odpadów ciążącym na odbierającym je podmiocie.
Można powiedzieć, iż stwierdzając niewywiązywanie się podmiotu prowadzącego
działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z
obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
kierowanych do składowania możemy mieć do czynienia z jedną z trzech sytuacji:
1. na terenie gminy nie ma systemu umożliwiającego ograniczenie masy odpadów

komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania – w takim
przypadku nie można mówić o naruszeniu przed podmiot obowiązku ograniczenia
masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do
składowania, gdyż nie miał on możliwości zrealizowania tego obowiązku;

2. na terenie gminy wprawdzie istnieją warunki umożliwiające ograniczenie masy

odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania, ale
system ten jest wadliwy i częściowo uniemożliwia lub znacznie utrudnia spełnienie
przez podmiot obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji kierowanych do składowania – w takim przypadku wysokość opłaty
sankcyjnej może zależeć od stopnia „zawinienia” tego podmiotu – jako elementu
oceny stopnia niewykonania obowiązku;

3. na terenie gminy istnieją wszelkie warunku do ograniczenia masy odpadów

komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania, ale podmiot
do tego zobowiązany nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku w tym zakresie.
W takim przypadku, wydaje się, iż jedynym kryterium pozwalającym na określenie
wysokości opłaty sankcyjnej, jest stopień wywiązywania (lub niewywiązywania) się
z obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
kierowanych do składowania, wyrażony procentowym stosunkiem masy odpadów
przekazanych do biodegradacji poza składowiskiem, w stosunku do masy określonej
w systemie. Można np. powiedzieć, że jeżeli przewidziano iż biodegradacji poza
składowiskiem ulegnie 100.000 ton odpadów, a przekazano 50% tej ilości – to
opłata sankcyjna powinna wynosić (200.000 – 40.000) x 50% = 80.000 zł. Jeżeli w
systemie ilość odpadów przekazanych do biodegradacji poza składowiskiem
wyrażono procentowo w stosunku do ogólnej masy odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji, wytworzonych na terenie gminy, należy zastosować
wielkości procentowe. I tak, jeśli przyjęto że biodegradacji poza składowiskiem
podlegać będzie 25% ogólnej ilości odpadów, a podlega 10%, to 25% = 100% a
więc 10% = 40% odpadów, które powinny podlegać biodegradacji poza
składowiskiem. A więc obowiązek nie został wykonany w 60%. Opłata sankcyjna
wyniosłaby więc (200.000 – 40.000) x 60% = 96.000zł.

Uwaga: powyższe rozważania mają jedynie charakter propozycji podejścia do
stwierdzenia faktu naruszenia przez podmiot zobowiązany do obowiązku ograniczenia

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

12

masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania i
ustalania wysokości opłaty sankcyjnej za naruszenie tego obowiązku.

5.3 Przesłanki określające wysokość opłaty sankcyjnej za

naruszenia obowiązku w zakresie zorganizowania systemu
selektywnego zbierania odpadów

W przeciwieństwie do przypadku omówionego w rozdziale poprzedzającym, w razie
stwierdzenia naruszenia przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę
obowiązku w zakresie zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów,
ustawodawca nie wskazał przesłanek jakimi należy się kierować określając wysokość
opłaty sankcyjnej, określając jedynie jej wysokość od 10 tysięcy do 40 tysięcy złotych.
Taka regulacja pozwala na stosowanie swobodnego uznania zarówno co do
zastosowania kryteriów ocennych jak i samej wysokości opłaty. Tak więc, organ
określając wysokość opłaty sankcyjnej może brać pod uwagę m.in. przyczyny
niewykonania obowiązku i stopień zawinienia, kondycję finansową podmiotu oraz
wszystkie inne okoliczności które mogą wpłynąć na wysokość opłaty sankcyjnej.

5.4 Podsumowanie

Określenie opłaty sankcyjnej za naruszenie obowiązku polegającego na ograniczeniu
masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania
możliwe jest jedynie w przypadku, gdy gmina zapewniła warunki umożliwiające takie
ograniczenie.
Ustalenie wysokości opłaty sankcyjnej za naruszenie obowiązku polegającego na
ograniczeniu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do
składowania możliwe jest przy zastosowaniu kryterium procentowego stopnia
wywiązania się z obowiązku.
Przy określaniu wysokości opłaty sankcyjnej za naruszenie obowiązku w zakresie
zorganizowania systemu selektywnego zbierania odpadów możliwe jest wzięcie pod
uwagę m.in. takich elementów jak: przyczyny niewykonania obowiązku i stopień
zawinienia, kondycję finansową podmiotu oraz wszystkie inne okoliczności które mogą
wpłynąć na wysokość opłaty sankcyjnej.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

13

6 Przesłanki planowania przez wioś kontroli w

zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji kierowanych do
składowania i kontroli w zakresie zorganizowania
systemu selektywnego zbierania odpadów

6.1 Uwagi ogólne

Określając przesłanki planowania przez wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska
kontroli w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji kierowanych do składowania i kontroli w zakresie zorganizowania
systemu selektywnego zbierania odpadów należy mieć na względzie, iż podstawowym
celem każdej kontroli jest stwierdzenie stanu faktycznego oraz jego porównanie ze
stanem pożądanym. W przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy stanem
pożądanym a stanem faktycznym, kontrola powinna wykazać przyczyny rozbieżności,
jej skutki oraz osoby odpowiedzialne za stwierdzone nieprawidłowości.
W niniejszym rozdziale omówione zostaną przesłanki planowania kontroli w zakresie:
1. Spełniania przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli

nieruchomości obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji kierowanych na składowiska;

2. Realizacji przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli

nieruchomości, obowiązku zorganizowania systemu selektywnego zbierania
odpadów.

6.2 Kontrola w zakresie ograniczania masy odpadów

komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na
składowisko

Planując kontrolę w zakresie spełniania przez podmiot odbierający odpady komunalne
od właścicieli nieruchomości obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska należy w pierwszej stwierdzić,
czy gmina stworzyła warunki (a więc, czy na terenie gminy istnieje system)
umożliwiające ograniczenie masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
kierowanych do składowania. Na system ten składać się powinny przede wszystkim:

•

gminny plan gospodarki odpadami,

•

regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy

•

zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości
(tylko w odniesieniu do przedsiębiorców).

Drugim krokiem powinno być zdefiniowanie podmiotu / podmiotów, które będą
kontrolowane. W przypadku małych gmin, na terenie których działa jeden podmiot
odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości sprawa ta nie będzie
budzić wątpliwości. Natomiast, w przypadku gmin, na terenie których działa kilka
takich podmiotów, należy na etapie planowania kontroli zdecydować czy kontrolą
będzie wybrany jeden z tych podmiotów, czy też kilka wybranych czy wszystkie.
Wydaje się, iż z punktu widzenia systematyki kontroli, właściwe byłoby objęcie
kontrolami wszystkich podmiotów działających w tym zakresie na terenie gminy.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

14

Łączne wyniki takich kontroli dałyby obraz funkcjonowania systemu ograniczenia masy
odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska w danej
gminie.

Określając w planie kontroli kryteria oceny, należy kierować się przede wszystkim
dwoma elementami, zależnie od rodzaju podmiotu kontroli:

•

w przypadku, gdy podmiotem kontroli jest podmiot gospodarczy niebędący
jednostką gminną (przedsiębiorca) – punktem odniesienia ilości odpadów
komunalnych kierowanych na składowisko w stosunku do całej masy odebranych
odpadów powinny być zapisy zawarte w zezwoleniu;

•

w przypadku, gdy podmiotem kontroli jest podmiot gospodarczy będący
jednostką gminną – punktem odniesienia ilości odpadów komunalnych
kierowanych na składowisko w stosunku do całej masy odebranych odpadów
powinny być zapisy gminnego planu gospodarki odpadami.

W obu sytuacjach ustalenie ilości odpadów odebranych powinno nastąpić na podstawie
umów zawartych z właścicielami nieruchomości, dokumentów potwierdzających
przekazanie określonej ilości i rodzaju odpadów na składowisko oraz dokumentów
potwierdzających przekazanie określonej ilości i rodzaju odpadów do biodegradacji
poza składowiskiem odpadów.

6.3 Kontrola w zakresie zorganizowania systemu selektywnego

zbierania odpadów

Omawiając planowanie kontroli w zakresie zorganizowania systemu selektywnego
zbierania

odpadów zwrócić na wstępie należy uwagę na to, że ustawa o odpadach

nakłada na podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości
obowiązek zorganizowania takiego systemu (art. 10). Spełnieniem więc obowiązku
ustawowego jest sam fakt zorganizowania systemu. Trzymając się wykładni literalnej
można powiedzieć, iż nie powinno być przedmiotem kontroli funkcjonowanie takiego
systemu, lecz jedynie jego istnienie. Zakres obowiązku ciążącego na podmiocie
odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości sprowadza się więc do
zapewnienia możliwości segregowania odpadów komunalnych przez mieszkańców oraz
zapewnienia selektywnego odbioru i transportu odpadów komunalnych.
Poza zakresem kontroli jest samo funkcjonowanie systemu, w tym jego efektywność.
Pośrednio ocenę funkcjonowania systemu selektywnego zbierania odpadów mogą
stanowić wyniki kontroli w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych
kierowanych na składowisko.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

15

7 Ocena, czy jest uprawnione pozyskiwanie przez wioś

od organu gminy informacji przekazanych przez
prowadzącego działalność w zakresie odbierania
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości

Dla oceny możliwości pozyskiwania przez wojewódzkiego inspektora ochrony
środowiska od organu gminy informacji przekazanych przez prowadzącego działalność
w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezbędna
jest analiza uprawnień Inspekcji Ochrony Środowiska zawartych w ustawie o Inspekcji
Ochrony Środowiska.
Relacje pomiędzy Inspekcją Ochrony Środowiska a organami samorządu terytorialnego
oraz organami administracji państwowej reguluje art. 16 ustawy o Inspekcji Ochrony
Środowiska, uprawniający organy Inspekcji Ochrony Środowiska do zwracania się do
każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu
terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów i danych
związanych z ochroną środowiska.
Z powyższego zapisu wynika, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą wystąpić
w każdym momencie do każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz
organu samorządu terytorialnego o przekazanie informacji lub udostępnienie
dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska niezbędnych w związku
wykonywaniem przez organ Inspekcji zadań, o których mowa w art. 2 ustawy o
Inspekcji Ochrony Środowiska. Szczególnie zaś uprawnienie to wiąże się z
wykonywaniem przez Inspekcję Ochrony Środowiska zadań kontrolnych, co wynika z
zamieszczenia w/w art. 16 w rozdziale 3 „Wykonywanie zadań kontrolnych przez
Inspekcję Ochrony Środowiska”.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy jednoznacznie stwierdzić, iż
wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma prawo żądać od organu gminy
informacji przekazywanych temu organowi przez podmioty prowadzące
działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości.
Inną kwestią jest, że ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska nie określa ani terminu w
jakim organ do którego organ Inspekcji Ochrony Środowiska wystąpił w trybie art. 16
w/w ustawy zobowiązany jest do przekazania żądanych informacji lub dokumentów, ani
też nie upoważnia organów Inspekcji do określenia takiego terminu, jak też nie określa
sankcji za nieudzielenie żądanych informacji lub niedostarczenie dokumentów.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

16

8 Analiza obowiązku przekazywania informacji przez

gminne jednostki organizacyjne

8.1 Analiza

Zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest istnienie lub brak obowiązku
przekazywania przez gminne jednostki organizacyjne odbierające odpady komunalne
od właścicieli nieruchomości, wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta
informacji o zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Obowiązek przekazywania organowi gminy takich informacji wynika z art. 9a ustawy o
utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten nakłada na prowadzącego
działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości
lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych
obowiązek przekazywania, w terminie do 15 dnia po upływie każdego miesiąca wykazu
właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu zawarł umowy na
odbieranie odpadów komunalnych, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i
transport nieczystości ciekłych, oraz wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w
poprzednim miesiącu umowy uległy rozwiązaniu lub wygasły; wykaz zawiera imię i
nazwisko lub nazwę oraz adres właściciela nieruchomości oraz adres nieruchomości
(ust. 1).
Ponadto, prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu
nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania i przekazywania wójtowi,
burmistrzowi lub prezydentowi miasta informacji dotyczącej:
1) masy poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych lub ilości i

rodzaju nieczystości ciekłych z obszaru danej gminy w terminie do końca
pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy;

2) sposobów zagospodarowania poszczególnych rodzajów odebranych odpadów

komunalnych;

3) masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji składowanych na

składowisku odpadów;

4) masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji nieskładowanych na

składowiskach odpadów i sposobów lub sposobu ich zagospodarowania (ust. 2).

Omawiany przepis, w przeciwieństwie np. do przepisu art. 7 w/w ustawy nie dzieli
podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości na przedsiębiorców i jednostki gminne. Z użytego w art. 9a
wyżej cyt. ustawy sformułowania „prowadzący działalność w zakresie odbierania
odpadów komunalnych …” wynika, iż określone w tym artykule obowiązki dotyczą
wszystkich podmiotów prowadzących działalność z zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników
bezodpływowych i transportu nieczystości płynnych, bez względu na formę własności
czy też formę prawną.

8.2 Podsumowanie

Reasumując, należy stwierdzić, iż gminne jednostki organizacyjne prowadzące
działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

17

nieczystości płynnych mają obowiązek przekazywania wójtowi, burmistrzowi,
prezydentowi miasta informacji, o których mowa w art. 9a ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach, a więc:

•

wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu zawarł
umowy na odbieranie odpadów komunalnych, opróżnianie zbiorników
bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych,

•

wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu umowy
uległy rozwiązaniu lub wygasły

•

informacji o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych
lub ilości i rodzaju nieczystości ciekłych z obszaru danej gminy,

•

informacji o sposobach zagospodarowania poszczególnych rodzajów odebranych
odpadów komunalnych,

•

informacji o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
składowanych na składowisku odpadów,

•

informacji o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
nieskładowanych na składowiskach odpadów i sposobach lub sposobie ich
zagospodarowania.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

18

9 Pojęcie usunięcia przyczyny nałożenia opłaty

sankcyjnej

9.1 Analiza

Zgodnie z art. 79a ustawy o odpadach termin płatności opłat sankcyjnych za naruszenie

obowiązku w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji kierowanych do składowania oraz obowiązku zorganizowania systemu
selektywnego zbierania odpadów może zostać odroczony na wniosek podmiotu, na
który nałożono opłatę sankcyjną jeżeli podejmie on działania zapewniające usunięcie
przyczyny nałożenia opłaty, w okresie nie dłuższym niż 1 rok od dnia złożenia wniosku
(ust. 5).
Wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty sankcyjnej, zawierający harmonogram
realizacji działania zapewniającego usunięcie przyczyny nałożonej opłaty, powinien
zostać złożony do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska przed upływem
terminu, w którym opłata powinna być uiszczona (ust. 6).
Wprawdzie zapis ust. 5 nie wyjaśnia, czy w okresie 1 roku od złożenia wniosku należy
podjąć działania zapewniające usunięcie przyczyny nałożenia opłaty, czy też tę
przyczynę usunąć, to kierując się wykładnią celowościową należy przyjąć iż
ustawodawcy chodziło o usunięcie przyczyny nałożenia opłaty sankcyjnej w
zakreślonym wyżej terminie. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest treść przepisu art.
79a ust. 8, zgodnie z którym umorzenie opłaty sankcyjnej następuje po stwierdzeniu
terminowego zrealizowania działania będącego podstawą odroczenia terminu płatności
opłaty sankcyjnej.
W tym miejscu należy postawić pytanie, jakie działania należy uznać za usunięcie
przyczyny określenia opłaty sankcyjnej za naruszenie obowiązku w zakresie
ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do
składowania oraz obowiązku zorganizowania systemu selektywnego zbierania
odpadów?
Udzielenie odpowiedzi na to pytanie, na etapie ekspertyzy może mieć jedynie charakter
rozważań teoretycznych i raczej ogólnych wytycznych, jakimi należy się kierować przy
orzekaniu o odroczeniu terminu płatności (a następnie, ewentualnie o umorzeniu) opłaty
sankcyjnej, niż katalogu działań mogących być uznanymi za usunięcie przyczyny
nałożenia opłaty sankcyjnej.
Jak wskazano w rozdziale 6.1, celem każdej kontroli jest stwierdzenie stanu
faktycznego oraz jego porównanie ze stanem pożądanym. W przypadku stwierdzenia
rozbieżności pomiędzy stanem pożądanym a stanem faktycznym, kontrola powinna
wykazać skutki rozbieżności oraz osoby odpowiedzialne za stwierdzone
nieprawidłowości. Tak więc, nie można stworzyć zamkniętego katalogu działań, które
mogą być uznane za działania zmierzające do usunięcia przyczyn niewywiązania się
kontrolowanego podmiotu z ciążących na nim obowiązków. Każda bowiem sprawa,
wyniki każdej kontroli i przyczyny nawet takich samych negatywnych skutków
wykazanych przez kontrolę mogą być (i na ogół są) różne.
Przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości powinny zostać określone przez
kontrolowany podmiot, który następnie powinien zaplanować i podjąć stosowne
działania zmierzające do usunięcia tych nieprawidłowości.
Przyczyny te można, ogólnie rzecz ujmując, uszeregować w dwóch grupach:

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

19

1. Przyczyny natury ekonomicznej – np. prowadzącego działalność w zakresie

odbierania odpadów komunalnych nie stać na zorganizowanie systemu
zapewniającego ograniczenie masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji kierowanych do składowania lub systemu selektywnego zbierania
odpadów – w takim przypadku działaniami zmierzającymi do usunięcia przyczyn
stwierdzonych nieprawidłowości może być np. plan naprawy finansów tego
podmiotu, zaciągnięcie kredytu na pokrycie kosztów zorganizowania systemu
zapewniającego ograniczenie masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji kierowanych do składowania lub systemu selektywnego zbierania
odpadów, inne tego typu działania;

2. Przyczyny natury organizacyjnej - prowadzący działalność w zakresie odbierania

odpadów komunalnych ze względu na błędy w zarządzaniu nie dopełnił obowiązku
ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych
do składowania – w takim przypadku działaniami zmierzającymi do usunięcia
przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości może być np. plan działań zmierzających
poprawienia funkcjonowania podmiotu mający doprowadzić do zapewnienia
ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych
do składowania lub zorganizowania selektywnego zbierania odpadów.

W każdym z w/w przypadków do organu orzekającego (wojewódzkiego inspektora
ochrony środowiska) należy dokonanie swobodnej oceny dowodów potwierdzających
możliwość zrealizowania planu działań mających na celu usunięcie przyczyn
niewywiązania się kontrolowanego podmiotu z ciążących na nim obowiązków.

9.2 Podsumowanie

Nie ma możliwości stworzenia katalogu działań uznanych za zapewniające usunięcie
przyczyny nałożenia opłaty sankcyjnej za naruszenie obowiązku w zakresie
ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do
składowania oraz obowiązku zorganizowania systemu selektywnego zbierania
odpadów. Każda sprawa musi być rozpatrywana indywidualnie w nawiązaniu do
rodzaju i przyczyn nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli.

Ekspertyza w sprawie stosowania art. 79a ustawy o odpadach przez Inspekcję Ochrony Środowiska w
działalności kontrolnej i pokontrolnej

Warszawa, październik 2006 r.

20

10 Tryb postępowania w przypadku braku regulaminu

utrzymania czystości i porządku na terenie gminy

10.1 Analiza

Zgodnie z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, po
zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala
regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej
"regulaminem”. Regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Rada gminy
dostosuje regulamin do gminnego planu gospodarki odpadami w terminie nie dłuższym
niż 3 miesiące od daty uchwalenia tego planu (ust. 3).
Regulamin ten wraz z gminnym planem gospodarki odpadami stanowi podstawę
systemu odbierania i unieszkodliwia odpadów komunalnych na terenie gminy,
określając m.in. maksymalny poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów. Nie przyjęcie przez radę
gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uniemożliwia więc
realizację przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości
obowiązku ograniczenia ilości tych odpadów kierowanych na składowisko.
W odniesieniu do jednostek gminnych, regulamin jest jedyną wytyczną określającą te
ilości, a w stosunku do przedsiębiorców niebędących jednostkami gminnymi – brak jest
podstawy prawnej do określenia tych ilości w zezwoleniu.
Dla określenia możliwości i trybu postępowania wojewódzkiego inspektora ochrony
środowiska w przypadku stwierdzenia braku regulaminy konieczne jest odwołanie się
do art. 16 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który w ust. 2 mówi, iż w razie
stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów,
o których mowa w ust. 1, organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie,
którego treścią może być w szczególności wniosek o:
1) wszczęcie postępowania administracyjnego,
2) dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu.
Użyte przez ustawodawcę sformułowanie „w szczególności” wskazuje iż przytoczony
katalog działań jest jedynie egzemplifikacją treści wystąpienia. Wydaje się, iż w
omawianej sytuacji celowym byłoby skierowanie do rady gminy wystąpienia
wskazującego na niedopełnienie obowiązku uchwalenia regulaminu i skutki takiego
stanu rzeczy. Wprawdzie ustawodawca nie określił terminu uchwalenia przez radę
gminu regulaminu, określając jedynie, iż powinien on być dostosowany do gminnego
planu gospodarki odpadami w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty uchwalenia
tego planu, to można przyjąć, że także „pierwszy” regulamin powinien być uchwalony
nie później niż 3 miesiące od przyjęcia gminnego planu gospodarki odpadami.

10.2 Podsumowanie

W przypadku stwierdzenia nieuchwalenia przez radę gminy regulaminu utrzymania
czystości i porządku na terenie gminy jedynym realnym działaniem wojewódzkiego
inspektora ochrony środowiska jest skierowanie do rady gminy wystąpienia
wskazującego na niewykonanie obowiązku ustawowego oraz na wynikające z tego
faktu konsekwencje dla gospodarki odpadami na terenie gminy.