1
Główny Inspektor Audytu Wewn trznego
Publiczna Wewn trzna Kontrola Finansowa (PWKF), w skład której wchodz
kontrola finansowa i audyt wewn trzny, wbudowane w struktury
poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych oraz mechanizmy
centralnej koordynacji systemu, zawarte w strukturze Ministerstwa
Finansów, stanowi zintegrowany system zapewniania prawidłowego
funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych (JSFP), stwarzaj cy
mo liwo poprawy efektywno ci gospodarowania rodkami publicznymi na
poziomie poszczególnych jednostek. System PWKF jest nowoczesnym narz dziem
zarz dzania w jednostkach sektora finansów publicznych oraz wymiernym
efektem procesu dostosowania prawa polskiego do wymogów Unii Europejskiej, a
ponadto, jako integralny element systemu kontroli funduszy unijnych, zabezpiecza
mo liwo wła ciwego wykorzystywania rodków pochodz cych z bud etu Unii
Europejskiej.
Warszawa, grudzie 2005
2
1. Geneza Publicznej Wewn trznej Kontroli Finansowej
Kontrola finansowa stanowiła przedmiot negocjacji akcesyjnych w ramach rozdziału 28 Kontrola
finansowa. Komisja Europejska uwa ała za niezb dne prawne uregulowanie kwestii
wewn trznej kontroli finansowej i audytu wewn trznego, co zostało m.in. stwierdzone
w Okresowym Raporcie Komisji Europejskiej. Nieprzyj cie przez Polsk przedmiotowej ustawy
w przewidzianym okresie oznaczało złamanie zobowi za negocjacyjnych.
Aquis communautaire w ramach rozdziału 28 nakładały na stron polsk nieliczne obowi zki
dotycz ce audytu zewn trznego, stawiały natomiast liczne i okre lone wymogi zwi zane
z wewn trzn kontrol finansow , zwłaszcza w sektorze finansów publicznych. Wymogi
te dotyczyły m.in.: opracowania i wdro enia wła ciwych systemów zarz dzania finansowego
i kontroli w jednostkach sektora finansów publicznych, konieczno ci wprowadzenia
do administracji publicznej audytu wewn trznego jako narz dzia oceny i doradztwa dla
kierowników tych jednostek, metodologii wytyczania cie ek audytu, konieczno ci przyj cia
i wdro enia mi dzynarodowych standardów kontroli finansowej i audytu wewn trznego.
W grudniu 1999 r. Rada Unii Europejskiej w znowelizowanej Decyzji z dnia 30 marca 1998 r.
w sprawie zasad, priorytetów, celów i warunków zawartych w Partnerstwie dla Członkostwa
z Polsk rozbudowała zapis po wi cony kontroli finansowej wskazuj c na „konieczno
uko czenia prac legislacyjnych dla wewn trznej i zewn trznej kontroli finansowej”.
Polska zobowi zana zatem została w szczególno ci do przyj cia odpowiedniej legislacji.
Wiod ca rola w implementacji pakietu aquis communautaire w tym obszarze przypadła
Ministerstwu Finansów. Zostało ono zobligowane do przygotowania zmian w ustawie
o finansach publicznych, które spełniałyby wymogi dotycz ce kontroli finansowej, niezale no ci
funkcjonalnej komórek przeprowadzaj cych audyt wewn trzny oraz wymogi dotycz ce
stosowania w tym zakresie powszechnie obowi zuj cych mi dzynarodowych standardów.
Powy sze zobowi zanie zostało zrealizowane z dniem wej cia w ycie ustawy z dnia 27 lipca
2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów
oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rz dowej oraz ustawy
o słu bie cywilnej (Dz.U. Nr 102, poz. 1116), która wprowadziła instytucje kontroli finansowej
i audytu wewn trznego.
W 2003 r. rozpocz to prace nad projektem nowej ustawy o finansach publicznych, które
zako czyły si w dniu 30 czerwca 2005 r. uchwaleniem przez Sejm RP ustawy o finansach
publicznych. Nowa ustawa wprowadza pewne zmiany w zakresie systemu PWKF. Do
najistotniejszych z nich nale y zaliczy :
- jednoznaczne okre lenie roli audytu wewn trznego w dostarczaniu kierownikowi jednostki
informacji o całym systemie zarz dzania jednostk i kontroli w jednostkach – w tym celu ustawa
3
zawiera bardziej wyczerpuj c ni dotychczasowa definicj audytu wewn trznego,
sformułowan w celu lepszego zrozumienia idei i pełniejszego wykorzystania audytu
wewn trznego w jednostkach sektora finansów publicznych oraz dalszego dostosowania
do standardów mi dzynarodowych;
- rozszerzenie grupy jednostek sektora finansów publicznych (o jednostki samorz du
terytorialnego), których audytorzy wewn trzni b d obj ci ochron trwało ci stosunku pracy
(zgoda Głównego Inspektora Audytu Wewn trznego na rozwi zanie stosunku pracy z audytorem
wewn trznym);
- rozszerzenie katalogu jednostek obj tych audytem wewn trznym i obj tych pełn
koordynacj Ministra Finansów.
2. Publiczna Wewn trzna Kontrola Finansowa
Publiczna Wewn trzna Kontrola Finansowa obejmuje kontrol finansow i audyt wewn trzny,
wbudowane w struktury poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych oraz
mechanizmy centralnej koordynacji systemu, zawarte w strukturze Ministerstwa Finansów.
2.1 Kontrola finansowa
W polskim systemie finansów publicznych odpowiedzialno za cało gospodarki finansowej
jednostek sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie okre lonych ustaw
obowi zków w zakresie kontroli finansowej, spoczywa na kierowniku jednostki. System kontroli
finansowej został oparty na uznanych mi dzynarodowych standardach oraz na zasadzie
odpowiedzialno ci zdecentralizowanej, stwarzaj c tym samym warunki do poprawy
efektywno ci gospodarowania rodkami publicznymi na poziomie poszczególnych jednostek,
w szczególno ci w zakresie zwi kszenia skuteczno ci realizacji zada , na które zostały
przeznaczone rodki publiczne. Obowi zkiem wprowadzenia systemu kontroli finansowej
zostały obj te wszystkie jednostki sektora finansów publicznych. Ustawowym obowi zkiem
kierownika ka dej jednostki jest okre lenie, w formie pisemnej, procedur kontroli finansowej
z uwzgl dnieniem standardów okre lonych przez Ministra Finansów. Standardy kontroli
finansowej okre laj podstawowe wymagania odnosz ce si do systemów kontroli finansowej
w JSFP. Celem Standardów jest zapewnienie spójnego i jednolitego modelu kontroli finansowej
w sektorze publicznym.
Kierownicy jednostek, odpowiednio do ponoszonej odpowiedzialno ci za gospodark finansow ,
dysponuj wi c du swobod w kształtowaniu systemu kontroli finansowej.
Wykonuj c zadania w zakresie koordynacji systemu kontroli finansowej i audytu wewn trznego
Główny Inspektor Audytu Wewn trznego przesłał do kierowników wszystkich jednostek
zobowi zanych do prowadzenia audytu wewn trznego „Kwestionariusz kontroli finansowej
4
w jednostkach sektora finansów publicznych” dotycz cy kontroli finansowej i funkcjonowania
komórki audytu wewn trznego w kierowanych przez nich jednostkach.
Zawarte w kwestionariuszu pytania usystematyzowano według układu „Standardów kontroli
finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” - Komunikat Nr 1 Ministra Finansów
z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13).
Kwestionariusz został skierowany ł cznie do 1446 jednostek sektora finansów publicznych,
w tym do:
1) 68 jednostek zobowi zanych do prowadzenia audytu wewn trznego na podstawie art. 35d
ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (jednostki wymienione w art. 83 ust. 2 –
m.in. Kancelaria Sejmu, Senatu Prezydenta RP, trybunały, s dy) – odpowiedzi przesłało 54
(82%) jednostek;
2) 686 jednostek (w tym do wybranych jednostek, w których audyt wewn trzny prowadzi
audytor zatrudniony w jednostce nadzoruj cej) zobowi zanych do prowadzenia audytu
wewn trznego na podstawie art. 35d ust. 1 pkt 2-16 ustawy o finansach publicznych
i utworzenia komórki audytu wewn trznego, w trybie art. 35e ust. 2 – 2e ww. ustawy –
odpowiedzi przesłało 654 (95%) jednostek;
3) 692 jednostek zobowi zanych do prowadzenia audytu wewn trznego na podstawie art. 35d
ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w tym do:
a) 475 jednostek samorz dowych,
b) 217 jednostek rz dowych
- w tej grupie odpowiedzi przesłało ł cznie 377 (54%) jednostek, w tym 248 (52%) jednostek
samorz dowych i 129 (59%) jednostek rz dowych.
Zamieszczone poni ej zestawienia przedstawiaj stan realizacji poszczególnych Standardów
kontroli finansowej w rozbiciu na:
- jednostki, o których mowa art. w 35d ust. 1 pkt 1,
- jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2 - 16,
- jednostki, o których mowa art. w 35d ust. 2 (samorz dowe),
- jednostki, o których mowa art. w 35d ust. 2 (rz dowe).
5
I. Pisemne procedury kontroli finansowej
Wykres I przedstawia procent JSFP deklaruj cych opracowanie i obowi zywanie pisemnych
procedur kontroli finansowej dotycz cych:
1. Wst pnej oceny celowo ci zaci gania zobowi za finansowych i dokonywania wydatków.
2. Pobierania i gromadzenia rodków publicznych.
3. Trybu post powania w zakresie zamówie publicznych.
4. Zwrotu rodków publicznych.
5. Przeprowadzania kontroli, o której mowa w art. 28b ustawy o finansach publicznych.
6. Dokonywania ocen, o których mowa w art. 91 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.
7. Zarz dzania i kontroli rodków z UE.
64
%
58
%
64
%
54
%
45
%
38
%
10
%
89
%
94
%
76
%
29
%
28
%
15
%
83
%
66
%
79
%
51
%
81
%
39
%
81
%
95
%
63
%
48
%
40
%
21
%
99
%
31
%
92
%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1
2
3
4
5
6
7
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 1
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2-16
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (samorz dowe)
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (rz dowe)
6
Deklarowany przez kierowników jednostek stan realizacji wybranych standardów kontroli
finansowej w poszczególnych pi ciu obszarach odpowiadaj cych podstawowym elementom
kontroli wewn trznej.
II. rodowisko systemu kontroli finansowej
Wykres II przedstawia procent JSFP deklaruj cych realizacj Standardów kontroli finansowej
w obszarze rodowisko kontroli, które dotycz :
1. Obowi zywania zasad etycznych.
2. Pisemnego zestawienia zada wra liwych.
3. Okre lenia w formie pisemnej zada , uprawnie i odpowiedzialno ci.
4. Okre lenia w formie pisemnej zada wykonywanych na ka dym stanowisku pracy.
5. Powierzenia uprawnie lub obowi zków w zakresie gospodarki finansowej lub maj tkowej
w formie pisemnej i za potwierdzeniem ich przyj cia.
6. Spełnienia wymaga ustawowych przez głównego ksi gowego.
7. Tworzenia rocznych b d okresowych planów szkole .
50
%
26
%
83
%
98
%
98
%
98
%
38
%
82
%
43
%
97
%
96
%
97
%
93
%
59
%
25
%
12
%
93
%
95
%
94
%
95
%
48
%
49
%
30
%
84
%
93
%
96
%
97
%
90
%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1
2
3
4
5
6
7
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 1
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2-16
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (samorz dowe)
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (rz dowe)
7
III. Zarz dzanie ryzykiem
Wykres III przedstawia procent JSFP deklaruj cych realizacj Standardów kontroli finansowej
w obszarze Zarz dzanie ryzykiem, które dotycz :
1. Okre lenia przez kierownictwo jednostki celów co najmniej na bie cy rok oraz
przedstawienie ich w formie pisemnej.
2. Posiadania dokumentacji identyfikowania ryzyka przez kierownictwo.
3. Uwzgl dniania czynników sprzyjaj cych wyst pieniu ryzyka o charakterze finansowym.
4. Dokonywania przez kierownictwo systematycznej oceny zidentyfikowanego ryzyka pod
k tem skutków i prawdopodobie stwa jego wyst pienia.
IV. Informacja i komunikacja
Wykres IV przedstawia procent JSFP deklaruj cych realizacj Standardów kontroli finansowej
w obszarze Informacja i komunikacja, które dotycz :
70
%
41
%
72
%
67
%
81
%
67
%
85
%
76
%
75
%
27
%
46
%
37
%
54
%
71
%
60
%
88
%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1
2
3
4
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 1
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2-16
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (samorz dowe)
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (rz dowe)
89
%
72
%
98
%
95
%
80
%
79
%
91
%
95
%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1
2
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 1
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2-16
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (samorz dowe)
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (rz dowe)
8
1. Funkcjonowania skutecznych mechanizmów przekazywania istotnych informacji.
2. Komunikowania pracownikom ustalonych przez kierownictwo celów jednostki.
V. Mechanizmy systemu kontroli finansowej
Wykres V przedstawia procent JSFP deklaruj cych realizacj Standardów kontroli finansowej
w obszarze Mechanizmy systemu kontroli finansowej, które dotycz :
1. Okre lenia mierzalnych wska ników, mierników i kryteriów oceny realizacji poszczególnych
celów jednostki.
2. Istnienia i dost pno ci kompletnej dokumentacji systemu kontroli finansowej obejmuj cej
m.in. procedury, instrukcje, wytyczne.
3. Zapewnienia realizacji wył cznie operacji finansowych zatwierdzonych przez kierownika
jednostki lub przez upowa nionych pracowników
.
4. Zestawienia kluczowych obowi zków dotycz cych prowadzenia, zatwierdzania,
rejestrowania i sprawdzania operacji finansowych lub gospodarczych - które musz by
rozdzielone pomi dzy ró nych pracowników.
5. Powierzania mienia do u ytkowania przez pracowników - w drodze pisemnej.
84
%
87
%
93
%
87
%
52
%
68
%
86
%
99
%
89
%
80
%
38
%
73
%
90
%
73
%
83
%
63
%
84
%
95
%
85
%
93
%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1
2
3
4
5
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 1
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2-16
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (samorz dowe)
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (rz dowe)
9
VI. Ocena i audyt wewn trzny
Wykres VI przedstawia procent JSFP deklaruj cych wykonywanie Standardów kontroli
finansowej w obszarze Ocena i audyt wewn trzny, które dotycz :
1. Dokonywania bie cych ocen skuteczno ci systemu wewn trznej kontroli finansowej przez
kierownictwo.
2. Zorganizowania stanowiska/komórki audytu wewn trznego w jednostce.
3. Bezpo redniej podległo ci audytora wewn trznego kierownikowi jednostki.
4. Zatrudniania na stanowisku audytora wewn trznego osoby spełniaj cej wymagania okre lone
w ustawie o finansach publicznych.
5. Opracowania planu audytu wewn trznego na 2005 rok w oparciu o analiz ryzyka.
6. Uzgodnienia z kierownikiem jednostki planu audytu wewn trznego na 2005 rok.
7. Analizowania obszarów ryzyka w zakresie działania jednostki z uwzgl dnieniem rodków
pochodz cych ze ródeł zagranicznych.
8. Opracowania strategicznego planu audytu wewn trznego przez audytora wewn trznego.
9. Dokonywania oceny adekwatno ci, efektywno ci i skuteczno ci systemu kontroli finansowej
przez audyt wewn trzny.
87
%
64
%
57
%
59
%
64
%
62
%
29
%
28
%
83
%
93
%
87
%
84
%
75
%
84
%
85
%
53
%
49
%
75
%
74
%
77
%
79
%
68
%
69
%
69
%
56
%
30
%
33
%
89
%
88
%
88
%
72
%
77
%
79
%
31
%
48
%
62
%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 1
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2-16
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (samorz dowe)
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (rz dowe)
10
2.2 Audyt wewn trzny
Audyt wewn trzny w sektorze publicznym jest systemem zdecentralizowanym funkcjonuj cym
w poszczególnych (niektórych) jednostkach sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 35c
obowi zuj cej ustawy o finansach publicznych audytem wewn trznym jest ogół działa , przez
które kierownik jednostki uzyskuje obiektywn i niezale n ocen funkcjonowania jednostki
w zakresie gospodarki finansowej pod wzgl dem legalno ci, gospodarno ci, celowo ci,
rzetelno ci, a tak e przejrzysto ci i jawno ci. Audyt wewn trzny obejmuje w szczególno ci:
- badanie dowodów ksi gowych oraz zapisów w ksi gach rachunkowych,
- ocen systemu gromadzenia rodków publicznych i dysponowania nimi oraz gospodarowania
mieniem,
- ocen efektywno ci i gospodarno ci zarz dzania finansowego.
Przy obecnym brzmieniu definicji audytu wewn trznego bywał on odnoszony do w sko
pojmowanej gospodarki finansowej i uto samiano go z kontrol finansow . Tymczasem rol
audytu wewn trznego jest dostarczanie kierownikowi jednostki informacji o całym systemie
zarz dzania i kontroli w jednostce. W celu wła ciwego zrozumienia i wykorzystania funkcji
audytu wewn trznego w nowej ustawie o finansach publicznych audyt wewn trzny zdefiniowano
jako ogół działa obejmuj cych:
- niezale ne badanie systemów zarz dzania i kontroli w jednostce, w tym procedur kontroli
finansowej, w wyniku którego kierownik jednostki uzyskuje obiektywn i niezale n ocen
adekwatno ci, efektywno ci i skuteczno ci tych systemów,
- czynno ci doradcze, w tym składanie wniosków, maj ce na celu usprawnienie
funkcjonowania jednostki.
Zmiana ta ma podkre la zarówno zapewniaj c , jak i doradcz rol audytu wewn trznego
wyra aj ce si wnoszeniem warto ci dodanej do działalno ci jednostki. Wpisane w definicj
audytu czynno ci doradcze s nierozerwalnie zwi zane z prowadzeniem audytu wewn trznego,
a ich wyrazem jest przedstawianie przez audytora zalece dotycz cych usprawnienia działalno ci
jednostki.
W efekcie audyt wewn trzny wspiera jednostk , w szczególno ci poprzez rozpoznawanie i ocen
znacz cego ryzyka, oraz przyczynia si do usprawnienia systemu zarz dzania ryzykiem, poprzez
ocen i doradztwo w tym zakresie. Jest on ukierunkowany na obszary kluczowe dla realizacji
zada jednostki, w zwi zku z powy szym przyczynia si równie do utrzymywania
i doskonalenia w jednostce skutecznych mechanizmów kontroli.
11
VII. Rodzaje audytów zrealizowanych w 2004 roku
Wykres VII przedstawia procent jednostek realizuj cych w 2004 roku nast puj ce rodzaje
audytów:
1. Audyt finansowy (F).
2. Audyt systemu (S).
3. Audyt działalno ci (D).
4. Audyt informatyczny (IT).
Bior c pod uwag obszary kontroli finansowej oraz działalno ci audytora wewn trznego
z zało enia obejmuj ce wszystkie systemy zarz dzania i kontroli stwierdzi nale y, e głównym
celem systemu PWKF jest usprawnienie funkcjonowania jednostek sektora finansów
publicznych, a w konsekwencji ustanowienie bardziej skutecznego, ni dotychczas, stałego
mechanizmu wzmacniania ochrony rodków publicznych oraz zapewniania ich oszcz dnego
i celowego wykorzystania. Ocena tych kwestii, dokonywana przez audyt wewn trzny, ma słu y
kierownikowi jednostki, jako osobie odpowiedzialnej za cało gospodarki finansowej,
do wspomagania i poprawiania efektywno ci zarz dzania i kontroli w celu podniesienia
racjonalno ci wykorzystania rodków publicznych oraz realizacji zało onych celów.
Według stanu na dzie 30 wrze nia 2005 r. liczba jednostek zobowi zanych do utworzenia
komórki audytu wewn trznego w trybie art. 35d ust 1 i art. 35e ust. 1 – 2e ustawy o finansach
publicznych wynosiła
376, w tym liczba jednostek zobowi zanych do przesłania GIAW planu
audytu wewn trznego i sprawozdania z jego wykonania, wynosiła
306.
Według danych na 30 wrze nia 2005 r. audyt wewn trzny, na podstawie art.35d ust. 2 ustawy
o finansach publicznych, powinien by prowadzony przez ponad
700 JSFP. S to jednostki,
48
%
62
%
59
%
20
%
24
%
23
%
4%
42
%
42
%
9%
55
%
57
%
11
%
51
%
10
%
36
%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1
2
3
4
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 1
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2-16
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (samorz dowe)
jednostki, o których mowa w art. 35d ust. 2 (rz dowe)
12
których przychody lub wydatki rodków publicznych dokonane w roku ubiegłym przekroczyły
kwot 35 000 tys. zł. W grupie tych jednostek znajduje si około
500 jednostek samorz dowych
oraz ponad
200 jednostek podległych lub nadzorowanych przez dysponentów głównych rodków
bud etu pa stwa.
Ł cznie około
2200 jednostek sektora finansów publicznych (przy uwzgl dnieniu jednostek,
w których audyt prowadz audytorzy wewn trzni zatrudnieni w jednostkach nadzoruj cych
lub nadrz dnych oraz jednostek zobowi zanych do prowadzenia audytu wewn trznego
na podstawie art. 35d ust. 2 ustawy o finansach publicznych) jest obj tych audytem
wewn trznym.
W nowej ustawie o finansach publicznych obowi zkiem prowadzenia audytu wewn trznego,
niezale nie od kwoty przychodów lub wydatków rodków publicznych dokonanych w ci gu roku
kalendarzowego, zostały dodatkowo obj te: izby celne, izby skarbowe, urz dy kontroli
skarbowej oraz regionalne izby obrachunkowe.
2.3 Koordynacja kontroli finansowej i audytu wewn trznego w jednostkach sektora
finansów publicznych
Organem administracji rz dowej wła ciwym w sprawie koordynacji systemu jest Minister
Finansów, który wykonuje te zadania przy pomocy, tzw. Centralnej Jednostki Harmonizuj cej –
CJH (nazwa obowi zuj ca w nomenklaturze Komisji Europejskiej to Central Harmonization
Unit). W wyniku negocjacji, w ramach rozdziału 28 Kontrola finansowa, funkcje CJH w Polsce
zostały przypisane Głównemu Inspektorowi Audytu Wewn trznego oraz Departamentowi
Koordynacji Kontroli Finansowej i Audytu Wewn trznego (Departament KF). Główny Inspektor
Audytu Wewn trznego podlega bezpo rednio Ministrowi Finansów i odpowiada za całokształt
prac zwi zanych z koordynacj kontroli finansowej i audytu wewn trznego oraz sprawuje
merytoryczny nadzór nad zadaniami realizowanymi przez Departament KF.
13
Koordynacja systemu kontroli finansowej i audytu wewn trznego obejmuje:
- okre lanie i upowszechnianie Standardów kontroli finansowej i Standardów audytu
wewn trznego;
- współprac z zagranicznymi instytucjami;
- uzyskiwanie, gromadzenie, przetwarzanie i analizowanie informacji w celu poprawy
funkcjonowania kontroli finansowej i audytu wewn trznego.
2.3.1 Standardy kontroli finansowej i audytu wewn trznego
W celu zapewnienia minimalnych wymogów i harmonizacji systemów kontroli finansowej
w poszczególnych jednostkach oraz w celu zapewnienia jednolitych zasad organizacji i działania
audytu wewn trznego w poszczególnych jednostkach sektora finansów publicznych Minister
Finansów okre lił i ogłosił w formie komunikatu Standardy kontroli finansowej w jednostkach
sektora finansów publicznych (Komunikat Ministra Finansów Nr 1 z dnia 30 stycznia 2003 r. –
Dz.Urz. Min. Fin. Nr 3, poz.13) oraz Standardy audytu wewn trznego w jednostkach sektora
finansów publicznych (Komunikat Ministra Finansów Nr 2 z dnia 30 stycznia 2003 r. – Dz.Urz.
Min. Fin. Nr 3, poz.14).
W ramach upowszechniania standardów kontroli finansowej i audytu wewn trznego CJH
opracowała nast puj ce dokumenty:
- Karta audytu wewn trznego w jednostkach sektora finansów publicznych opublikowana
w formie komunikatu Ministra Finansów z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz.Urz. Min. Fin. Nr 5,
poz. 28). Karta razem ze Standardami audytu wewn trznego w jednostkach sektora finansów
publicznych, Kodeksem etyki audytora wewn trznego w jednostkach sektora finansów
publicznych i innymi dokumentami stanowi ramowe wytyczne dla funkcjonowania audytu
wewn trznego. Celem Karty jest okre lenie ramowych zasad funkcjonowania audytu
wewn trznego w jednostkach sektora finansów publicznych;
- Kodeks etyki audytora wewn trznego w jednostkach sektora finansów publicznych
opublikowany w formie komunikatu Ministra Finansów z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz.Urz.
Min. Fin. Nr 5, poz. 28). Celem Kodeksu etyki audytora wewn trznego jest promowanie
etycznego post powania w zawodzie audytora wewn trznego;
- „Wytyczne do samooceny kontroli finansowej w jednostce sektora finansów publicznych”.
Wytyczne s zbiorem zagadnie , na które kierownik jednostki powinien zwróci uwag przy
ocenie i doskonaleniu systemu kontroli finansowej;
- „Wytyczne (kryteria) do samooceny audytu wewn trznego w jednostce sektora finansów
publicznych”. Celem opracowania tego dokumentu było ułatwienie dokonywania oceny
wdro enia przepisów prawa i standardów audytu wewn trznego oraz oceny pracy audytora
wewn trznego;
14
-
„
Wytyczne (wskazówki) do stosowania Standardów audytu wewn trznego w jednostkach
sektora finansów publicznych”. Wytyczne stanowi rozwini cie i uszczegółowienie
Standardów audytu wewn trznego. Zawarte w tym dokumencie wskazówki mog stanowi
pomoc dla audytorów w podejmowaniu rozstrzygni i rozwi zywaniu problemów
pojawiaj cych si przy prowadzeniu audytu wewn trznego.
2.3.2 Współpraca z zagranicznymi instytucjami
W ramach współpracy z organizacjami i instytucjami zajmuj cymi si kontrol finansow
i audytem wewn trznym, priorytetowym zadaniem jest cisła współpraca z Dyrekcj Generaln
Komisji Europejskiej ds. Bud etu w zakresie tworzenia oraz doskonalenia podstaw prawnych
i metodologicznych funkcjonowania systemu kontroli finansowej i audytu wewn trznego
w JSFP. Kontakty z instytucjami zajmuj cymi si kontrol finansow i audytem wewn trznym,
w tym z odpowiednimi strukturami PWKF w krajach kandyduj cych i przyst puj cych do Unii
Europejskiej, pozwalaj na wymian do wiadcze , co pomaga w rozwi zywaniu problemów
i efektywnej realizacji zada stoj cych przed CJH.
Istotnym elementem działalno ci CJH jest przygotowanie do realizacji oraz obsługa
merytoryczna i organizacyjna projektów współfinansowanych ze rodków pomocowych UE
w zakresie PWKF. Efektem tych działa było pozyskanie rodków, w ramach programu Phare
2002, na realizacj takich projektów jak:
- „Wzmocnienie Centralnej Jednostki Harmonizuj cej” - projekt ramowy („framework
contract”). Efektem działa zrealizowanych w ramach tego projektu jest wspieranie
w zakresie rozwoju metodologii audytu oraz ulepszania efektywno ci działania systemu
PWKF;
- „Rozwój słu b audytu wewn trznego w administracji publicznej” – projekt (twinning light)
zrealizowany we współpracy z Ministerstwem Finansów Niemiec. W ramach projektu
przeszkolono teoretycznie i praktycznie grup ok. 100 audytorów wewn trznych z jednostek
zaanga owanych we wdra anie funduszy UE;
- „Wzmocnienie Publicznej Wewn trznej Kontroli Finansowej’ – projekt wsparcia
technicznego („technical assistance”). Projekt dotyczy przeprowadzenia szkole
dla audytorów wewn trznych (ponad 1200 uczestników) oraz osób zaanga owanych
w zarz dzanie i kontrol finansow w jednostkach sektora finansów publicznych (około 700
uczestników). Ponadto projekt przewiduje budow informatycznej platformy szkoleniowej
(e-learning) oraz oprogramowania wspieraj cego działania w zakresie uzyskiwania,
gromadzenia, przetwarzania i analizowania informacji (informatyczna baza danych).
W latach 2006 – 2007, w ramach programu Transition Facility 2004/016-829.01.08, planowana
jest realizacja projektu „Zarz dzanie ryzykiem i wzmocnienie efektywno ci słu b audytu
wewn trznego w jednostkach sektora finansów publicznych”. Projekt zakłada przeszkolenie
15
ł cznie prawie 2 tys. osób, w tym kierowników komórek audytu wewn trznego oraz
pracowników tych komórek. Szkolenia b d dotyczyły m.in. zarz dzania komórk audytu
wewn trznego i samooceny słu b audytu wewn trznego, audytu systemów informatycznych oraz
audytu rodków pozyskiwanych z bud etu Unii Europejskiej.
2.3.3 Uzyskiwanie, gromadzenie, przetwarzanie i analizowanie informacji oraz
podejmowanie działa w celu poprawy funkcjonowania kontroli finansowej i audytu
wewn trznego
Informacje o funkcjonowaniu audytu wewn trznego i kontroli finansowej pochodz ce
z rocznych planów audytu wewn trznego i sprawozda z ich wykonania, kwestionariuszy
kontroli finansowej oraz innych dokumentów gromadzonych w trybie ustawy o finansach
publicznych pozwalaj CJH na podj cie wła ciwie ukierunkowanych działa w zakresie
metodologii kontroli i audytu, procedur samooceny, przeniesienia na grunt polski wzorów
najlepszej praktyki mi dzynarodowej, okre lania potrzeb szkoleniowych a tak e organizacj
szkole i warsztatów.
3. Audytor wewn trzny
Audytorem wewn trznym mo e by osoba, która spełnia warunki okre lone w art. 35k ustawy
o finansach publicznych, tj.:
1) ma obywatelstwo polskie;
2) ma pełn zdolno do czynno ci prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych;
3) nie była karana za przest pstwo popełnione z winy umy lnej;
4) posiada wy sze wykształcenie;
5) zło yła z pozytywnym wynikiem egzamin przed Komisj Egzaminacyjn .
Warunkiem niezb dnym do zatrudnienia na stanowisku audytora wewn trznego jest m.in.
legitymowanie si zdanym z wynikiem pozytywnym egzaminem na audytora wewn trznego,
który obejmuje zagadnienia z zakresu metodyki przeprowadzania audytu, standardów audytu,
administracji publicznej, finansów publicznych, mikroekonomii oraz szacowania ryzyka.
Egzamin na audytora wewn trznego przeprowadza Komisja Egzaminacyjna, powołana decyzj
Ministra Finansów z dnia 29 pa dziernika 2002 r. na czteroletni kadencj . W skład Komisji,
zgodnie z art. 35l ustawy o finansach publicznych, wchodz pracownicy Ministerstwa Finansów,
pracownicy naukowi oraz naukowo-dydaktyczni w dziedzinach obj tych zakresem tematycznym
egzaminu oraz przedstawiciele organizacji, których celem jest promowanie i rozwój audytu
wewn trznego. W okresie od czerwca 2003r. zorganizowano 15 sesji egzaminacyjnych, do
których przyst piły
4354 osoby.
16
Według stanu na dzie 31 grudnia 2005 r.
1938
osób posiada za wiadczenia o zdanym
z wynikiem pozytywnym egzaminie na audytora wewn trznego. Na 2006 rok zaplanowano
4 sesje egzaminacyjne.
Stosunek pracy audytora wewn trznego, na mocy art. 35e ust. 4 ustawy o finansach publicznych,
podlega ochronie. Oznacza to, e
rozwi zanie stosunku pracy z audytorem wewn trznym
zatrudnionym w jednostkach, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2-16 oraz ust. 2,
z wył czeniem jednostek samorz du terytorialnego, nie mo e nast pi bez zgody Głównego
Inspektora Audytu Wewn trznego. Zało eniem ww. ochrony jest ograniczenie mo liwo ci
rozwi zywania stosunku pracy z audytorem wewn trznym, w przypadku nale ytego
wykonywania przez niego obowi zków w zakresie audytu wewn trznego. W ci gu czterech lat
funkcjonowania przedmiotowej regulacji Główny Inspektor Audytu Wewn trznego był
informowany o 40 przypadkach rozwi zania stosunku pracy z audytorami wewn trznymi, w tym
o przypadkach zmiany warunków pracy (przeniesienia na inne stanowisko).
4. Plany audytu wewn trznego i sprawozdania z ich wykonania
Zgodnie z art. 35f ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych audytorzy wewn trzni jednostek,
o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2 – 16 s zobowi zani do przedstawienia Głównemu
Inspektorowi Audytu Wewn trznego do ko ca pa dziernika ka dego roku planów audytu na rok
nast pny. Obowi zek przesłania planów audytu wewn trznego na 2006 rok według stanu na
30 wrze nia 2005 r. dotyczy 307
jednostek. Zalecane jest równie opracowanie planu, który
powinien obejmowa obszary pracy komórki audytu wewn trznego w perspektywie rednio
i długookresowej.
VIII. Plany audytu wewn trznego
Jednostki zobowi zane, które przesłały plany audytu
wewn trznego
88%
82%
92%
2003
2004
2005
Wykres VIII przedstawia procent jednostek, które przesłały plany audytu wewn trznego
w poszczególnych latach:
1) plan na 2003r. – przesłało 136 jednostek, tj. 88% jednostek zobowi zanych;
2) plan na 2004r. – przesłało 247 jednostek, tj. 82% jednostek zobowi zanych;
3) plan na 2005r. – przesłało 279 jednostek, tj. 92% jednostek zobowi zanych.
17
Zgodnie z art. 35f ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych audytorzy wewn trzni jednostek,
o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2-16 zobowi zani s , do ko ca marca ka dego roku, do
przedstawienia kierownikowi jednostki oraz Głównemu Inspektorowi Audytu Wewn trznego
sprawozdania z wykonania planu audytu. Według stanu na dzie 30 wrze nia 2005 r. obowi zek
ten dotyczy 307 jednostek sektora finansów publicznych.
IX. Sprawozdania z wykonania planów audytu wewn trznego
Jednostki zobowi zane, które przesłały Sprawozdanie z
wykonania planu audytu wewn trznego
76%
90%
2003
2004
Wykres IX przedstawia procent jednostek, które przesłały sprawozdania z wykonania planów
audytu wewn trznego w poszczególnych latach:
1) sprawozdanie za 2003r. – przesłało 231 jednostek, tj. 76% jednostek zobowi zanych;
2) sprawozdanie za 2004r. – przesłały 274 jednostki, tj. 90% jednostek zobowi zanych.
5. Ocena
Zgodnie z art. 35o ust. 2 ustawy o finansach publicznych Minister Finansów dokonuje
w jednostkach sektora finansów publicznych oceny:
- stosowania
przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie kontroli finansowej
i audytu wewn trznego;
- funkcjonowania Standardów kontroli finansowej i audytu wewn trznego.
X. Przeprowadzone oceny
6
34
40
40
2002
2003
2004
2005
18
Wykres X przedstawia ilo wykonanych ocen w poszczególnych latach. Oceny przeprowadzane
s pocz wszy od grudnia 2002 r. W sumie dotychczas przeprowadzono 110 ocen, w tym:
w grudniu 2002 r. - 6, w 2003 r. - 34, w 2004 r. – 40, w 2005 r.– 40.
Główny Inspektor Audytu Wewn trznego, na podstawie art. 35p ustawy o finansach
publicznych, jest zobowi zany do opracowania rocznego planu oceny, który powinien by
zatwierdzony przez Ministra Finansów. Zgodnie z art. 35r ust. 1 ustawy o finansach publicznych
ocen przeprowadzaj pracownicy Departamentu KF na podstawie pisemnego upowa nienia
Głównego Inspektora Audytu Wewn trznego. W wietle art.
35s ustawy o finansach publicznych
upowa nieni pracownicy, w zakresie przeprowadzanej oceny, maj prawo do:
- wst pu do obiektów i pomieszcze jednostki, w której przeprowadza si ocen ,
- wgl du do dokumentów i innych materiałów,
- uzyskania od pracowników jednostki, w której przeprowadza si ocen , ustnych i pisemnych
wyja nie .
Po zako czeniu oceny upowa niony pracownik przedstawia na pi mie wyniki oceny
kierownikowi jednostki, w której przeprowadzono ocen , oraz za po rednictwem Głównego
Inspektora Audytu Wewn trznego - Ministrowi Finansów. Kierownik jednostki, w której
przeprowadzono ocen mo e, zgodnie z art. 35t ust. 2 ustawy o finansach publicznych,
przedstawi Ministrowi Finansów za po rednictwem Głównego Inspektora Audytu
Wewn trznego zastrze enia do wyników oceny. Dotychczas trzy ze 110 ocenianych jednostek
wniosły zastrze enia w trybie ww. artykułu. Po rozpatrzeniu zastrze e Minister Finansów
podtrzymał ustalenia, wnioski i zalecenia zawarte w wynikach oceny.
W wyniku przeprowadzonych ocen Minister Finansów otrzymuje faktyczn ( ródłow ) ocen
wdro enia przepisów ustawy o finansach publicznych i funkcjonowania Standardów kontroli
finansowej i audytu wewn trznego, która stanowi weryfikacj informacji zawartych w
przesłanych dokumentach i wiarygodn podstaw do sformułowania wniosków i zalece
usprawniaj cych. Celem przeprowadzanych ocen jest porównanie stopnia organizacji i jako ci
funkcjonowania kontroli finansowej i audytu wewn trznego w jednostkach sektora finansów
publicznych w stosunku do obowi zuj cych norm i standardów stanowi cych wytyczne
profesjonalnej praktyki. Nale y zaznaczy , e ocena ma charakter partnerskiego przegl du
pełni cego głównie rol doradcz i na adnym etapie jej przeprowadzania nie jest traktowana
jako instrument nadzorczy czy kontrolny wobec ocenianych jednostkach.
19
6. Sprawozdawczo
Wykonuj c dyspozycj art. 35t ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym
upowa nieni pracownicy (Departamentu KF) przedstawiaj Ministrowi Finansów,
za po rednictwem Głównego Inspektora Audytu Wewn trznego, wyniki przeprowadzonej oceny
stosowania przepisów ustawy w zakresie kontroli finansowej i audytu wewn trznego oraz
funkcjonowania standardów kontroli finansowej i audytu wewn trznego oraz dyspozycj § 12
pkt 3 zarz dzenia Nr 16 Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie podziału
kompetencji w Kierownictwie Ministerstwa Finansów Główny Inspektor Audytu Wewn trznego
składa Ministrowi Finansów, co najmniej raz na kwartał Informacj na temat realizacji zada
przez Głównego Inspektora Audytu Wewn trznego oraz Departament Koordynacji Kontroli
Finansowej i Audytu Wewn trznego w zakresie koordynacji systemu kontroli finansowej i audytu
wewn trznego w jednostkach sektora finansów publicznych wraz z ocen jego funkcjonowania.
W oparciu o ww. Informacje kwartalne, Główny Inspektor Audytu Wewn trznego sporz dza
i przedkłada Ministrowi Finansów zbiorcze Sprawozdanie z funkcjonowania kontroli finansowej
i audytu wewn trznego w jednostkach sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 35d
ust. 1 pkt 2-16 ustawy o finansach publicznych, wraz z ocen przestrzegania powszechnie
uznawanych standardów w tym zakresie oraz propozycjami działa zmierzaj cych do ich
usprawnienia. Sprawozdanie zawiera szczegółow charakterystyk działa zrealizowanych
w zakresie koordynacji oraz kompleksow ocen systemu PWKF, a w szczególno ci:
− okre la stan wymagany w zakresie organizacji i funkcjonowania kontroli finansowej i audytu
wewn trznego na podstawie przepisów rozdziału 5 ustawy o finansach publicznych oraz
standardów, o których mowa w art. 35o ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy,
− przedstawia zrealizowane przedsi wzi cia w zakresie organizacji oraz koordynacji systemu,
− na podstawie analizy kwestionariusza kontroli finansowej, planów audytu wewn trznego
i sprawozda z ich wykonania oraz ródłowych ocen dokonywanych w jednostkach sektora
finansów publicznych, przedstawia stan wdro enia i kompleksow ocen funkcjonowania
systemu w jednostkach, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2 -16 ustawy o finansach
publicznych,
Zgodnie z art. 35o ust. 3 ustawy o finansach publicznych ww. Sprawozdanie Minister Finansów
przedstawia Radzie Ministrów.
7. Podsumowanie:
Bie cy rok jest czwartym rokiem funkcjonowania systemu PWKF w jednostkach sektora
finansów publicznych. W lipcu br. Rada Ministrów przyj ła przedstawione przez Ministra
Finansów, w trybie art. 35o ust. 3 ustawy o finansach publicznych, Sprawozdanie za rok 2004
20
z funkcjonowania kontroli finansowej i audytu wewn trznego w jednostkach sektora finansów
publicznych, o których mowa w art. 35d ust. 1 pkt 2-16 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r.
o finansach publicznych, wraz z ocen przestrzegania powszechnie uznawanych standardów
w tym zakresie oraz propozycjami działa zmierzaj cych do ich usprawnienia.
Z perspektywy minionego okresu nale y stwierdzi , e kontrola finansowa i audyt wewn trzny
na trwałe wpisały si w polski porz dek organizacyjno-prawny i stanowi zintegrowany system
ochrony finansów publicznych oraz gwarancji prawidłowego funkcjonowania jednostek
wydatkuj cych rodki publiczne.
Zapewnienie sprawnego, zgodnego z ustaw o finansach publicznych i obowi zuj cymi
standardami, rozwoju oraz efektywnego funkcjonowania systemu PWKF przy uwzgl dnieniu
wymaga , które stawia przed Polsk członkostwo w Unii Europejskiej, reforma finansów
publicznych oraz aspekty praktyczne było głównym celem działa w zakresie koordynacji
kontroli finansowej i audytu wewn trznego. Za jeden z kluczowych aspektów działalno ci
uznano stabilizacj i rozwój systemu oraz podnoszenie kwalifikacji i doskonalenie kadr
odpowiedzialnych za PWKF - w tym celu zorganizowano i planuje si organizacj szeregu
seminariów, szkole i egzaminów na audytora wewn trznego. W procesie wdra ania
i funkcjonowania PWKF podkre lenia bowiem wymaga podstawowa rola kierowników
jednostek i audytorów wewn trznych, tworz cych i realizuj cych system kontroli finansowej
i audytu wewn trznego.
Wej cie w ycie nowej ustawy o finansach publicznych oznacza konieczno opracowania –
przy uwzgl dnieniu zmian w systemie PWKF - nowych aktów wykonawczych oraz innych
regulacji i dokumentów zwi zanych z kontrol finansow i audytem wewn trznym, takich jak:
Standardy kontroli finansowej i Standardy audytu wewn trznego, Karta audytu wewn trznego,
Kodeks etyki audytora wewn trznego, Wytyczne do samooceny kontroli finansowej w jednostce
sektora finansów publicznych, Wytyczne (kryteria) do samooceny audytu wewn trznego
w jednostce sektora finansów publicznych, Wytyczne (wskazówki) do stosowania Standardów
audytu wewn trznego w jednostkach sektora finansów publicznych.
Poszczególne cele i działania CJH zostały okre lone w dokumencie „Strategiczne cele i kierunki
działalno ci Głównego Inspektora Audytu Wewn trznego – GIAW oraz Departamentu
Koordynacji Kontroli Finansowej i Audytu Wewn trznego – KF w zakresie Publicznej
Wewn trznej Kontroli Finansowej z uwzgl dnieniem zalece Unii Europejskiej”.