str. 1

Procedury budżetowe, kontrolne
i odpowiedzialność w sektorze
finansów publicznych

Prof. Wiesława Miemiec

KONSULTACJE: X

EGZAMIN:

test wielokrotnego wyboru. Na ostatnim wykładzie.

Warto chodzić na wykład, bo pani jest wzrokowcem i zapamiętuje twarze, poza tym puszcza
też listę obecności.

LITERATURA:
(przede wszystkim bazujemy na wykładzie)
ustawy lepiej kupić albo ewentualnie wydrukować, bo będziemy je przerabiać

① Konstytucja RP z 1997 r.
② Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (z aktualnymi zmianami)
③ Ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
④ Ustawa z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych
+ wiedza o NIK

⑤ „Prawo finansowe”, Mastalski R., Fojcik-Mastalska E. (red.), Warszawa 2013
⑥ „Prawo finansów publicznych sektora samorządowego”, Miemiec W., Sawicka K., Miemiec M.,
Warszawa 2013

uzupełniająca
⑦ Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Smoleń P. (red.), Warszawa 2014

24.02.15

Pojęcia związane z przedmiotem

Procedura

– rodzaj czynności (inaczej postępowanie) albo przepisy prawne regulujące

postępowanie.

str. 2

Procedury budżetowe

– czynności, postępowanie dotyczące budżetu; całokształt prawnie

określonych zasad postępowania z budżetem, który obejmuje: przygotowanie projektu i uchwalenie,
wykonanie i kontrolę wykonania (sprawozdanie z wykonania i kontrola zakończona udzieleniem
absolutorium rządowi).

- podmioty postępowania budżetowego:
* organy prowadzące poszczególne etapy procedur budżetowych w odniesieniu do budżetu państwa
i budżetów jst
* organy uczestniczące w tym postępowaniu

- procedury ostrożnościowe i sanacyjne – sama nazwa jest dosyć myląca, bo to są jakieś działania
mające na celu zmuszenie Ministra Finansów, Radę Ministrów i tych, którzy są odpowiedzialni za
budżet na kolejne lata, żeby w tej ustawie ujęli jakąś wielkość czy też wcale jej nie ujmowali, czyli np.
zmniejszyli deficyt.
Gdy dług publiczny zbliża się do pułapu 60% (a konkretniej przekroczony został już próg 55%), to
uruchamia się procedury ostrożnościowe – to nakazy dla Ministra Finansów i Rady Ministrów, by w
projekcie przyszłego budżetu np. nie planowali wyższych wydatków od posiadanych dochodów. Czyli
podsumowując, poprzez procedury ostrożnościowe można uniknąć przekroczenia dozwolonego
limitu długu.

Minister finansów w ramach zasady jawności finansów publicznych jest zobowiązany do tego, by co
roku do 31 maja roku następnego podawał informację o relacji państwowego długu publicznego do
PKB za rok poprzedni. Np. za rok 2013, minister podaje dane do 31 maja 2014 roku. Jeżeli dług
przekroczy 55%, to uruchamiane są procedury ostrożnościowe w ramach projektu budżetu na rok
2015 (ustawę tę zaczyna się przygotowywać w okolicach marca-kwietnia).

- postępowanie związane z opracowaniem i uchwaleniem Wieloletniego Planu Finansowego i
wieloletniej prognozy finansowej

Procedury kontrolne

– kontrola może być:

- bieżąca – kontrola wykonywania budżetu.

> Minister finansów przedstawia sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu i Najwyższej Izby Kontroli
informację o przebiegu wykonania ustawy budżetowej za pierwsze półrocze w terminie do dnia 10 września
tego roku.
> Dysponenci części budżetowych w ramach swoich części sprawują kontrolę nad całością gospodarki
finansowej podległych im jednostek.

str. 3

Dysponenci budżetowi – PRZYPOMNIEĆ SOBIE!!! (slajdy na stronie!)

- następcza – kontrola wykonania budżetu

> Wykonanie ustawy budżetowej podlega kontroli Sejmu (art. 182 ust. 1 ustawy o finansach publicznych)
RM  roczne sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej (31 maja) Sejmowi i NIK

> Kontrola wykonywania/wykonania budżetu jst
za pierwsze półrocze
Zarząd j.s.t. Informacja o przebiegu wykonania budżetu jst (31 sierpnia) – organ stanowiący, RIO
Informacja o przebiegu wykonania budżetu jst
po zakończeniu roku budżetowego
Zarząd j.s.t. sprawozdanie roczne z wykonania budżetu jst (31 marca) – organ stanowiący, RIO
informacja o stanie mienia jst
Zarząd j.s.t. Roczne sprawozdanie finansowe jst (31 maja) – organ stanowiący

(to wciąż jest do kontrolnych)

 Najwyższa Izba Kontroli

- kontroluje działalność organów administracji rządowej, NBP, państwowych osób prawnych i
innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności gospodarności
celowości i rzetelności.

 Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności

- organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady
Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

dyscyplina finansów publicznych:

> brak definicji legalnej
> w literaturze pod tym pojęciem rozumie się:

str. 4

- przestrzeganie zgodności z prawem projektowania i wykonywania zadań
finansowanych z budżetu
- obowiązek przestrzegania ogółu przepisów z zakresu budżetu
- katalog zasad odnoszących się do prawidłowego gospodarowania środkami
publicznymi sformułowany w obowiązujących regulacjach
- obowiązek przestrzegania ogółu przepisów regulujących gospodarkę mieniem i
środkami publicznymi przez dysponentów budżetowych lub inne podmioty
korzystające ze środków publicznych

Czym się zajmuje ta odpowiedzialność?
Jakie są jej zasady?
Jaki jest zakres odpowiedzialności?
Kto jej podlega?
Jakie organy orzekają w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych?

sektor finansów publicznych

– tworzą go jednostki organizacyjne sektora publicznego

> utworzone na podstawi ustawy o finansach publicznych lub innych ustaw
> utworzone wyłącznie w celu wykonywania zadań publicznych

> finansowane są ze środków publicznych podlegających planowaniu, bilansowaniu, kontroli,
rachunkowości i sprawozdawczości oraz dyscyplinie według jednolitych zasad.

Zadania publiczne:

① zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, sprawowanie wymiaru
sprawiedliwości, rozstrzyganie w indywidualnych sprawach z zakresu prawa publicznego

* ich realizacja wymaga zastosowania przymusu państwowego i władczego działania
* działalność o charakterze nieodpłatnym – organy władzy publicznej stosujące przymus
państwowy nie powinny uzyskiwać korzyści finansowych
* w całości finansowane z budżetu

② zadania publiczne, w których nie można określić w sposób indywidualny korzyści jednostkowych,
np. zadania w zakresie ochrony środowiska, dbałość o dziedzictwo kultury, ochrona zabytków

* finansowanie z budżetu

③ zaspakajanie potrzeb zdrowotnych, które nie wymaga władczego działania

* poprzez świadczenie usług dających bezpośrednie korzyści jednostkom indywidualnym, np.
usługi edukacyjne, zdrowotne czy socjalne
* możliwa jest częściowa lub całkowita odpłatność za takie usługi

str. 5

3.03.15

Źródła prawa o procedurach w finansach publicznych

Procedury związane z prawem unijnym to przede wszystkim

❶

traktat o funkcjonowaniu UE

, w

którym art. 126 zawiera regulacje dotyczące ram procedur budżetowych, postępowania w sprawie
nadmiernego deficytu, konwergencji. Protokół nr 12 dotyczy z kolei wyłącznie procedury
nadmiernego deficytu, którą musi podjąć państwo razie konieczności (jest obligatoryjna).

Dyrektywa Rady Unii z listopada 2011 r. – w sprawie ram budżetowych dla państw członkowskich.
Kwestie uchwalania nie są pozostawiane zupełnej swobodzie państw członkowskich. Podstawowe
zasady dotyczące tego planu regulują najważniejsze akty UE jak traktat o funkcjonowaniu UE.
Obowiązki państw członkowskich zwykle odnoszą się do uchwalania (i opracowania) programu
konwergencji i corocznej jego aktualizacji. Takie plany dotyczą podstawowych zmiennych (przede
wszystkim dopuszczalnej wielkości inflacji w państwie, długu) w perspektywie średniookresowej.
Wynika z nich także obowiązek państw członkowskich do opracowania wieloletniego planowania
finansowego w sektorze finansów publicznych. Budżet jest roczny, a program konwergencji w
perspektywie średniookresowej wymaga, by państwa opracowały też plan wieloletni (Wieloletni Plan
Finansowy w państwie, a Wieloletnia Prognoza Finansowa w przypadku JST). Wymóg ten
wprowadzono ustawą o finansach publicznych z 2009 r.

Co jeszcze jest obligatoryjne? Protokół nr 12 traktatu o funkcjonowaniu Unii przewiduje konieczność
wprowadzenia procedury nadmiernego deficytu. Dotyczy ona tylko państw, które nie spełniły
kryteriów konwergencji. Ustanawia się ją, gdy wielkość deficytu w danym kraju przekracza 3% PKB, a
wielkość długu 60% PKB. Jest tam jeszcze wymóg dotyczący inflacji, który Polska zawsze (w sensie
pozytywnym) spełniała.
Najważniejsze problemy naszego państwa dotyczyły zadłużenia. W każdym roku przekraczaliśmy 3%
deficytu w planie rocznym. Nasz dług z kolei znajduje się w drugim pułapie wynikającym z ustawy.
Musieliśmy zatem wprowadzić procedurę nadmiernego deficytu.

W zasadzie od 1998 roku musieliśmy się z

nią mierzyć (choć oficjalnie od 2009 r. wszczęto wobec nas postępowanie).

W tym roku ta procedura już nie będzie

nas dotyczyła. Dzięki temu możemy zacząć rozmowy o wprowadzeniu wspólnej waluty euro, ale
nasze władze są do tego niespecjalnie chętne (ze względu na kryzys nie jest to pożądane; nasza
własna waluta jest pewną barierą ochronną dla rynku).

❷

Europejska Karta Samorządu Lokalnego

(dotyczy gmin i powiatów), która pierwotnie

nazywała się Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, ale nazwę zmieniono, ponieważ sposób
tłumaczenia nie był prawidłowy. Procedura opracowania została wszczęta przez Radę Europy od
1949 r., by zapewnić samorządność, samodzielność finansową i decentralizację. Pracowały nad nią
państwa Europy zachodniej. Karta weszła w życie dopiero w latach 70’, ponieważ nie wszystkie
państwa od razu ją ratyfikowały. Ratyfikowanie tej umowy wiąże się bowiem z przejęciem na siebie
zobowiązań, że w prawie wewnętrznym te standardy będą przestrzegane. Państwa takie jak
Szwajcaria czy Wielka Brytania nie podpisały jej (miały one swoje samorządy terytorialne od bardzo

str. 6

dawna i posiadały bogate źródła ich regulacji). My przyjęliśmy tę kartę w całości po transformacji
ustrojowej, ale ciężko powiedzieć o przestrzeganiu standardów i realizacji założeń tej karty w całości.

Pkt. 9 Karty ustala pewne wymogi, np. takie, że część dochodów JST powinna pochodzić z podatków
i opłat. Nasze struktury samorządu spełniają te warunki tylko na poziomie gminnym, bo powiat i
województwo mają udziały w państwowym podatku dochodowym (ale to nie jest podatek). W
związku z tym te standardy nie są do końca przestrzegane w naszym ustawodawstwie wewnętrznym.
Ustawodawca bojąc się kontroli ze strony Rady Europy wprowadził przepis w ustawie o dochodach
jednostek samorządu, że do dochodów własnych samorządu zalicza się udziały w państwowych
podatkach dochodowych i przewidział w jakiej wysokości te udziały jednostkom przysługują. Ale tak
naprawdę podatki występują na stopniu podstawowym (gminnym), a są to np. według ustawy o
podatkach i opłatach lokalnych: podatek od nieruchomości, podatek od środków transportowych,
opłata targowa, opłata od posiadania psów, opłata uzdrowiskowa i opłata miejscowa. Są jeszcze
(wyodrębnione na bazie innych aktów prawnych) podatek rolny, leśny, podatek karno-podatkowy (w
razie wyrządzenia szkody przez osobę fizyczną), podatek od czynności cywilnoprawnych (

nie jest

wydajny, bo ustawodawca uzależnia go od zachowania podatnika, np. podatek od spadków i darowizn. Dlaczego
niewydajny? Pierwsza grupa została zwolniona z obowiązku uiszczania podatku pod warunkiem, że we właściwym czasie

zawiadomi się Urząd Skarbowy o tym, że spadek był po małżonku/rodzicu

).

Standardy te wprowadzają zasadę adekwatności – wszystkie szczeble samorządu muszą być
wyposażone odpowiednio do zadań w środki, które pozwolą im na ich finansowanie. W naszej
Konstytucji nie jest tak dobrze sformułowana jak w Karcie.

Finanse powinny być konsultowane z samym samorządem – mamy od tego wspólną komisję rządu i
samorządu, ale ta komisja wydaje opinie (a te nie są wiążące).

Procedury wyrównawcze mówią o tym, że należy doprowadzić do takiej sytuacji, by jednostki słabsze
finansowo uzyskały zasilenie na takim poziomie, by mogły sfinansować własne zadania. Jak są
jednostki o słabej sile dochodowej, to w celu wyrównania zapotrzebowania państwo powinno to
zrobić poprzez transfery. Jak u nas jest to realizowane? Poprzez dotacje i subwencje z budżetu
państwa.

Inne wymogi dotyczące rynków finansowych: według Rady Europy samorząd powinien mieć
ograniczony dostęp do rynków finansowych. Związane jest to bowiem z ryzykiem (można zarobić,
ale też stracić). Ma to być ostatnie źródło, do którego można sięgnąć, by finansować zadania. W
regulacjach niemieckich i austriackich potrzeba na to zgody organu nadzoru (bada kondycję
finansową, zdolność płatniczą i wtedy ustala swoje stanowisko w tej sprawie). Są państwa, które w
ogóle zakazują dostępu do rynku samorządowi, np. Wielka Brytania. Nasza możliwość pozyskiwania
tych środków jest zróżnicowana (będziemy o tym jeszcze mówili).

❸

Rada Europy –

Europejska Karta Samorządu Regionalnego

(dotyczy województw) – na

początku lat 90’ w Auli Leopoldina odbyła się sesja mająca na celu opracowanie treści tej Karty; nie
weszła w życie; nie ma ciągle wymaganej ilości państw, które by ją ratyfikowały.

str. 7

Występują tam ograniczenia w kontekście zabezpieczenia samorządności finansowej.
Szkoda, że nie weszła w życie, bo patrząc np. na ustawę o dochodach JST, to zauważymy, że są
regulacje, które mają umożliwić wszczynanie kominów dochodowych (wysokość jakichś kwot,
przewyższająca przeciętną ), zawieranie środków w formie janosikowego. Mamy tylko dwóch
płatników netto: województwo mazowieckie i dolnośląskie.

Janosikowe - wpłata do budżetu państwa dokonywana (…) przez jednostki samorządu terytorialnego, których dochody z
podatków przekraczają wskaźniki określone w tej ustawie. Zasila ona rezerwę celową budżetu państwa, z której
finansowana jest subwencja ogólna. Wysokość wpłaty jest obliczana na podstawie dochodów podatkowych danej jednostki
samorządu terytorialnego sprzed dwóch lat w stosunku do bieżącego roku budżetowego.
źródło: Wikipedia.pl

❹ Konstytucja

– ustala tryb postępowania ustawodawczego, etapy i podmioty, które mają prawo

inicjatywy (posłowie, Prezydent, Sejm, Senat, grupa obywateli powyżej 100 tys., Prezes Rady
Ministrów).
W przepisach konstytucyjnych przewidziano, w stosunku do ustawy budżetowej i ustawach z nią
zrównanych, pewną specyficzną, właściwą tylko tym aktom procedurę.



Art. 216 – (rozdział X „finanse publiczne”) środki finansowe na cele publiczne muszą być
gromadzone i wydatkowane w sposób ustalony w ustawie. Wszystkie kwestie związane z
gromadzeniem, wydatkowaniem środków publicznych muszą być określone ustawowo.



Art. 219 – określa szczegółowe zasady; ustawa budżetowa jest uchwalana na rok budżetowy,
a więc wprowadza już pewien wyjątek, tzw. autonomiczność ustawy budżetowej w
porównaniu do innych ustaw. Niezależnie od tego, w jakim momencie nastąpiło jej
uchwalenie w roku budżetowym, to ona zawsze będzie obowiązywała od 1 stycznia roku
następnego.
Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy i w prawnej formie ustawy budżetowej,
czyli plan finansowy państwa przyjmuje formę ustawy. W tym przejawia się podstawowość
ustawy budżetowej. Po pierwsze determinuje ją to, że jako jedyny plan finansowy przyjmuje
formę ustawy (wieloletni plan jest uchwałą) – przesłanka formalno-prawna, a po drugie
wszystkie inne akty finansowe w państwie muszą być zgodne z ustawą budżetową -
przesłanka materialno-prawna.

Ust. 2 stanowi, że zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa oraz stopień jego
szczegółowości regulują ustawy. Ustawodawca nie pozostawia tego działania np. organowi
wykonawczemu, czyli Radzie Ministrów.
Same zasady wykonywania również mają być uregulowane w formie ustawy (a nie np.
rozporządzenia).
Zasady wykonywania budżetów JST a państwa są od siebie odrębne.

Art. 219 przewiduje też szczególne wymogi w przypadkach, gdy dochody i wydatki budżetu
państwa mają być realizowane przez okres krótszy niż rok. Ustala to wówczas ustawa o
prowizorium budżetowym. Wszystkie zasady są zbieżne z zasadami ustawy budżetowej.

str. 8

Ust. 4 tego artykułu mówi, że jeśli ustawa o prowizorium lub ustawa budżetowa nie wejdzie
w życie w terminie, to działa odpowiednio projekt ustawy. Nie może być zatem takiej sytuacji
w państwie, gdy nie ma planu finansowego.

Przepis ten ustalił też termin w jakim Parlament powinien uchwalić ustawę budżetową. Rada
Ministrów przedkłada projekt Parlamentowi na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku
budżetowego (czyli

do 30 września

), a w wyjątkowych przypadkach może być to opóźnione.

W Konstytucji nie określono co oznacza fraza „wyjątkowe przypadki”, ale mogą to zrobić
ustawy. Ustawa o finansach publicznych również tego nie doprecyzowała. W literaturze
przedmiotu przyjmuje się, że w takich przypadkach, rząd musiałby uzasadnić opóźnienie.

Konstytucja określa też sposób zachowania się Senatu w trakcie uchwalania ustawy
budżetowej. W przypadku zwykłych ustaw ma 30 dni na zgłoszenie poprawek, a w kontekście
budżetowej – 20 dni. Senat może, ale nie musi wnosić poprawki.



Art. 220 – W Konstytucji mowa też o ograniczeniu kompetencji Parlamentu jeśli chodzi o
uchwalanie ustawy budżetowej. Nie można zwiększyć wydatków lub zmniejszyć dochodów w
taki sposób, by zwiększyć deficyt budżetowy określony w projekcie przedłożonym przez Radę
Ministrów. Sam projekt można zmieniać, ale tak by nie kolidowało w powyższym. Rząd jest
rozliczany z wykonania planu finansowego.
Ust. 2 eliminuje możliwość finansowania deficytu państwa poprzez zwiększenie inflacji. W
okresie realnego socjalizmu postępowano właśnie w ten sposób (i gospodarka padła). Jest też
zakaz finansowania deficytu przez pobieranie kredytów z Banku Centralnego (to też wymóg
unijny).



Art. 221 – ograniczenie dotyczące inicjatywy ustawodawczej. Przepis ten ustala podmioty,
które ją mają. Wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej w kontekście ustawy budżetowej i
zrównanych z budżetową (prowizorium budżetowym, ustawy o zmianie ustawy budżetowej,
projektu ustawy o zaciąganiu długu, ustawy o poręczeniach i gwarancjach finansowych
udzielanych przez państwo) dotyczy tylko Rady Ministrów.



Art. 225 – o szczególnej kompetencji Prezydenta. W zwykłej procedurze legislacyjnej
prezydent może zawetować ustaw ę (w ciągu 21 dni) , ale budżetowej już nie może. Jest
zobowiązany do jej podpisania w ciągu 7 dni od momentu, gdy ta ustawa zostanie mu
przedłożona. Może jednak zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie oceny jej
zgodności z Konstytucją. Trybunał ma szczególny termin – 2 miesiące na wydanie orzeczenia.

Przewiduje się też możliwość rozwiązania Parlamentu. O ile w ciągu 4 miesięcy od projektu
przedłożenia ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi do podpisu,
to wówczas może on w ciągu 14 dni skrócić kadencję Parlamentu (Konstytucja mówi
konkretnie o Sejmie). Parlament powinien uchwalić tę ustawę do 31 stycznia roku
budżetowego, by nie narazić się na sankcję. Nigdy nie skorzystano z tej instytucji od
momentu uchwalenia obecnie obowiązującej Konstytucji (rządy zawsze realizowały swój
obowiązek w terminie). Prezydent nie musi korzystać z tego fakultatywnego uprawnienia.
Daje to przewagę politycznemu aspektowi władzy Prezydenta.
Prezydent nie może zrealizować tej kompetencji sam. Musi być zaopiniowana przez
marszałków obu izb. Opinie nie są wiążące.

str. 9

Jeżeli kadencja parlamentu wygaśnie, a on nie uchwali ustawy budżetowej, a nowo wybrany
parlament również nie zrobi tego do 31 stycznia, to on nie może zostać rozwiązany przez
Prezydenta, bo nie korzystamy tu z zasady dyskontynuacji, która nigdy nie dotyczy ustawy
budżetowej i innych zrównanych z nią.

Zasada dyskontynuacji – zwyczajowa zasada, zgodnie z którą parlament, który kończy swoją kadencję zamyka
wszystkie sprawy nad którymi pracował (niezależnie od tego, na jakim etapie się znajdują) i nie przekazuje ich
nowemu parlamentowi.
źródło: Wikipedia.pl



Art. 226 – przewiduje uprawnienia kontrolne nad wykonaniem budżetu, czyli Rada Ministrów
w ciągu 5 miesięcy (do końca maja) jest zobowiązana przedłożyć w Parlamencie
sprawozdanie z wykonania budżetu i uzasadnić ewentualne odchylenia. Najpierw Najwyższa
Izba Kontroli dokładnie ocenia te sprawozdanie i robi to też komisja finansów publicznych (to
stała komisja w Parlamencie), a dopiero potem następuje kolej instytucji wewnętrznej –
absolutorium (ocena wykonania ustawy budżetowej przez Parlament). Absolutorium musi
być rozstrzygnięte mniej więcej do końca sierpnia. Jeżeli rząd nie uzyska tego absolutorium,
to nie jest to podstawa do jego odwołania. Absolutorium udzielane jest całej Radzie, a nie
poszczególnym ministrom.

10.03.15

Jednostki sektora finansów publicznych

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych funkcjonują

w trakcie realizowania gospodarki budżetowej (czy szerzej: finansów publicznych), która polega na
gromadzeniu dochodów, przychodów z określonych źródeł, a także dokonywaniu wydatków w celu
finansowania zadań JSFP. Mogą występować konkretne jednostki tego sektora, ale wyłącznie w ściśle
określonych formach prawnych z kompetencjami do wykonania zadań z zakresu finansów
publicznych.
Czy kompetencja jest prawem czy obowiązkiem? To nigdy nie jest prawo. Kompetencja zawsze
zawiera w sobie aspekt prawa, ale JSFP ma też aspekt obowiązku wykonywania zadań (niezależnie od
statutu). Organy reprezentujące władzę publiczną muszą wykonywać przyznane im zadania na bazie
kompetencji, np. skarbniczka w którejś z gmin nie wyegzekwowała kwoty w ramach postępowania
egzekucyjnego wypisanych przez straż miejską mandatów za nieprawidłowe parkowanie. Potem
sprawę zbadała podczas postępowania kontrolnego RIO i w uzasadnieniu kontrolerzy wskazali, że
skarbniczka postąpiła niewłaściwie, ponieważ miała obowiązek wyegzekwowania tej kwoty,
należności budżetu. Wedle ustaw mandat jest źródłem dochodów gminy.

Jakie jednostki mogą być stworzone?

Art. 9 ustawy o finansach publicznych wymienia:

str. 10

1) Organy władzy publicznej

W tym:
- administracji rządowej,
- organy kontroli państwowej,
- organy ochrony prawa (np. prokuratorzy, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Ochrony
Konkurencji i Konsumenta),
- sądy (powszechne i szczególne jak WSA, NSA, wojskowe)
- i trybunały (konstytucyjny, stanu).

2) JST i ich związki

np. Związek Zagłębia Miedzianego, Związek Gmin Węgla Kamiennego, Związek Miast
mających status powiatów.
Powiaty i gminy też mogą się łączyć dla realizacji ściśle określonych zadań, np. dokonania
wspólnej inwestycji.

3) Jednostki sektora finansów publicznych ze względu na metodę finansowania:

o Metoda butto:

jednostki budżetowe

o Metoda netto:

samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje

gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe, inne*

*działają m.in. w tzw. sektorze ubezpieczeniowym i ochrony zdrowia, np. ZUS i jego fundusze
i KRUS, NFZ, SPZOZ – Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej; są to też Polska
Akademia Nauki, uczelnie publiczne jak UWr; sektor kultury; inne państwowe i samorządowe
osoby prawne (czyli występuje tu wskazanie na to, iż katalog jest ustawowo otwarty)

Mogą otrzymywać dotacje inwestycyjne lub na wydatki bieżące, np. dla Biblioteki Miejskiej,
która musi istnieć w każdej gminie.

o

Metoda mieszana –

podstawowym źródłem finansowania jest zysk, ale dane jednostki

mogą też otrzymywać dotacje z budżetu (źródło bezzwrotne), jeżeli państwo będzie chciało
realizacji jakiegoś zadania i je im zleci; mogą również dostać kredyt, pożyczkę (źródła
zwrotne).
Np. banki, spółki prawa handlowego, przedsiębiorstwa państwowe (samodzielne,
samorządne, samofinansujące się)

Ad. 1

FINANSOWANIE BRUTTO

Jednostki budżetowe

państwowe jednostki budżetowe

samorządowe jednostki budżetowe

np. sądy, prokuratura, RIO, ambasady,

np. urzędy gmin, starostwa, MOPS-y,

kolegia odwoławcze, jedn. wojskowe,

straż miejska, izba wytrzeźwień

komisje egzaminacyjne, kuratoria
oświaty

str. 11

Informacje podstawowe:

- art. 11 ustawy o finansach publicznych
- nie posiadają osobowości prawnej
- dochody pochodzą bezpośrednio z budżetu (państwa lub JST), a gdyby wystąpiły jakieś ponadprogramowe, to
są zwracane (państwu lub JST)
- podstawą finansowania jest plan finansowy
-

nie posiadają dochodów własnych

! (bardzo ważne!!!)

- nie mogą przekazać dodatkowych dochodów na finansowanie wydatków, bo to są dochody budżetu (państwa
lub JST), a nie danej jednostki budżetowej. O tym, gdzie dane dochody zostaną redystrybuowane decyduje
dysponent budżetu.
- mają prawo do rachunku bankowego
- podstawą prawną działania jest statut

Kto je tworzy?
- w JST robi to organ stanowiący
- w państwie – minister albo kierownik jednostki organizacyjnej posiadający taką kompetencję, Prezes Rady
Ministrów

Czy gospodarka finansowa prowadzona przez jednostki budżetowe jest efektywna?
NIE, nie działa stymulująco na daną jednostkę, bo wszelkie dochody są przekazywane do budżetu
gminy/powiatu/województwa lub państwa.

Po co taki system?
Funkcjonuje w tych dziedzinach, w których sektor prywatny nie jest w stanie wydolić, bo występują zbyt niska
rentowność biznesu, potrzebny jest zbyt duży nakład kosztów, prowadzenie działalności jest nieopłacalne, ale
jej istnienie jest konieczne dla funkcjonowania społeczności.

FINANSOWANIE NETTO

Parę lat temu była propozycja Ministra Finansów, by całkowicie zlikwidować formy finansowania
netto, a zostawić jedynie te z brutto i spółki. Czas pokazał, że te formy nawet rozbudowano…

Teoretycznie JSFP finansowane według metody netto powinny być rentowne, ale mają prawo do
określonych rodzajów dotacji. Nie mogą ustanawiać cen na wysokim poziomie specjalnie po to, by
utrzymać rentowność, bo wówczas ograniczona zostałaby dostawa ich usług/wyrobów.
Ustawa o finansach publicznych wymienia katalog jednostek, które mogą pozyskiwać środki
przeznaczone później na wydatki bieżące lub inwestycje, np. szkoła może zbierać na remont, ale nie
może finansować z darowizn wynagrodzeń dla pracowników!

DOCHÓD I WYDATEK - brutto
PRZYCHÓD I ROZCHÓD – netto

str. 12

Ad. 2

Samorządowe zakłady budżetowe

Informacje podstawowe:

- odpłatnie wykonuje zadania publiczne
- może pozyskiwać przychody z budżetu (dotacje:

1

przedmiotowe;

2

celowe na bieżące finansowanie;

3

z

udziałem środków z budżetu UE;

4

na inwestycje;

5

podmiotowe;

6

na pierwsze wyposażenie).

- tworzą go wyłącznie organ stanowiący JST w drodze uchwały
- podstawą finansowania jest plan finansowy. W rozporządzeniu wykonawczym jest określone co stanowi
zakres planu finansowego, a są to: wielkość przychodów i wielkość rozchodów, stan środków obrotowych na
początek i na koniec roku obrachunkowego oraz tzw. „wpłata do budżetu”.

Mówi się, że samorządowy zakład budżetowy rozlicza się metodą saldową, tzn. wyliczana jest wielkość
przychodów, stan środków obrotowych na początku roku, wielkość planowanych rozchodów. Jeżeli saldo z
porównania tych wielkości jest ujemne, to wówczas powinna być pozyskana dotacja z budżetu. Jeżeli jednak
jest dodatnie, to zakład będzie wpłacał pieniądze do budżetu danej JST.
50 % rozchodów danej jednostki musi mieć pokrycie w jej przychodach. = Suma dotacji nie może przekroczyć
50% kosztów działania, choć czasami występują wyjątki, np. w szkolnictwie.
Jeżeli zakład nie będzie w stanie tego dokonać, to wówczas można zmienić jego formę działania, np. na
jednostkę budżetową lub podmiot prywatny przejmie finansowanie (prywatyzacja formy działania).

Czy taka opcja jest możliwa w szerszym zakresie, biorąc pod uwagę rodzaje usług?
Samorządowe zakłady budżetowe działają najczęściej w zakresie użyteczności publicznej. Art. 14 u.f.p.
przewiduje katalog zadań, w których potencjalnie może pojawić się SZB. Jest to katalog ZAMKNIĘTY.

Art. 14. Zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie:

1) gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,
2) dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i
porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i
cieplną oraz gaz,
4) lokalnego transportu zbiorowego,
5) targowisk i hal targowych,
6) zieleni gminnej i zadrzewień,
7) kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
7a) pomocy społecznej, reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych,
8) utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt
zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,
9) cmentarzy

– mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe.

Czy samorządowy zakład budżetowy może zwiększyć wielkość rozchodów w ciągu roku?
Nie wolno tego robić, gdy nie zmieni się planu finansowego. Można go zmienić, gdy pozyskuje się większe
przychody w porównaniu do wielkości zaplanowanych i gdy w wyniku tej operacji nie nastąpi zmniejszenie
wpłat do budżetu (czyli też nie wpłynie to na zwiększenie dotacji).

str. 13

Ad. 3

Agencje wykonawcze

np. agencja nieruchomości rolnych, agencja mienia wojskowego, agencja rezerw materiałowych,
agencja rynku rolnego

Informacje podstawowe:

- art. 16 u.f.p.
- to państwowe osoby prawne
- mają osobowość prawną
- utworzone są na podstawie odrębnej ustawy w kontekście realizacji celów państwa – i jest to podstawa
gospodarki agencji
- podstawą prawną funkcjonowania jest statut przewidujący wszystkie reguły obowiązywania agencji
- podstawą finansowania jest plan finansowy, określający przychody z prowadzonej działalności gospodarczej,
dotacje z budżetu, zestawienie kosztów bieżących i inwestycyjnych, stan obrotowy na początek i koniec roku
obrachunkowego, a także WYNIK FINANSOWY (powinien być konsekwencją działalności jednostki nastawionej
na zysk – ustawodawca chciał by agencje były rentowne).

W planie finansowym wydatki nie mogą być wyższe od planowanych dochodów, chyba że minister nadzorujący
daną agencję wyrazi na to zgodę (udzielając dotacji), a zmiana planu zostanie zaopiniowana przez sejmową
komisję (najczęściej tę do spraw budżetu). Zmiany nie powinny wpłynąć na powiększenie zobowiązań agencji,
zmniejszenie wpłat do budżetu.

Ustawa budżetowa co roku przewiduje pełen wykaz wszystkich agencji.

Agencje rozliczają się nadwyżką środków finansowych, która jest rezultatem porównania wielkości planowanej
z początku roku z wielkościami na koniec roku. Te nadwyżki ustalone na koniec roku są wpłacane
systematycznie co kwartał lub co miesiąc do budżetu.

Ad. 4

Instytucje gospodarki budżetowej

Informacje podstawowe:

- bardzo zbliżone do samorządowych zakładów budżetowych
- art. 23 u.f.p.
- odpłatnie wykonują swoje zadania
- pokrywają koszty swojej działalności z uzyskanych przychodów
- może je tworzyć tylko minister, Szef Kancelarii za zgodą Rady Ministrów oraz kierownika jednostki, która
zgodnie z art. 139 u.f.p. przedkłada własny projekt Ministrowi Finansów

Art. 139. 1. Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na rok następny wraz z uzasadnieniem.

2. Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i wydatki Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego
wraz z wojewódzkimi sądami administracyjnymi, Krajowej Rady Sądownictwa, sądownictwa powszechnego, Rzecznika Praw Obywatelskich,

str. 14

Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci
Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego i Państwowej Inspekcji Pracy.

- tworzone są na szczeblu administracji centralnej i organów władzy kontroli przestrzegania prawa: sądów i
trybunałów
- mają osobowość prawną (tzn. mogą być samodzielnym podmiotem obrotu, gdzie następuje przeniesienie
własności)
- podstawą gospodarki jest roczny plan finansowy, którego treścią są: przychody z prowadzonej działalności,
zestawienie kosztów i otrzymanych dotacji (bez wyliczeń rodzaju, ale najczęściej chodzi o przedmiotowe).
Wynik finansowy jest obliczany według ustawy o rachunkowości.
- przysługuje im dotacja na rozpoczęcie działalności
- rozliczają się nadwyżką wyliczoną w planie finansowym

Instytucja gospodarki w celu zaciągnięcia zobowiązań, które przekraczają 30% przychodów jest zobowiązana
uzyskać zgodę swojego organu pełniącego funkcje nadzorcze.

Ad. 5

Państwowe fundusze celowe

Informacje podstawowe:

- art. 29 u.f.p.
- stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wskazany do tego w ustawie
- przychody są przeznaczane wyłącznie na finansowanie kosztów wyodrębnionych zadań. Występuje związek
między źródłem a celem (a tego nie ma w finansowaniu budżetowym).

17.03.15

Zasada równowagi budżetowej i procedura nadmiernego deficytu

Postulowana w teorii prawa budżetowego

zasada równowagi w tradycyjnym ujęciu (do

XIX

wieku

)

zakładała, że wydatki nie będą przekraczały zaplanowanej wielkości dochodów. Obecnie nie

funkcjonuje już w takim rozumieniu. Wszystko za sprawą Wielkiego Kryzysu, który miał miejsce w
pierwszej połowie

XX wieku

. Wówczas pojawiła się teoria Keynesa stanowiąca, że deficyt nie jest taki

zły. Może być on bowiem motorem napędowym gospodarki, ponieważ nakręca koniunkturę (a więc

str. 15

zwiększa się zatrudnienie, jest więcej pieniędzy na rynku, wzrasta też podaż, popyt).
Pojawiła się wówczas

teoria systematycznego deficytu

. Oczywiście deficyt w dłuższym okresie

czasu jest zły - następuje podwyżka kosztów przy szybkich wydatkach inwestycyjnych, obniża się
także zdolność konkurencji. W krótkim okresie czasu jednak taka nierównowaga jest pozytywna.
Poprzez indepencjonizm państwowy, ta teoria przekształciła się w tzw. teorię budżetu cyklicznego
(deficyt jest czymś normalnym, ale pojawiające się nadwyżki w związku z cyklicznością faz powinny
być marginalne). Deficyt bowiem pojawia się zawsze. Ważne, by nadwyżki nie były przejadane, ale
wykorzystywane na inwestycje, bo w ten sposób można doprowadzić do zwrotu w gospodarce.

W

XIX wieku

była też

teoria impasu

, której twórcy mówili, że deficyt i nadwyżka są czymś

naturalnym, ale nadwyżka powinna finansować przede wszystkim wielkość deficytu.

Dzisiaj

przyjmuje się, że zasada równowagi jest jedną z podstawowych zasad budżetu. Ale

współcześnie poza dochodami bierze się pod uwagę także przychody. Doprowadzanie do deficytu ma
swoje granice. Jeżeli wydatki mają pokrycie w przychodach, to jest osiągnięta równowaga
budżetowa.

dochody + przychody = wydatki + rozchody

To pragmatyczny i konieczny dziś sposób podejścia.
Od

początku lat 90.

(po transformacji ustrojowej) budżet państwa nigdy nie był zrównoważony w

kontekście klasycznego podejścia, ale miał za to pokrycie w przychodach.

Struktura źródeł przychodu

Przychody pochodzą zwykle ze źródeł zwrotnych: zwroty z kredytów, pożyczek, papierów
wartościowych. Mogą być zaplanowane wydatki i rozchody.
Struktura przychodów jest ustalona w ustawach. Art. 216. Konstytucji mówi o tym, że właśnie w
ustawach jest zamknięty katalog źródeł przychodu.
Podmiot publiczny, by mieć zabezpieczenie dla zaplanowanych wydatków zaciąga zobowiązania, np.
kredyt, pożyczkę, emituje bony skarbowe, obligacje itd. Może zaproponować, zachęcić ludzi np.
dodatkową zapłatą w postaci dyskonta czy też odsetek. Pojawiają się też koszty czynności
bankowych, które będą podejmowane – najczęściej emisja papierów wartościowych ma swój pomiar
w banku, który za wszystko każe sobie zapłacić.

Ustawodawca ogranicza katalog źródeł pozyskiwania przychodów i ustala też zasady ich użycia.
Dlaczego jest taka ostrożność? Patrząc na katalog przychodów jako źródeł zwrotnych, wszystkie one
pociągają za sobą zobowiązania, a więc i ryzyko.
Poza przychodami zwrotnymi są też bezzwrotne, np. prywatyzacja. Skala jej użycia maleje, bo od 20
lat się z niej korzysta i już najatrakcyjniejsze przedmioty (z punktu widzenia prywatyzacji) zostały
sprywatyzowane.
Źródłem przychodu jest także nadwyżka budżetowa. Nigdy nie było nadwyżki w budżecie państwa. Są
jednak budżety JST, które są zamykane nadwyżką. Najczęściej takowe występują w gminach (tam
gdzie jest silna pozycja dochodów podatkowych). Państwu zależy na tym, by dług publiczny, będący
rezultatem zaciągniętych zobowiązań, nie przekraczał określonego pułapu. I to nie wynika tylko z
regulacji krajowych, ale też unijnych.

str. 16

Nr 85 dyrektywa z 2011 roku – w sprawie wymogu ram budżetowych
Przewiduje, że średniookresowe ramy budżetowe nie powinny przekraczać norm mówiących o
deficycie nie większym niż 3% w stosunku do sektora finansów publicznych a dług nie może być
większy niż 60% PKB.
Na Polskę nałożono procedurę nadmiernego deficytu w 2009 r. Z przerwami obowiązywała do 2014
r. W tym roku mamy po raz drugi zdjętą procedurę, bo deficyt spadł poniżej 3%, a inflacja jest na
niskim poziomie.
Żeby przystąpić do strefy euro, nie możemy przekroczyć wyżej wymienionych norm.

Kwestia wielkości długu i deficytu muszą być przedmiotem ścisłej, systematycznej kontroli zarówno
przez nasze wewnętrzne służby jak i zewnętrzne, czyli przez komisję, która wprowadzając procedurę
nadmiernego deficytu zmusza do podejmowania działań ostrożnościowych.

Na gruncie nauk społecznych nie ma definicji długu. Ustawodawca określił za to jego zakres
przedmiotowy.

[ustawa o finansach publicznych]

Art. 72. 1. Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących
tytułów:
1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne;
2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;

-

kredyt to umowa konsensualna (wystarczy sama

deklaracja przekazania środków; regulują ją przepisy prawa bankowego), pożyczka jest umową
realną (dochodzi do skutku poprzez wydanie przedmiotu umowy; regulują ją przepisy kodeksu
cywilnego) – to nie to samo, ale z ekonomicznego punktu widzenia ma takie same skutki.

3) przyjętych depozytów;

- ostatnio stały się szalenie ważne, bo cała regulacja, rozdział

ustawy o finansach został wprowadzony na okoliczność depozytu prowadzonego przez Ministra
Finansów. Pewne jednostki sektora finansów publicznych zostały zmuszone do lokowania w nim
swoich wolnych środków, tak by Minister Finansów mógł nimi dysponować.

4) wymagalnych zobowiązań:

(

wtedy, gdy już trzeba zapłacić, bo minął termin ważności.

Stosuje się różne instrumenty, by odroczyć terminy płatności, np. bank komercyjny płaci za długi
gminy Wrocław. Po co? Dlatego, że tylko WYMAGALNE zobowiązania zaliczają się do długu.)

a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji
administracyjnych,

- prawomocne orzeczenia to te z II instancji. Na podstawie tego pkt widać, że nie

tylko sama wymagalność stanowi o tym, że coś jest długiem, ale też że potrzebne jest
orzeczenie/decyzja/ustawa.

W ramach postępowań mediacyjnych może być to też ugoda.

b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą
dłużnikiem.

Dla ustawodawcy pojęcie długu jest zatem pojęciem PRAWNYM. Gdyby było ono ekonomiczne, to

wówczas mówilibyśmy, że dług powstaje w momencie zawarcia danej umowy. Według art. 72. u.f.p.
przytoczonego powyżej widać jednak, że dopiero wymagalne zobowiązania są sumowane w kwocie
długu.

str. 17

Istnieje konflikt między naszymi regulacjami a tymi unijnymi. Według UE do długu powinny zaliczać
się zobowiązania od momentu ich powstania.

Minister Finansów został upoważniony (art. 72 ust. 2) do tego, by wydać rozporządzenie, w którym :

2. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych
zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych,
uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz okresy zapadalności.

Ustawa o finansach publicznych (z przytoczonym wyżej fragmentem), pochodzi z 2009 r., a więc
pierwsze upoważnienie (o którym mowa w art. 72 ust.2) musiało być skonsumowane wydane w 2010
roku. Z końcem grudnia MF wydał takowe rozporządzenie. W par. 3 tego rozporządzenia ustalił tytuły
dłużne: mówił o papierach wartościowych i ich terminie wykupu (nie dłuższy niż 1 rok), o obligacjach
(z pierwotnym terminem wykupu dłużnym niż rok); o kredytach i pożyczkach; o umowach o
partnerstwie publicznoprawnym; o umowie sprzedaży; o umowie leasingu; o umowach
nienazwanych, ale których przedmiotem realizacji są usługi, roboty budowlane (to co jest
przedmiotem zamówień publicznych).
Czy w art. 72. ustalającym zakres przedmiotowy długu jest mowa o umowie leasingu, albo o
partnerstwie publicznoprawnym? Nie. Więc wydając to rozporządzenie, MF przekroczył
upoważnienia, co nie jest zgodne z Konstytucją (art. 92).

[Konstytucja RP]

Art. 92. 1. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego
upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do
wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
2. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w
ust. 1, innemu organowi.

To uderzyło przede wszystkim w JST, które niejednokrotnie przekraczały terminy spłaty zobowiązań.
MF chciał to ukrócić, ale nie mógł tego zrobić w sposób, którym się posłużył. Naruszało to podstawy
prawne konstytucyjne. Co zrobiły gminy? Zaskarżyły to rozporządzenie do Trybunału
Konstytucyjnego. MF bał się, że w tym momencie gminy utraciłyby zdolność finansową, bo większość
RIO stwierdziłoby wówczas nieważność ich budżetów - umowy forfaitingu, które były zawierane w
celu przedłużenia spłaty zobowiązań, okazałyby się nieważne. MF wycofał wobec tego
rozporządzenie, powiedział, że w następnym roku lepiej zastanowi się nad treścią tego aktu
wykonawczego. Jak została sformułowana zapowiedź wycofania, to gminy wycofały skargę do TK.

Ustawodawca postąpił prościej i… znowelizował ust. 2 art. 72. zmieniając granice upoważnienia
Ministra Finansów do określenia tytułów dłużnych. Wtedy już bez przeszkód MF wydał takie same
rozporządzenie jak rok wcześniej, czyli akt wydany w 2011 roku obowiązuje do dziś.

Dlaczego gminy zaskarżyły w ogóle to rozporządzenie w 2010 roku? Na kanwie ustawy o finansach
publicznych istnieje reguła wydatkowa, nakazująca tym jednostkom utrzymanie indywidualnego
dopuszczalnego w ustawie poziomu zadłużenia.

str. 18

Obliczanie długu

Ustawodawca mówi kiedy, w jaki sposób się go oblicza.

Art. 73. odbiega od reguł unijnych.

[ustawa o finansach publicznych]

Art. 73. 1. Państwowy dług publiczny oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań jednostek sektora
finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora.
2. Przez wartość nominalną zobowiązania rozumie się wartość nominalną:
1) wyemitowanych papierów wartościowych;
2) zaciągniętej pożyczki, kredytu lub innego zobowiązania, to jest kwotę świadczenia głównego,
należną do zapłaty w dniu wymagalności zobowiązania.
3. Wartość nominalna zobowiązań indeksowanych lub kapitalizowanych odpowiada początkowej
wartości nominalnej z uwzględnieniem przyrostu kapitału, wynikającego z indeksacji lub kapitalizacji,
naliczonego na koniec okresu sprawozdawczego.
4. Przepisy ust. 1–3 stosuje się do obliczania kwot niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i
gwarancji niezaliczanych do państwowego długu publicznego, a także odpowiednio do obliczania długu Skarbu
Państwa oraz kwot niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji niezaliczanych do długu Skarbu
Państwa.
5. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób ustalania:
1) wartości zobowiązań zaliczanych do:
a) państwowego długu publicznego,
b) długu Skarbu Państwa,
2) wartości zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji
– uwzględniając klasyfikację tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego oraz
konieczność prawidłowego obliczenia relacji państwowego długu publicznego do produktu krajowego
brutto.

Państwowy dług oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań JSFP po wyeliminowaniu
wzajemnych zobowiązań między tymi jednostkami. Wartość nominalna to wartość zobowiązań
odpowiadająca początkowej wartości bez ustalania odsetek. Czy to będą odsetki czy wielkości
środków będących rezultatem indeksowanych wartości będących konsekwencją przyrostu nie ma
znaczenia. Istotne jest to, że wartość nominalna jest początkową i nie uwzględnia tego, co
pożyczkobiorca będzie musiał zapłacić jako koszty czynności manipulacyjnych banku.

To kolejny dowód na to, że pojęcie długu jest wyłącznie prawne, a nie ekonomiczne.

W ust. 4. art. 74. ustawodawca wspomina o wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań (

z tytułu

poręczeń i gwarancji niezaliczanych do państwowego długu publicznego, a także odpowiednio do obliczania
długu Skarbu Państwa oraz kwot niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji niezaliczanych do
długu Skarbu Państwa

) między JSFP. Co to znaczy? - dla długu publicznego nie będą brane

zobowiązania z tytułu np. pożyczki, którą Skarb Państwa udzielił jednostce samorządu terytorialnego.
Nie jest ona zatem pokazywana jako zobowiązanie JST, bo to jest wzajemne zobowiązanie jednostek
sektora finansów publicznych. W innym przypadku, np. gdy mowa o zaległości z tytułu podatku VAT
JSFP wobec Skarbu Państwa, to nie będzie z tego tytułu wliczana do długu, bo to też jest wzajemne
zobowiązanie. JSFP nic tylko funkcjonować



str. 19

Przez

potrzeby pożyczkowe budżetu państwa

rozumiemy te na sfinansowanie deficytu. Jak

wiadomo zobowiązania pochodzące z określonych tytułów rodzą dług. Dług a deficyt nie są pojęciami
tożsamymi. W kontekście długu mamy do czynienia ze zobowiązaniami publicznoprawnymi i
prywatnymi. Deficyt powstaje, gdy wydatki i rozchody są większe niż dochody i przychody w danym
roku budżetowym. Nie ma znaczenia jakie źródło ma dług, ale deficyt już tak.

Papiery wartościowe

mogą być wystawiane i emitowane jako:

- bony skarbowe (okres nie dłuższy niż rok wykupu; krótkoterminowe)
- obligacje skarbowe (mają dłuższy żywot; pierwotny termin dłuższy niż rok).
- skarbowe papiery wartościowe – zbywane na pierwotnym rynku odpłatnie i są emitowane przede
wszystkim dla osób fizycznych, także stowarzyszeniom społecznym i zawodowym; mogą być
wyłączone z rynku wtórnego lub być podmiotem obrotu tylko na tym rynku.

JSFP finansowane nie ze Skarbu Państwa, są zwykle z JST . Nie mają swobody w zaciąganiu
zobowiązań. Mogą to robić na przejściowy deficyt (budżet był przyjęty na zrównoważony plan, ale w
trakcie jego wykonywania pojawiły się problemy np. klęska żywiołowa i nastąpiła konieczność
zastosowania większych wydatków niż planowane). JST mogą także zaciągać zobowiązania, emitować
papiery wartościowe, kredyty i pożyczki na finansowanie planowanego deficytu i na spłatę wcześniej
zaciągniętych zobowiązań. To szczególny tytuł nadany przez ustawodawcę jako jedna z
podstawowych zasad finansów, by najpierw finansować dług (art. 44 ufp).

Czy JST ma pełną swobodę emisji w kontekście długu i deficytu? Nie, suma zaciągniętych kredytów i
wyemitowanych papierów nie może przekroczyć zaplanowanej w uchwale budżetowej sumy. To
constans, zasada której przekroczyć nie wolno. Takiej zasady nie ma w budżecie państwa.

Kolejna zasada – dyskonto wyemitowanych papierów nie może przekroczyć 5% wartości nominalnej
papierów w JST.

Kapitalizacja odsetek w budżecie JST jest niedopuszczalna, a w państwie tak.

JST w momencie planowania deficytu i ubiegania się w związku z tym kredyt/pożyczkę czy emisję
papierów nie wystarczy sama uchwała organu SiK, ale potrzebna jest też opinia RIO o możliwości
spłaty kredytu/pożyczki czy spłaty papierów. Ustawodawca mówi, że opinia nigdy nie wiąże, ale tutaj
podlega ona publikacji. Który bank chciałby udzielić kredytu/pożyczki jeśli ona nie daje gwarancji
spłaty w terminie?  Ustawodawca mocno ingeruje w możliwości spłaty deficytu
art. 243 ufp – wprowadził kwotę dopuszczalnego deficytu JST. Wcześniej było 20% dla wszystkich, ale
ta stawka powodowała kłopoty u słabszych ekonomicznie jednostek i dlatego ustawodawca odszedł
od niej i przewidział możliwości indywidualnych „widełek”.

w art. 86 ufp –

procedury ostrożnościowe i sanacyjne

.

① Pierwszym progiem jest 55% i nie więcej niż 60% długu publicznego w relacji do PKB. Gdy go
osiągnie to wówczas ustalone są wymogi procedur stosowanych przez RM na poziomie opracowania
projektu ustawy budżetowej na następny rok, a wydatki w niej zaplanowane nie mogą przewidywać
deficytu. Jeżeli jednak nie uda się tego uniknąć, to ustawodawca mówi, że w takiej sytuacji przyjmuje

str. 20

się, iż poziom różnicy wydatków i dochodów z budżetu państwa na koniec roku budżetowego będzie
niższa od tej relacji (art. 38 ufp).

[ustawa o finansach publicznych]

Art. 38. Minister Finansów ogłasza, w terminie do dnia 31 maja roku następnego, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku
Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”:
1) kwotę i relację do produktu krajowego brutto:
a) państwowego długu publicznego,
b) długu Skarbu Państwa,
c) niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa,
2) kwotę niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki sektora finansów
publicznych
– według stanu na koniec roku budżetowego. Ten zezwala na obliczenie kwoty długu publicznego.

Dzisiaj państwowy dług publiczny wynosi 51,2%, a kwota niewymagalnych zobowiązań 6,4%.

Co wtedy, gdy występuje

55% i nie więcej niż 60% długu publicznego w relacji do PKB

?

(

art. 86

ust. 2 u.f.p.)

-

nie wolno

doprowadzić do wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowych;

- waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć wskaźnika wzrostu cen towarów i usług;
- jest też zakaz udzielania pożyczek z budżetu państwa;
- nie wolno przewidywać wzrostu wydatków w stosunku do jednostek, które opracowują budżet na
podstawie art. 139 ust. 1 u.f.p. (organy władzy, administracji, kontroli);

- RM jest zobowiązana dokonać przeglądu wydatków budżetu państwa i ogłosić program sanacyjny
(który ma na celu przede wszystkim obniżenie relacji państwowego długu publicznego do PKB).
Program ustala instrumenty finansowe, pozwalające na rozwiązanie tej sytuacji. Przewidziana jest
zatem konkretna kwota;
- nie wolno zaciągać nowych zobowiązań;
- w kontekście środków unijnych trzeba także zapewnić finansowanie tych zobowiązań. Tak, by i tam
nie kreować nowych zobowiązań.

② Druga sytuacja –

poziom relacji długu do PKB gdy jest większy lub równy niż 60%.

Art. 216

Konstytucji mówi, że nie może być takiej sytuacji (Sejm nigdy nie uchwaliłby ustawy budżetowej, w
której zaplanowano by taki próg), choć w praktyce może się to pojawić w trakcie wykonywania
budżetu.
RIO nigdy nie zatwierdziła w ramach nadzoru takiego budżetu.
Wówczas ustawodawca mówi, że:

- nie wolno zaciągać nowych zobowiązań;
- nie można przewidywać żadnego deficytu;
- nie wolno podwyższać wynagrodzeń pracowników państwowych;
- waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć wskaźnika wzrostu cen towarów i usług;
- w ciągu 1. miesiąca RM jest zobowiązana do przedłożenia Sejmowi programu sanacyjnego, który ma
na celu ograniczenie tej relacji.

W JST w takich wypadkach: - wydatki nie mogą być wyższe niż dochody i koniec kropka (to tradycyjne

str. 21

rozumienie równowagi). Gdyby nie napłynęły dotacje, to pewnie wystąpią cięcia wszystkich
niesztywnych wydatków.

Konsekwencje te zmuszą JST w ramach procedur do:
- pewnego sposobu postępowania w uchwaleniu budżetu na rok następny;
- zmuszają by budżet nie miał deficytu;
- zmuszają by konkretne rodzaje wydatków nie przekraczały pewnego wskaźnika;

Procedury związane z programami sanacyjnymi muszą:
- wskazywać m.in przyczyny kształtowania się relacji do państwowego długu (to bardzo ważne) i
muszą być nazwane;
- musi pojawić się program przedsięwzięć do wyjścia z sytuacji; trzeba opracować w ramach procedur
wychodzenia z deficytu 3-letnią prognozę (obligatoryjnie), która dotyczy relacji państwowego długu
publicznego PKB przede wszystkim w sferze makroekonomicznej.

24.03.2015

Planowanie finansowe w sektorze budżetowym

(samorządowym i rządowym)

Wieloletni plan finansowy – planowanie rządowe

Do sektora rządowego jest niewielka ilość regulacji dot. wieloletniego planu finansowego państwa
(zawiera się ona w art. 103-108 u.f.p.).

Krótka historia planowania finansowego w Polsce…

Przed rokiem 2009 (uchwalenie ustawy o finansach publicznych), współczesnemu (tj. po roku ’89.) polskiemu
porządkowi prawnemu nie było znane pojęcie wieloletniego planu finansowania, choć na gruncie poprzednio
obowiązującego aktu pojawiły się instytucje dot. wydatków inwestycyjnych.

Dlaczego nie było planów wieloletnich między 1989-2009 r.?

Kiedy zmieniliśmy ustrój polityczny (od teraz z elementami gospodarki rynkowej), próbowaliśmy się odciąć od
planów wieloletnich – wynikało to z chęci ucieczki od zasad obowiązujących w poprzednim reżimie.
Gospodarka socjalistyczna była bowiem właśnie gospodarką planową. Występowały w niej plany wieloletnie,

str. 22

średniookresowe, krótkoterminowe oraz roczne. Problem polegał na tym, że to planowanie nie odgrywało
faktycznej roli ich skuteczności. Jak ktoś czegoś nie zrobił w terminie, to nie było to penalizowane, nie
przewidywano sankcji. Np. kiedyś we Wrocławiu budowano hotel i do wykonawcy przychodziły delegacje
miejscowych władz, że może by się udało wybudować go na 22 lipca (było to święto). Ponieważ wykonawcą był
Szwed, nie rozumiał takiego podejścia. On chciał go wybudować wcześniej, a wydłużanie cyklu powoduje
wzrost kosztów. Właśnie dlatego, gdy nastał okres transformacji, mówiono o uciekaniu od źle kojarzonego
powszechnie planowania finansowego.

Wstąpienie Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku (wiążące się między innymi z okresami, w których
wykorzystywaliśmy tzw. środki przedakcesyjne i musieliśmy je zabezpieczyć na okres dłuższy niż roczny),
wymusiło na naszych władzach wprowadzenie planów inwestycyjnych, a następnie wieloletnich planów
finansowych i w przypadku JST: wieloletnich prognoz finansowych. Plany unijne wpływają na naszą krajową
redystrybucję. Obecny plan jest realizowany w latach 2014-2020, czyli w perspektywie siedmioletniej.

Wpływ planów wieloletnich na plany roczne

Plany są kroczące, tzn. że dostosowuje się ich treść do zmieniającej się rzeczywistości, a także do treści
konkretnego planu rocznego; dotyczy to m.in. kwoty wyniku finansowego i zaplanowanych wydatków. Korekta
tych planów jest spowodowana treścią planów rocznych.

Jaka jest relacja między planowaniem wieloletnim a rocznym?
To co jest w planie wieloletnim nie jest do końca wiążące dla planów rocznych. Gdy coś się zmienia w
planowaniu rocznym, to wówczas należy też przekształcić plan wieloletni. Tzn. że treść wieloletniego planu
finansowego nie determinuje bezwzględnie zawartości rocznego planu.

Procedura uchwałodawcza wieloletniego planu finansowego

U.f.p. przewiduje w art. 103-108 regulacje dot. wieloletniego planu finansowego państwa. Ustawodawca mówi,
że

①

projekt planu przygotowuje organ wykonawczy

; tutaj

Minister Finansów

.

Wieloletni plan finansowy jest planem opracowywanym według reguł odpowiednich do

planowania

zadaniowego

, a nie według podziałki klasyfikacji budżetowej (charakterystycznej dla planowania

tradycyjnego, rzeczowego). Wykonanie zadania rozlicza się według procentowego wskaźnika jego realizacji.

②

Minister Finansów przekłada projekt

uchwały

Radzie Ministrów

.

MF

opracowuje projekt, który przedkłada

RM

str. 23

Rada Ministrów uchwala Wieloletni Plan Finansowy Państwa, w terminie do dnia

30 kwietnia

, a

następnie publikuje go w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” oraz w
Biuletynie Informacji Publicznej.

Treść wieloletniego planu finansowego

Podług art. 104 u.f.p. musi on zebrać dane dot.



w części I – programu konwergencji, zgodnie z zasadami wyznaczonymi w rozporządzeniach UE
odniesionych do rzeczywistości polskiej;



w części II – ustalenie celów wraz z miernikami stopnia ich realizacji – to planowanie realizowane w
ramach budżetu zadaniowego.

Co jest obecnie treścią programu konwergencji?
- ogólne ramy polityki finansowej państwa i jej cele
- ocena bieżącej sytuacji gospodarczej w oparciu o te ogólne ramy
- prognoza

–

obecnie obowiązująca powinna uwzględniać różnice i odchylenia w porównaniu do prognozy obowiązującej w poprzednim

okresie, również w oparciu o dane unijne (EFSI).

- wynik i dług sektora finansów publicznych odnoszonego zarówno do sektora rządowego jak i sektora
samorządowego.
- stabilność w odniesieniu do średniookresowych planów

– bardzo ważny element.

- zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych i ich jakość

(reguły fiskalne wynikające przede wszystkim z programów

unijnych czyli programów konwergencji – ile środków może dopuszczalnie wykorzystać dane państwo członkowskie e relacji długu
krajowego do PKB)

- proces zarządzania instytucjami budżetowymi

– w 2009 r. Rada z Koffim stwierdziła w Polsce występowanie nadmiernego

deficytu. Chociaż nigdy nie przekraczaliśmy limitu długu 60% do PKB, to zawsze mieliśmy problemy z deficytem. W 2013 r. uzyskaliśmy duże
zmniejszenie deficytu w stosunku do PKB (aż o 1,4 pkt w porównaniu do okresu poprzedniego), więc przesunięto nam próg do roku 2015 (w
2014 nie udało się spełnić wymaganych warunków). Jak wskaźnik doszedł do 1,9 to ta procedura się skończyła.

Ma być uchwalona do 30 kwietnia, a ostatnia była 22 kwietnia. Była podstawą do opracowania planu rocznego
(czyli ustawy budżetowej) na 2015 r.

Realizację wykonanego planu rozlicza się przez pryzmat:

o

procentowego wskaźnika wykonania zadania przy nakładzie środków, dzięki którym zostało
sfinansowane;

o

ustalenia czy wpłynęły na niego przesłanki o charakterze obiektywnym czy subiektywnym;

o

czy dysponent jest odpowiedzialny za ewentualne opóźnienia.

Czy po uchwaleniu planu na rok 2015 dokonywaliśmy w nim zmian?
Ma to się odbyć wkrótce. Zmienią się cele konwergencji w związku ze zdjęciem z nas programu
nadmiernego deficytu.

str. 24

Wieloletnia prognoza finansowa – planowanie samorządowe

Ustawodawca reguluje ją w art. 226 – 232. ustawy o finansach publicznych. Procedura
opracowywania jest bardziej złożona od procedury związanej z wieloletnim planem finansowym.

Po 2013 roku uproszczono nieco zawiłe regulacje, dodając art. 230b, w którym przewidziano, że Minister
Finansów określi w drodze rozporządzenia wzór wieloletniej prognozy finansowej dla JST oraz załącznika do
niej. Patrząc przez pryzmat samodzielności finansowej JST, każda interwencja organów centralnych ogranicza
ją, jest sprzeczna z decentralizacją, ogranicza działalność jednostek.

Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres 1 roku i co najmniej 3 następnych lat.

Art. 227. 1. Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat
budżetowych.
2. Prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto
oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania.

Kto opracowuje Wieloletnią prognozę finansową?

1) Projekt planu opracowuje organ wykonawczy JST. Art. 230. u.f.p. stanowi, że wyłączna kompetencja

inicjatywy wobec projektu prognozy finansowej i jej zmian należy do zarządu (lub w gminie:
wójta/burmistrza/prezydenta).

2) Następnie plan przedłożony zostaje:

a) Regionalnej Izbie Obrachunkowej w celu kontroli, zaopiniowania go oraz
b) organowi stanowiącemu (w takim samym terminie w jakim przedkładany jest projekt

uchwały budżetowej, czyli do

30 stycznia

) w celu uchwalenia go.

3) Uchwałę podejmuje się nie później niż do momentu uchwalenia budżetu (inaczej niż ma to miejsce w

budżecie państwa).

Ustawodawca przyjmuje wobec organu wykonawczego termin „zarząd”, choć w praktyce w gminach
występuje organ monokratyczny.

Jaka jest rola RIO w aspekcie opiniowania projektu?

Opinie z zasady nie są wiążące, ale wobec negatywnej opinii RIO nie można przejść obojętnie.

str. 25

Wydając opinię RIO uwzględnia:

 kwestię zapewnienia spłaty zaciągniętego zobowiązania;
 ocenia czy kwota długu przewidziana w prognozie jest prawidłowo wyliczona;
 sytuację jednostki w długim okresie w kontekście długu, zaciągniętych zobowiązań;
 możliwości finansowe wobec realizacji zaplanowanych przedsięwzięć (inwestycji).

Art. 243 u.f.p. – określa indywidualny wskaźnik zadłużenia. Jeżeli RIO analizując projekt uchwały
budżetowej, dojdzie do wniosku, że wielkość obecnych zobowiązań jest już duża, a planuje się kolejne, to
może wydać

opinię negatywną. Wówczas JST nie może przejść obok niej obojętnie.

Wówczas dana

jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązania do dokonania takich zmian w treści Wieloletniej
prognozy finansowej, by zapewnić realizację warunków i kryteriów określonych przez art. 243 u.f.p.

Czy posiadając negatywną opinię RIO organ stanowiący może uchylić obowiązującą uchwałę
jednocześnie nie podejmując nowej?

Absolutnie nie. W takim przypadku JST ma przekazać RIO uchwałę i zarządzenie w sprawie Wieloletniej
Prognozy Finansowej. Inaczej mówiąc… ma tak długo opracowywać projekt WPF aż doprowadzi do
zabezpieczenia prawidłowej realizacji wskaźników z art. 243 u.f.p.

Aktywność Regionalnej Izby Obrachunkowej jest bardzo ważnym elementem procesu weryfikacji WFP. RIO
badając ten projekt uchwały sprawdza faktyczną zdolność JSR wobec realizacji zobowiązań i określonych
przedsięwzięć (inwestycji). Trzeba bowiem mieć środki na wkład własny. Gdy ich nie ma, to można zaciągać
kredyty, pożyczki, realizować papiery wartościowe itd., ale art. 243. u.f.p. zezwala na robienie tego tylko do
określonego pułapu (gdy istnieje jeszcze zdolność finansowa do ich spłaty).

Do kiedy ma zostać uchwalona Wieloletnia Prognoza Finansowa?

Do tego momentu co uchwała budżetowa.
Uchwała budżetowa – do 30 stycznia, najpóźniej do 31 marca; a jeżeli nie będzie, to wtedy ustala go organ
nadzoru.

Zmiany w Wieloletniej Prognozie Finansowej

Wieloletnia Prognoza Finansowa ma być dostosowywana w obliczu zmieniających się uwarunkowań
ekonomicznych itd., czyli można ją „nowelizować”.

Czy RIO badając projekty (zanim trafią do organu stanowiącego JST), przekazuje je Ministrowi
Finansów?

Niestety tak. To przykład, przejaw centralizacji w samorządzie terytorialnym. Minister wydaje załącznik do
rozporządzenia, w którym wskazuje organom jednostek schemat danych do obliczenia w prognozie finansowej.
MF przekazał też RIO kompetencję do czuwania nad pracami JST przede wszystkim z uwagi na art. 243. u.f.p.

str. 26

(dopuszczalny wskaźnik zadłużenia i zdolność finansową jednostek), tak by izba musiała przekazywać swoje
uwagi organowi stanowiącemu, by ten tak długo pracował aż spełni wymienione w ustawie o finansach
publicznych wymogi.

Projekty uchwał w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej są przesyłane Ministrowi Finansów w drodze
elektronicznej.

Treść prognozy finansowej (wedle art. 226 u.f.p.):

Dla okresu objętego prognozą przewiduje się co najmniej

(zakres może być rozszerzony):

Najczęstsza przyczyna

dokonywania zmian w

Wieloletniej Prognozie

Finansowej

o dochody bieżące;
o wydatki bieżące z budżetu w tym wydatki związane z obsługą długu publicznego

(spłata rat nie jest takim wydatkiem – to rozchód;

są nimi ODSETKI i wyłącznie one

);

o dochody ze sprzedaży majątku;
o wydatki majątkowe;
o wynik finansowy budżetu (musi być zgodny z treścią prognozy i konkretną

uchwała budżetową na dany rok);

o przeznaczenie nadwyżki budżetowej w ciągu 4 lat albo sposób finansowania

deficytu;

o przychody i rozchody;
o dług i sposób jego finansowania;
o sposób zapewnienia dopuszczalnego limitu zadłużenia przewidzianego we

wzorze z art. 243. (o którym stanowią art. 242.-244.);

o przedsięwzięcia (konkretne zadania i mierniki stopnia realizacji zadań), które

mają być ustalone w załączniku obligatoryjnym – objaśnieniach; określa się
okres realizacji zadań, łączne nakłady na ich finansowanie, limity wydatków i
zobowiązań – określony pułap do którego wolno zaciągać zobowiązania, np.
umowa o realizację zamówienia publicznego.

W powyższym zakresie jest to wiążące (w przeciwieństwie do Wieloletniego Planu Finansowego
odpowiada tradycyjnemu planowaniu finansowemu – z wyjątkiem przedsięwzięć).

str. 27

31.03.2015 PROCEDURA BUDŻETOWA

Planowanie budżetowe

jest planowaniem rocznym. Budżet państwa jest więc planowany na rok

budżetowy, później jest uchwalany i na końcu wykonywany.

Procedura budżetowa tak rozumiana składa się z kilku etapów:

1. etap poprzedzający bezpośrednie opracowanie projektu planu
2. opracowanie projektu planu
3. uchwalenie
4. podpisanie
5. wykonywanie
6. etap kontroli wykonywania

Powyższe etapy są obligatoryjne w kontekście opracowywania budżetu państwa. Może się zdarzyć,
że w konkretnym stanie faktycznym wystąpi jeszcze jeden „pułap”:

7. etap związany za wystąpienie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów

publicznych –

gdy właściwy dysponent środków popełni delikt, z którym przepisy łączą tę odpowiedzialność.

Etap ten jest zatem sankcją. Związany jest przede wszystkim z wykonywaniem projektu, a nie jego
opracowywaniem. Naruszenia mogą być też ujawnione i ustalone na etapie kontroli, np. zarządczej kierownika
danej jednostki (jeżeli jego zaniedbania dotyczą np. zakresu zamówień publicznych; gdy nie włączy osoby, która
miała uczestniczyć w danej sytuacji; gdy wybierze konkretnego dysponenta w złym trybie itd.).

Który z organów jest odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procedury w konkretnych
etapach?

1 (

etap poprzedzający bezpośrednie opracowanie projektu planu

)

Minister Finansów przygotowuje cały scenariusz wydarzeń - notę budżetową, czyli rozporządzenie w sprawie
szczegółowego sposobu, trybu i terminów sporządzenia odpowiednich części budżetowych. Wydawana jest ona
co roku dla ustalenia obowiązków poszczególnych dysponentów na etapie przedłożenia Ministrowi propozycji
rozchodów, dochodów itd. – Minister określa w jakim terminie, od kogo, czego oczekuje oraz w jakim stopniu
szczegółowości. W 2014 roku wydano ją 17 czerwca. Liczy ona 60 str., czyli wszystkie dane są ustalone bardzo
szczegółowo. Niektóre dane są rezultatem porozumień, uzgodnień między organami władzy centralnej – w
kontekście bezzwrotnych środków europejskich nie tylko między ministrem właściwym ds. polityki regionalnej,

Procedury budżetowe

to zespół norm prawnych, na podstawie których organy administracji

rządowej oraz władzy uzyskują kompetencje do przygotowania i opracowania elementów tego
rocznego planu finansowego.

str. 28

ale też między tym ds. rolnictwa (gdy programy dotyczą gospodarki rolnej), ministrem ds. rybołówstwa.

Dane mają zawierać:
- plan finansowy (konkretne projekty dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów dla właściwych części);
- plan rzeczowy;
- zestawienie planów wieloletnich.

Czym kieruje się Minister Finansów opracowując notę budżetową?
Przede wszystkim danymi wynikającymi z Wieloletniej Prognozy Finansowej (wielkości makroekonomiczne,
założenia będące rezultatem wysokości inflacji, cen na towary i usługi, wskaźnika wzrostu wynagrodzeń w
sferze budżetowej, ustaleń dotyczących długu, źródeł finansowania deficytu). Odbywa się to z uwzględnieniem
nie tylko podziałek klasyfikacji z rozdziałem na części, rozdziały, paragrafy itd., ale też z uwzględnieniem
budżetu zadaniowego - cele, zadania, funkcje i mierniki w odniesieniu do zadań.

Czemu nie sporządza się jednego planu w układzie zadaniowym?
Bo nie ma do końca zmierzonych mierników zadań (szczególnie w zakresie administracji publicznej). Budżety
zadaniowe na etapie budżetu państwa mają z roku na rok szersze zakresy (dochodzą kolejne części budżetowe).
Proces „poszerzania” trwa wiele lat. W państwach rozwiniętych UE trwa to 15-20 lat (przechodzenia z budżetu
klasyfikacyjnego na zadaniowy – to wymaga wystandaryzowania kosztów realizacji zadań, czego u nas w ogóle
nie ma – zwykle bierzemy pod uwagę wykonanie budżetu z poprzedniego roku). W polskich JST ucieka się od
budżetów zadaniowych, a to przecież nieuchronne i perspektywiczne…

Terminy ustalane przez Ministra Finansów mogą być różne dla różnych części i dysponentów. MF musi brać pod
uwagę termin, do którego Rada Ministrów ma uchwalić ustawę budżetową (do 30 września roku
poprzedzającego rok budżetowy). Najczęściej MF

żądał cząstkowych informacji od dysponentów w czerwcu,

a

wyjątkowo w 2014 roku już w czerwcu zakończył prace. W każdym razie

do sierpnia musi się wyrobić z

przedstawieniem propozycji Radzie Ministrów

.

WYJĄTEK! Są pewne organy, które nie przysyłają projektów danych do ustalenia wielkości dochodów i
rozchodów Ministrowi Finansów, ale przesyłają mu za to gotowe propozycje dochodów i wydatków. MF włącza
do opracowywanego projektu dochody i wydatki:

- kancelarii Sejmu,
- kancelarii Sądu Najwyższego,
- kancelarii Naczelnego Sądu Administracyjnego,
- kancelarii Senatu,
- kancelarii Rzecznika Praw Dziecka,
- określone komitety np. Instytut Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu itd. (wszystkie wymienia art.
139.)

To organy władzy, kontroli, wymiaru sprawiedliwości.

Co by było, gdyby RM ustalał wydatki Sejmu i Senatu albo SN?
Ograniczałoby to działalność organów ustawodawczych i sądowniczych – a to zaprzeczałoby zasadzie
trójpodziału władzy w państwie. MF ustala im tylko wymogi dot. szczegółowości danych oraz terminy, ale nigdy
nie ustala im wysokości dochodów i wydatków. Swoboda organów jest ograniczana tylko w wypadku
ograniczenia długu publicznego.

Co dalej się dzieje z projektem?
Na etapie Rady Ministrów zaczyna się walka, ponieważ zawsze któreś z ministerstw jest niedofinansowane (np.
Ministerstwo Kultury) i te zawsze próbują walczyć o podniesienie wydatków. Konflikty rozstrzyga Prezes Rady

str. 29

Ministrów. Choć wcześniej w uzgodnieniach międzyresortowych są dokonywane te ustalenia, to i tak nigdy nie
ma sytuacji, że wszyscy ministrowie są zadowoleni.

2 (opracowanie projektu planu)

Głównym aktorem na tym etapie wciąż jest Minister Finansów, bo ten „zlepia” wszystkie dane od dysponentów
części budżetowych (projekty dochodów i wydatków, a w przypadków kierowników jednostek finansowanych
netto, np. dyrektorów agencji wykonawczych – propozycje z wielkością wpłat i ew. dotacji z budżetu), a także
dysponentów części budżetowych na podstawie art. 139 ust. 2 u.f.p. Na bazie tych danych MF sporządza
projekt ustawy budżetowej. Projekt ten po ustaleniach międzyresortowych jest przedkładany Radzie Ministrów.
Na posiedzeniach RM są rozstrzygane spory pomiędzy ministrami, kierownikami organów centralnych i
kierownikami jednostek na okoliczność wydatków. W międzyczasie rozsyłane są do poszczególnych
dysponentów propozycje dotyczące opracowania własnych planów finansowych. Poszczególni dysponenci je
sporządzają.

Do kiedy trzeba uchwalić projekt ustawy?

Do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy

. Na tym teoretycznie powinna się zakończyć procedura

budżetowa, ale nie byłaby to prawda. Konstytucja mówi, że

w szczególnie uzasadnionych przypadkach projekt

ustawy może być przedłożony trochę później

. Taka sytuacja jeszcze się nie zdarzyła od momentu transformacji

ustrojowej. Przyjmuje się, że gdyby miała miejsce, to rząd w momencie przedkładania parlamentowi projektu
ustawy, musiałby uzasadnić przyczynę, dla której nie dochował terminu.

3 (uchwalenie)

Projekt ustawy zostaje przedłożony

do 30 września

Parlamentowi (Sejmowi a potem Senatowi). Parlament

dostaje informację o przyjętych przez Radę Ministrów kwotach przychodów, dochodów, rozchodów, wydatków
oraz o środkach na realizację programów unijnych (czyli po prostu o transferach środków). Do 25 października
dane te są przedkładane dysponentom przez Radę Ministrów po to, by ci opracowali własne projekty
budżetowe do

1 grudnia

– czyli wtedy, kiedy w Parlamencie rozpoczyna się cała procedura w związku z

uchwaleniem ustawy.

Co się dzieje, gdy w dniu 30 września RM nie przedłoży projektu ustawy budżetowej albo projektu
prowizorium budżetowego (w szczególnie uzasadnionych przypadkach)?
Ustawa o finansach w art. 144.-145. mówi o takich okolicznościach. Konstytucja stanowi wyraźnie, że jeżeli
chodzi o kwestie związane z terminami opracowania, uchwalenia i podpisania projektu ustawy budżetowej, to
te same będą dotyczyły projektu prowizorium budżetowego. Nie ma ani w Konstytucji, ani w u.f.p. określonego
stopnia szczegółowości prowizorium budżetowego

(a mamy stopień szczegółowości ustawy budżetowej). To

dorobek doktryny. Generalnie mówi się, że to plan obowiązujący w pewnym okresie roku budżetowego, a u.f.p.
stanowi, że na 30 dni przed końcem jego obowiązywania ma być przez RM przedłożony projekt ustawy
budżetowej.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że projekt ustawy o prowizorium ma mieć na pewno:
- zabezpieczone środki na wydatki inwestycyjne,
- środki realizację zaciągniętych zobowiązań (to wynika z ogólnych zasad prawa finansowego; by nie dopuścić do dalszego rozwoju długu),

str. 30

- środki na realizację programów unijnych.

Od początku lat 90. mieliśmy 2 prowizoria budżetowe (na początku lat 90’), gdy mieliśmy 3-cyfrową inflację.
Reformy Balcerowicza nieco naprawiły sytuację. Nigdy nie obowiązywały dłużej niż przez okres jednego
kwartału. Gdy np. 31 marca uchwalono właściwy projekt ustawy budżetowej, to zaczynał on obowiązywać od
początku roku, czyli 1 stycznia (bo ustawa budżetowa jest zawsze planem ROCZNYM – to wyjątek
retrospektywny). Są wyjątki od tej zasady – gdy ustawa nie zostanie uchwalona z dniem 30 stycznia, to
podstawą gospodarki będzie plan ustawy (to, co sporządziła Rada Ministrów).

Co się dzieje po etapie uchwalenia przez Radę Ministrów?
Rada przedkłada projekt wraz z

uzasadnieniem

Sejmowi (w którym znajdują się: główne cele polityki społecznej,

gospodarczej, które chce prowadzić państwo w danym roku; założenia makroekonomiczne zgodne z
Wieloletnim Planem Finansowym, kierunki polityki fiskalnej; omawia też poszczególne załączniki wszystkich
jednostek finansowanych netto; dane o kierunkach prywatyzacji – które teraz odgrywają coraz mniejszą rolę;
zestawienie celów; skonsolidowany plan wydatków – robimy go już w układzie zadaniowym [a pani ciągle
omawia układ tradycyjny].). Na etapie opracowania i uchwalania stopień agregacji poszczególnych danych
ogranicza się w źródłach, częściach, wydatkach, technikach

(nie ma podziału na działy, rozdziały, paragrafy itd., nie są

określone cele)

.

Ustawa budżetowa wedle Konstytucji i u.f.p. jest szczególna, więc jej projekt przedkłada:

- wyłącznie RM,
- w odpowiednim terminie,
- w Sejmie są 3 czytania

i ta procedura powinna być w określonym czasie zakończona (

uchwalenie rozpoczyna

się od 30 października i trwa do 31 grudnia roku budżetowego

). Gdy Parlament jest ociężały i nie jest w stanie

wciągu 3 miesięcy zakończyć procedury uchwalenia, to podstawą gospodarki finansowej państwa będzie
projekt ustawy budżetowej.
Najczęściej ustawy te w Polsce są uchwalane w styczniu (muszą być uchwalone do 31 stycznia roku już
budżetowego).

Czy występują sankcje wobec Parlamentu, jeśli nie dotrzyma terminu?
1) Prezydent może skrócić jego kadencję, o ile projekt ustawy budżetowej nie zostanie mu przedłożony w
terminie 4 miesięcy od momentu przedłożenia Parlamentowi tego projektu. Jest to kompetencja fakultatywna
– Prezydent nie musi tego robić. Powinien bardzo wnikliwie rozpatrzyć dlaczego Parlament zwleka. Taka
sytuacja mogła mieć miejsce raz od momentu transformacji ustrojowej, ale Prezydent nie skorzystał ze swojej
kompetencji. Wobec zwykłych ustaw takich kompetencji ani terminów nie ma.
2) Senat ma kompetencje do tego, by w ciągu 20 dni (a nie miesiąca jak w przypadku zwykłych ustaw!)
przedłożyć uwagi do uchwalonego projektu, ale nie musi ich sformułować.


Komisja finansów publicznych i ustawodawcza cały czas działają w trakcie procesu uchwalania ustawy
budżetowej. Projekt ustawy budżetowej jest dzielony pomiędzy różne komisje sejmowe, by te opiniowały
poszczególne jego części (np. komisja od sp. kultury).
Parlament nie może zwiększyć deficytu w kontekście poprawek w ustawie budżetowej. Mogą za to zostać
znalezione nowe źródła na sfinansowanie kolejnych wydatków, a jeśli źródła ulegną zmniejszeniu, to trzeba ciąć
już obecnie zaplanowane wydatki.

Za realizację planu finansowego będzie odpowiedzialny rząd, a nie posłowie! Ingerencja
Parlamentu jest ograniczona.

str. 31

4 (podpisanie)

Ustawa musi mieć podpis Prezydenta. Ten musi podpisać ustawę, nie może odmówić zrobienia tego. Może co
najwyżej wysłać ją do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o sprawdzenie zgodności w całości lub części
uchwalonej ustawy z Konstytucją. Miało to miejsce za czasów Prezydenta Lecha Wałęsy i chodziło o zwiększone
stawki w podatkach dochodowych, ale działo się to jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej Konstytucji
(aktualna weszła w życie w 1997 roku). Po uchwaleniu nowej ustawy zasadniczej nigdy jeszcze Prezydent nie
skorzystał z tej kompetencji.
Art. 225 Konstytucji – gdyby ustawa nie została przedłożona Prezydentowi do podpisu w ciągu 4 miesięcy od
przedłożenia przez RM projektu ustawy Parlamentowi, to ten może skrócić jego kadencję (zarówno Sejmu jak i
Senatu). W takich sytuacjach, Prezydent musi zaciągnąć opinii marszałków Sejmu i Senatu. Czy te opinie są
wiążące? Nie (więc mogłyby być wyrażone nawet w formie ustnej – nie ma ściśle określonej procedury ich
wydawania).

Po podpisaniu przez Prezydenta, ustawa jest przesyłana do właściwych publikatorów – jest publikowana w
Dzienniku Ustaw.

7.04.2015

Zajęcia nie odbyły się. (święta wielkanocne)

14.04.2015

5 (

wykonywanie ustawy budżetowej

)

ETAPY WYKONYWANIA

podmiot odpowiedzialny – organy administracji rządowej

1. Uszczegółowienie
2. Opracowanie harmonogramu
3. Rozdysponowywanie rezerw ogólnych i celowych.

str. 32

Budżet wymaga ① rozpisania w pełnej klasyfikacji (uszczegółowienie), a ma to miejsce dopiero po ogłoszeniu
ustawy budżetowej i po przekazaniu przez dysponentów części budżetowych w terminie

10 dni roboczych

(a 21

dni dla JST)

danych dotyczących:

- osiąganych dochodów i
- wydatków, które mogą być sfinansowane z bezzwrotnych środków europejskich

potrzebnych do opracowania własnych planów jednostek sektora finansów publicznych.

Dopiero taki budżet jest możliwy do wykonania.

W dalszym etapie, ② opracowuje się harmonogram, czyli plan, który osobno opisuje dochody i wydatki,
przychody i rozchody dla konkretnego miesiąca (to sposób element orientację dysponentów w temacie
płynności finansowej w danym miesiącu; odpowiada na pytania: czy zostały wykonane zaplanowane dochody?
czy zrealizowano wydatki? a ewentualnie: jaka jest rozbieżność i jakie są jej przyczyny?). Plan ten musi być
aktualizowany, gdy zmienia się stan faktyczny wykazujący rozbieżności między wydatkami zaplanowanymi a
wykonanymi. Na wniosek dysponenta aktualizacji dokonuje sam Minister Finansów.

Instytucja harmonogramu spełnia funkcję uporządkowania, zwiększenia czytelności budżetu, a z
drugiej strony orientację co do faktycznego stanu środków i ewentualnej płynności środków sektora
finansów publicznych.

Czy istnieje definicja wykonywania budżetu w ustawie?
Wykonywanie budżetu nie ma definicji w obowiązującej ustawie o finansach publicznych. Ustawodawca ustalił jednak reguły według
których ta działalność ma być realizowana. To zespół norm, urządzeń, które pozwalają na dokonanie tego. Istnieje obowiązek do
zgromadzenia środków oraz uprawnienie do wydatkowania, dokonania rozchodów w celu sfinansowania zadań państwa. Budżet państwa
służy bowiem temu celowi.

Czy wszystkie zadania są finansowane z tego zasobu środków?
Nie. Czasami zadania z zakresu administracji rządowej są przekazywane (w drodze porozumienia) lub zlecane do realizacji jednostkom
sektora finansów publicznych albo jednostkom spoza tego sektora. Jest to sytuacja, która też będzie obejmowała swoim zakresem
wykonywanie budżetu. To normy prawne, instrumenty prawne dzięki którym konkretne podmioty będą uprawnione do zgromadzenia
środków bądź ich rozdysponowania.

③ Następnie ustala się kwestię rozdysponowania rezerw ogólnych (ich kwota nie może być większa niż 0,2%
całości zaplanowanych wydatków) i celowych (co do zasady nie większa niż 5% planowanych wydatków
budżetowych). Przepisy zawarte w u.f.p. stanowią kiedy i kto może nimi dysponować. Nieprawidłowe
zachowania są penalizowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Przekazywanie Radzie Ministrów informacji dotyczących

jednostek samorządu terytorialnego

następuje

w ciągu 21 dni

od ogłoszenia ustawy budżetowej. Dane te dotyczą przede wszystkim finansowania zadań

własnych, wielkości dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i na zadania
własne oraz na finansowanie zadań inspekcji i straży (państwo powierza JST szczególną pieczę nad nimi)
itd.
Ta informacja jest niezbędna do ogłoszenia ostatecznej wielkości budżetu. Plan finansowy państwa
powinien być uchwalony najpóźniej do 31 stycznia, a JST powinny być uchwalone do 31 grudnia (ale jest
możliwość opóźnienia tej procedury do 31 stycznia)

.

Jeżeli ustawa budżetowa będzie uchwalona 25

stycznia, ale opublikowana, ogłoszona z początkiem lutego, to tak naprawdę JST dopiero po tych 3
tygodniach dowiedzą się o kwotach dotacji na zadania, które mogą realizować i wówczas ewentualnie
dokonać zmian w swoich budżetach. Terminy te nie są zsynchronizowane i wynikają stąd problemy.

Umowa dotacyjna – jest szczególna; w u.f.p. występuje jej definicja.
Ustawa o finansach publicznych przewiduje obligatoryjne elementy umowy budżetowej. Element
władztwa przejawia się w tym sensie, że treść elementów podstawowych nie jest ustalona przez strony.
Ustawodawca ustala odrębne wzory umów dla organizacji pozarządowych a innych jednostek.

str. 33

Promesa budżetowa może ułatwić finansowanie zadań. Zgodnie z u.f.p. Minister Finansów na wniosek
właściwego dysponenta części budżetowej może zapewnić otrzymanie danych środków jeżeli środki te
zostały przewidziane w rezerwie budżetowej.

Art. 153. przewiduje ten wyjątek – tę promesę., że choć dysponent przekroczy budżet to może jednak
może otrzymać środki z budżetu państwa.
Nie przewidziano promesy dla JST, czyli JST nie mogą jej udzielać podmiotów, które działają w zakresie
ich właściwości.
To instytucja istotna przy finansowaniu zamówień publicznych oraz projektów z udziałem bezzwrotnych
środków unijnych (gdy brakuje środków własnych). W momencie gdy jest przyrzeczenie pozyskania
wpłat własnych ze środków budżetu, to beneficjent może negocjować warunki danego kontraktu.

Środki te są wyodrębnione w odrębnej przedziałce klasyfikacji budżetowej. Muszą być rozdysponowane
do 20 grudnia.

 Podział rezerw celowych musi być dokonany

do 15 października

. Kwoty dzieli Minister Finansów na

wniosek właściwego dysponenta części.

Procedura wnioskowania o pozyskanie środków z rezerwy celowej jest określona przez
ustawodawcę, nie ma tu swobody. Takie wnioski mają być złożone Ministrowi Finansów
zgodnie z ustalonym wzorem (w rozporządzeniu) w terminie

do 30 września

.

Czy można z rezerwy celowej zwiększyć środki na wynagrodzenia przewidziane w budżecie?
Wedle zasad wykonywania budżetu dotyczących zmian związanych z wykonywaniem jest
wymóg, że w wyniku przeniesień planowanych wydatków nie można zwiększyć wynagrodzeń,
chyba że jest ustawa wydana w ciągu roku dokonująca określonych zmian organizacyjnych.

Czy można zmienić klasyfikację, czyli cel przeznaczenia środków w stosunku do rezerw
celowych?
Tak, u.f.p. dopuszcza taką zmianę. Może być dokonana do 15 listopada przez Ministra
Finansów, ale po pozytywnej opinii Komisji sejmowej ds. budżetowych.

 Rezerwą ogólną dysponuje Rada Ministrów

(w odróżnieniu od rezerw celowych, gdzie występuje

Minister Finansów na wniosek odpowiedniego dysponenta części budżetowych)

.

Może ona upoważnić Prezesa Rady Ministrów albo Ministra Finansów do dysponowania
przewidzianymi kwotami. Zgodnie z upoważnieniem wynikającym z wydanego rozporządzenia
Prezes może zwiększyć wydatki z rezerwy ogólnej do kwoty nie większej niż 5 mln złotych, a
MF – do 1 mln złotych.

Zasady wykonywania budżetu państwa:

Ustawodawca ustalił je odrębnie dla aspektu dochodowego oraz wydatkowo-rozchodowego budżetu.



ZASADA OGÓLNA (dla obu aspektów)

– pełna realizacja zadań ma następować:

o w terminach,
o zgodnie z obowiązującymi przepisami i
o zgodnie z obowiązującym harmonogramem.

str. 34

 Aspekt dochodowy:

o art. 169 pkt 1 u.f.p. – ustalanie, pobieranie i odprowadzanie (na właściwy rachunek)

dochodów musi się odbywać zgodnie z terminami i przepisami prawa (zasada legalności);
nie można ustalić większej kwoty niż to wynika z przepisów, nie można jej wymagać od
podatnika (w zależności od tego czy będziemy mieć do czynienia ze świadczeniem o
charakterze daninowym czy z niepodatkowymi dochodami to mogą być również inkasent,
płatnik, poborca, straż miejska, celnik itd.).
Obowiązkiem organów jest czuwanie nad tym, czy pobór jest realizowany zgodnie z
regulacjami.



Aspekt wydatkowo-rozchodowy:

o dokonywanie wydatków ma występować w granicach kwot

– niewolno przekroczyć wydatków z

budżetu i planu finansowego; kwota ustalona jest limitem.
Realizując wydatki, jeżeli poprzez przeniesienie następuje zmiana wydatku, to ma się obowiązek
realizowania ich zgodnie z prawidłowo dokonanym przeniesieniem. W związku z tym jeżeli była
dyspozycja o wykonaniu przeniesienia przez konkretnego dysponenta części budżetowej, a dysponent II
stopnia zrealizował plan z dyspozycją nieprawidłową, to oba te podmioty (ten, który dokonał
przeniesienia i ten, który go wykonał) poniosą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych.

o wydatki mają być realizowane zgodnie z przeznaczeniem – art. 169., czyli w sposób celowy i

oszczędny, efektywny (z zachowaniem uzyskiwania najlepszych efektów przy danych
nakładach).

To nie są wszystkie standardy dotyczące wydatków na gruncie u.f.p. Są też takie, które:
dotyczą tylko ściśle określonych rodzajów wydatków, np. wynikających z orzeczeń sądowych –
muszą być realizowane bez względu na poziom środków zaplanowanych na nie w budżecie.
Jeżeli nie wykona się ich priorytetowo, to nałożone zostaną odsetki. Gdy zabraknie pieniędzy,
to przenosi się środki z innych przedziałek klasyfikacji budżetowej. Innym wydatkiem, który
jest priorytetowy jest ten na obsługę długu publicznego. Kolejnym są też wydatki na realizację
zamówień publicznych.

Czy ustawodawca przewiduje odrębne wydatki związane z wpływami środków własnych?
Każde państwo członkowskie UE musi wpłacać środki do jej budżetu bezwzględnie w terminach wynikających z
umów międzynarodowych. Gdy państwu brakuje na ten cel pieniędzy, to wówczas przenosi się wydatki z innych
podziałek klasyfikacji budżetowych, albo korzysta się z blokowania planowanych wydatków.

Zmiany budżetu w ciągu roku

Jest mała elastyczność swobody zmian budżetu w ciągu roku oraz mała elastyczność swobód dysponentów w
dysponowaniu środkami. Istnieją instrumenty błyskawicznych zmian

w

budżecie.

Są ich 3 kategorie:

1)

przeniesienie planowanych wydatków budżetowych

– uprawniony podmiot ma prawo do zwiększenia

w odpowiedniej podziałce budżetowej zaplanowanej kwoty wydatków z równoczesnym zmniejszeniem w tej
samej wysokości kwoty wydatku w innej podziałce klasyfikacji budżetowej. Kwoty globalne nie ulegają zmianie.
Można w ten sposób wiele zmienić w wykonywaniu budżetu, więc ustawodawca wprowadził ograniczenia
podmiotowe, tj. ściśle określony podmiot ma prawo posługiwać się tym instrumentem; to przede wszystkim
dysponenci części budżetowych mogą dokonywać przeniesień między rozdziałami – określone jednostki
organizacyjne jak szkoły podstawowe, licea itd. i paragrafami – np. remonty, inwestycje (zamiast wykonać je w
liceum, to zrealizuje się je w technikum) oba w ramach danej części w ramach danego działu. Pojawiają się także

str. 35

ograniczenia przedmiotowe (w pewnych sytuacjach wymagana jest zgoda określonego innego podmiotu niż ten,
który posługuje się danym instrumentem, a także czasami jego opinia np. Ministra Rozwoju Regionalnego, gdy
chodzi o środki europejskie; zgoda jest też wymagana w przypadku wydatków dotyczących inwestycji – zgoda
Ministra Finansów; inwestycje budowalne – każde przeniesienie powyżej 100 tys. wymaga zgody Ministra
Finansów). Nie można przenosić planowanych wydatków na wynagrodzenia, chyba że wprowadzono zmianę
ustawową w wyniku której następują określone zmiany organizacyjne.

2)

blokowanie planowanych wydatków

– w jego wyniku występuje czasowe lub całkowite (do końca roku)

wstrzymanie finansowania konkretnego zadania.
Art. 177 u.f.p. przewiduje instrument blokowania. Ustawa mówi o 4 przesłankach, w których dany podmiot może
zablokować wydatek (ale analizując przepisy innych ustaw, dochodzimy do wniosku, że nie jest to kompetencja
fakultatywna i on po prostu MUSI): a robi to w przypadku

1

opóźnień w realizacji,

2

niegospodarności w

określonych jednostkach,

3

nadmiaru posiadanych środków,

4

niezgodności danego działania z zasadami danego

budżetu. Przy zagrożeniu terminowej realizacji całego budżetu, RM po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji
sejmowej podejmuje decyzję o blokowaniu wydatków w rozporządzeniu. Ustala, które podziałki i w jakiej
wysokości obejmuje blokada.
Co się dzieje ze środkami zablokowanymi? (nieważne przez kogo: czy MF czy RM) – gdy jest zakaz dysponowania
tymi środkami w danym celu (np. jak Chińczycy uciekli z placu budowy autostrad), to mogą być one wykorzystane
na utworzenie nowej rezerwy, albo na nowy cel mając na uwadze 162, 164, 165, 167 u.f.p.
Czy przewidziane instrumenty zmian w budżecie mogą służyć zwiększeniu elastyczności finansowania? Tak.

Blokowanie:

a. jest w gestii dwóch podmiotów, a właściwie dwóch organów: przede wszystkim Ministra Finansów w

zakresie całego budżetu i poszczególnych ministrów wobec poszczególnych części;

b. potem działa Rada Ministrów, ale tylko w szczególnej sytuacji tj. przy blokowaniu całego budżetu, gdy

jest zagrożenie terminowości jego realizacji (dotyczy konkretnych podziałek klasyfikacji).

(ciąg dalszy na kolejnym wykładzie)

21.04.2015

(c.d. poprzedniego wykładu)

Ad.
pkt 2 (blokowanie wydatków) podpunkt B

Tutaj lokowanie dotyczy wyłącznie RM, która po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji sejmowej może wydać
rozporządzenie. Określa się w nim jaka kwota wydatków będzie zablokowana (przesłanka zagrożenia realizacji
budżetu) i jaka kwota ulokowana. Opinia oczywiście co do zasady nie jest wiążąca, ale tutaj jednak musi się
pojawić w wersji pozytywnej.
Dotyczy to sytuacji stanów nadzwyczajnych: klęski żywiołowej, wojennego itd. W takim przypadku RM może
dokonywać także przeniesienia planowanych wydatków między częściami i działami.

str. 36

Niezrealizowane wydatki

Względność zasady roczności

Budżet jest rocznym planem, co oznacza, że po zakończeniu roku budżetowego wygasa prawo do wydatkowania
środków ujętych w tym planie. Nie można też zarachować dochodów otrzymanych na rachunek tego budżetu. Ta
zasada roczności ma charakter względnie obowiązujący, bo bywa, że budżet nie zostanie uchwalony do końca
roku poprzedzającego.

Wydatki niewygasające

Określone rodzaje wydatków mogą mieć dalszy żywot, tzn. nie wygasną. To są właśnie wydatki niewygasające.

Czy każdy zaplanowany wydatek może zostać niewygasającym?
Decyduje o nich wyłącznie Rada Ministrów w rozporządzeniu, w którym zawrze katalog. To rozporządzenie w odróżnieniu
od tego przy lokowaniu, choć również będzie musiało zawierać też opinię komisji sejmowej ds. budżetu, to nie musi być
ona pozytywna (to właśnie różnica między nimi).

Nie później niż do 15 grudnia

, czyli przed zakończeniem roku można

procedować w przedmiocie wydatków niewygasających. Najczęściej dotyczy to wydatków:

a)

wydatki inwestycyjne

b)

wydatki z udziałem bezzwrotnych środków europejskich

Potrzeba nie tylko rozporządzenia z rodzajem wydatków i ich kwotami, ale też należy wyprowadzić te środki z
rachunku bieżącego budżetu państwa i stworzyć odrębny rachunek środków niewygasających. W rozporządzeniu
musi być też dodany ostateczny termin - ustawodawca określił, że

nie może być dłuższy niż do 31 marca

następującego po roku budżetowym

.

Czy można jeszcze potem przedłużyć terminy w stosunku do terminu wynikającego z rozporządzenia RM?
Nie. W wypadku braku realizacji te środki muszą być przekazane na rachunek budżetu obowiązującego w danym roku (na inne cele).
W poprzednim systemie nie było takiej możliwości. Została ona wprowadzona dla ciągłości wydatków inwestycyjnych. Niewykorzystane
środki mogą bowiem wejść do nadwyżki budżetowej i będą przeznaczone na inne zadania (najczęściej na zamówienia publiczne).

Czy można wycofać środki pochodzące bezpośrednio z funduszy UE i państw EFTA, których środki zostały już przekazane na
finansowanie konkretnego projektu i znajdują się na rachunku beneficjenta, jeżeli zadanie zostało umieszczone w rozporządzeniu o
środkach niewygasających?
Nie wycofujemy tych środków pod warunkiem, że zadanie zostało ujęte w rozporządzeniu RM.

3) zwiększenie wydatków z rezerw budżetowych ogólnych i celowych.

a) rezerwa ogólna – kwota stanowiąca nie więcej niż 0,2% planowanych wydatków
b) rezerwa celowa – nie więcej niż 5% planowanej kwoty wydatków

[więcej o nich na str. 33]

Czy można przeznaczyć rezerwę ogólną na przeniesienie, zwiększenie wydatków na wydatkowanie
zadania, jeżeli wcześniej już zmniejszono na nie środki?
Nie, jeżeli już zmniejszyło się gdzieś wydatki, to nie można już ich potem zwiększać rezerwami.

str. 37

Podziału rezerw celowych dokonuje Minister Finansów w porozumieniu z innymi ministrami
(dysponentami części). O dokonanie podziału rezerwy celowej wnioskuje konkretny minister do Ministra
Finansów, tak by wypełnić jakieś zadanie. Te wnioski, które wpływają do MF powinny być rozpatrywane
najpóźniej do

30 września

, jednak można je aplikować do 20 grudnia. MF powinien dokonać podziału do 30

września.. z wyjątkiem tych kwot, na które była przewidziana tzw. promesa (przyrzeczenie finansowania) –
wówczas te mogą się dokonać nawet w ostatnich dniach grudnia.

4)

Budżet można zmienić też poprzez

zmianę ustawy budżetowej

, ale ten rodzaj zmian jest długotrwały

(znowu będzie inicjatywa ustawodawca od tego samego organu, który jest uprawniony do przedłożenia projektu,
znowu przechodzi się przez procesy legislatywy, wymagany jest podpis Prezydenta itd.).

Najczęściej stosowanym w praktyce instrumentem jest przeniesienie planowanych wydatków budżetowych.

6 (

etap kontroli wykonywania ustawy budżetowej

)

Jak wygląda kwestia rozliczenia rządu z obowiązków, które u.f.p. nałożyła na niego jeżeli chodzi o kontrolę
nad gospodarką finansową?

Zgodnie z ustawą, ① Minister Finansów kontroluje (sprawuje ogólną kontrolę) nad realizacją wydatków,
rozchodów i przychodów oraz czuwa nad skutecznością i efektywnością realizacji budżetu zadaniowego (tego z
ustalonymi przez RM miernikami i zadaniami; do mierników są dostosowane kwoty), wykorzystaniem środków
(art. 5 ust. 2 pkt 2 u.f.p.) bezzwrotnych EFTA i UE z funduszu rozwoju regionalnego, społecznego i spójności.

MF jest zobligowany do czuwania nad poziomem deficytu zaplanowanego lub tego, który powstaje w
trakcie wykonywania budżetu (np. bo nieterminowo są realizowane dochody, a nie można tych
środków zdobyć poprzez udzielenie kredytu z Narodowego Banku Polskiego – to jest niezgodne z
Konstytucją; NBP nie może finansować deficytu budżetu państwa i JST). Deficyt – sytuacja
nierównowagi w konkretnym, rocznym planie - nie może przekroczyć 3% PKB.

② Dysponenci części budżetowych –

1

poszczególni ministrowie,

2

kierownicy jednostek i

3

instytucje organów

naczelnych i centralnych sprawujących kontrolę i nadzór w trakcie wykonywania budżetu – ale jedynie w
ramach ich własnych części podziałek klasyfikacji. W sposób szczególny są zobowiązani do czuwania nad
pozyskiwaniem, wykorzystaniem i rozliczaniem dotacji celowych, które są przeznaczone na finansowanie
określonych zadań przez inne podmioty. Mają także obowiązek czuwać nad zgodnością wydatków, celowością
przeznaczenia i prawidłowością wydatkowania środków, które są wykorzystywane, a które pochodzą z innych
źródeł i w sposób szczególny nad wielkością dotacji przekazywanych z budżetu państwa i JST albo dla jednostek
spoza sektora finansów publicznych.

Jakie mają do tego celu instrumenty?
Muszą przypisywać określone kompetencje do funkcji stanowisk. Przyznają karty płatnicze (ułatwia i
przyspiesza to termin realizacji zobowiązań) dla konkretnych stanowisk służbowych. Ustalenie prawa
do dysponowania taką kartą musi być poprzedzone określeniem zadań i celów do wykonania.

str. 38

Kto sprawuje kontrolę nad organami wykonawczymi po zakończeniu roku budżetowego?

Jest ona w gestii Sejmu (i wyłącznie niego). Sprawuje on kontrolę również w oparciu o ocenę sprawozdania z
wykonania budżetu. Wedle art. 182 u.f.p. – RM przedkłada to sprawozdanie w terminie

do 31 maja roku

następującego po roku budżetowym. Przedkładane jest ono Sejmowi i NIK-owi. Obejmuje sprawozdanie
budżetowe i sprawozdanie finansowe + uzasadnienie z opisem ewentualnych rozbieżności pomiędzy
wielkościami planowanymi a wydanymi.
Prace w Sejmie realizują właściwe komisje ze szczególnym uwzględnieniem komisji ds. budżetu, finansów
publicznych. Jej przewodniczący rozdziela sprawozdanie na poszczególne części i przesyła do właściwych
resortowo komisji sejmowych. Komisja ds. budżetu, finansów publicznych jest centralna. Oczekuje ona
sprawozdań pisemnych. Na sesję ostateczną, gdzie może być udzielone absolutorium z wykonania budżetu NIK
musi również przedłożyć swoją ocenę sprawozdania z wykonania budżetu (

NIK ocenia legalność, gospodarność,

rzetelność

, a

komisje legalność i ewentualne odchylenia związane z wykonaniem

).

Na sesji absolutoryjnej rząd uzyskuje skwitowanie – parlament rozgrzesza go za sposób wykonywania budżetu
w poprzednim roku budżetowym.

Czy nieudzielenie absolutorium pociąga za sobą skutek dymisji rządu?
Nie. W ciągu ostatnich 25 lat nie było sytuacji, gdy rząd miałby nie uzyskać absolutorium za wykonanie
budżetu. Na szczeblu państwowym taka instytucja wywołuje skutki polityczne.

Procedura budżetowa w samorządzie – etapy

1. (

opracowywanie budżetu

)

Organy wykonawcze są zobligowane do opracowania projektu uchwały budżetowej (

uchwała, załącznik +

uzasadnienie

). Organem wykonawczym na szczeblu gminnym jest wójt/burmistrz/prezydent, na szczeblu

powiatowym – zarząd powiatu, a na szczeblu wojewódzkim – zarząd województwa. Mają obowiązek
dokonania tego

do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy

.

Czy w budżecie JST też występuje nota budżetowa (w budżecie państwa opracowywał ją Minister
Finansowy)?

1. opracowywanie
2. uchwalanie
3. wykonywanie
4. kontrola wykonywania
5. odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

str. 39

Istnieje nie tyle nota, ale prawo do wydania uchwały proceduralnej (art. 234 u.f.p.), gdzie

organ

stanowiący

podejmuje uchwałę w sprawie procedury, trybu prac nad projektem uchwały budżetowej,

w której określa rodzaje materiałów sporządzonych, ich ilość, terminy, stopień szczegółowości, kto je
ma sporządzić itd. Czyli „nota” ta nie jest dziełem organu wykonawczego (jak w budżecie państwa), ale
stanowiącego.

Art. 234.
Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały
budżetowej określa w szczególności:
1) wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego;
3) wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu
jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały budżetowej.

Czy organ stanowiący podejmuje taką uchwałę corocznie?
To zależy od praktyki przyjętej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Zwykle jest tak, że taka
uchwała jest podejmowana na początku kadencji przez organ stanowiący. Przede wszystkim to duże
jednostki podejmują takie uchwały corocznie, a mniejsze raz na kadencję (ale to nie jest reguła!).
Terminem na opracowanie projektu jest

15 listopada

.

Czy w budżetach JST istnieje możliwość przedłożenia projektu uchwały o prowizorium?
Tak, ale instytucja ta nie jest stosowana, bo jej zastosowanie jest uzależnione od faktu pojawienia się
prowizorium budżetu państwa. Jest to systematycznie krytykowane w literaturze przedmiotu,
ponieważ zwykle gospodarka JST a państwa znacznie się od siebie różnią.

Treść projektu uchwały

Stopień szczegółowości, treści zawartych jest mniejszy niż w przypadku budżetu państwa.

W planie dochodów JST wyróżnia się: dochody bieżące i majątkowe z uwzględnieniem ważniejszych źródeł i działów

(w

państwie były podatkowe i niepodatkowe)

.

a) Jakie dochody są bieżące? Ustawodawca zastosował negatywną definicję – wszystko co nie jest majątkowe

jest bieżące.

b) Czym są dochody majątkowe? Tego prawodawca również nie zdefiniował, ale ustalił ich zakres. Do ich

kategorii kwalifikowane są dotacje inwestycyjne i środki na inwestycje, dochody ze sprzedaży majątku,
dochody z tytułu przekształcenia prawa własności.

W planie wydatków JST wyróżnia się wydatki bieżące i majątkowe w układzie działów i rozdziałów (czyli jest większa
szczegółowość niż przy dochodach).

a) Wydatki bieżące to przede wszystkim wydatki jednostek przeznaczone na funkcjonowanie, związane z

fizyczną wypłatą gotówki i pochodne, dotacje przeznaczone z budżetu JST na zadania bieżące (dla zakładów
budżetowych), świadczenia na rzecz osób fizycznych (wypłacane np. w postaci zasiłku, stypendium), wypłaty
z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez JST w kontekście spłaty zobowiązań, które zostały udzielone
podmiotowi, który nie zrealizował ich w terminie (np. województwa udzielają ich wobec sytuacji remontu
szpitala).

b) Wydatki o charakterze majątkowym to

1

zakup i objęcie akcji,

2

pieniądze wnoszone jako wkład do spółek

prawa handlowego oraz

3

inwestycje.

str. 40

+ W planach dochodów i wydatków te, które są zrealizowane w formie zadań zleconych z administracji rządowej,
np. na realizowanie zadania drenażu rur, by zapobiec powodziom (te stare rury są już nieszczelne) – porozumienia
o zadaniach wspólnych.

Formalnie prawo inicjatywy

przysługuje organowi wykonawczemu, ale w rzeczywistości opracowują to

skarbnicy.

Czy termin 15 listopada jest zawity? Czy można go z jakiś przyczyn przeciągnąć?
Odpowiedź na to pytanie nie jest łatwe. Pani twierdzi, że organ powinien dotrzymać tego terminu (bo
ustawodawca w randze ustawy wskazał konkretną datę), ale są opinie, że nie, skoro nie ma sankcji za
niedotrzymanie terminu. W przypadku gmin nie da się nic wyegzekwować, bo organ wykonawczy
pochodzi z wyborów.

Projekt jest też przedkładany Regionalnej Izbie Obrachunkowej

w tym samym terminie – sprawuje ona

nadzór. RIO ma kolegium i składy orzekające podzielone najczęściej na 3 osoby nadzorujące określoną ilość
budżetów (np. po 10 gmin i 2 powiaty). Na etapie składu dokonują opinii uchwały budżetowej.

Czy ta opinia jest wiążąca?
Nie, ale to pierwsze badanie uchwały z punktu widzenia legalności. Organ stanowiący ma obowiązek przedłożyć
RIO projekt przed jego uchwaleniem, tak by burmistrz wcześniej otrzymał opinię. Organ stanowiący przed
uchwaleniem opiera więc swoją decyzję nad projektem i opinią RIO o tym projekcie.

Czy obowiązuje zasada powszechności?

Tak, ale nie ma charakteru bezwzględnie powszechnego. W styczniu podstawą gospodarki może być projekt.
Uchwała powinna być podjęta

do 31 stycznia roku budżetowego

w oparciu o opinię RIO i projekt tego, co

przedłożyła administracja.

A jeżeli uchwała budżetowa nie zostanie uchwalona do 31 stycznia?
To obowiązuje projekt uchwały.

Czy mimo upływu 31 stycznia projekt może być podstawą gospodarki?
Nie. Jeżeli dalej nie będzie uchwalona uchwała, to wówczas ustawodawca mówi, że traci się prawo do
realizowania budżetu – to najdalej posunięta sankcja. Żeby do takiej sytuacji nie dopuścić, to wówczas budżet
ustalony zostaje w ustaleniu zastępczym RIO (z punktu widzenia formalnoprawnego to też uchwała).

Czy w tym budżecie będzie można dokonywać zmian?
Tak, ale nie w taki sposób, by w wyniku proponowanych zmian zwiększał się deficyt.

Art. 238.
1. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej:
1) organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego,
2) regionalnej izbie obrachunkowej – celem zaopiniowania
– do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.
2. Wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedkłada organowi stanowiącemu jednostki
samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej:
1) uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej;
2) inne materiały określone w uchwale, o której mowa w art. 234.

str. 41

3. Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany
przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

2.

(

uchwalanie

)

Do 31 stycznia

.

28.04.2015

3.

(

procedura wykonywania budżetu

)

leży w kompetencji organów wykonawczych. W terminie

7 dni od dnia przekazania projektu

uchwały

budżetowej przez organ wykonawczy organowi stanowiącemu, ten pierwszy jest zobowiązany podległym sobie
jednostkom przekazać informacje o zaplanowanych wydatkach (kierownicy jednostek budżetowych,
komunalnych zakładów budżetowych). Maksymalny termin przekazania informacji to

15 listopada roku

poprzedzającego rok budżetowy

.

Art. 248.
1. W terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego
zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich
planów finansowych.
2. Jednostki, o których mowa w ust. 1, opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji
określonej w ust. 1, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia.

Gdy budżet jest uchwalony, to zarząd

w ciągu 21 dni

jest zobowiązany do przekazania podstawowych informacji

w celu skorygowania danych w uchwale budżetowej do sporządzenia ostatecznych wersji planów finansowych.

Uszczegółowienie - w przypadku budżetu państwa tworzyło się harmonogram i tak samo jest w JST.
Rozpisane są wydatki, dochody, rozchody i przychody z podziałem na konkretne miesiące w pełnej
klasyfikacji budżetowej (czyli już z uwzględnieniem paragrafów).

str. 42

Zasady wykonywania budżetu w JST

Czy omawiane zasady są analogiczne wobec tych z budżetu państwa?

Właściwie tak. Istota zasad jest taka sama, choć ich treść się nieco różni.
Art. 162. i 254. ustawy o finansach publicznych stanowią podstawowe wymogi do kształtowania wydatków i
realizowania zadań.

 1. Zasada legalności
 2. Zasada terminowości
 3. Zasady dotyczące przeniesień planowanych wydatków budżetowych

- w granicach kwot, zgodnie z

przeznaczeniem, według prawidłowo dokonanych przeniesień; art. 44 ust. 3 - celowo, oszczędnie, efektywnie
(przy danych nakładach jest osiągnięty jak największy stopień realizacji danego zadania).

 4. Wykonanie harmonogramu przez JST
 5. Prawo do udziału w dochodach z realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – takie

zadania mogą być przekazywane ustawowo czy w drodze porozumienia oraz wynikać z innych umów
zawartych przez JST w porozumieniu z inną jednostką niż Skarb Państwa. Nieważne czy będzie to
zadanie zlecone czy powierzone, dochody z niego będą należały do budżetu państwa, ale JST mają
prawo do 5% tych środków.
Sposób i termin przekazywania tych dochodów na rachunek budżetu państwa:

do 15 dnia danego

miesiąca

; a gdy były uzyskane do 20. dnia miesiąca - do 25. dnia mają być przekazane.

 6. Prawo do zwiększania wydatków z rezerw i blokowania wydatków.

(i inne…)

Czy można dokonać zmiany budżetu JST? – bieżące wykonywanie budżetu

Tak, ale w takim samym trybie jaki ustawodawca przewiduje dla jego uchwalenia.
W ustawie o finansach publicznych, prawodawca najpierw ustala zmiany, które organ może wykonywać z
własnej inicjatywy, a w ramach drugiej grupy - rezultat przekazania uprawnień przez organ stanowiący.

①

Kompetencje własne zarządu i OSiK do dokonywania zmian w uchwale budżetowej

1. Przenoszenie środków między podziałkami, zwrot dotacji

Art. 257.
W toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego
polegających na zmianach planu:

1)

dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów
innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;

2)

dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji
ogólnej;

3)

jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na
uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

4)

dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub
innych jednostek samorządu terytorialnego.



1) i 2)

Dwie podstawowe są konsekwencją przekazania z budżetu państwa dotacji albo subwencji,

które najczęściej są związana z podziałem rezerwy subwencji ogólnej.

1

Wprowadzenie dotacji zwiększającej o tę kwotę plan budżetu JST, jest uprawnieniem organu

wykonawczego JST. Dotacja jest celowa, nie może być wykorzystana inaczej niż to wynika z jej
przeznaczenia. Ona biegnie z określonego paragrafu podziałki klasyfikacji budżetu państwa.

str. 43

2

Inaczej ustawodawca ustala kompetencje organu wykonawczego w odniesieniu do sytuacji, gdy z

budżetu państwa przychodzą środki w formie subwencji. Subwencja nie ma ściśle określnego
przeznaczenia, o tym decyduje organ stanowiący.



3)

Kompetencją własną organów wykonawczych jest też zmiana samorządowego planu wydatków

w ramach działu w kontekście wydatków bieżących

(z wyjątkiem tych na wynagrodzenia i pochodnych

związanych z nimi – chyba, że jest ustawa reorganizująca system, wymuszająca podwyżki – czyli nie może
wykonywać zmian w ramach wydatków majątkowych (inwestycyjne), bo one nie są wydatkami bieżącymi).



4)

Kiedy trzeba dokonać zmiany w planie dochodów/wydatków budżetu JST, bo następuje to ze

względu na zwrot dotacji z budżetu państwa (np. dotacja została wydana niezgodnie z
przeznaczeniem albo zostały niewykorzystane pewne środki), to wówczas…
mogą być różne podstawy zwrotu:

o decyzja
o samodzielne rozstrzygnięcie organu JST.

-

gdy mija termin i następuje przekazanie z powrotem środków bez konieczności zgody organu – organ

wykonawczy ma prawo do dokonania zmian w planie finansowym jednostki.

2. Upoważnienie OSiK do przekazania kompetencji

Chodzi o upoważnienie organu stanowiącego do dokonania decentralizacji władztwa (które sam posiada). C

hoć

organ stanowiący może dokonywać zmian pomiędzy wszystkimi przedziałkami klasyfikacji budżetowej, to przekazując część
swoich kompetencji organowi wykonawczemu, ten może to robić za wyjątkiem przeniesień między działami (czyli może
tylko według rozdziałów i paragrafów). Organ wykonawczy może także przekazać uprawnienia do dokonywania przeniesień
innym jednostkom organizacyjnym samorządu – ale dotyczące wyłącznie planu finansowego tych jednostek i kompetencji
związanych z celem przeznaczenia (paragrafami).

To szczególnie istotne w przypadku realizacji umów (stanowione dla

zapewnienia ciągłości finansowania i realizowania zadań, by nie czekać na posiedzenie zarządu czy rady, które odbywają się
raz na jakiś czas).

Czyli przenoszenie planowanych wydatków JST jest zarezerwowane dla organu stanowiącego, ale ten może
upoważnić do tego wykonawczy, a ci z kolei mogą upoważnić kierowników jednostek.

②

Zwiększenie planowanych wydatków

W budżetach JST istnieją rezerwa celowa i ogólna. Suma rezerw celowych jest taka sama jak w przypadku
budżetu państwa (5% wobec całości), ale występuje mniejsza suma

rezerw ogólnych

, którymi dysponuje

wyłącznie organ stanowiący

.

Celowe

mogą być wykorzystywane do zwiększenia wydatków w budżetach i mogą

się odbywać na podstawie

rozstrzygnięcia zarządu

.

Wedle ustawy

rezerwy celowe

muszą być przeznaczane wyłącznie na określony cel, z tym że nie jest wskazana

konkretna jednostka, która ma nimi zarządzać. Zarząd może zmienić przeznaczenie rezerwy celowej, gdy uzyska
pozytywną opinię komisji ds. budżetu. Nie można zwiększyć wynagrodzeń i pochodnych od nich (

z wyjątkiem

omawianym wcześniej

).

Czy organ stanowiący może blokować planowane wydatki? Czy instrument blokowania wydatków w budżetach
JST zgodnie z art. 260. u.f.p. dotyczy tych samych sytuacji?
Tak, dokładnie tak jak w budżecie państwa. Np. na wypadek: opóźnienia w realizacji zadań, niegospodarności w
danych jednostkach.
Różnica jest taka, że tutaj tylko zarząd ma kompetencje do blokowania. Blokowanie może się odbyć na czas
określony lub całkowity (tj. na dany rok – bo mamy zasadę roczności budżetu). Zarząd musi wysłać informację do
Rady na podstawie art. 260

u.f.p. Po uzyskaniu pozytywnej opinii organu wewnętrznego rady, czyli komisji, można

te zablokowane środki przeznaczyć na inne zadanie - za pośrednictwem przenoszenia planowanych wydatków.
Rezerwy występują w działach.

str. 44

Wydatki niewygasające

– czy występują również w budżetach JST?

Tak, ale tutaj występują inne terminy. Ustawodawca mówi, że niezrealizowane kwoty wydatków wygasają – to
treść zasady roczności.

Czy ta zasada obowiązuje bezwzględnie?
Nie, istnieją wyjątki (organ stanowiący ustala je w uchwale o wykazie wydatków niewygasających, w
którym ustanawia rodzaje wydatków i terminy ich realizacji; najczęściej dotyczy to zamówień
publicznych). Zgodnie z terminem

30 czerwca roku następującego po roku budżetowym

można

zrealizować wydatki niewygasające (w budżecie państwa to było do 31 marca). Gdy np. przetarg został
unieważniony, niewybrany został wykonawca w pierwszej turze i zrobiono to dopiero w maju, to tego
już się nie zrobi, bo czas realizacji wydatków minął – termin jest bowiem materialnoprawny.

Co się stanie, gdy środki zostaną niewykorzystane?
Przekazywane są na dochody budżetu JST w terminie

7 dni od końca terminu określonego przez

organ

stanowiący w uchwale (wykazie).

Lokowanie środków JST - usługa budżetu

W państwie usługę budżetu państwa stanowi NBP, gdy rachunki mogą być sprawowane przez Bank
Gospodarstwa Krajowego (dotyczy to przede wszystkim budżetu środków europejskich).

① Kasową obsługę budżetu JST sprawuje bank wybrany zgodnie z przepisami ustawy o zamówieniach
publicznych w formie przetargu. W gminach wiejskich najczęściej są to banki spółdzielcze.

Czy może to być bank zagraniczny?
Nie, bo musi być to bank z dominującym kapitałem polskim.

Organ stanowiący może upoważnić zarząd do lokowania środków na rachunkach innego banku (jeżeli
warunki lokaty byłyby korzystniejsze).

② Można na podstawie osobnego upoważnienia uzyskanego przez organ stanowiący lokować też wolne środki
budżetowe na rachunkach w depozytach Ministra Finansów.

W przypadku finansowania jednostek czy podmiotów realizujących ochronę zdrowia (np. szpitale), często
mamy do czynienia z ogromnym zadłużeniem, a każda nowa inicjatywa wiąże się z ryzykiem braku pokrycia
pożyczonych środków. Gdy te zadłużone szpitale chcą dokonać remontu (a muszą mieć na ten cel środki), to
potencjalnym źródłem zapłaty są środki z zaciągniętego kredytu, ale… jednostki te nie mają zdolności
kredytowej, więc który komercyjny bank ich im udzieli? Banki wymagają od kredytobiorców gwarancji.
Wówczas najczęściej z pomocą nadciągają samorządy (przede wszystkim w przypadku województw i niekiedy
powiatów, rzadko w gminach… chyba że to taka gmina jak Wrocław). By poprawić kondycję finansową szpitala,
organy JST udzielają wtedy poręczenia, gwarancji dla banku. W razie potrzeby (czyli przy zaistnieniu
niewypłacalności szpitala), to JST spłaca kredyt… Jak minie termin spłaty przez szpital, to bank wystąpi do JST.
Tak więc obecność art. 243. w ustawie stanowiącego, że planowane dochody muszą być pomniejszone o kwoty

str. 45

udzielonych poręczeń jest jak najbardziej zasadne. Innego wyjścia nie ma… zakłady opieki zdrowotnej nie
mogłyby inaczej podejmować jakiejkolwiek działalności.

4.

(

kontrola wykonania budżetu

)

jest sprawowana przez

organ stanowiący

, a kompetencje w tym zakresie u.f.p., ustawa o RIO oraz

akty wykonawcze do ustawy o rachunkowości kumulują wokół

organu wykonawczego

, bo nie kto

inny jak zarząd musi przedłożyć organowi stanowiącemu sprawozdania (roczne formy sprawozdań –
do 31 marca):

Elementy sprawozdania z wykonania budżetu:

a)

informacja o stanie mienia - Od 1 stycznia 2010 roku, informacja ta jest elementem sprawozdania
z wykonania budżetu. Była to propozycja przede wszystkim organów nadzorujących. Nie jest
istotne bowiem co się planuje w obrocie składnikami mienia, ale istotny jest skutek realizacji
celów, o ile wartość w porównaniu do przewidywanej na początku roku wartości jest bliski
rzeczywistej.

b)

sprawozdanie finansowe (zawiera bilans z wykonania budżetu, łączny bilans z danych dotyczących
wykonania samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych,
łączny rachunek zysków i strat)

c)

sprawozdanie jednostek, które są finansowane netto i funkcjonują w ramach danej JST (z
wykonania planu finansowego zakładu budżetowego oraz ewentualnie jednostki związane z
wydatkowaniem dochodów ustalonych na podstawie ustawy o systemie oświaty).

W poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie było obowiązku składania sprawozdań.

Podmioty uczestniczące w procedurze kontrolnej:

1. Organ wykonawczy JST
2. Regionalna Izba Obrachunkowa (RIO)
3. Komisja rewizyjna (organ wewnętrzny Rady

JST)

Sprawozdanie z wykonania budżetu musi być opiniowane przez skład orzekający RIO. Istnieje pewna
rozbieżność podstaw prawnych co do zakresów badań przez skład orzekający RIO.

1. O ile art. 13. pkt 5 ustawy o RIO mówi, że RIO bada sprawozdanie z wykonania budżetu i informację o

wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i
objaśnieniami, to

2. w przypadku ustawy o finansach publicznych przedmiotem tej opinii jest wyłącznie sprawozdanie z

wykonania budżetu.

Generalnie można przyjąć, że na pewno trzeba zbadać sprawozdanie z wykonania budżetu, natomiast RIO jako
organ nadzorczy zawsze żąda jeszcze przysłania informacji o stanie mienia (na podstawie własnej ustawy - o
RIO). Ustawodawca w u.f.p. jest po prostu niechlujny i nie zadbał o precyzję terminologiczną. RIO i tak
wyegzekwuje resztę informacji.

str. 46

Jeżeli liczba mieszkańców JST przekracza 150 tys. to budżet tej jednostki musi być badany przez biegłego
rewidenta co do zasadności bilansu wykonania budżetu.

Komisja rewizyjna (organ wewnętrzny Rady)

bada dokumenty przedkładane organowi stanowiącemu.

Komisja ta ma bardzo istotną rolę do spełnienia.

Do 30 czerwca

organ stanowiący jest zobligowany do

rozstrzygnięcia kwestii absolutorium. Musi mieć rozpatrzone i zatwierdzone sprawozdanie z wykonania
budżetu. Kiedy to zrobi? Prawdopodobnie w przeciągu maja i czerwca. Trzeba rozparzyć i zatwierdzić
sprawozdanie finansowe i zdobyć pozytywną ocenę informację o stanie mienia (jest przedkładana po
zakończeniu roku budżetowego; np. czy prawidłowo wyceniono nieruchomości itd.). Sprawozdanie muszą mieć
także uzasadnienie między wartością planowaną a zrealizowaną, tak by każdy mógł je zrozumieć.

Skład orzekający (RIO)

wydaje opinię w stosunku do tych trzech dokumentów (działając na podstawie art.

13. ustawy o RIO). Opinia ta nie musi być tożsama z opinią rady. Skład jest bardziej wyspecjalizowany od rady,
więc bardziej prawdopodobne że to skład zaopiniuje negatywnie. Skład w trybie nadzoru bada też uchwałę
budżetową, więc ma pełniejszą dokumentację od rady.
Opinia RIO jest przedłożona na sesji absolutoryjnej, która rozlicza organ wykonawczy JST. Ta ma się odbyć

do 30

czerwca roku następującego po roku budżetowym

.

Nad czym proceduje RIO po rozpatrzeniu sprawozdań?
Rozpatruje wniosek komisji rewizyjnej w przedmiocie absolutorium. Ewentualna uchwała o nieudzieleniu
absolutorium wynika z opinii RIO i w odróżnieniu od budżetu państwa, skutkuje co do ewentualnej procedury o
odwołaniu członków zarządu.
Te absolutorium zawsze dotyczy organu wykonawczego, a nie poszczególnych jego członków. Inaczej jest w
przypadku wójta/burmistrza/prezydenta, bo ten pochodzi z wyborów powszechnych i nie można go tak łatwo
odwołać.
RIO może „skasować” uchwałę o nieudzieleniu absolutorium organowi wykonawczemu przez stanowiący.

5.05.2015

(c.d. poprzedniego wykładu)

Instytucja

absolutorium

– dotyczy wyłącznie wykonania budżetu, a nie zadań innych znajdujących się w

samym budżecie; organ wykonawczy odpowiada za wykonanie rocznego planu finansowego jako całość (nie
poprzez poszczególnych jego członków).

Procedura związana z przyznaniem/nieprzyznaniem absolutorium

1.

wniosek komisji rewizyjnej

– przedmiot badania OSiK,

2. opiniowanie przez RiO (projektu) kwestii absolutoryjnej – za udzieleniem, o nie udzielenie. W każdym

przypadku jest wymagana opinia RiO. Olbrzymia rola komisji rewizyjnej

3. Głosowanie na forum Rady JST – stanowisko ustalane bezwzględną większością głosów ustawowego

składu rady.

str. 47

Przepisy ustrojowe – art. 28a u.s.g. - jeżeli uchwała o nieudzieleniu absolutorium, po 9 miesiącach od wyboru
wójta i 9 miesięcy od końca kadencji, to jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum
o odwołanie wójta. (Jeżeli był krócej niż 9 miesięcy, nie może ponosić fizycznej odpowiedzialności za
wykonywanie budżetu.)
Rada gminy – kwestia absolutorium zapadła w innym terminie od 9 miesięcy od rozpoczęcia i początku kadencji
- wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta – uchwała kolegium RiO art. 11 ustawy o
RiO z punktu widzenia kryterium legalności. Jeżeli RiO uzna, że uchwała jest zgodna z prawem, to rada może
podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum.
Sesja musi być zwołana nie póniżej niż po upływie 14 dni.
Czy często zdarza się stwierdzanie przez RiO nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia absolutorium? Coraz
mniej
Protokół posiedzenia sesji absolutoryjnej – musi wynikać, że odbyła się dyskusji – rezultat oceny, musi się ona
ukształtować i muszą być one zaprotokołowane.
Jeżeli radni oceniali inne aspekty niż formułowanie budżetu – to nie jest podstawa (absolutorium tylko za
wykonywanie budżetu. - na stopniu absolutorium, tryb bezpośredni powołania, wójta, burmistrza, prezydenta)
uchwala o zarządzeniu referendum – bezwzględna większość głosów. - rozstrzygniecie nadzorcze kolegium RiO
(art. 11 RiO) badanie sprawozdanie finansowe, komisji budżetowej, rewizyjnej, opinie składu orzekającego.
Jeżeli referendum wyjdzie za – nowe wybory.
Art. 30 usp, art 34 usw – bardzo podobne przepisy. Uchwała rady o nieudzielenie absolutorium = złożenie
wniosku o odwołanie zarządu, chyba że wcześniej został wcześnie j odwołany z innej przyczyny.
Podjęcie bezwzględną większością głosów.
Rada powiatu rozpatruje sprawy odwołania w ciągu 14 dni po zapoznaniu się z opiniami (k. rewizyjnej, składu
orzekającego dot, kom rewizyjnej, uchwała o nieudzieleniu absolutorium, sprawozdanie budżetowe, finansowe,
kwestia mienia i obrotu składnikami mienia.)
Zarząd można odwołać większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, taka sama ilość w
odniesieniu do samorządu województwa. Zawsze tajne.

Absolutorium - odniesienie do Rządu
Jeszcze nie zdarzyło się nieudzielenie absolutorium przez Sejm.
Koniec dokończenia kwestii procedury absolutoryjnej.



Procedura dotacyjna. Nie ma w sylabusie.
Punkt widzenia samej procedury.
Co to jest dotacja? Prawna forma wydatku budżetowego z budżetu państwa, budżetu JST i funduszy celowych.
Czy jest normatywna definicja dotacji?
Art. 126 ufp pojęcie dotacji.
Po pierwsze – dotacja jest prawną formą wydatku budżetowego.
2 – Dotacja musi być przeznaczona na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych →
pieniądze oznaczone, ściśle określony cel.
3 – Dotacja może być przekazana na podstawie szczególnego upoważnienia ( art. 126 upoważnienie jest rangi
ustawowej – o finansach publicznych lub innej ustawy, np. o pomocy społecznej i wolontariacie, podstawa
materialno - prawna przepisy ustawowe + umowa międzynarodowa – przystąpienie Polski do UE)
Szczególna forma bezzwrotnej celowo określonej pomocy wymaga szczególnych zasad rozliczenia. (Cel, jaki daję,
termin, który określę i rozliczyć wg zasad, jakie Ci ustalę)
umowa dotacyjna – umowa o charakterze publicznoprawnym (Podmiot dotujący jest reprezentantem władzy
publicznej – stosunek prawny to stosunek nadrzędności i podporządkowania; ma wpływ na kształtowanie

str. 48

większości.
Prawna forma wydatku, ściśle określone podstawy, świadczenie celowe i które podlega szczególnym zasadom
rozliczenia.
Art. 11 RiO przedmiot nadzoru przewidujące szczególne zasady dla udzielenia dotacji różnego rodzaju
Rodzaje dotacji:
dotacje celowe, przedmiotowe, podmiotowe, inwestycyjne.
Art. 127 ufp – cele, na jakie może być udzielone dotacja celowościowa.
+ finansowanie projektów i programów z udziałem bezzwrotnych środków europejskich
krajowy wkład własny.
Co oznacza finansowanie? Zrealizowanie danego zadania z całości.
Art. 130 ufp– dotacja przedmiotowa // dopłaty do określonych wyrobów i usług kalkulowane według cen
jednostkowych., np. dotacje dla podręczników szkolnych, usługi baru mlecznego.
Dotacja podmiotowa – art 131 ufp.
Dotacja obejmuje środki dla konkretnych podmiotów wskazanych w ustawie o finansach publicznych umowy
międzynarodowej wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej konkretnej jednostki organizacyjnej,
działalność eksploratacyjna, n. biblioteki publiczne, są społecznie użyteczne, wypłata wynagrodzeń, koszty
związane z funkcjonowaniem jednostki.

Dotacje są przyznawane na podstawie umowy: Rodzaje umów w ufp – dwa rodzaje.
Określenie beneficjenta, określenie kwoty, określony cel wykorzystania dotacji, musi zawierać paragraf z
podmiotu dającego i paragraf podmiotu będącego beneficjentem subwencji. Musi określić termin wykonania
zadania i zwrotu dotacji, która nie została w części wykorzystana. Tryb rozliczenia dotacji i w jakim terminie on
następuje. Co innego to termin i zwrot.
Konieczność i nakaz wyodrębnienia na koncie i ewidencji rachunkowo – księgowe środków przekazanych w
prawnej formie dotacji.

Organizacje pozarządowe – art 151 ufp . Wyłącznie dotacje celowe na zadanie zlecone.
Budżety JST różnicowanie warunków dotacyjnych – art. 251 i 252.
Sytuacja częściowego niewykorzystania dotacji – została przekazana w całości, ale beneficjent w całości jej nie
wykorzystał.
Dotacja w części niewykorzystana podlega zwrotowi do końca roku niewykorzystanego, w terminie określonym
w rozporządzeniu RM o wydatkach niewygasających – zawsze dłuższe niż koniec państwo nie później niż do
końca pierwszego kwartału, JST do 30. czerwca.
Do kiedy one powinny być określone – albo do 31. stycznia albo w ciągu 21 dni od dnia określonego w tym
rozporządzeniu
art 151 – organizacje pozarządowe - termin powinien być określony w przepisach umowy, albo w ciągu 15 dni
od dnia wykonania określonego w umowie zadania. Nie później niż w ciągu 30 dni od dnia określonego...
Kwoty dotacji, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. + dotacja jest niezależna i
nienadmierna
ufp – pojęcie wykorzystania dotacji – następuje prze zapłatę za zrealizowane zadanie. Zasada wykorzystania
dotacji
Przepisy mogą przewidywać, że wykorzystanie dotacji będzie mogło nastąpić przez realizacje celów zadania.
Najlepszy zapis w umowie – przepływ środków pieniężnych, pomniejszenie środków na rachunku beneficjenta
nienależna – bez podstawy prawnej, we wniosku o dotacje podmiot dotujący sfałszował podstawę prawną, albo
działał nieświadomie. Podmiot dotujący – rozpatrzenie, uwzględnienie i rozstrzygnięcie, czy jest zgodne z
prawem i prawidłowe. Na pdst ufp się go nie sankcjonuje, ale na gruncie ustawy o odpowiedzialności ... tak.
Procedura:
Podmiot dotowany – wystąpienie z wnioskiem o udzielenie dotacji (Rodzaj, podstawa, w oparciu o którą żądają

str. 49

środków.
…
wyraźne określenie celu zadań (mózg mi się wyłącza)
nadmierna – dotacja, która została wyliczona w kwocie wyższej, niż należna. Sankcjonowany jest podmiot, który
jest beneficjentem dotacji. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Terminy – w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności (kontrola organu dotującego)
Dotacja w część została wykorzystana na inny cel, niż została udzielona, a w części tak – zwrot części niezgodnej
z przeznaczeniem. Brak podstawy prawnej – całość.
Odsetki od dotacji z powyższych trzech tytułów – od dnia przekazania z budżetu nalicza się je.
Nienależna i nie.. - od dnia stwierdzenia okoliczności.
Niedokonanie zwrotu w terminie – wchodzi tryb postępowania decyzyjnego. B. państwa – dysponent części
budżetowej / uprawniony podmiot – decyzja , od którego dnia należy liczyć odsetki od dotacji.

Niewykorzystanie dotacji z budżetu – zwrot z jednym wyjątkiem
celowej JST fin zadań zleconych z zakresu adm rządowej i innych to dotacje niewykorzystane podlegają zwrotowi
w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane. Stymulowanie JST do szukanie efektywniejszych niż w budżecie
państwa sposobów do wykonania zadania, tańszego finansowania. Jeżeli to zadanie wykonasz taniej i zostaną Ci
środki, to zostanie zwrócone w części, w jakiej zostało wykonane. Wielkość dotacji jest faktycznie mniejsza w
rzeczywistości, a funkcja stymulacyjna z uwagi na powszechnie obecną praktykę nie jest stosowany.

19.05.2015

Kontrola i nadzór RIO nad działalnością JST

7.10.1992 o RIO

- przewiduje, że RIO to państwowe jednostki budżetowe. To jednostki organizacyjne

funkcjonujące w budżecie państwa i są tam w całości ujęte.

KONTROLA

RIO sprawuje nadzór nad JST, które ma status podmiotu samodzielnego konstrukcyjnie i finansowo – tak
stanowi ustawodawca.
Biorąc pod uwagę dotychczasowy okres funkcjonowania samorządu (25 lat, a RIO 23), RIO nie są agendami
ministra finansów, ale rząd ma duży wpływ na kształtowanie ich kompetencji (przez ich przerzucanie).

Art. 2 RIO obejmuje katalog podmiotów objętych kontrolą i nadzorem. Dotyczy to nie tylko JST, ale też związków
konkretnych jednostek (gmin, powiatów), stowarzyszeń i osób prawnych, a także innych podmiotów spoza

str. 50

sektora finansów publicznych, które wykorzystują dotacje z JST. Podsumowując,

zakres podmiotowy

RIO jest

bardzo szeroki.

Zakres kontroli

Zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki. RIO realizuje kontrolę w zakresie:
- gospodarki finansowej, przy czym nie ma w ustawie o RIO jej definicji legalnej;
- zobowiązań podatkowych JST;
- zamówień publicznych.

- Stosunkowo nowa kompetencja RIO - izba bada pod kątem rachunkowym i formalnym kwartalne sprawozdania z wykonywania budżetu.
- Badane są też wnioski wynikające z JST o subwencję rekompensującą (kryterium rachunkowe i formalne). Subwencja taka wynika z
przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W niektórych przypadkach JST przysługuje prawo do rekompensaty po utracie środków
w wyniku zwolnienia podatkowego. Jeżeli państwo przewiduje w treści ustaw zwolnienia (na potrzeby realizacji swojej własnej polityki
podatkowej), to czasami doprowadza to do pomniejszenia zasobu finansów samorządowych. Samorządy od początku walczyły z tą sytuacją i
dzięki temu pojawiła się instytucja subwencji rekompensującej. Występuje ona przy podatku rolnym (jedna sytuacja), leśnym (dwie) i
nieruchomości (trzy).
RIO bada co jednostka utraciła w związku ze zwolnieniami.
Subwencja rekompensująca nie odgrywa dużej roli z fiskalnego punktu widzenia.
PRZYKŁAD zastosowania: Wnioski są sporządzane na dane z 2014 roku, RIO sprawdza to w 2015, a zwroty uzyskiwane są w 2016.

Kryteria, w oparciu o które realizowana jest kontrola:

- legalności
- zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym
- gospodarności, rzetelności i celowości – ALE w stosunku do JST w odniesieniu do wydatków na zadania zlecone
z zakresu administracji rządowej

[w administracji publicznej takie kryteria dotyczą NIK-u]

Kto sprawuje nadzór nad RIO?

Robi to minister wł. ds. administracji publicznej. W jego części budżetu państwa RIO mają swoją podziałkę
klasyfikacji budżetowej.
Prezes RM w drodze rozporządzenia ustala zasięg działania danej izby. Obecnie RIO występuje tyle ile jest
województw.

Rodzaje kontroli

a) Kompleksowa

– raz na 4 lata każda JST musi być jej poddana; bada się wedle niej całość działalności.

W RIO jest wydział analiz i wydział kontroli (gdzie pracują kontrolerzy). Kontrola kompleksowa jest
realizowana przez kontrolerów. Do niedużych gmin zazwyczaj jedzie 3 przedstawicieli, a do takich jak
Wrocław – nawet cały wydział.

Kontrola kompleksowa – na 7 dni przed rozpoczęciem jej realizowania JST musi być poinformowana o
terminie rozpoczęcia kontroli. Informację taką wysyła prezes RIO. Czas trwania nie jest od razu
określony, ponieważ zależy on od przebiegu pracy kontrolerów na miejscu a także możliwości
dostarczenia dokumentów i informacji wynikających z wyjaśnień pracowników przez jednostkę
kontrolowaną.
Kierownik ma obowiązek stworzyć wszystkie niezbędne warunki do tego, by kontrola była

str. 51

przeprowadzona w sposób prawidłowy, bez zakłóceń. Inspektor, który przyjeżdża powinien być osobą,
która nie pozostaje w żadnym związku (prawnym, faktycznym, osobistym) z osobą, która pracuje w
danej jednostce. Niewyłączenie takiego inspektora jest przesłanką dla unieważnienia wyników kontroli.
O zaistnieniu takiej sytuacji informuje prezes urzędu bądź sam kontroler.

b) Problemowa

– na podstawie uchwały RIO ustalona dla konkretnego roku budżetowego

.

To najczęściej

skutek pewnych błędów i niedociągnięć, które wykryto w wyniku kontroli przeprowadzonych w
poprzednich latach.
np. wobec treści niezgodnych z prawem podjętych uchwał
np. czy sposób wyliczenia indywidualnego wskaźnika był dokonany w danej JST w sposób prawidłowy.

Wybór rodzaju kontroli problemowej jest ustalany przez kolegium RIO i jest on przegłosowywany przez
jego członków.

c)

Doraźna

– jest rezultatem wniosków przekazywanych do RIO przez kontrole skarbowe, kontrole NIK-u,

urzędów skarbowych, kontroli podatkowych, kontrole przeprowadzane przez komisje rewizyjną w
jednostce. Te wnioski są tylko sugestiami. To prezes RIO decyduje czy należy przeprowadzić kontrolę
doraźną.
Bywają kontrole na podstawie anonimów, choć trzeba nadmienić, że anonimy zwykle trafiają do kosza.
Wszystko zależy od sposobu dokumentowania uchybień. To tzw. kontrole ad hoc.

To 3 najczęstsze rodzaje kontroli. Może się zdarzyć tak, że w danej JST będą organizowane wszystkie 3 rodzaje
kontroli w jednym roku. Zbieg kontroli nie zawsze może być traktowany jako przesłanka oceny sytuacji jako
patologicznej w danej jednostce. (pierwszy rodzaj wynika z terminarzu, drugi – losowania).

Jakie uprawnienia ma prezes RIO w związku z kontrolą?

Może żądać:

- wszystkich niezbędnych informacji na potrzeby kontroli.
- Ma prawo być wpuszczony na teren jednostki i do wszystkich pomieszczeń do niej przynależnych.
- Ma prawo wglądu do dokumentacji dotyczącej środków finansowych oraz do kas.
- Może dokonać ksera wszystkich dokumentów i zabezpieczyć je poprzez wyniesienie z jednostki kontrolowanej.
- Ma prawo wglądu do dokumentacji środków dotyczących realizacji podatków (jacy podatnicy ponoszą ciężary
na rzecz danej jednostki?) – dane podatkowe, dotyczące sytuacji majątkowej są obowiązane tajemnicą. RIO jest
zobowiązane tajemnicą.
- Ma dostęp do dokumentów dotyczących uposażenia pracowników zatrudnionych w JST.
- Może sporządzać sprawozdania z dokumentów i dokonywać wyciągów (to wiąże się z kompetencją
zabezpieczania dowodów).

Kto podpisuje protokół pokontrolny?

Po przeprowadzonej kontroli, kontrolerzy sporządzają protokół w formie pisemnej i ma go podpisać kontroler
oraz osoba kontrolowana, albo gdy to kontrola problemowa – wójt/burmistrz/prezydent (kierownik jednostki
kontrolowanej), jego zastępca oraz skarbnik i jego zastępca.

Odmowa podpisu protokołu pokontrolnego

Reprezentujący jednostkę kontrolowaną mogą odmówić podpisu protokołu w ciągu 3 dni. Wówczas piszą
wyjaśnienia na piśmie, w których uzasadniają przyczyny takiego postępowania („dlaczego miało być w
samorządzie inaczej niż jest na piśmie” np. bo nie wzięto pod uwagę jakiś dokumentów). Nieudzielenie podpisu

str. 52

przez reprezentanta nie stanowi przeszkody dla podpisania przez kontrolera.
W protokole zawarty jest też wynik kontroli. Na jego podstawie izba kieruje do jednostki kontrolowanej tzw.
wystąpienie pokontrolne, które musi spełnić kilka elementów:
- trzeba wskazać źródła nieprawidłowości
- trzeba określić rozmiary nieprawidłowości
- trzeba wskazać osoby odpowiedzialne za zaistniałe nieprawidłowości
- trzeba ustalić propozycje, wnioski, które powinna jednostka kontrolowana przedsięwziąć by naprawić
nieprawidłowości.
To elementy obligatoryjne tego wystąpienia.
Wystąpienie jest przekazywane jednostce w ciągu 2 miesięcy (60 dni) od dnia podpisania protokołu. Jednostka,
która dostanie to pismo ma 30 dni (od dnia doręczenia) na poinformowanie wydziału kontroli RIO o sposobie
wykonania lub przyczynach niewykonania zaleceń.


Jaki jest skutek przeprowadzenia kontroli i wyniku kontroli, wystąpień pokontrolnych?
Instrument ten nie ma władczego charakteru, ale jednostka musi się do takich zaleceń ustosunkować na piśmie.
Jednostka może się odwołać od wyniku kontroli do kolegium RIO (organ II instancji). To tzw. zastrzeżenia do
kolegium izby. Jednostka kontrolowana ma do tego prawo tylko

w terminie 14 dni

, ale tylko gdy zarzuci błędną

interpretację przepisów prawa (legalność wniosków pokontrolnych) lub błędne zastosowanie przepisów prawa.

Co się dzieje, gdy takie zastrzeżenia trafiają do kolegium izby?
Kolegium jest organem wewnętrznym RIO. Na posiedzeniu dyskutowana jest zasadność zastrzeżeń i obecni są
na nim również wójt/b/p, skarbnik danej JST. Wszystkie uchwały RIO są rezultatem głosowania.
Pani twierdzi, że pracując w RIO nieczęsto spotykała się ze zmianą wyniku kontroli.

NADZÓR I POSTĘPOWANIE NADZORCZE

RIO organizuje nie tylko kontrolę ,ale też nadzór

(art. 11 ustawy o RIO).

Jeżeli jednostka nie naprawi swojego postępowania, to te w konsekwencji przełoży się z pewnością na
uchwalane akty i wówczas RIO zadziała w trybie nadzoru.

Kiedy RIO działa jako organ nadzorczy może uchylić uchwałę (lub inny akt)

– czyli ingerować władczo w

działalność jednostki kontrolowanej.

Ustawodawca ustalił zamknięty katalog spraw, którymi zajmuje się RIO. To władczy instrument ingerencji.

- tylko wobec ściśle określonych podmiotów
- tylko w ściśle określonych sprawach
- za pomocą ściśle określonych instrumentów prawnych.
W NADZORZE OCENIA SIĘ TYLKO POD KĄTEM LEGALNOŚCI.

Środki nadzoru:

a) Stwierdzenie nieważności uchwały OSiK albo zarządzenia OWJST –

najdalej idący w skutkach

str. 53

środek

b) Prawo do ustalenia budżetu –

nazywa się je ustaleniem zastępczym RIO w odniesieniu do budżetu

JST. Dotyczy wyłącznie zadań zleconych i obligatoryjnych własnych.

Nigdy nie dotyczy fakultatywnych

zadań własnych

!

Zgodnie ustawą z dnia 22 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z
funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12 poz. 136) ustalono zamknięty katalog
uchwał powierzonych nadzorowi izb. Według znowelizowanego przepisu ustawy o rio izby
badają uchwały podejmowane przez organy j.s.t. w sprawach:

1. Procedury uchwalania budżetu i jego zmian

Uchwała proceduralna (odpowiednik noty budżetowej w JST) – w momencie jej objęcia, musi ona pójść
do RIO, a ta bada ją w trybie nadzoru. Najpierw trafia do wydziału informacji i analiz, gdzie jest
oceniania przez składy orzekające pod kątem LEGALNOŚCI.

Budżet i jego zmiany – postępowanie

w II etapach

(to WYJĄTEK). RIO zna już generalnie treść

uchwał, ponieważ musiała już opiniować jej projekt

.

Jeżeli JST poprawią uchwałę to ok, ale jeśli nie,

to wówczas przychodzi kolejne posiedzenie kolegium RIO i znów przyjeżdża wójt/b/p, skarbnik i
wykładają tam swoje racje. Gdy postępowanie naprawcze nie da pozytywnych rezultatów, to w
całości lub w części uchyla się uchwały budżetowej. Oczywiście na każdy środek nadzoru służy
skarga do sądu.
Sąd jest związany tylko ustawą (a nie tak jak RIO również uchwałami JST np. w sprawie prognoz
finansowych) – w związku z tym istnieją rozbieżności w interpretacjach np. co do tego co należy
rozumieć jako instrumenty długu.

- Uchwała budżetowa może być też uchylona jeśli nie była podjęta do 31 stycznia. Rada nie
powinna po tym terminie już jej podejmować, ale w praktyce czasami procedują nad nią później.
Wówczas RIO powinno wyeliminować ją z obrotu prawnego i ustalić budżet (art. 242 i 243 u.f.p.).

2. Zaciąganie zobowiązań wpływających na wielkość długu JST

– gdy jednostki dokonują fortfaitingu

i factoringu.

3. Zasady przyznawania dotacji

– cała procedura dotycząca przyznawania dotacji w uchwale.

4. Uchwały organów o podatkach i opłatach lokalnych do których mają zastosowanie przepisy

Ordynacji.

5. Uchwała absolutoryjna

(każda: również o jego udzielenie! Nie tylko o nieudzielenie). W przypadku

Wieloletniej Prognozy Finansowej i jej zmiany – bada się styk między prognozą a samym budżetem.
Bada się wszystkie zmieniające WPF uchwały podejmowane w ciągu roku :o W związku z tym RIO działa
na okrągło.

str. 54

26.05.2015

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Poprzednia od ustawy z 17 grudnia 2004 roku liczyła jedynie 30 artykułów. Współczesny akt ma 200 artykułów.
Ustawodawca zebrał w nim materię z różnych rodzajów prawa, tak by była kompleksowa.

Czy rzeczywiście ta ustawa jest kompleksowa?
Nie. Dlaczego? Ponieważ np. w art. 1 ustawa mówi, że określenia zawarte w dalszej części aktu są zdefiniowane
i używane w rozumieniu pojęć, które zostały im nadane wedle przepisów ustawy o finansach publicznych (czyli i
tak trzeba zaglądać do innych ustaw, by rozumieć treść regulacji).
Inny przykład na poparcie tezy o tym, że nie jest to ustawa kompleksowa: art. 17 ustawy – delikty te reguluje
ustawa prawo o zamówieniach.
Znajdują się też odniesienia do Ordynacji Podatkowej.

Wiele reguł, które dawniej zawarte były w KPA, obecnie składa się na postępowanie realizowane według
własnych reguł (tj. omawianej ustawy).
W ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zawarto zasady i procedury jej
dotyczące.

Zasady z ustawy

Odpowiedzialność tę ponosi generalnie osoba fizyczna (art. 19), która popełniła czyn deliktowy
(stanowiący naruszenie dyscypliny) określony przez ustawę co do zasady w czasie jego popełnienia

(„

prawo nie działa wstecz

” o wyjątku w pytaniach niżej). Nie można jej przypisać osobie, która

popełniła go w czasie np. orzekania przez komisję (odkryty np. przez audyt, NIK). Takiej osobie trzeba
przypisać winę.

Czy to może być wina nieumyślna?
Tak, bo nie ma znaczenia rodzaj winy (umyślna czy nieumyślna) dla samej odpowiedzialności. Ma on
znaczenie tylko dla wymiaru kary.

Odpowiedzialność ponosi też osoba, która wykonała polecenie przełożonego. Uniknięcie
odpowiedzialności nastąpi, gdy osoba taka choć zawiadomi szefa o łamaniu przepisów, ten powtórnie
każe jej naruszyć prawo. Jeżeli osoba nie była w stanie uniknąć popełnienia czynu zakazanego (a
wypełniała obowiązki swojego stanowiska), to wówczas nie można przypisać winy.

Kiedy członkowie organu wieloosobowego (np. zarząd powiatu) uczestniczący w nim, decydujący np. o
rozdysponowaniu rezerw mogą się wyłączyć z odpowiedzialności?
Tylko wtedy, gdy na posiedzeniu taki członek wskaże, sformułuje stanowisko odrębne w ten sposób, że
dana czynność jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych i głosuje przeciw danej uchwale.
Reakcja musi być zatem jednoznaczna, pozostawiająca dowody.

str. 55

Czy nieświadome działanie może wyłączać odpowiedzialność?
Nie, chyba że była usprawiedliwiona chorobą (z wyjątkiem alkoholu i narkotyków – te nie skutkują
wyłączeniem odpowiedzialności).

Co się dzieje gdy są różnice w stanie prawnym w stosunku do czasu popełnienia czynu a wtedy, gdy
organ orzeka?

Bierze się pod uwagę ustawę obowiązującą w czasie naruszenia odpowiedzialności jeśli jest ona
względniejsza (tj. łagodniejsza) dla sprawcy, a w innych przypadkach – tę z czasu orzekania.

Ustawodawca systematycznie dodaje delikty (czyny za które ponosi się odpowiedzialność za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych) – obecnie katalog jest zawarty od art. 5-18c w
u.o.z.n.d.f.p.

Czy każde naruszenie określone w przepisach ustawy będzie stanowiło naruszenie?
Nie, w pewnych przypadkach jeżeli są środki finansowe nieprzekraczające jednorazowo kwoty
minimalnej, to nie będzie to stanowić o odpowiedzialności. Koszty dochodzenia (zbieranie informacji,
wynagrodzenie dla dochodzących itd.) byłyby wówczas większe niż sama szkoda.

Nie ma zastosowania do deliktów dotyczących zamówień publicznych

. (następuje tam eliminowanie

konkurencji i to jest poważniejsze, to podstawowa zasada rynku)

Art. 28 – Nie dochodzi się odpowiedzialności w sytuacji, w której stopień szkodliwości dla finansów
publicznych jest znikomy.

Co to znaczy, że jest stopień znikomy?
Ustawodawca w ust. 2 stworzył otwarty katalog takich zachowań. Np. gdy jednostka sektora finansów
publicznych płaci odsetki, to w każdym wypadku ponosi odpowiedzialność (konsekwencja
przeterminowania zobowiązań).

Kto decyduje o ustaleniu stopnia?
Składy orzekające, ale to orzeczenie może zostać zakwestionowane.

Kary od najmniejszej do najpoważniejszej:
upomnienie  nagana  kara pieniężna  zakaz pełnienia funkcji związanej z dysponowaniem
środkami publicznymi

Najdotkliwsza jest orzekana w przypadku recydywy, a także wtedy, gdy uszczerbek zasobu środków
publicznych jest znaczny.

Czasami występują kary łączne, np. upomnienie i pieniężna itd. Zależy to od świadomości winnego (czy
robił coś celowo, czy nie) i dostępu środków w budżecie.

Każda kara podlega rejestru w rejestrze skazanych, który prowadzi Minister Finansów.
Czasami trzeba przedłożyć zaświadczenie o niekaralności z tego tytułu, by ubiegać się o jakieś
stanowiska. Orzeczone kary są wysyłane do Ministerstwa Finansów.
Zatarcie kary następuje gdy

minęły 2 lata

, a maksymalnie

dopiero po 5. latach

.

Postępowanie w etapach:

Występują II instancje:

str. 56

1)

I instancja

–

1

regionalne komisje orzekające przy regionalnych izbach obrachunkowych,

2

wspólna komisja

orzekająca,

3

międzyresortowe komisje orzekające (działają na szczeblu administracji centralnej; działają przy

Ministrze Sprawiedliwości, wł. do spraw administracji publicznej i ministrze właściwym do spraw finansów
publicznych) i

4

komisja działająca przy kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Występują tez komisje regionalne, które orzekają przy Regionalnych Izbach Obrachunkowych. Orzekają też w
sprawach naruszenia dyscypliny w części budżetu państwa dotyczącej dochodów i wydatków konkretnych
wojewodów (poza tym, że działają w całości w sprawach budżetów JST).

Wspólna komisja orzekająca, orzeka przede wszystkim przy podmiotach pełniących funkcje naczelnych organów
administracji, np. Sejm, Senat, Kancelaria Prezydenta, NSA, Sąd Najwyższy, TK, IPN, Rzecznik Praw Obywatelskich itd.

[ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych]

Art. 46. [Rodzaje komisji] Komisjami orzekającymi są:
1) wspólna komisja orzekająca;
2) międzyresortowe komisje orzekające przy:
a) ministrze właściwym do spraw finansów publicznych,
b) ministrze właściwym do spraw administracji publicznej,
c) Ministrze Sprawiedliwości;
3) komisja orzekająca przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów;
4) regionalne komisje orzekające przy regionalnych izbach obrachunkowych.

2)

II instancja

– Główna Komisja Orzekająca (GKO), a siedziba jest w Warszawie.

Składy są 3 osobowe (z przewodniczącym i 2-oma członkami). Orzeka się zwykła większością.

Orzeczenie, które zostaje wydane przez GKO może być zaskarżone do sądu administracyjnego

(administracyjny ze względu na status stron postępowania i rodzaj przedmiotu sprawy, który dotyczy środków
publicznych).

Czy od orzeczenia WSA w Warszawie przysługuje dalszy środek prawny?
Tak, kasacja do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jaki jest status postępowania? Czy to np. odpowiedzialność karna?
Występuje stosunek pracy, gdzie stronami są pracownik i przełożony.
Są różne element składające się na charakter prawny tej sytuacji. W znacznej większości kwalifikuje się ją
administracyjnoprawną.

Postępowanie obejmuje dział IV (do art. 193.) w ustawie o.z.n.d.f.p.

I Instancja

1) Zawiadomienie o popełnieniu czynu za naruszenie dyscypliny finansów publicznych –

kierownik jednostki sektora finansów publicznych, kierownik podmiotu (sam na siebie musi
donieść). Jeżeli delikt znajdzie organ nadzorujący, to poza tym deliktem, który przypisze się
kierownikowi, dodaje się jeszcze winę w nadzorze (art. 18; związany z tym, że kierownik na
siebie nie doniósł).

str. 57

Nadzór sprawuje RIO, komisje finansowe, rewizyjne w JST, dysponenci środków budżetowych
przekazujący dotację (np. wojewoda dla JST na zadania z zakresu administracji rządowej) –
zawiadamiają oni

rzecznika dyscypliny finansów publicznych

.

Zgodnie z art. 93 w postępowaniu biorą udział strony, rzecznicy główni, rzecznik od dyscypliny
finansów publicznych.

W zawiadomieniu ma wystąpić wskazanie przepisu.

2) Etap wyjaśniający

– trzeba wezwać potencjalnego sprawcę (chociaż w zawiadomieniu jest

wskazanie na osobę, to żeby mówić o winie rzecznik musi to najpierw sprawdzić badając
sytuację na bazie art. 94.).
Kto? Czy to jest delikt w rozumieniu przepisów ustawy? Kiedy?

Rzecznik dyscypliny musi wydać decyzję o wszczęciu postępowania wyjaśniającego lub o jego
odmowie. Jeśli ma wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście ma do czynienia z deliktem to
wydaje decyzję o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Musi uzyskać wyjaśnienia od
potencjalnego sprawcy, udać się do jednostki sektora finansów publicznych itd., musi też
zbadać wszystkie dowody i „odszukać” tych, których nie wskazano (np. od biegłych).
Rzecznicy mają na to wszystko tylko 120 dni. To zdecydowanie za mało, ale tyle wskazał
ustawodawca.

3) „Decyzja” rzecznika po rozpoznaniu sprawy

– Po upływie tych 4 miesięcy od momentu

otrzymania zawiadomienia, rzecznik wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania (gdy
nie ma do czynienia z deliktem) lub formułuje wniosek o ukaranie.
Na postanowienie o umorzeniu przysługuje zażalenie. Komu? Zawiadamiającemu, gdy dalsze
postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Wniosek o ukaranie musi zawierać (wedle art. 110 ust. 1) aż 9 elementów m.in. ustalony czyn
o naruszenie dyscypliny, przedstawiony stan faktyczny i analizę prawną, wskazanie dowodów
potwierdzających, że kwalifikacja prawna czynu jest zasadna.

4) Analiza komisji

– Taki wniosek trafia do przewodniczącego dalszych komisji, do zastępcy

Prezesa RIO, który analizuje wniosek. Jeżeli uzna, że jest zasadna, to kieruje sprawę do
rozpoznania przed komisją i wyznacza skład 3-osobowy. Członkowie składu w połowie są
wskazani przez JST, a w połowie przez Prezesa Rady Ministrów. Muszą być to osoby
posiadające specjalistyczną wiedzę prawniczą, mogą być to biegli księgowi, nie mogą być
karani ani nie może mieć deliktów które by były jej przypisane w rejestrze prowadzonym
przez Ministra Finansów.
Składy się zmieniają (nawet na konkretny dzień).

Gdy dojdzie do rozprawy, to rzecznik odczytuje zarzuty sformułowane w stosunku do
obwinionego. Przed komisją zarządza się postępowanie dowodowe. Dowodem jest wszystko
co może mieć istotne znaczenie dla sprawy (najlepsze są dowody księgowe).

5) Komisja orzekająca może wydać w I Instancji 3 rodzaje orzeczeń

:

a) o naruszeniu dyscypliny

str. 58

b) o uniewinnieniu
c) o umorzeniu postępowania – sprawa nie ma dalej sensu być prowadzona, bo stała się

bezprzedmiotowa, np. komisja ustali, że mimo iż rzecznik ustalił że ma do czynienia z
winą, to nie może jej przypisać.

Każde orzeczenie musi być uzasadnione. Uzasadnienie musi być sporządzone w ciągu

21 dni

od dnia ogłoszenia orzeczenia

. Zawsze w pouczeniu mówi się o tym do kogo można się odwołać i w

jakim terminie. Brak pouczenia jest podstawą do uchylenia takiego orzeczenia.
Odwołać mogą się strony (sprawca i rzecznik dyscypliny finansów publicznych). W GKO nierzadko
zdarza się, że odwołują się rzecznicy.

II Instancja

– Główna komisja (GKO) orzeka podobnie w I instancji. Odwołanie musi być sporządzone wedle

wymogów określonych w ustawie. Musi zawierać zarzuty i dowody świadczące o tym, że orzeczenie I instancji
wydano z naruszeniem prawa (kwalifikacja prawna orzeczenia jest wadliwa).

Rodzaje orzeczeń:

a) Może utrzymać orzeczenie w mocy
b) Może uchylić orzeczenie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia – gdy GKO dojdzie do

wniosku, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy we właściwym zakresie

c) Może uchylić orzeczenie i orzec co do istoty sprawy
d) Może uchylić orzeczenie i umorzyć postępowanie

Występują: Przewodniczący składu i sprawozdawca (który referuje całość sprawy).

Członek składu orzekającego jest najczęściej referentem i sygnalizuje naruszenia prawa z I instancji, a
przewodniczący może się z nim nie zgadzać.

Postępowanie może być odroczone w celu znalezienia nowych dowodów.

Po zakończonym postępowaniu dowodowym, głosuje się zwykłą większością głosów, a gdy występują
rozbieżności, to takie zdanie odrębne znajdzie się w treści uzasadnienia (choć nie wpłynie na jego wynik).

Co dalej?

Skarga do WSA (art. 169), a potem w trybie kasacji NSA.

PANI NIE OMÓWIŁA DELIKTÓW, ale możemy je przeczytać w ustawie.

od art. 5-18c w u.o.z.n.d.f.p.