WYROK TRYBUNAA
U
z dnia 23 kwietnia 1986 r.(*)
W sprawie 294/83
Parti �cologiste  Les Verts , stowarzyszenie z siedzibą w Paryżu, reprezentowane przez
�tienne a Tęte a, przedstawiciela nadzwyczajnego, oraz Christiana Lallementa, adwokata
w Lyonie, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, w kancelarii E. Wiriona, 1, place du
Th��tre,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, reprezentowanemu przez F. Pasettiego-Bombardellę,
prawnika, Rolanda Biebera, doradcę prawnego, Johannesa Schoo, głównego administratora,
oraz Jean-Paula Jacqu�, profesora na wydziale prawa oraz nauk politycznych na
uniwersytecie w Strasburgu i J�rgena Schwarza, profesora na Uniwersytecie w Hamburgu,
występujących w charakterze pełnomocników, a także przez adwokata mecenasa Lyon-Caen,
z adresem do doręczeń w Luksemburgu w jego kancelarii, plateau du Kirchberg, skrytka
pocztowa 1601,
strona pozwana,
mającej za przedmiot stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Prezydium Parlamentu
Europejskiego: z dnia 12 i 13 paz
dziernika 1982 r. oraz z dnia 29 paz
dziernika 1983 r.,
w sprawie przydziału środków z pozycji budżetowej 3708,
TRYBUNAA
,
w składzie: T. Koopmans, prezes izby, p.o. prezesa, U. Everling, K. Bahlmann i R. Joliet,
prezesi izb, G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris i T. F. O Higgins, sędziowie,
rzecznik generalny: G. F. Mancini,
sekretarz: D. Louterman,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 4 grudnia 1985 r.,
wydaje następujący
Wyrok
[& ]
1 W skardze złożonej w sekretariacie Trybunału dnia 28 grudnia 1983 r. Les Verts - Parti
�cologiste, stowarzyszenie z siedzibą w Paryżu, którego założenie zostało zgłoszone
w prefekturze policji dnia 3 marca 1980 r., wniosło, na podstawie art. 173 akapit drugi
traktatu EWG, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Parlamentu Europejskiego
z dnia 12 paz
dziernika 1982 r. w sprawie podziału środków z pozycji 3708 budżetu ogólnego
Wspólnot Europejskich oraz decyzji Prezydium Parlamentu Europejskiego w składzie
powiększonym z dnia 29 paz
dziernika 1983 r. w sprawie przyjęcia uregulowań dotyczących
wykorzystania środków przeznaczonych na zwrot wydatków ugrupowań politycznych, które
wezmą udział w wyborach europejskich w roku 1984.
2 Pozycja 3708 zapisana była w budżecie ogólnym Wspólnot Europejskich na lata
budżetowe 1982, 1983 oraz 1984 w dziale odnoszącym się do Parlamentu Europejskiego,
w tytule 3 dotyczącym wydatków wynikających z realizacji przez tę instytucję szczególnych
zadań (Dz.U. 1982, L 31, str. 114, Dz.U. 1983, L 19, str. 112, i Dz.U. 1984, L 12, str. 132).
Pozycja ta przewiduje udział finansowy w przygotowaniu kolejnych wyborów europejskich.
Komentarz, którym opatrzono tę pozycję w budżecie na lata 1982 i 1983 jest identyczny.
Stwierdza się w nim, że  środki te służyć będą współfinansowaniu przygotowania informacji
dotyczących drugich wyborów bezpośrednich, które odbędą się w 1984 r. i że  Prezydium
Parlamentu Europejskiego opracuje zasady realizacji tych wydatków . Zgodnie
z komentarzem w budżecie na rok 1984 współfinansowanie odbywa się  ma podstawie
decyzji Prezydium z dnia 12 paz
dziernika 1982 r. . W sumie 43 miliony ecu zostały zapisane
w tej pozycji.
3 W dniu12 paz
dziernika 1982 r. Prezydium, w skład którego wchodzi przewodniczący
oraz dwunastu wiceprzewodniczących Parlamentu, wydało, na wniosek przewodniczących
grup politycznych, decyzję w sprawie podziału środków z pozycji 3708 (zwaną dalej  decyzją
z 1982 r. ). Prezydium obradowało w tym celu wraz z przewodniczącymi grup politycznych
oraz przedstawicielami posłów niezrzeszonych. Grupa polityczna koordynacji technicznej
wyraziła sprzeciw wobec zasady przyznawania grupom politycznym środków na kampanię
wyborczą.
4 Decyzja ta, która nie została ogłoszona, przewiduje, że środki z pozycji 3708 budżetu
Parlamentu Europejskiego dzielone są każdego roku między grupy polityczne, posłów
niezrzeszonych oraz fundusz rezerwowy na rok 1984. Podział ten dokonywany jest
w następujący sposób: a) każda z siedmiu grup otrzymuje subwencję zryczałtowaną
w wysokości 1% całości środków; b) otrzymuje ponadto, na każdego członka, 1/434 całości
środków pomniejszonych o kwotę subwencji zryczałtowanych; c) każdy z posłów
niezrzeszonych otrzymuje również 1/434 całości środków pomniejszonych o kwotę subwencji
zryczałtowanych; d) całkowita suma środków pieniężnych przyznanych grupom politycznym
oraz posłom niezrzeszonym zgodnie z zasadami określonymi pod lit. b) i c) nie może
przekraczać 62% całości środków z pozycji 3708; e) każdego roku kwota w wysokości 31%
całości środków z pozycji 3708 przeznaczana jest na stworzenie funduszu rezerwowego.
Fundusz rezerwowy zostanie podzielony zgodnie z liczbą otrzymanych głosów między
wszystkie ugrupowania polityczne, które otrzymają w wyborach w roku 1984 ponad 5%
ważnych głosów oddanych w państwie członkowskim, w którym wystawiły kandydatów, lub
ponad 1% ważnych głosów oddanych w co najmniej trzech państwach członkowskich,
w których wystawiły kandydatów (co zwane jest dalej  klauzulą 1% ). Wreszcie
zakomunikowano, że szczegóły dotyczące podziału tej rezerwy zostaną ustalone
w póz
niejszym terminie.
5 Dnia 12 paz
dziernika 1982 r. Prezydium Parlamentu Europejskiego, w tym samym
składzie, podjęło także postanowienia o korzystaniu przez grupy polityczne ze środków
finansowych przeznaczonych na kampanię informacyjną poprzedzającą wybory europejskie
w roku 1984 (zwane dalej  zasadami z 1982 r. w sprawie wykorzystania środków
finansowych ). Postanowienia te, które nie zostały ogłoszone, odpowiadają zaleceniom
przedstawionym przez grupę roboczą złożoną z przewodniczących grup politycznych pod
przewodnictwem przewodniczącego Parlamentu Europejskiego.
6 Zasady wykorzystania środków są następujące: środki przekazane ugrupowaniom
politycznym mogą być wykorzystane jedynie w celu finansowania działań bezpośrednio
związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem kampanii informacyjnej przed wyborami
1984 r. Wydatki administracyjne (na przykład wynagrodzenie dla współpracowników
tymczasowych, koszty najmu lokali oraz wyposażenia biura, koszty połączeń telefonicznych)
nie mogą przekraczać 25% przyznanych środków. Zabronione jest nabywanie nieruchomości
lub elementów wyposażenia biura. Grupy polityczne powinny wpłacić przyznane im fundusze
na przeznaczony do tego celu rachunek bankowy.
7 Przewodniczący grup politycznych odpowiedzialni są za wykorzystanie tych funduszy
na cele zgodne z przyjętymi postanowieniami. W ostatniej kolejności wykorzystanie funduszy
należy uzasadnić przed innymi instancjami kontrolnymi, odpowiedzialnymi za kontrolę
funduszy Parlamentu Europejskiego.
8 Jeżeli chodzi o księgowość, przepisy nakazują prowadzenie oddzielnej księgowości dla
wpływów i wydatków dotyczących innych rodzajów działalności grup politycznych. Powinny
one wyposażyć się w systemy księgowości określonego rodzaju. Systemy te powinny
obejmować rozróżnienie trzech rodzajów wydatków (wydatków administracyjnych, kosztów
spotkań, kosztów publikacji i reklamy), podzielonych z kolei na poszczególne projekty.
Corocznie, począwszy od dnia pierwszego przelewu środków dla grup politycznych, powinny
one przedstawiać sprawozdanie z wykorzystania tych funduszy (płatności, zobowiązania,
rezerwy) za dany okres. Sprawozdanie to należy przekazać przewodniczącemu Parlamentu
Europejskiego oraz przewodniczącemu komisji kontroli budżetowej.
9 W części  zwrot niewykorzystanych środków zaznaczono, że środki oddane do
dyspozycji należy wykorzystać najpóz
niej na czterdzieści dni przed dniem wyborów, jeżeli
chodzi o zaciąganie zobowiązań do dokonywania płatności, pod warunkiem że płatność
zostanie dokonana najpóz
niej czterdzieści dni po wyborach. Wszystkie środki wykorzystane
niezgodnie z dwoma wyżej wspomnianymi kryteriami należy zwrócić Parlamentowi
Europejskiemu w terminie trzech miesięcy po wyborach. W razie konieczności Parlament
Europejski może odzyskać należne mu kwoty, poprzez potrącenie równowartości ze środków
wypłacanych grupom politycznym z pozycji 3706 (dodatkowa działalność polityczna).
10 Dnia 29 paz
dziernika 1983 r. Prezydium w powiększonym składzie, to znaczy
Prezydium wraz z przewodniczącymi grup politycznych, wydało  przepisy dotyczące
wykorzystania środków przeznaczonych na zwrot wydatków ugrupowań politycznych, które
wezmą udział w wyborach w 1984 r. (Dz.U. C 293, str. 1) (zwane dalej  przepisami
z 1983 r. ).
11 Przepisy te, jak zapowiadano w decyzji z 1982 r., określają zasady podziału
trzydziestojednoprocentowej rezerwy. Warunki dotyczące progów wyborczych, które
ugrupowania polityczne muszą przekroczyć, aby brać udział w tym podziale środków, są
takie same, jak zapowiedziane w decyzji z 1982 r. Przepisy z 1983 r. dodają, że ugrupowania
polityczne, które pragną korzystać z klauzuli 1%, zobowiązane są złożyć najpóz
niej na
czterdzieści dni przed wyborami oświadczenie o połączeniu list wyborczych do sekretarza
generalnego Parlamentu Europejskiego. Zawierają one również zasady przekazywania
funduszy. Dla partii, list wyborczych lub koalicji, które wprowadziły przedstawicieli do
Parlamentu, fundusze udostępniane są grupom politycznym oraz posłom niezrzeszonym
począwszy od pierwszego posiedzenia po wyborach. Dla partii, list wyborczych lub koalicji,
które nie wprowadziły przedstawicieli do Parlamentu, przewiduje się, że:
 wnioski o zwrot wydatków należy składać do sekretarza generalnego w ciągu 90 dni
począwszy od ogłoszenia wyników w danym państwie członkowskim, wraz z dokumentami
poświadczającymi;
 okres, za który wydatki można uznać za wydatki odnoszące się do wyborów 1984 r.,
rozpoczyna się dnia 1 stycznia 1983 r. i kończy czterdzieści dni po wyborach;
 do wniosku należy dołączyć oświadczenie, że wydatki poniesione były w związku
z wyborami do Parlamentu Europejskiego;
 przedstawione wyżej kryteria stosowane do wydatków grup politycznych stosuje się
również w przypadku ugrupowań niereprezentowanych w Parlamencie Europejskim.
12 Skarżące stowarzyszenie podnosi siedem zarzutów na poparcie skargi:
1) brak kompetencji;
2) naruszenie postanowień traktatu, a szczególnie art. 138 traktatu EWG oraz art. 7 ust. 2
i art. 13 Aktu dotyczącego wyboru przedstawicieli do Zgromadzenia w powszechnych
wyborach bezpośrednich;
3) naruszenie ogólnej zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa wyborczego;
4) naruszenie art. 85 i następnych traktatu EWG;
5) naruszenie konstytucji francuskiej poprzez działanie urągające zasadzie równości
obywateli wobec prawa;
6) bezprawność i niemożność zastosowania, z tego względu, że głos oddany przez ministra
reprezentującego Francję w Radzie Wspólnot Europejskich podczas obrad na temat budżetu
był bezprawny, co implikuje bezprawność obrad Rady oraz aktów wydanych w ich
następstwie w ramach procedury budżetowej;
7) nadużycie władzy poprzez wykorzystanie przez Prezydium Parlamentu Europejskiego
środków z pozycji 3708 w celu zapewnienia reelekcji członków Parlamentu Europejskiego
wybranych w roku 1979.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
1. W przedmiocie zdolności procesowej stowarzyszenia Les Verts  Conf�d�ration
�cologiste  Parti �cologiste
13 Już po zakończeniu procedury pisemnej okazało się, że na mocy protokołu z dnia
29 marca 1984 r. skarżące stowarzyszenie Les Verts  Parti �cologiste, jak również inne
stowarzyszenie, o nazwie Les Verts  Conf�d�ration �cologiste, postanowiły się rozwiązać
w celu założenia nowego stowarzyszenia pod nazwą Les Verts  Conf�d�ration �cologiste 
Parti �cologiste. Zostało ono zgłoszone w prefekturze policji w Paryżu dnia 20 czerwca
1984 r. (JORF z dnia 8 listopada 1984 r., N.C., str. 10241, wpis zastępujący i unieważniający
wpis w JORF z dnia 25 lipca 1984 r., N.C. 172, str. 6604 i 6608). To właśnie owo nowe
stowarzyszenie wystawiło w wyborach europejskich w czerwcu 1984 r. listę  Les Verts 
Europe �cologie po złożeniu dnia 28 kwietnia 1984 r. deklaracji o połączeniu list
wyborczych, przewidzianej w art. 4 przepisów z 1983 r. To samo stowarzyszenie, listem
z dnia 23 lipca 1984 r., wniosło do sekretarza generalnego Parlamentu Europejskiego o zwrot
wydatków na podstawie wyżej wspomnianych przepisów. W wyniku tego wniosku
stowarzyszeniu wypłacono kwotę 82 958 ecu, obliczoną przez pomnożenie 680 080
otrzymanych głosów przez współczynnik finansowania wynoszący 0,1206596 za jeden głos.
14 W nowych okolicznościach Parlament Europejski stwierdził, po pierwsze, że ze
względu na rozwiązanie skarżącego stowarzyszenia Les Verts  Parti �cologiste, straciło ono
zdolność procesową w niniejszym postępowaniu oraz że zasada zachowania osobowości
prawnej na potrzeby likwidacji nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, która została
przekazana nowemu stowarzyszeniu. Nie kwestionując możliwości przejęcia wniesionej
skargi przez nowe stowarzyszenie Les Verts  Conf�d�ration �cologiste  Parti �cologiste,
Parlament Europejski stwierdził następnie, że przejęcie to powinno nastąpić w terminie
określonym przez Parlament i na podstawie decyzji właściwych organów statutowych
nowego stowarzyszenia. Uznawszy, że ten ostatni warunek nie został spełniony, Parlament
Europejski wniósł o odrzucenie skargi.
15 Należy, po pierwsze, podkreślić, że, jak wynika z protokołu z dnia 29 marca 1984 r.,
rozwiązanie obu stowarzyszeń, w tym stowarzyszenia skarżącego, miało miejsce ze względu
na połączenie w celu stworzenia nowego stowarzyszenia. Rozwiązanie, połączenie
i stworzenie nowego stowarzyszenia miały więc miejsce na mocy jednego aktu,
z zachowaniem ciągłości czasowej i prawnej między stowarzyszeniem skarżącym i nowym
stowarzyszeniem, tak więc nowe stowarzyszenie weszło w ogół praw i obowiązków
poprzedniego stowarzyszenia.
16 Po drugie, protokół w sprawie połączenia wyraz
nie stwierdza, że wszczęte sprawy
sądowe, w szczególności przed Trybunałem  będą prowadzone na tych samych warunkach
i  w ten sam sposób .
17 Po trzecie, Parlament Europejski sam zwrócił w trakcie procedury ustnej uwagę na
uchwałę krajowej rady międzyregionalnej z dnia 16 i 17 lutego 1985 r. Zgodnie z tą uchwałą,
odczytaną na rozprawie przez adwokata nowego stowarzyszenia, krajowa rada
międzyregionalna, organ statutowy uprawniony do występowania przed sądem, wprost
postanowiła, wobec gry na zwłokę Parlamentu, przejąć postępowanie wniesione przez
stowarzyszenie Les Verts  Parti �cologiste.
18 W tych okolicznościach wola nowego stowarzyszenia utrzymania i dalszego
prowadzenia postępowania wszczętego przez jedno ze stowarzyszeń założycielskich, które
zostało jej bezpośrednio przekazane, nie ulega wątpliwości, a przeciwne twierdzenia
Parlamentu Europejskiego w tej kwestii należy odrzucić.
19 Jakkolwiek Parlament Europejski nie podniósł zarzutu niedopuszczalności skargi ze
względu na przesłanki określone w art. 173 traktatu, do Trybunału należy zbadanie z urzędu,
czy są one spełnione. W tym przypadku niezbędne jest ustalenie w sposób jednoznaczny: czy
Trybunał jest kompetentny do rozpoznania skargi o stwierdzenie nieważności aktu
Parlamentu Europejskiego wniesionej w trybie art. 173 traktatu; czy decyzja z roku 1982 oraz
przepisy z 1983 r. stanowią akty zmierzające do wywołania skutków prawnych wobec osób
trzecich; czy akty te dotyczą bezpośrednio i indywidualnie skarżącego stowarzyszenia
w rozumieniu art. 173 akapit drugi traktatu.
2. W przedmiocie kompetencji Trybunału do rozpoznania skargi o stwierdzenie
nieważności aktu Parlamentu Europejskiego wniesionej w trybie art. 173 traktatu
20 Tytułem wstępu należy zauważyć, że decyzja z roku 1982 oraz przepisy z 1983 r.
zostały wydane przez organy Parlamentu Europejskiego i w związku z tym należy je uważać
za akty samego Parlamentu Europejskiego.
21 Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, wobec art. 164 traktatu, kontrola zgodności
z prawem aktów instytucji Wspólnoty, powierzona Trybunałowi na mocy art. 173 traktatu, nie
może ograniczać się do aktów Rady i Komisji, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa do sądu
poprzez odmowę rozpatrzenia sprawy.
22 Parlament Europejski również uznaje, że zgodnie z nadaną Trybunałowi na mocy
art. 164 traktatu funkcją strażnika prawa, może on kontrolować zgodność z prawem aktów
innych niż akty Rady i Komisji. Zawarte w art. 173 traktatu wyliczenie potencjalnych
pozwanych nie jest, jego zdaniem, wyczerpujące. Parlament Europejski nie zaprzecza, że
w takich dziedzinach, jak budżet i sprawy związane z organizacją wyborów bezpośrednich,
w których zmienione postanowienia traktatu poszerzyły zakres jego kompetencji i w których
może wydawać akty prawne, podlega on sprawowanej przez Trybunał kontroli sądowej.
Jeżeli chodzi o przyznanie środków na współfinansowanie kampanii informacyjnej
w związku z drugimi wyborami bezpośrednimi, Parlament Europejski korzysta bezpośrednio
z przysługujących mu uprawnień. Nie zamierza więc unikać kontroli sądowej aktów, które
wydaje w tej dziedzinie. Uznaje on jednak, że rozszerzająca wykładnia art. 173 traktatu, która
spowodowałaby poddanie aktów Parlamentu skardze o stwierdzenie nieważności, powinna
prowadzić do stwierdzenia po jego stronie zdolności do wnoszenia takich skarg na akty Rady
i Komisji.
23 Należy, po pierwsze, w tej kwestii podkreślić, że Europejska Wspólnota Gospodarcza
jest wspólnotą prawa, to znaczy, że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają
kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką
stanowi traktat. W szczególności w art. 173 i 184 z jednej strony, oraz w art. 177 z drugiej
strony, traktat ustanawia zupełny system środków prawnych i procedur w celu powierzenia
Trybunałowi Sprawiedliwości kontroli zgodności z prawem aktów instytucji. System ten
zapewnia ochronę osób fizycznych i prawnych przed stosowaniem wobec nich aktów
o charakterze generalnym, których nie mogą bezpośrednio zaskarżyć przed Trybunałem ze
względu na szczególne warunki dopuszczalności określone w art. 173 akapit drugi traktatu.
Jeżeli wdrożenie w drodze administracyjnej tych aktów należy do obowiązków instytucji
wspólnotowych, osoby fizyczne i prawne mogą wnieść skargę bezpośrednio do Trybunału
przeciwko aktom wykonawczym, których są adresatami lub które dotyczą ich bezpośrednio
i indywidualnie, podnosząc na poparcie tej skargi zarzut bezprawności aktu podstawowego
o charakterze generalnym. Jeżeli implementacja aktu wchodzi w zakres obowiązków władz
krajowych, osoby te mogą podnieść zarzut nieważności aktów o charakterze generalnym
przed sądami krajowymi i sprawić, by sądy krajowe zwróciły się z tą kwestią do Trybunału
Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym.
24 Wprawdzie w odróżnieniu od brzmienia art. 177 traktatu, który mówi o aktach instytucji
bez dalszych uściśleń, art. 173 wymienia jedynie akty Rady i Komisji; system ustanowiony
w traktacie polega jednak na tym, by poddać skardze bezpośredniej  wszelkie akty wydawane
przez instytucje i mające na celu wywołanie skutków prawnych , jak podkreślił to już
Trybunał w wyroku z dnia 31 marca 1971 r. (w sprawie 22/70 Komisja przeciwko Radzie,
Rec. str. 263). Parlament Europejski nie został wprost wymieniony wśród instytucji, których
akty podlegają zaskarżeniu, ponieważ traktat EWG w pierwotnym brzmieniu powierzał mu
jedynie uprawnienia konsultacyjne i do kontroli politycznej, lecz nie do wydawania aktów
mających na celu wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich. Artykuł 38 traktatu
EWWiS wskazuje, że gdy Parlament od początku miał kompetencję do wydawania aktów
wiążących, jak to ma miejsce na mocy art. 95 akapit czwarty ostatnie zdanie tego traktatu,
jego akty nie zostały z zasady wyłączone z zakresu skargi o stwierdzenie nieważności.
25 W traktacie EWWiS skarga o stwierdzenie nieważności aktów instytucji jest
przedmiotem dwóch osobnych postanowień, natomiast traktat EWG reguluje tę kwestię
jedynie w art. 173, który ma zatem charakter ogólny. Przyjęcie wykładni art. 173 traktatu
wykluczającej akty Parlamentu spośród aktów podlegających zaskarżeniu byłoby niezgodne
zarówno z duchem traktatu wyrażonym w art. 164, jak z ustanowionym przez ten traktat
systemem. Akty wydawane przez Parlament Europejski w zakresie objętym traktatem EWG
mogłyby bowiem, bez możliwości poddania ich kontroli Trybunału, naruszać kompetencje
państw członkowskich lub pozostałych instytucji albo wykraczać poza zakres kompetencji
wydającej je instytucji. W związku z tym należy uznać, że skarga o stwierdzenie nieważności
może być skierowana przeciwko aktom Parlamentu Europejskiego mającym na celu
wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich.
26 Należy teraz zbadać, czy decyzja z 1982 r. oraz przepisy z 1983 r. stanowią akty mające
na celu wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich.
3. W kwestii, czy decyzja z 1982 r. i przepisy z 1983 r. stanowią akty mające na celu
wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich
27 Obydwa zaskarżone akty dotyczą podziału środków budżetowych Parlamentu
Europejskiego przeznaczonych na przygotowanie wyborów europejskich w roku 1984.
Związane są z przyznaniem tych środków osobom trzecim na wydatki związane
z działalnością odbywającą się poza Parlamentem Europejskim. Regulują one prawa
i obowiązki zarówno ugrupowań politycznych reprezentowanych w Parlamencie Europejskim
wybranym w 1979 r., jak i tych, które brały udział w wyborach w roku 1984. Określają one
część środków należną każdemu z nich na podstawie liczby miejsc w Parlamencie
Europejskim uzyskanych w roku 1979 lub w zależności od liczby głosów uzyskanych w roku
1984. Akty te mają więc na celu wywołanie tą drogą skutków prawnych wobec osób trzecich,
co powoduje poddanie ich skardze o stwierdzenie nieważności w trybie art. 173 traktatu.
28 Argument, zgodnie z którym kontrola powierzona Trybunałowi Obrachunkowemu na
mocy art. 206a traktatu stanowi przeszkodę w sprawowaniu kontroli przez Trybunał
Sprawiedliwości, należy odrzucić. Trybunał Obrachunkowy może jedynie badać zgodność
wydatków z budżetem oraz aktami prawa pochodnego ustalającymi te wydatki (zwanymi
powszechnie aktami podstawowymi). Sprawowana przez Trybunał Obrachunkowy kontrola
jest więc w każdym razie odrębna od kontroli Trybunału Sprawiedliwości, która dotyczy
zgodności z prawem aktów podstawowych. W tym przypadku zaskarżone akty stanowią
w rzeczywistości odpowiednik aktu podstawowego, gdyż umożliwiają co do zasady
dokonanie wydatków oraz ustalają warunki, na jakich ma to nastąpić.
4. W kwestii, czy zaskarżone akty dotyczą bezpośrednio i indywidualnie skarżącego
stowarzyszenia w rozumieniu art. 173 akapit drugi traktatu
29 Stowarzyszenie skarżące podkreśla, że posiada osobowość prawną oraz że zaskarżone
decyzje, mające za przedmiot przyznanie pomocy konkurującym ugrupowaniom politycznym,
dotyczą go bezpośrednio i indywidualnie.
30 Parlament Europejski jest zdania, że w obecnym stanie orzecznictwa Trybunału
w przedmiocie tego warunku skarga jest niedopuszczalna. Stawia jednak pytanie, czy
rozszerzająca wykładnia art. 173 akapit pierwszy nie powinna mieć wpływu na wykładnię
akapitu drugiego tego artykułu. Podkreśla w tej kwestii, że skarżące stowarzyszenie nie jest
jakąkolwiek osobą trzecią, ale zajmuje, jako partia polityczna, pozycję pośrednią między
skarżącymi uprzywilejowanymi a zwykłymi podmiotami indywidualnymi. Należy, jego
zdaniem, wziąć pod uwagę szczególną funkcję, jaką spełniają partie polityczne na szczeblu
wspólnotowym. Ich szczególny status uzasadnia, zdaniem Parlamentu, przyznanie im prawa
do wniesienia skargi w trybie art. 173 akapit drugi traktatu przeciwko aktom ustalającym
warunki oraz wysokość kwot otrzymywanych z Parlamentu Europejskiego w związku
z wyborami bezpośrednimi w celu przeprowadzenia kampanii informacyjnej na temat tego
ostatniego. W odpowiedzi na skargę Parlament Europejski dochodzi wobec powyższego do
wniosku, że przepisy z 1983 r. dotyczą partii politycznych bezpośrednio i indywidualnie.
31 Należy, po pierwsze, stwierdzić, że zaskarżone akty dotyczą skarżącego stowarzyszenia
bezpośrednio. Stanowią one bowiem uregulowanie kompletne, wystarczające samo w sobie
i niewymagające żadnych przepisów wykonawczych, gdyż wyliczenie części środków
należnej każdemu z ugrupowań politycznych dokonuje się automatycznie i nie pozostawia
pola do żadnej dowolności.
32 Pozostaje zbadać, czy zaskarżone akty dotyczą skarżącego stowarzyszenia
indywidualnie.
33 W tym celu należy skupić się na analizie decyzji z 1982 r. W decyzji tej postanowiono
co do zasady o przekazaniu ugrupowaniom politycznym środków z pozycji 3708, określono
również część środków, jaka przyznana zostanie grupom politycznym utworzonym
w Zgromadzeniu wybranym w 1979 r. oraz niezrzeszonym posłom do tego Zgromadzenia
(69%) oraz część środków przeznaczoną do podziału między ugrupowania polityczne,
reprezentowane lub nie w Zgromadzeniu wybranym w 1979 r., które wezmą udział
w wyborach w roku 1984 (31%), a wreszcie dokonano podziału 69% między grupami
politycznymi oraz posłami niezrzeszonymi. Przepisy z 1983 r. ograniczają się do
potwierdzenia decyzji z 1982 r. oraz uzupełniają i precyzują sposób podziału
trzydziestojednoprocentowej rezerwy. Dlatego należy je uznać za integralną część tej decyzji.
34 Decyzja z 1982 r. dotyczy wszystkich ugrupowań politycznych, chociaż ich traktowanie
jest zróżnicowane ze względu na to, czy są one reprezentowane w Zgromadzeniu wybranym
w 1979 r.
35 Niniejsza skarga dotyczy sytuacji, która nie była jeszcze rozpatrywana przez Trybunał.
Z powodu posiadania przedstawicieli w instytucji niektóre ugrupowania polityczne brały
udział w wydawaniu decyzji, która dotyczy zarówno sposobu traktowania ich samych, jak
i ugrupowań konkurujących z nimi, które nie były reprezentowane w tej instytucji. Wobec
tego i ponieważ sprawa dotyczy podziału funduszy publicznych w celu przygotowania
wyborów, wobec którego zarzuca się nierówność, nie można uznać, że zaskarżony akt
dotyczy indywidualnie tylko ugrupowań, które były reprezentowane w Parlamencie
Europejskim i które z definicji można było zidentyfikować w momencie jego wydania.
36 Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do nierównej ochrony sądowej ugrupowań
rywalizujących w tych samych wyborach. Ugrupowania niereprezentowane nie mogły
przeciwstawić się spornemu podziałowi środków przed rozpoczęciem kampanii wyborczej,
ponieważ mogłyby podnieść zarzut niezgodności z prawem decyzji podstawowej jedynie na
poparcie skarg przeciwko decyzjom indywidualnym odmawiającym im zwrotu kwot
wyższych niż przewidziane. Nie miałyby więc możliwości wniesienia do Trybunału skargi
o stwierdzenie nieważności przed wyborami, nie mogłyby też uzyskać zarządzenia przez
Trybunał, na mocy art. 185 traktatu, zawieszenia wykonania zaskarżonej decyzji
podstawowej.
37 W tych okolicznościach należy uznać, że zaskarżone akty dotyczą indywidualnie
skarżącego stowarzyszenia, które istniało w momencie wydania decyzji z 1982 r. i które
mogło wystawić kandydatów w wyborach w 1984 r.
38 Z uwagi na całość powyższych rozważań należy uznać skargę za zasadną.
Co do istoty
39 W trzech pierwszych zarzutach skarżące stowarzyszenie uznaje wprowadzony przez
Parlament Europejski system za system zwrotu kosztów kampanii wyborczej.
40 Po pierwsze, skarżące stowarzyszenie zarzuca, że traktat nie zawiera podstawy prawnej
dla ustanowienia takiego systemu. Drugi zarzut oparty jest na twierdzeniu, że kwestia ta
wchodzi w zakres jednolitej procedury wyborczej, o której mowa w art. 138 ust. 2 traktatu,
i jako taka, w myśl art. 7 ust. 2 Aktu ustanawiającego wybory reprezentantów do
Zgromadzenia w powszechnym, bezpośrednim głosowaniu, wchodzi w zakres kompetencji
ustawodawcy krajowego.
41 Po trzecie, skarżące stowarzyszenie stawia zarzut naruszenia równości szans ugrupowań
politycznych z tego względu, że ugrupowania reprezentowane w Parlamencie wybranym
w 1979 r. biorą dwukrotnie udział w podziale środków z pozycji 3708. Biorą one udział
w podziale 69% zarezerwowanych dla grup politycznych i posłów niezrzeszonych
Zgromadzenia wybranego w 1979 r. oraz dodatkowo biorą udział w podziale
trzydziestojednoprocentowej rezerwy. W ten sposób uzyskują znaczącą przewagę nad
ugrupowaniami, które nie miały jeszcze przedstawicieli w Zgromadzeniu wybranym
w 1979 r.
42 Na dwa pierwsze zarzuty Parlament odpowiada łącznie. Zwraca on uwagę na
sprzeczność istniejącą między tymi dwoma zarzutami: albo kwestia nie wchodzi w zakres
kompetencji Wspólnoty, albo wchodzi, lecz wykluczone jest, by skarżące stowarzyszenie
utrzymywać mogło obie tezy. Parlament Europejski podkreśla przede wszystkim, że nie
chodzi o system zwrotu kosztów kampanii wyborczej, ale o udział w kampanii informacyjnej,
której celem jest zapoznanie wyborców z Parlamentem Europejskim przy okazji wyborów,
jak jasno wskazuje na to zarówno komentarz do pozycji 3708, jak i przepisy wykonawcze.
Udział Parlamentu Europejskiego w podobnej kampanii informacyjnej wynika z uprawnień
przyznanych mu przez Trybunał w wyroku z dnia 10 lutego 1983 r. (w sprawie 230/81
Luksemburg przeciwko Parlamentowi, Rec. str. 255, 287) do regulowania wewnętrznego
działania oraz wydawania  przepisów niezbędnych w celu zapewnienia odpowiedniego
funkcjonowania i przebiegu procedur . Ponieważ nie chodzi tu o zwrot kosztów kampanii
wyborczej, zarzuty pierwszy i drugi nie znajdują uzasadnienia.
43 Ponadto Parlament Europejski wnosi o odrzucenie trzeciego zarzutu, ponieważ nie ma
tu mowy o naruszeniu równości szans pomiędzy różnymi ugrupowaniami politycznymi.
Przedmiotem uregulowania jest zapewnienie skutecznej informacji o Parlamencie. Partie
polityczne reprezentowane w Zgromadzeniu wybranym w roku 1979 wykazały się już
działalnością na rzecz integracji europejskiej. Są to ugrupowania większe, a zatem bardziej
reprezentatywne i są w stanie rozpowszechniać szerszy zakres informacji. Dlatego
uzasadnione jest przyznanie im większych kwot na kampanię informacyjną. Podział funduszy
na część w wysokości 69% środków na finansowanie z góry kampanii informacyjnej oraz
31% na sfinansowanie po wyborach wszystkich ugrupowań politycznych, które w nich
uczestniczyły, stanowi decyzję wchodzącą w zakres swobodnej oceny politycznej Parlamentu
Europejskiego. Jak dodał Parlament Europejski na rozprawie, Prezydium oraz Prezydium
w powiększonym składzie podjęły decyzję o podziale środków według metody
uwzględniającej w naturalny sposób znaczenie poszczególnych ugrupowań w propagowaniu
koncepcji integracji europejskiej wśród opinii publicznej w państwach członkowskich.
44 Należy na wstępie ponownie stwierdzić, że Parlament Europejski uprawniony jest do
wydawania, na mocy uprawnień do regulowania organizacji wewnętrznej przyznanych mu
w traktacie, przepisów koniecznych w celu zapewnienia dobrego funkcjonowania oraz
przebiegu procedur parlamentarnych, jak wynika już z ww. wyroku z dnia 10 lutego 1983 r.
Należy jednakże pokreślić, że wprowadzonego systemu finansowania nie będzie można uznać
za objęty uprawnieniami do regulowania organizacji wewnętrznej, gdyby okazało się, że nie
można odróżnić go od ryczałtowego zwrotu kosztów kampanii wyborczej.
45 W celu zbadania zasadności trzech pierwszych zarzutów należy ustalić w pierwszej
kolejności rzeczywisty charakter wprowadzonego przez zaskarżone decyzje systemu
finansowania.
46 W tej kwestii należy przede wszystkim zauważyć, że zaskarżone akty są co najmniej
niejednoznaczne. Decyzja z 1982 r. wskazuje jedynie, że dotyczy podziału środków z pozycji
3708, podczas gdy wewnętrzna notatka służbowa streszczająca jej zawartość mówi wprost
o finansowaniu kampanii wyborczej. Jeżeli chodzi o przepisy z 1983 r., nie podają one
dokładnie, czy wydatki, których zwrot przewidują, mają służyć informacji o samym
Parlamencie Europejskim, czy o stanowiskach zajętych przez różne ugrupowania polityczne
lub stanowiskach, które zamierzają one zająć w przyszłości.
47 Wprawdzie zasady wykorzystania środków z 1982 r. przewidują, że przyznane środki
mogą być wykorzystane jedynie w związku z kampanią informacyjną przed wyborami 1984 r.
W tym celu zasady te określają charakter wydatków, na których pokrycie środki mogą być
przeznaczone, wskazują osoby odpowiedzialne za właściwe wykorzystanie funduszy, zalecają
prowadzenie odrębnej księgowości, rozdzielonej według rodzaju kosztów oraz nakładają
obowiązek przedstawiania raportów o wykorzystaniu funduszy. Parlament Europejski
zamierzał zapewnić, aby środki pozostawione do dyspozycji ugrupowań politycznych zostały
w zasadniczej mierze przeznaczone na pokrycie kosztów spotkań przedwyborczych
i publikacji (broszury, ogłoszenia w prasie, plakaty).
48 Jednakże należy podkreślić, że zasady te nie wystarczą do usunięcia niejasności co do
charakteru podawanych informacji. Podobnie jak zaskarżone decyzje, zasady z 1982 r. nie
stawiają warunków uzależniających przyznanie funduszy od charakteru rozpowszechnianych
informacji. Parlament Europejski uznaje, że zdając sprawę ze swojej działalności, kandydaci
przyczyniają się do rozpowszechniania informacji, w jaki sposób Parlament spełniał swoje
zadania. Oczywiste jest, że podczas kampanii informacyjnej tego rodzaju, która zdaniem
Parlamentu Europejskiego polega na debacie, informacje o roli Parlamentu Europejskiego są
nieodłącznie związane z propagandą polityczną poszczególnych partii. Parlament Europejski
przyznał zresztą na rozprawie, że nie sposób oddzielić w wypowiedziach deputowanych
stwierdzeń typowo wyborczych od informacyjnych.
49 Należy podkreślić, że fundusze przekazane do dyspozycji ugrupowań politycznych
mogły zostać wydane podczas kampanii wyborczej. Jest to oczywiste w odniesieniu do
funduszy pochodzących z trzydziestojednoprocentowej rezerwy podzielonej między
ugrupowania, które brały udział w wyborach w 1984 r. Zwracane były bowiem wydatki
poczynione w związku z wyborami europejskimi w 1984 r., w okresie od 1 stycznia 1983 r. aż
do czterdziestego dnia po zakończeniu wyborów. Podobnie jest w przypadku 69% środków
dzielonych każdego roku między grupami politycznymi oraz posłami niezrzeszonymi do
Zgromadzenia wybranego w 1979 r. Z wyżej wspomnianych zasad z 1982 r. wynika bowiem,
że jedna trzecia całkowitej kwoty środków (pomniejszona o sumy ryczałtowe) miała być
wypłacona dopiero po zakończeniu wyborów w 1984 r. Ponadto fundusze pochodzące
z części obejmującej 69% środków mogły być przeznaczone na oszczędności oraz stanowić
przedmiot zobowiązań płatniczych najpóz
niej na czterdzieści dni przed wyborami, pod
warunkiem dokonania płatności nie póz
niej niż czterdzieści dni po wyborach.
50 W tych okolicznościach należy uznać, że wprowadzony system finansowania nie różni
się od ryczałtowego systemu zwrotu kosztów kampanii wyborczej.
51 W drugiej kolejności należy zbadać, czy zaskarżone akty nie zostały wydane
z naruszeniem art. 7 ust. 2 Aktu o wyborze deputowanych do Zgromadzenia w bezpośrednim,
powszechnym głosowaniu z dnia 20 września 1976 r.
52 Zgodnie z tym przepisem  do momentu wejścia w życie jednolitej procedury wyborczej
oraz o ile inne przepisy niniejszego aktu nie stanowią inaczej, procedura wyborcza
regulowana jest w każdym państwie członkowskim na mocy przepisów krajowych .
53 Pojęcie procedury wyborczej w myśl tego przepisu obejmuje w szczególności normy,
których celem jest zapewnienie właściwego przebiegu czynności wyborczych oraz równości
szans różnych kandydatów podczas kampanii wyborczej. Do takiej kategorii zasad należą
zasady stanowiące system zwrotu kosztów kampanii wyborczej.
54 Problem zwrotu kosztów kampanii wyborczej nie należy do kilku kwestii
uregulowanych w akcie z 1976 r. Stąd w obecnym stanie prawa wspólnotowego
wprowadzenie systemu zwrotu kosztów kampanii wyborczej oraz określenie jego zasad leży
w kompetencji państw członkowskich.
55 Należy zatem uwzględnić podniesiony przez skarżące stowarzyszenie zarzut naruszenia
art. 7 ust. 2 aktu z 1976 r. W związku z tym nie ma potrzeby rozpatrywać innych
podniesionych zarzutów.
W przedmiocie kosztów
56 Zgodnie z art. 69 ż 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony
przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Strona skarżąca nie wniosła o obciążenie strony
pozwanej kosztami postępowania. Zatem, pomimo że strona pozwana przegrała sprawę,
każda ze stron ponosi własne koszty.
Z powyższych względów,
TRYBUNAA
,
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Prezydium Parlamentu Europejskiego z dnia
12 paz
dziernika 1982 r. dotyczącej podziału środków z pozycji 3708 ogólnego budżetu
Wspólnot Europejskich, jak również przepisów Prezydium w powiększonym składzie
z dnia 29 paz
dziernika 1983 r. w sprawie wykorzystania środków przeznaczonych na
zwrot wydatków ugrupowań politycznych, które wzięły udział w wyborach w 1984 r.
2) Każda ze stron ponosi własne koszty.
Koopmans Everling Bahlmann Joliet
Bosco Due Galmot Kakouris O Higgins
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 23 kwietnia 1986 r.
Sekretarz p.o. Prezesa
P. Heim T. Koopmans
prezes izby
* Język postępowania: francuski.