VI SA/Wa 1128/06 - Wyrok WSA
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt l k.p.a., oraz art. l i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122 poz. 593 z p. zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. z siedzibą w W., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005r. orzekającej o cofnięciu zezwolenia wydanego w dniu [...] września 2003r. przez Prezydenta W. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie nr [...] D. usytuowanym przy ul. N. [...] w W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji ustalił, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2005r. cofnął zezwolenie wydane przez ten organ w dniu [...] września 2003r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Odwołując się od tej decyzji skarżąca podniosła, iż organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na zeznania osób nie przesłuchiwanych w sprawie (barmanki G. S. oraz nieletniej A. S.) i dał wiarę zeznaniom nieletniego, pomimo braku dowodu zakupu alkoholu, marki piwa oraz stwierdzeniom ekspedientki, iż nie sprzedawała alkoholu. Nadto podniesiono, że wygląd nieletniego, pomimo nieukończenia 18 lat, wskazywał, iż jest on osobą dorosłą. Ponadto podniesiono, iż jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej nie może skutkować cofnięciem zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Wskazano również na okoliczność nienagannego wywiązywania się z obowiązków wynikających z ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2000r., Nr 147, 1231 ze zm.).
Organ II instancji wskazał, że podstawę prawną do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu S. z siedzibą w W., ul. N. [...] stanowił art. 18 ust. 10 pkt la powołanej ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów może nastąpić w przypadku nieprzestrzegania warunków określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nietrzeźwym lub też nieletnim. Uznano, że z akt sprawy wynika, iż doszło do naruszenia wskazanego powyżej przepisu i tę okoliczność potwierdziło postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, a w szczególności zeznania osoby małoletniej i funkcjonariusza straży miejskiej. Podniesiono, że dokonano sprzedaży piwa osobie, która w dniu zdarzenia miała 16 lat i 6 miesięcy. Zdaniem organu okolicznością usprawiedliwiającą ten fakt nie może być, jak to podniesiono w odwołaniu, dojrzały wygląd nieletniego. Organ wskazał, że ustawodawca, w zakresie ustalenia wieku nabywcy alkoholu, odwołuje się do doświadczenia i wiedzy sprzedawcy, jednakże zdaniem organu II instancji nie zwalnia to osób dokonujących sprzedaży alkoholu od zachowania szczególnej ostrożności i należytej staranności w działaniu. Organ wskazał, iż intencją ustawodawcy było ograniczenie dostępności alkoholu (zwłaszcza wobec osób nieletnich). Dokonywanie zatem oceny wieku nabywcy wyłącznie na podstawie na wyglądu zewnętrznego, który w odniesieniu do osób nastoletnich może budzić uzasadnione wątpliwości co do ich pełnoletniości, należy zdaniem organu uznać za niewłaściwe. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego niezbędne jest w takich sytuacjach zachowanie szczególnej ostrożności ze strony sprzedawców, którzy mają obowiązek czuwania nad przestrzeganiem zasad sprzedaży alkoholu i winni działać z zachowaniem szczególnej staranności, zaś w przypadku wątpliwości mają prawo żądania okazania dowodu tożsamości.
Organ uznał, że okoliczność sprzedaży alkoholu potwierdzają zeznania (złożone pod odpowiedzialnością karną) przez osobę dokonującą zakupu alkoholu oraz funkcjonariusza Straży Miejskiej. W tej sytuacji zdaniem organu oświadczenia składane przez p. W. C. nie mogą zostać uwzględnione.
Organ znając rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych przychyla się do stanowiska sądu administracyjnego wedle, którego jednorazowa sprzedaż napojów alkoholowych osobie nieletniej, stanowiąca naruszenie art. 18 ust. 10 pkt la ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2000r., Nr 147, 1231 ze zm.) skutkuje cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Zdaniem organu okoliczność wydania przez organy ścigania postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie sprzedaży w dniu [...] marca 2005r. alkoholu osobie nieletniej - wobec braku cech przestępstwa nie może przesądzać o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że ustawa z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2000r., Nr 147, 1231 ze zm.) przewiduje różne reżimy odpowiedzialności za nieprzestrzeganie jej przepisów. Jedną z sankcji jest cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, i funkcjonuje na gruncie stosunku administracyjnoprawnego, jaki istnieje pomiędzy organem administracji a osobą posiadającą zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Jest więc reżimem odpowiedzialności o charakterze administracyjnym, odmiennym od przyjętej w ustawie odpowiedzialności karnej, podlegającej postępowaniu prowadzonemu na podstawie kodeksu postępowania karnego.
W skardze do Sądu S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej organ administracji naruszył art. 18 ust. 10 pkt la w związku z art. 15 ust. 2 ustawy uznając za udowodniony fakt sprzedaży piwa osobie niepełnoletniej pomimo, że nie było wiarygodnego dowodu, że fakt ten miał w ogóle miejsce (brak paragonu, a nawet brak ustalenia czy marka piwa, którego puszkę znaleziono przy nieletnim była w ogóle w sprzedaży w sklepie nr [...] D.). Podniesiono, że organ administracji uznał jako okoliczność nie mającą znaczenia dla meritum sprawy fakt, iż dochodzenie prowadzone przez Policję zostało umorzone wobec braku cech przestępstwa i uznania, co zatwierdzone zostało przez Prokuratora, że sprzedawczyni nie popełniła czynu przewidzianego w art. 43 ust. l ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (postanowienie o umorzeniu złożone do akt sprawy przy odwołaniu od decyzji organu I instancji).
Zdaniem skarżącego w przesłuchaniu nieletniego nie brała udziału osoba mająca doświadczenie w sprawach nieletnich, bo taką osobą z pewnością nie była urzędniczka zadająca pytania. Należy w tym miejscu podkreślić, iż w postępowaniu w sprawach nieletnich obowiązują szczególne zasady wysłuchania nieletniego zmierzające do pełnej swobody wypowiadania się najlepiej w warunkach zbliżonych do naturalnych np. w miejscu zamieszkania oraz unikania wielokrotnego wysłuchania nieletniego co do tych samych okoliczności. Warunki te nie były absolutnie spełnione w toku postępowania administracyjnego.
Ponadto podniesiono, że zastosowana przez organ administracji kara w postaci cofnięcia zezwolenia we wszystkich trzech sektorach sprzedaży alkoholu jest karą zbyt dotkliwą w stosunku do czynu, jeśli by uznać, że faktycznie został on popełniony. Incydentalność zdarzenia, a także nieumyślność chociażby spowodowana dorosłym wyglądem osoby niepełnoletniej, nie dają podstaw do zastosowania tak dotkliwej sankcji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów orzeczenie organu administracji, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nakładająca na podmiot obowiązek w zasadzie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, musi być oparte na obowiązujących przepisach prawa i zgodne z ich treścią. Tych wymogów nie spełniają wspomniane wyżej decyzje.
Kontrolując zaskarżone orzeczenia należy podkreślić, że kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów przez organy administracyjne, wynikająca z art. 80 k.p.a., wyłącza zasadniczo możliwość odmiennej oceny przez sąd administracyjny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. akt III SA5203/98; LEX nr 44809). Sąd administracyjny nie jest bowiem organem III instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór, w ramach realizacji zasady swobodnej (a nie dowolnej) oceny dowodów, jest słuszny, gdyż Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1998 r., sygn. akt l SA/Kr 36/97; LKX nr 34108). Innymi słowy, jeżeli postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa wybór przez organ administracji publicznej jednej z wchodzących w grę możliwości. Wówczas sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia, gdyż, jak to wyżej wskazano, sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności.
Kierując się tymi przesłankami Sąd zauważa, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do tak daleko idącego stwierdzenia i wydania na jego podstawie zaskarżonych decyzji, które oddziaływują bezpośrednio na sferę działalności gospodarczej skarżącego a w konsekwencji mogą decydować o zaprzestaniu prowadzenia bądź znacznym ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej mają więc charakter wyjątku i, jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii.
W ocenie Sądu postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy nie są przeprowadzone poprawnie a wręcz należy uznać, że organ nie wykorzystał i nie zgromadził wszystkich materiałów dowodowych, które powinny być zgromadzone w tym postępowaniu w celu wyjaśniania sprawy.
Organ uznał za udowodniony fakt sprzedaży piwa osobie niepełnoletniej pomimo, że nie było wiarygodnego dowodu, że fakt ten miał w ogóle miejsce a skarżący konsekwentnie nie uznawał argumentów organu i podnosił, że niezabezpieczono paragonu, a nawet nie ustalono, czy marka piwa, którego puszkę znaleziono przy nieletnim była w ogóle w sprzedaży w sklepie nr [...] D. Także organ nie wykorzystał materiałów dowodowych, z postępowania prowadzonego przez Policję, które zostało umorzone wobec braku cech przestępstwa. Organy ochrony porządku prawnego uznały, że sprzedawczyni nie popełniła czynu przewidzianego w art. 43 ust. l ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (postanowienie o umorzeniu postępowania). Organ nie ustosunkował się do tego orzeczenia wskazując jedynie na różne reżimy odpowiedzialności przewidziane za nieprzestrzeganie przepisów ustawy.
Kwestie te wymagają ustalenia i uściślenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ odniesie się do dowodów opisanych w aktach postępowania karnego oraz ustali markę piwa spożywanego przez nieletniego oraz zgromadzi dowody potwierdzające występowanie tej marki w ofercie sklepu. Wykonaniu powyższych czynności ustali samodzielnie czy w tym przypadku w świetle przepisów ustawy możliwe jest zastosowanie tak drastycznej sankcji jaką jest cofnięcie zezwolenia czy też należy zakończyć postępowanie w inny sposób. Należy zauważyć, że ustawodawca nie mógł przewidzieć tak dotkliwej i surowej sankcji w postaci cofnięcia pozwolenia na sprzedaż alkoholu za jednorazową sprzedaż alkoholu nieletniemu zwłaszcza w okolicznościach tej sprawy. W opisanym stanie faktycznym taka sankcja byłaby nieadekwatna i niewspółmierna do czynu. Prawdą wprawdzie jest, że sprzedawca dysponuje odpowiednimi możliwościami prawnymi do żądania okazania dowodu tożsamości wskazującego na wiek klienta ale takie działanie może być podjęte dopiero gdy poweźmie on wątpliwości do pełnoletniości osoby dokonującej zakupu.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonych postanowień do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.