Organizacja samorządu

terytorialnego w Polsce

Istota i rola samorządu

terytorialnego w

demokratycznym państwie

Warunkiem

niezbędnym

do

funkcjonowania

społeczeństwa jest stworzenie określonego

ładu

społecznego

,

umożliwiającego

jego

sprawne

działanie.

W związku z tym, konieczne jest stworzenie pewnych

reguł, zasad i kryteriów, które będą wyznaczały ten

ład. Tym samym ważne jest określenie

zakresu zadań

,

które zostaną przyjęte do realizacji. Fundamentalne

jest określenie

zasobów finansowych

niezbędnych do

realizacji zadań, co oznacza, że chodzi o najlepsze

wykorzystanie

środków

publicznych

w

celu

optymalnego zaspokojenia potrzeb społecznych.

Decyzje w zakresie wykorzystania
środków publicznych często mają

charakter polityczny

, z tego względu

sprawność rządzenia jest bardzo
ważna z punktu widzenia dobra
publicznego. Z tego też powodu obok

organów państwowych

występują

organy

samorządu

terytorialnego.

Istnieje też

interwencjonizm państwowy

, gdyż zbyt

duża decentralizacja kompetencji, zadań i struktur

państwowych wpływa na

przedkładanie interesów

lokalnych ponad interesy państwa

.

Państwo, naczelny organ władzy państwowej musi

koordynować rozwój lokalny wszystkich społeczności

lokalnych

, aby nie powstały zbyt wielkie rozbieżności

i dysproporcje w rozwoju lokalnym poszczególnych

obszarów i jednostek samorządowych.

Ponadto

musi

przeciwdziałać

nieopłacalności

wprowadzania na niższych szczeblach

pewnych

rozwiązań technicznych

.

Ważne jest również

koordynowanie poszczególnych

zadań

ponadregionalnych

czy

ponadlokalnych

zapewniających

realizację

interesów

całego

społeczeństwa,

a

nie

tylko

poszczególnych

wyodrębnionych obszarów.

Chcąc zapewnić

sprawność realizacji

zadań

oraz

właściwą alokacje środków

i zasobów publicznych

, państwo

tworzy

struktury

oraz

podmioty

mające wspierać sferę regulowania i
zarządzania

częścią

spraw

publicznych. Dlatego też nastąpiło

wyodrębnienie

ze struktur państwa

jednostek samorządowych

.

Samorząd

terytorialny

jest

wyodrębnioną

terytorialnie

i

zorganizowaną

grupą

społeczną,

posiadającą własne, niezależne organy
związane z realizacją zadań na rzecz tejże
grupy społecznej, działającą samodzielnie
w

zakresie

wyznaczonym

prawem,

podlegającą

nadzorowi

i

kontroli

określonych prawem, wchodzącą w skład
administracji publicznej.

Z istoty

samorządności

wynika

zapewnienie

członkom

danej

społeczności

lokalnej,

będącej

jednostką samorządową,

prawa do

decydowania o swoich sprawach

,

ustawowego

uzyskania

statusu

członka jednostki samorządowej

,

powierzenia

wykonywania zadań

na

rzecz społeczeństwa.

Istnieją

dwie

sfery

samorządności:

zewnętrzna

oraz

wewnętrzna

.

Przez

samorządność

zewnętrzną

należy

rozumieć ustalanie praw i obowiązków

organów samorządu terytorialnego wobec

innych podmiotów wchodzących z nimi w

stosunki prawne.

Natomiast

samorządność wewnętrzna

jest

rozumiana jako układ organizacyjny organów

samorządowych

(kompetencje,

struktura,

zakres oddziaływania).

Samorząd terytorialny jest ogniwem sektora
publicznego i

do realizacji swoich zadań

wykorzystuje środki publiczne

. Wynika to

z następujących przesłanek:

 podjęcie się wykonywania zadań tylko o charakterze

publicznym

na

rzecz

społeczeństwa

(zadań

zbiorowych),

 powiązanie

budżetu

jednostki

samorządu

terytorialnego
z budżetem państwa,

 uzależnienie

kompetencyjne

od

organów

rządowych,

 występowanie stosunków finansowych między

samorządem terytorialnym oraz państwem

i społeczeństwem,

 przekazanie

do

finansowania

z

budżetu

samorządu terytorialnego zadań leżących w

gestii administracji państwowej,

 podleganie nadzorowi państwa.

Ze względu na społeczną wagę stosunków

finansowych

zachodzących

między

podmiotami

życia

gospodarczego,

społecznego

i

publicznego,

państwo

ingeruje

w

ich

kształt

i przebieg

. Podstawowymi metodami w tym

zakresie są:

 stanowienie norm prawnych regulujących

stosunki finansowe,

 aktywne

uczestnictwo

w

stosunkach

finansowych.

Cechą samorządu terytorialnego jest jego

samodzielność

. Samodzielność jednostki

samorządu terytorialnego występuje w

ujęciu:



prawnym

, co wynika z porządku prawnego,

zgodnie

z

którym

jednostka

samorządu terytorialnego została wyposażona

w

osobowość

prawną,

co

wiąże

się z niezależnością i stanowieniem o

własnych sprawach;



politycznym

- jest to prawo do wyboru kierunku

działania zgodnego z ideą polityczną określonej partii

lub organizacji, który jest związany bezpośrednio z

koncepcją życia społeczności lokalnej, realizacją swobód

i praw obywatelskich, działaniami prospołecznymi itp.;

jest on również związany z prawem wyborczym i

możliwościami zawierania porozumień i związków;



gospodarczym

, co jest związane z realizacją zadań

i prowadzeniem działalności gospodarczej;



organizacyjnym

, co jest związane z przyznaniem

prawa do tworzenia własnych organów, jednostek

organizacyjnych

i do obsadzania stanowisk.

Wyróżnia się ponadto

samodzielność

finansową

, która polega na uzyskaniu

przez organy jednostki samorządu
terytorialnego prawa do decydowania o
strukturze
i wysokości dochodów oraz o rodzajach
i rozmiarach wydatków. Obejmuje ona:

samodzielność dochodową

,

wydatkową

i

mieszaną

.

Samodzielność

dochodowa

oznacza

samodzielność

organów

jednostki

samorządu

terytorialnego w gospodarowaniu dochodami nawet

wtedy, gdy pochodzą one z budżetu państwa.

Samodzielność wydatkowa

jest związana ze

swoboda rozdysponowywania dochodów, czyli z

faktycznym dokonywaniem wydatków na cele

związane z wykonywaniem zadań przez jednostkę

samorządu terytorialnego.

Samodzielność mieszana

łączy samodzielność

dochodową i wydatkową.

Spełnienie oczekiwań mieszkańców danej

społeczności lokalnej jest możliwie pod

warunkiem zapewnienia

autonomii władz

samorządowych

.

Wyrazem

autonomii

jest

możliwość

wyłącznego

kształtowania

wydatków

budżetowych

oraz

pozostawienie

wypracowanych nadwyżek budżetowych

i

wykorzystanie ich w następnych latach do

realizacji różnych zadań według własnego

uznania.

Następną cechą samorządu terytorialnego jest

systematyczne tworzenie warunków do

powstawania inicjatyw społecznych

.

Są

one

podstawą

funkcjonowania

społeczeństwa obywatelskiego, dają poczucie

więzi

społecznych

i skłaniają do odpowiedzialności.

Dzięki

wspieraniu

inicjatyw

społecznych

obywatele

utożsamiają

się

z

daną

społecznością i tworzą klimat do rozwoju

społecznego i gospodarczego.

Kolejną

cechą

samorządu

terytorialnego

jest

subsydiarność

.

Oznacza ona, że żadna władza nic powinna

przeszkadzać osobom, ani grupom społecznym w

podejmowaniu

decyzji

i w prowadzeniu działań, które służą samorealizacji i

dobru wspólnemu. Jednostki samorządu terytorialnego,

a w szczególności ich organy, powinny podejmować

wyłącznie te działania, z którymi jednostka lub grupa

osób nie może sobie poradzić.

Zasada ta dotyczy też poszczególnych szczebli

samorządu terytorialnego.

Przy realizacji wskazanych zasad kluczowym

problemem

jest

sposób

zasilania

finansowego

,

czyli

problem

dochodów

budżetowych. Chodzi o wyraźne określenie:

 jakie rodzaje dochodów są pozostawione do

dyspozycji władz samorządowych,

 struktury, wydajności i stabilności dochodów,

 udziału

i

struktury

dochodów

władz

samorządowych

w dochodach władz centralnych,

 sposobów ustalania subwencji wyrównawczej.

W literaturze przedmiotu spotyka się dwie skrajne

koncepcje dotyczące roli, jaką może spełniać

jednostka samorządu terytorialnego w gospodarce

publicznej:

euforyczną

i

katastroficzną

.

Pierwsza koncepcja

opiera się na twierdzeniu, że siła

państwa zasadza się (i wywodzi) na sile jednostek

samorządu terytorialnego, co jest korzystne zarówno

dla

niej

samej

jak

i dla państwa.

Druga koncepcja

jest skrajnie przeciwna i głosi, że

podejście euforyczne powoduje dezintegrację danej

społeczności i jej rozbicie wewnętrzne.

Współczesne państwa traktują samorząd
terytorialny jako wygodny, dynamiczny
system

zwiększający

sprawność

zarządzania zadaniami publicznymi.

Obecnie

zaznacza

się

przewaga

efektywności gospodarowania jednostek
samorządu

terytorialnego

nad

efektywnością gospodarowania pozostałych
struktur systemu finansów publicznych.

Samorząd terytorialny jest i powinien być
głównym

kreatorem

rozwoju

lokalnego

.

W związku z tym polityka gospodarcza
samorządu

terytorialnego

powinna

obejmować

nie

tylko

problematykę

związaną z zadaniami własnymi, ale
również problemy rozwoju jednostki
terytorialnej.

Współcześnie

we

wszystkich

państwach

demokratycznych

samorząd terytorialny jest integralną
częścią

władzy.

Na

podstawie

uregulowań ustawowych wypełnia
on samodzielnie w określonym
zakresie zadania publiczne, które
wcześniej były wykonywane przez
urzędników administracji rządowej.

Organizacja samorządu

terytorialnego w Polsce

W sektorze finansów publicznych w
Polsce

funkcjonują

trzy

grupy

podmiotów, zwane

podsektorami

.

Są to

podmioty rządowe

, stanowiące

podsektor

rządowy,

podmioty

samorządowe

, stanowiące podsektor

samorządowy,

oraz

podsektor

ubezpieczeń społecznych.

Podmiotami rządowymi

są te podmioty, które

zostały uznane za należące do podsektora

rządowego z mocy obowiązującego prawa.

Oprócz rządu jest to cała administracja szczebla

rządowego, wykonująca zadania uznane za zadania

szczebla centralnego (rządowego).

Oznacza to, że w skład tego szczebla wchodzą

jednostki

organizacyjne

sektora

finansów

publicznych, dla których rząd jest organem

założycielskim lub został umocowany prawem, aby

je tworzyć.

Podsektor

ubezpieczeń

społecznych

obejmuje instytucje

ubezpieczeń

społecznych

oraz

zarządzane przez nie fundusze.

Przenosząc koncepcję samorządności, która

jest zawarta w art. 3 Europejskiej Karty

Samorządu Terytorialnego, na grunt Polski

wprowadzono

trójszczeblową organizację

samorządu terytorialnego.

Podstawowymi

podmiotami

podsektora

samorządowego

są:

samorząd

województwa

,

samorząd

powiatowy

,

samorząd gminny

. Tworzy się je na mocy

rozporządzenia Rady Ministrów; na tej samej

postawie można je również łączyć, dzielić lub

znosić.

Jednostki samorządu terytorialnego mają

osobowość prawną

. Oznacza to wykonywanie

określonych zadań w imieniu własnym i na

własną odpowiedzialność.

Działalność

jednostek

samorządu

terytorialnego prowadzona jest w oparciu o

statut

, który jest uchwalany po uzgodnieniu z

Prezesem Rady Ministrów. Statut określa

między innymi organizację wewnętrzną i tryb

pracy rady oraz komisji wyłonionych spośród

radnych.

W celu poprawnego wykonania zadań jednostka

określonego szczebla tworzy samorządowe jednostki

organizacyjne oraz

może zawierać umowy

z innymi

podmiotami lub innymi jednostkami samorządowymi.

Na podstawie upoważnień ustawowych

może

stanowić akty prawa miejscowego

, obowiązujące

wyłącznie na obszarze będącym pod jej jurysdykcją.

Siedziba władz danego szczebla samorządu i jego

nazwa są określone ustawowo.

Należy

też

jednoznacznie

wskazać,

że

ten

trójszczeblowy

system

samorządu

oparto

na

niezależności każdego szczebla

(brak podległości).

Organami

jednostek

samorządu

terytorialnego

są

organy:

stanowiący

,

kontrolny

i

wykonawczy

.

Wyszczególnienie

Organ

stanowiący

Organ

kontrolny

Organ

wykonawczy

Województwo

samorządowe

Powiat

Gmina

sejmik

województwa

rada powiatu

rada gminy

sejmik

województwa

rada powiatu

rada gminy

zarząd województwa

zarząd powiatu wójt,

burmistrz lub prezydent

miasta

Układ kompetencyjno-decyzyjny w jednostkach samorządu terytorialnego

Wyszczególnienie

Kierownik

jednostki

Jednostka

wykonująca

zadania

Podstawowa

jednostka

organizacyjna, z

pomocą której

wykonuje się

zadania

Podstawowy organ

wydający decyzje z

zakresu administracji

publicznej

Województwo

samorządowe

marszałek

urząd marszał-

kowski +

podległe

jednostki

organizacyjne

urząd

marszałkowski

marszałek

Powiat

starosta

starostwo

powiatowe +

podległe

jednostki

organizacyjne

starostwo

powiatowe

starosta

Gmina

wójt, burmistrz

lub prezydent

miasta

urząd gminy +

+ podległe

jednostki

organizacyjne

urząd gminy

wójt, burmistrz lub

prezydent miasta

Organ stanowiący

pracuje na sesjach zwoływanych

przez przewodniczącego. Sesje nie mogą odbywać

się rzadziej niż raz na trzy miesiące, czyli co kwartał.

Zadaniem organu stanowiącego jest stanowienie

prawa miejscowego, przyczynianie się do rozwoju

społeczno-gospodarczego, wybieranie i odwoływanie

organu wykonawczego (wyłącznie dla powiatu i

województwa) oraz skarbnika i sekretarza (dla

wszystkich jednostek samorządowych), wytyczanie

ram funkcjonowania organu wykonawczego.

Organ stanowiący rozpatruje na sesjach wszystkie

sprawy będące w jego kompetencji, należące do

właściwości

danej

jednostki

samorządu

terytorialnego.

Przebieg

każdej

sesji

organu

stanowiącego jest protokołowany.

Organ wykonawczy

jest wybierany i odwoływany

przez organ stanowiący w przypadku wyższych

szczebli jednostek samorządu terytorialnego (powiaty

i województwa).

Liczba

osób

wchodząca

w

skład

organu

wykonawczego zależy od wielkości danej jednostki

samorządu terytorialnego, organizacji pracy w

urzędzie, zawartych porozumień koalicyjnych.

W przypadku gminy organ wykonawczy jest

wybierany w bezpośrednich wyborach powszechnych

co cztery lata. Ma on prawo dobierania swoich

najbliższych współpracowników, którzy wspomagają

proces decyzyjny.

Działalność jednostek samorządu terytorialnego

podlega

kontroli

i

nadzorowi

.

W szczególności kontrolę prowadzi się za pomocą

stałych lub doraźnych

komisji

, które są wyłaniane

spośród członków organu stanowiącego.

Komisje

te

są

powołane

do

wykonywania

określonych zadań. Zadania, organizacja, tryb

pracy

komisji

są

określone

w statucie jednostki samorządu terytorialnego.

Jedyne

ograniczenie

dotyczy

obowiązku

ustanowienia komisji rewizyjnej, której zadaniem

jest opiniowanie wykonywania budżetu i udzielenia

lub

nieudzielenia

organowi

wykonawczemu

absolutorium.

Jednostki

samorządu

terytorialnego

prowadzą

samodzielnie gospodarkę

finansową

w oparciu o

budżet

, który jest rocznym

planem finansowym ujmującym dochody
i wydatki, źródła sfinansowania deficytu
budżetowego

lub

też

określającym

przeznaczenie

nadwyżki

budżetowej

danej

jednostki

samorządu

terytorialnego.

U podstaw ich samodzielności finansowej leżą

dochody

, które zostały określone w kilku

aktach prawnych, oraz

mienie komunalne

.

Cała

gospodarka

finansowa

jednostki

samorządu terytorialnego jest

jawna

, w

szczególności

przez

jawność

debaty

budżetowej,

publikowanie

uchwał,

prezentowanie pełnego wykazu kwot dotacji

celowych, ujawnianie sprawozdań organu

wykonawczego oraz możliwość udziału w

pracach poszczególnych organów.

Istotne miejsce w organizacji i funkcjonowaniu

jednostek samorządu terytorialnego przypada

sekretarzowi

oraz

skarbnikowi

.

Sekretarz

prowadzi

sprawy

z

zakresu

organizacji

i

funkcjonowania

jednostki

samorządu

terytorialnego,

sprawuje

nadzór

nad

wykonywaniem bieżących zadań przez komórki

organizacyjne urzędu i jednostki organizacyjne,

zapewnia merytoryczną i techniczną obsługę

posiedzeń organów, koordynuje prace związane

z opracowywaniem projektów aktów prawnych,

w tym aktów prawa miejscowego.

Szczególnym zadaniem sekretarza jest stwarzanie

warunków

umożliwiających

zapewnienie

zgodności

z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa

aktów prawa miejscowego, stanowionych przez

organy jednostek samorządu terytorialnego, a

także decyzji oraz rozstrzygnięć wydawanych i

podejmowanych przez komórki organizacyjne.

Wykonuje również inne zadania w ramach

uzyskanych upoważnień kierownika jednostki, a w

sytuacji jego nieobecności osób zastępujących go.

Skarbnik

pełni rolę głównego księgowego budżetu

jednostki samorządu terytorialnego. Skarbnikowi

powierzono rolę sprawowania pieczy nad gospodarką

finansową (choć za całość gospodarki finansowej

odpowiada kierownik jednostki) i prawidłowym

wykonywaniem

budżetu

jednostki

samorządu

terytorialnego.

Skarbnik zobowiązany jest do

kontrasygnowania

dokumentów rodzących zobowiązania majątkowe

przez złożenie podpisu na dokumentach. Czynność ta

jest niezbędna do osiągnięcia skuteczności prawnej

umów i oświadczeń woli rodzących zobowiązania

majątkowe.

Przysługuje mu również

prawo odmowy kontrasygnaty

wymaganej do skuteczności czynności prawnej.

Województwo samorządowe

to

jednostka samorządu terytorialnego
tworzona z mocy prawa przez
mieszkańców

województw,

a

także

największa

jednostka

zasadniczego podziału terytorialnego
kraju

w

celu

wykonywania

administracji publicznej.

Samorząd

powiatowy

został

powołany

z

mocy

ustawy

o

samorządzie powiatowym. Powiat
jest jednostką zasadniczego podziału
terytorialnego,

a

także

zorganizowanym związkiem osób
tworzących go z mocy prawa. Powiat
obejmuje obszary graniczących ze
sobą gmin albo cały obszar miasta.

Mieszkańcy gminy tworzą z mocy
prawa

wspólnotę

samorządową

działającą

na

odpowiednim

terytorium.

Gmina, w ramach przysługującego jej
prawa, może tworzyć na swoim
terenie jednostki pomocnicze, takie
jak:

sołectwa

,

dzielnice

,

osiedla

.

Podmiotami

zależnymi,

tworzonymi

przez

poszczególne jednostki samorządu terytorialnego,

są

jednostki organizacyjne

. Mogą być one

tworzone jedynie w formach przewidzianych

ustawami. Zaliczyć do nich można:

 jednostki budżetowe,

 zakłady budżetowe,

 gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych,

 fundusze celowe.

Jednostkami budżetowymi

są jednostki,

które

pokrywają

swoje

wydatki

bezpośrednio

z

budżetu

jednostki

samorządu

terytorialnego,

a

pobrane

dochody

odprowadzają

na

rachunek

budżetu

jednostki samorządu terytorialnego.

Jednostka budżetowa jest powoływana do

realizacji

zadań,

których

koszty

są

niewspółmierne do dochodów.

U podstaw gospodarki finansowej jednostki

budżetowej

leży

plan

dochodów

i

wydatków

, zwany planem finansowym.

Jednostka budżetowa jest powiązana z

macierzystym budżetem

metodą brutto

.

Metoda ta polega na włączeniu do budżetu

jednostki samorządu terytorialnego całości

wpływów osiąganych przez jednostkę

budżetowa, jak również całości wydatków

związanych z jej funkcjonowaniem.

Przykłady jednostek budżetowych:

żłobki i przedszkola
zespoły szkół
schroniska młodzieżowe
ośrodki sportu i rekreacji
ośrodki wychowawcze
administracje budynków

komunalnych

Zakładami budżetowymi

są jednostki, które

odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania oraz
pokrywają

koszty

swojej

działalności

z

przychodów własnych.

Podstawą gospodarki finansowej zakładu
budżetowego jest

roczny plan finansowy

,

obejmujący przychody i wydatki stanowiące
koszty

działalności

oraz

stan

środków

obrotowych

i

rozliczenia

z budżetem.

Zakład budżetowy jest powiązany z budżetem

macierzystym

metodą netto

.

Metoda ta polega na włączeniu do budżetu tylko

wyniku finansowego danej jednostki. W przypadku

osiągnięcia zysku, nadwyżka jest skorygowana o

zapas

normatywny

(jeżeli

taki

występuje)

i

odprowadzana do budżetu.

W przypadku straty - to znaczy, kiedy przychody

zakładu budżetowego nie pokrywają kosztów jego

działalności

-

może

on

otrzymać

dotacje

przedmiotowe na pokrycie tych kosztów. Wysokość

tych dotacji nie może przekroczyć 50% kosztów

działalności zakładu budżetowego.

Przykłady zakładów budżetowych:

metro warszawskie
miejskie przedsiębiorstwa

komunikacji

ośrodki sportu i rekreacji

Gospodarstwem pomocniczym

jest

wyodrębniona z jednostki budżetowej,

pod względem organizacyjnym i

finansowym, część jej podstawowej

działalności lub działalność uboczna.

Gospodarstwo pomocnicze pokrywa

koszty

swojej

działalności

z

uzyskiwanych przychodów własnych.

Podstawą gospodarki finansowej gospodarstwa

pomocniczego

jest

roczny

plan

finansowy

obejmujący przychody, wydatki stanowiące koszty

działalności, rachunek wyników, stan środków

obrotowych i rozliczenia z budżetem.

Gospodarstwo pomocnicze jest powiązane z

budżetem macierzystym

zmodyfikowaną metodą

netto

. Metoda ta polega na włączeniu do budżetu

tylko połowy wyniku finansowego danej jednostki

po uwzględnieniu obowiązkowych obciążeń.

Wynik

finansowy

podlega

obowiązkowym

obciążeniom fiskalnym.

Fundusze celowe

, zwane również

parabudżetowymi, są funduszami
typu budżetowego o charakterze
celowym. Mogą być tworzone w
ramach budżetu lub poza nim jako
alternatywne w stosunku do budżetu
źródło

finansowania

zadań

samorządu terytorialnego.

Istota

funduszu

celowego

polega

na

wykonywaniu

zadania

publicznego

finansowanego nie bezpośrednio z budżetu, ale

z wyodrębnionego funduszu zasilanego albo

środkami

publicznymi

(dotacjami),

albo

dochodami własnymi.

W przypadku powiatów i gmin fundusze celowe

nie mają osobowości prawnej. Gospodarka

finansowa opiera się na

rocznym planie

finansowym

, który jest ujęty w budżecie jako

akcie prawny, ale do niego nie wchodzi.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć

podmioty zależne

, do których należą spółki akcyjne

oraz

spółki

z ograniczoną odpowiedzialnością.

Ich cechą jest prowadzenie działalności we własnym

imieniu,

na

własne

ryzyko

i

na

własną

odpowiedzialność

w

oparciu

o przepisy kodeksu handlowego.

W spółkach tych jednostka samorządu terytorialnego

może być jedynym właścicielem, mieć większość

udziałów lub pakiet mniejszościowy. Ich cechą

charakterystyczną jest odrębność prawna, majątkowa

i finansowa w stosunku do podmiotu założycielskiego.

Dziękuję za uwagę