(2796)�nki a sektor finansow publicznych

Wojciech Misiąg

Banki a sektor finansów publicznych

Scenariusze na lata 2004 - 2009

Dla sektora finansów publicznych rok 2003 okazał się czasem straconym. Mimo pogłębiającego się w widoczny sposób kryzysu finansów państwa, nie podjęto w zasadzie żadnych kroków zaradczych. Plan Hausnera, który przy wszystkich swoich istotnych wadach, dawał szansę na zahamowanie niekorzystnych tendencji, pozostał w zasadzie w sferze projektów. Do tego budżet państwa na rok 2004 zaplanowany został w sposób wskazujący na to, iż nad koniecznością podjęcia zdecydowanych działań na rzecz ograniczenia deficytu budżetowego przeważyły krótkoterminowe względy polityczne. W efekcie w roku 2004 odnotujemy rekordowo wysoki deficyt sektora finansów publicznych, sięgający - według ocen IBnGR - poziomu ok. 7% PKB.

Finansowanie deficytu budżet państwa

Wysoki deficyt budżetowy w latach 2003 - 2004 spowodował szybki wzrost państwowego długu publicznego, który na koniec 2003 r. osiągnął poziom ok. 51% PKB, a w końcu 2004 r. zbliży się prawdopodobnie do ostrzegawczej granicy 55% PKB. Na wzrost długu oprócz wysokiego deficytu budżetowego wpłynęły również inne czynniki - dewaluacja złotego wobec euro, powodująca zwiększenie złotowej wartości długu publicznego, a także katastrofalnie niskie wykonanie w 2003 r. planu przychodów z prywatyzacji (do budżetu wpłynęło tylko ok. 30% planowanej kwoty), wymuszające zmianę struktury finansowania deficytu. Na podaż skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym wpływała też - i będzie wpływała nadal - prowadzona przez Ministerstwo Finansów szeroko zakrojona operacja konwersji długu zagranicznego na dług krajowy.

Przyczyny polityczne sprawiają, że stan zawieszenia niezbędnych reform w sektorze finansów publicznych nadal trwa i wydaje się mało prawdopodobne, by przed wyborami parlamentarnymi mogło dojść do podjęcia działań, które mogą w zasadniczy sposób poprawić stan równowagi finansów publicznych, lub przynajmniej uruchomić proces odzyskiwania równowagi budżetowej. Na działania takie można, moim zdaniem liczyć dopiero w pierwszym półroczu 2005 r., a to oznacza, iż jest niestety bardzo prawdopodobne, że budżet na rok 2005 będzie sporządzany w podobnych warunkach i w podobny sposób jak budżet na rok bieżący. Za bardzo prawdopodobne uznać więc należy i to, że w roku 2005 deficyt sektora finansów publicznych utrzyma się na poziomie podobnym do tegorocznego. Oznacza to, że w ciągu najbliższych 12 - 18 miesięcy deficyt budżetowy utrzyma się na podobnym poziomie jak obecnie (ok. 5 - 5,5 mld zł miesięcznie, przy czym wpływy z prywatyzacji nadal będą niezbyt istotnym źródłem finansowania deficytu. Należy się więc spodziewać utrzymania wysokiej podaży skarbowych papierów wartościowych (SPW). Uważam też, że zmieniać się będzie struktura sprzedawanych papierów wartościowych - wbrew oficjalnej strategii Rządu rosnąc będzie udział w strukturze sprzedawanych SPW instrumentów krótkoterminowych. Tendencję taką obserwujemy już od 2003 r., a przyczyną takich zmian struktury SPW jest wyraźna rezerwa, z jaką rynki finansowe odnoszą się do oferowanych im obligacji o dłuższym okresie wykupu.

Rezerwa ta jest zrozumiała, gdyż niepewność co do przyszłego stanu finansów publicznych jest dziś wyjątkowo duża. Dość łatwo można jedynie określić sytuację w sektorze finansów publicznych w latach 2004 - 2005. Stan finansów publicznych po tym roku będzie natomiast zależał głównie od czynników, których wpływu na finanse publiczne nie można dziś określić. Do czynników takich zaliczyć należy przede wszystkim:

- zakres reform sektora finansów publicznych oraz tempo ich wprowadzania,

- stopień absorpcji środków pomocowych Unii Europejskiej i skala obciążeń (netto) budżetu państwa rozliczeniami z Unią Europejską,

- rozmiary pomocy Unii Europejskiej oferowanej Polsce przez Unię Europejską po roku 2006,

- parytet złotego do dolara i euro i stabilność kursu złotego,

- perspektywy wejścia Polski do strefy euro.

Najpoważniejszym problemem finansów publicznych pozostaje przy tym kwestia uruchomienia programu reformy finansów publicznych prowadzącej do radykalnego obniżenia deficytu sektora rządowego bez zwiększania obciążeń fiskalnych. W mojej ocenie program taki nie będzie uruchomiony wcześniej niż w 2005 r., a jego znaczące efekty mogą pojawić się dopiero w 2005 r. Nie wydaje się bowiem możliwe, by w obecnej sytuacji politycznej istniała siła gotowa i zdolna do sformułowania, przeprowadzenia w Sejmie oraz wdrożenia takiego programu. Wszystko wskazuje bowiem na to, że Polska weszła już w okres przedwyborczy, a dobre wyniki „Samooobrony” w sondażach skutecznie zablokują wszelkie istotne próby ograniczenia wydatków publicznych i racjonalizacji systemu zarządzania środkami publicznymi.

Co gorsza, nie ma dziś promowanego przez którąkolwiek z partii kompleksowego programu reformy finansów publicznych. Nie jest nim w szczególności program Hausnera, którego zasadniczą wadą, odbierającą mu w obecnej sytuacji wszelkie szanse na wdrożenie, jest zdecydowana nierównowaga między oszczędnościowymi propozycjami w sferze wydatków socjalnych, a przedsięwzięciami proponowanymi w innych segmentach wydatków publicznych. Niejasny jest też program „Platformy Obywatelskiej”, klarowny, lecz zarazem nierealny (gdyby miał być wdrożony w całości) w części dotyczącej obciążeń podatkowych i mało konkretny w sferze wydatków. Za realny program naprawy finansów publicznych trudno też uznać egzotyczne propozycje innych ugrupowań.

Na co więc można liczyć w perspektywie najbliższego półtora roku? Za scenariusz optymistyczny uważam zrealizowanie się prognoz wskazujących na osiągnięcie w latach 2004 - 2005 tempa wzrostu gospodarczego na poziomie 5,5 - 6% i bardziej rygorystyczne niż przy budżecie państwa na rok 2004 podejście do planowania wydatków budżetowych, jednak bez wprowadzania głębszych reform ani w dochodach, ani w wydatkach budżetowych.

Scenariusz taki może - przy wykorzystaniu wszystkich możliwości zaostrzenia polityki budżetowej bez większych zmian systemowych - przynieść zmniejszenie deficytu budżetowego o ok. 1,5 - 2% PKB. Dałoby to istotne zmniejszenie stopnia nierównowagi budżetowej, ale taka redukcja deficytu finansów publicznych byłaby nadal niewystarczająca. Deficyt sektora finansów publicznych na poziomie ok. 5% PKB nie gwarantuje bowiem ani zahamowania wzrostu długu publicznego, ani nie przybliża specjalnie Polski do wypełnienia warunków przystąpienia do EMU.

Spodziewać się też należy utrzymania dotychczasowej, niedobrej praktyki zaniżania wysokości dotacji dla niektórych funduszy celowych (Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Pracy), wymuszającej konieczność poszukiwania przez nie środków kredytowych na finansowanie bieżącej działalności. Fundusze te pozostaną więc nadal klientami systemu bankowego.

Przypomnieć należy, że pewną redukcję wydatków budżetowych wymuszą przepisy dotyczące długu publicznego. Jest już właściwie pewne, że w końcu 2004 r. państwowy dług publiczny przekroczy 50% PKB, a przy braku bardziej zdecydowanych przedsięwzięć racjonalizujących wydatki budżetowe najpóźniej w 2006 r. przekroczy 55% PKB. Oznacza to, że już w 2005 r. zaczną obowiązywać procedury przewidziane w art. 45 ustawy o finansach publicznych, nakazujące ograniczenie deficytu budżetowego.

Finansowanie inwestycji samorządowych

Istotnie zmieniły się od 2004 r. finansowe warunki funkcjonowania samorządu terytorialnego. Najważniejsze przyczyny tych zmian to wejście w życie nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i otwierające się dzięki przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej możliwości większego finansowania inwestycji komunalnych środkami zagranicznymi, a konkretnie - środkami funduszy strukturalnych UE.

Nowa ustawa o dochodach JST nie wprowadziła zasadniczych zmian w zestawie dochodów samorządowych, spowoduje jednak istotne przesunięcia w rozkładzie dochodów miedzy poszczególne jednostki, a co za tym idzie - zasadniczo zmieni potencjał rozwojowy poszczególnych jednostek. Zmiany te niewątpliwie wpłyną na atrakcyjność poszczególnych jednostek jako potencjalnych klientów systemu bankowego.

Najważniejsze zmiany, jakie w dochodach samorządowych wprowadziła nowa ustawa, to:

podwyższenie udziałów wszystkich JST we wpływach z podatków dochodowych,
wprowadzenie nowych algorytmów wyznaczania wielkości subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek,

- zwiększenie wpłat do budżetu należnych od jednostek uzyskujących dochody przekraczające pewien progowy poziom.

Wprowadzone zmiany nie spowodowały znaczących zmian w poziomie dochodów samorządowych, a dokładniej mówiąc - nie zmieniły salda dochodów JST i obowiązkowych wpłat do budżetu, spowodowały natomiast zmiany rozmieszczenia dochodów. Nie dysponujemy jeszcze żadnymi danymi dotyczącymi finansów JST pod rządami nowej ustawy, z analizy przepisów ustawowych można jednak wnosić, że:

- na zmianach ustawowych zyskają duże ośrodki miejskie, którym zwiększenie udziałów w PIT i CIT przyniesie sporo dodatkowych dochodów,

- nastąpi prawie całkowite wyrównanie poziomu dochodów powiatów, co w praktyce oznaczać będzie ograniczenie potencjału inwestycyjnego tych powiatów, które dysponowały dotąd większymi dochodami,

- podobnie będzie z dochodami wojewódzkimi, przy czym ciężar wyrównania poziomu dochodów weźmie na siebie głównie województwo mazowieckie.

Efektem takich zmian w dochodach JST będzie prawdopodobnie zmniejszenie udziału inwestycji finansowanych ze środków krajowych. Wynika to z faktu, iż przesunięcie środków do jednostek mniej zasobnych spowoduje ich wykorzystanie na uzupełnienie luk w wydatkach bieżących z jednoczesnym uszczupleniem puli wydatków inwestycyjnych jednostek, które do 2003 r. dysponowały większym potencjałem rozwojowym.

Efektem zmian w systemie dochodów JST będzie więc najprawdopodobniej zmniejszenie się liczby jednostek, które będą zdolne do podejmowania większych przedsięwzięć inwestycyjnych i - ogólniej mówiąc - liczby jednostek dysponujących wolnymi środkami.

Finansowanie projektów wspieranych środkami funduszy strukturalnych

Niekorzystne skutki nowego systemu dochodów JST mogą częściowo złagodzić środki, jakie jednostki samorządowe mogą uzyskać z funduszy strukturalnych UE. Jednak możliwość ich wykorzystania możliwości poprawy sytuacji finansowej JST będzie w dużym stopniu uzależniona od efektywnej współpracy jednostek samorządowych z bankami. Dla większości polskich JST problemem będzie bowiem zarówno znalezienie w swoich budżetach środków na wkład własny, jak i prefinansowanie wydatków, przy czym wydaje się, że to właśnie pozyskanie środków na prefinansowanie wydatków będzie stanowiło najpoważniejszy problem.

W obecnej sytuacji budżetowej nie widać możliwości znaczącego zaangażowania krajowych środków budżetowych w finansowanie projektów realizowanych z udziałem środków UE przez jednostki samorządu terytorialnego. Działania Rządu ograniczą się prawdopodobnie do stworzenia korzystniejszych warunków kredytowania projektów wspieranych środkami funduszy strukturalnych, bez bezpośredniego angażowania środków budżetowych.

Biorąc to pod uwagę przewiduję, że usługi bankowe związane z finansowaniem projektów wspieranych środkami budżetowymi UE będą w najbliższych latach najważniejszą nowa formą współpracy sektora finansów publicznych z bankami, a popyt na takie usługi (trudny obecnie do precyzyjnego oszacowania) pozwoli na utrzymanie, mimo niekorzystnych zmian w systemie dochodów, dotychczasowego zaangażowania banków w finansowanie przedsięwzięć samorządowych.

Z kredytowaniem przedsięwzięć wspieranych środkami UE wiążą się pewne ryzyka charakterystyczne dla tych operacji. Najważniejsze z nich wynikają stąd, iż otrzymanie pełnej refundacji poniesionych wydatków uzależnione jest od ścisłego przestrzegania obowiązujących zasad korzystania z tych środków. Pozornie pewne źródło spłat kredytów zaciąganych na finansowanie projektów wspieranych środkami UE może okazać się mniej wydaje niż zakładano, jeśli warunki, na jakich pomoc została przyznana nie będą przestrzegane. Szczególnie istotne będzie tu więc zwrócenie przez kredytujące banki uwagi na przestrzeganie przez kredytobiorców przepisów dotyczących tzw. wydatków kwalifikowalnych oraz zasady dodatkowości, zgodnie z którą środki uzyskane z UE mają zwiększać łączną kwotę przeznaczoną na wydatki w poszczególnych obszarach objętych wsparciem z budżetu UE.

Inne skutki akcesji

Na rozmiary zaangażowania krajowego systemu w operacje związane z obsługą jednostek samorządu terytorialnego niewątpliwie wpłynie też fakt, iż od 1 maja 2004 r. przestaną obowiązywać pewne ograniczenia dotyczące finansowania działalności samorządowej wyłącznie ze źródeł krajowych. Można się więc spodziewać silniejszej konkurencji - szczególnie w segmencie największych miast. Dostęp samorządu terytorialnego do zagranicznych rynków kredytowych będzie jednak nadal ograniczony przez przepis zakazujący jednostkom samorządu terytorialnego zaciągania zobowiązań, których wartość w złotych nie jest znana w momencie zaciągania zobowiązania - jest to jednak problem, który można stosunkowo łatwo obejść.

Podsumowanie

Podsumowując, perspektywy współpracy banków z instytucjami sektora finansów publicznych, można podsumować w następujący sposób:

1) w najbliższych latach nie należy się spodziewać radykalnego zmniejszenia deficytu budżetowego, a na utrzymanie wysokiej podaży skarbowych papierów wartościowych wpływać będzie również fakt malejących wpływów z prywatyzacji i dokonywana stopniowo przez Ministra Finansów konwersja długu zagranicznego na krajowy;

2) w sektorze samorządowym nastąpi koncentracja potencjału inwestycyjnego w najsilniejszych jednostkach i zmaleje liczba jednostek zdolnych do podejmowania większych inwestycji bez wsparcia środkami pomocowymi,

3) nowym wyzwaniem dla banków będzie uczestnictwo w procesie kredytowania realizacji programów wspieranych środkami funduszy strukturalnych Unii Europejskiej.

Ocenę planu Hausnera przedstawiliśmy w Biuletynie Finansów Publicznych nr x(x)/200x.

Por. np. Biuletyn Finansów Publicznych nr x(x)/2004.

Działania te polegać będą na tworzeniu funduszy poręczeniowych i zmianach limitów zadłużenia.

O rozmiarach tego popytu decydować będzie m.in. tempo zatwierdzania projektów do realizacji, rozkład zaakceptowanych projektów między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, a także nierozstrzygnięta jeszcze polityka gospodarowania środkami, które Polska otrzyma z budżetu UE jako zaliczkę na płatności związane z wykorzystaniem funduszy strukturalnych.