Zasady budżetowe
POWSZECHNOŚĆ/ZUPEŁNOŚĆ
JEDNOŚĆ FORMALNA
JEDNOŚĆ MATERIALNA
RÓWNOWAGI
roczność
szczegółowość
jawność
przejrzystość
realność
uprzedniość
gospodarność
operatywność
polityczność
Postulaty nauki pod adresem
ustawodawstwa i praktyki, dotyczące
prawidłowej organizacji i funkcjonowania
gospodarki budżetowej, formułowane w
celu optymalnej realizacji jej zadań.
JAWNOŚĆ
PRZEJRZYSTOŚĆ
INNE
ZASADY FINANSOWE
ZASADY
BUDŻETOWE
ZASADY
PODATKOWE
ZASADY OGÓLNE
FINANSÓW
PUBLICZNYCH
ZASADA POWSZECHNOŚCI/
ZUPEŁNOŚCI/ BUDŻETOWANIA
BRUTTO
Ujęcie klasyczne - plany finansowe wszystkich jednostek
państwowych są ujmowane w budżecie w całości.
Ujęcie współczesne - część jednostek państwowych może
być powiązana z budżetem poprzez finansowanie netto,
co oznacza, że w budżecie ujęte jest tylko saldo finansowe
danej jednostki publicznej.
ZALETY
Zasada powszechności umożliwia kontrolę parlamentu nad
wydatkami rządu. Pełne jej stosowanie uniemożliwia ukrywanie przed
parlamentem przez administrację rządową jakichkolwiek operacji
finansowych.
WADY
Uniemożliwia ustalenie czystych kosztów działalności
poszczególnych służb publicznych. Oddzielenie wydatków od
osiąganych dochodów zniechęca kierowników służb administracyjnych
do poprawiania jakości pracy i wypracowywania dodatkowych
wpływów.
PRZYKŁADY / ODSTĘPSTWA OD REGUŁY
Przykładem respektowania zasady zupełności budżetu w Polsce, są
zasady funkcjonowania jednostek budżetowych.
Przykładem łamania tej zasady, co uzasadnia się chęcią niwelowania
jej głównej wady, są zasady funkcjonowania podmiotów gospodarki
pozabudżetowej: zakładów budżetowych, funduszy celowych,
gospodarstw pomocniczych
.
ZASADA POWSZECHNOŚCI/
ZUPEŁNOŚCI/ BUDŻETOWANIA
BRUTTO
ZASADA JEDNOŚCI FORMALNEJ
Zakłada, że budżet państwa ujmuje jeden akt prawny.
Klasycznym odstępstwem od tej zasady jest ustalenie kilku
różnych budżetów np. bieżącego i majątkowego. Jedność
formalna często rozumiana jest jako ideał, do którego należy
dążyć
.
Klasycznym odstępstwem od tej zasady jest ustalenie kilku różnych
budżetów np. bieżącego i majątkowego.
ZALETY
• umożliwia łatwą orientację w kwestii zrównoważenia budżetu,
• eliminuje rachunki pozabudżetowe, które często nie są
publikowane oraz
autoryzowane przez parlament,
• eliminuje zjawisko pozornych oszczędności/deficytów, które
powstają na skutek
transferów pomiędzy budżetami (por. klin podatkowy),
• uwidacznia jednoznacznie wysokość wydatków państwa,
• umożliwia władzom budżetowym ocenę użyteczności i względnej
hierarchii
różnorodnych wydatków, przez co sprzyja racjonalnym wyborom.
WADY
skala wydatków budżetowych i ich różnorodność powodują, że nie
jest możliwe ujęcie wydatków i dochodów budżetu w takiej formie,
aby osiągnąć pełną szczegółowość budżetu. Obszerność ustawy
budżetowej przeczy zasadzie przejrzystości.
ZASADA JEDNOŚCI FORMALNEJ
ZASADA JEDNOŚCI MATERIALNEJ
Zakłada, że budżet jest zorganizowany jako jedna pula
środków, w której całość dochodów finansuje całość
wydatków.
Alternatywą dla takiego sposobu finansowania wydatków, jest łączenie konkretnych
dochodów z poszczególnymi rodzajami wydatków (funduszowanie).
ZALETY
Przestrzeganie zasady niefunduszowania umożliwia dokonywanie wydatków zgodnie z
bieżącymi potrzebami w sposób bardziej elastyczny.
WADY
Wadą przestrzegania tej zasady jest brak zabezpieczenia środków na określone cele
lub ich niewystarczająca ilość.
ODSTĘPSTWA OD REGUŁY
W praktyce oprócz licznej grupy funduszy celowych i agencji publicznych, które są
przykładem łamania zasady jedności materialnej, część wydatków i rozchodów
budżetowych finansowana jest w założeniu przez określone rodzaje dochodów i przychodów
np. - przychody z euroobligacji - wykup obligacji BRA’YDEGO,
- przychody z prywatyzacji - rozchody na rzecz FUS, dotacje dla FER,
- realizacja karty nauczyciela - realne wpływy z VAT,
- wpływy z podatku od posiadania psów - finansowanie schronisk dla zwierząt,
- zasady somoopodatkowania, .
PAŃSTWOWE
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych,
Fundusz Emerytalno - Rentowy KRUS,
Fundusz Prewencji i Rehabilitacji,
Fundusz Administracyjny,
Fundusz Pracy,
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
Państwowy Fundusz Kombatantów,
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej,
Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych,
Państwowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i
Kartograficznym,
Fundusz Promocji Twórczości,
Fundusz Nauki i Technologii Polskiej,
Fundusz Zajęć Sportowo-Rekreacyjnych dla Uczniów,
Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej,
Fundusz Promocji Kultury,
Fundusz Reprywatyzacji,
Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców,
Fundusz Skarbu Państwa,
Fundusz Wsparcia Policji,
Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego,
Fundusz – Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców,
Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej,
Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy,
Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych,
Państwowy Fundusz Rehabilitacji i Osób
Niepełnosprawnych.
SAMORZĄDOWE
GMINNE, POWIATOWE,
WOJEWÓDZKIE
oPowiatowe i gminne
Fundusze Ochrony
Środowiska i Gospodarki
Wodnej
oWojewódzkie, powiatowe i
gminne Fundusze
Gospodarki Zasobem
Geodezyjnym i
Kartograficznym,
oNarodowy Fundusz
Rewaloryzacji Zabytków
Krakowa
Rodzaje funduszy celowych wg UOFP
Fundusze celowe w ustawie budżetowej na
2008
25
!
Najwięks
ze
fundusze
celowe
ZASADA SZCZEGÓŁOWOŚCI
Postuluje, aby budżet był uchwalony i wykonywany ze
szczegółowym podziałem dochodów i wydatków, a nie
tylko w ujęciu ogólnym. Realizacja tego postulatu służy w
praktyce klasyfikacja budżetowa, w ramach której
ujmowane są wszystkie dochody, przychody, wydatki i
rozchody budżetowe.
Klasyfikacja budżetowa umożliwia planowanie budżetu, jego
wykonanie oraz kontrolę. Pośrednio jest to możliwe dzięki
prowadzeniu sprawozdawczości budżetowej.
Szczegółowość ujęcia budżetu powinna być dostosowana do
potrzeb podmiotów z niego korzystających, stąd wyróżnia się:
- szczegółowość budżetu uchwalonego,
- szczegółowość budżetu wykonywanego (układ
wykonawczy).
Wyjątkiem od zasady szczegółowości budżetu jest prowizorium
budżetowe, które stanowi budżet uproszczony, co do czasu
obowiązywania i treści.
ZASADA RÓWNOWAGI
Ustawodawca nie zawsze precyzuje zakres dochodów i
wydatków, które są wyznacznikiem zachowania
równowagi.
W efekcie wyróżnia się szereg sposobów mierzenia skali
nierównowagi w budżecie w postaci:
•sald budżetowych (SFP, pierwotne i majątkowe, ogólne i
krajowe, realne i nominalne),
•deficytów budżetowych (deficyt ekonomiczny, strukturalny,
rzeczywisty, cykliczny).
Ich interpretacja pozwala ocenić stopień niezrównoważenia
budżetu i przyczyny tej równowagi. W praktyce dążenie do
matematycznej równowagi dochodów i wydatków jest
rzadkością (por. budżet UE).
POZOSTAŁE ZASADY
ZASADA JEDNOROCZNOŚCI – dochody i wydatki ujmuje się w
okresie roku, który nie musi pokrywać się z rokiem kalendarzowym
(np. w USA trwa od 1 października do 30 września). Odstępstwem od
tej zasady są wieloletnie plany inwestycyjne, których okres
finansowania przekracza rok.
ZASADA REALNOŚCI – postuluje maksymalną precyzję w
planowaniu dochodów i wydatków budżetowych, co jest szczególnie
trudne w warunkach nierównowagi gospodarczej, okresach reform i
dużym wpływie czynników zewnętrznych.
ZASADA OPERATYWNOŚCI – wymaga opracowania budżetu w
układzie podmiotowym, tak aby przypisać konkretnym podmiotom
zadania budżetowe i środki finansowe na ich realizację. W praktyce
zasadę tą realizuje klasyfikacja budżetowa, dzieląc dochody i wydatki
na części i rozdziały.
ZASADA GOSPODARNOŚCI – zakłada racjonalne i oszczędne
wydatkowanie środków budżetowych.
Jawność finansów publicznych
JAWNOŚĆ MATERIALNA – jawność finansów
publicznych oznacza możliwość poznania i
zrozumienia faktycznego zakresu i sposobu
funkcjonowania finansów publicznych.
Jest to potencjalnie możliwe jeśli informacje o
stanie finansów cechuje.
• przejrzystość,
• szczegółowość,
• prawdziwość,
• zrozumiałość.
Cechy te można uznać za specyficzne zasady
budżetowe.
• JAWNOŚĆ FORMALNA – oznacza możliwość
poznania niektórych danych o stanie finansów
publicznych, albo toku prac związanych z
zarządzaniem finansami publicznymi. W UOFP
zasada ta realizowana jest poprzez
:
jawność sejmowej debaty budżetowej i debat budżetowych
jednostek samorządu terytorialnego;
jawność sejmowej debaty nad sprawozdaniem z wykonania
budżetu państwa i debat nad wykonaniem sprawozdań
budżetowych jednostek samorządu terytorialnego;
podawanie do publicznej wiadomości
:
kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów
jednostek samorządu terytorialnego,
zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych przez
Ministra Finansów;
udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących
finansów i działalności jednostek należących do sektora
finansów publicznych
.
Przejrzystość finansów publicznych
Formalnie w UOFP poza tytułem rozdziału treść zasady przejrzystości
nie
została sprecyzowana
• Przejrzystość finansów publicznych ma za zadanie sprawić by informacja
dostępna obywatelowi dzięki przestrzeganiu zasady jawności, była dla
niego zrozumiała i kompletna. W praktyce zasadę przejrzystości trudno
jest zrealizować w pełni, ponieważ poziom wiedzy zwykłych obywateli w
zestawieniu ze złożonością finansów publicznych nakazuje uznać powyższą
zasadę za utopijną. W takiej sytuacji szczególną rolę odgrywa kontrola
poprzez różne wyspecjalizowane instytucje (IBNGR, CAS, BCC itp.),
masmedia.
• Zachowaniu przejrzystości finansów publicznych służy również np. (wg W.
Misiąga),
klarowne wyodrębnienie sektora finansów publicznych z całości
gospodarki,
ścisłe określenie podziału zadań i kompetencji w sektorze
publicznym,
uznanie bilansu sektora FP za stały element oceny sytuacji
finansowej państwa.
Wybrane zasady gospodarowania
finansami publicznymi
• Środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być
przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków,
chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej (jedność materialna).
• Prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje
ogółowi podmiotów, chyba że ustawy stanowią inaczej.
• Podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację
wyodrębnionego zadania powinien przedstawić ofertę wykonania zgodnie
z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w
sposób efektywny, oszczędny i terminowy.
• Wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i
oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z
danych nakładów.
• Jednostki sektora finansów publicznych dokonują zakupów dostaw, usług i
robót
budowlanych na zasadach określonych w przepisach ustawy o
zamówieniach publicznych.
Jawność i przejrzystość
finansów publicznych w nowej
UOFP
• Zaproponowano rozwiązanie polegające na możliwości połączenia
sprawozdawczości dotyczącej długu i należności Skarbu Państwa oraz
jednostek samorządu terytorialnego ze sprawozdawczością w tym zakresie dla
pozostałych jednostek sektora finansów publicznych. Przyczyni się to do
kompatybilności gromadzonych danych oraz ich jakości. Jednocześnie proponuje
się przekazanie gromadzenia, zbierania i weryfikowania danych w zakresie
całego sektora finansów publicznych dotyczących długu i należności oraz
pozostałych operacji finansowych Prezesowi GUS. Obecnie GUS jest
odpowiedzialny za zbieranie, gromadzenie i weryfikację sprawozdawczości w
zakresie długu i należności jednostek posiadających osobowość prawną,
z wyjątkiem jednostek samorządu terytorialnego, Skarbu Państwa, i Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych. GUS jest pod względem infrastrukturalnym
przygotowany do gromadzenia danych w zakresie zobowiązań i należności
od wszystkich jednostek sektora finansów publicznych oraz ich agregacji, a z uwagi
na statystyczny charakter tych danych wydaje się być instytucją właściwą.
• Wprowadzono zapis uprawniający Ministra Finansów do określania w drodze
rozporządzenia rodzaju, formy, terminów i sposobów sporządzania przez
państwowe jednostki budżetowe, państwowe fundusze celowe oraz agencje
wykonawcze sprawozdań z wykonania budżetu zadaniowego.