VI SA/Wa 1157/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant apl. prok. Magdalena Morys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skarg Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Prezydenta Miasta.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącego Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1740 (jeden tysiąc siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargi na decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymujące w mocy decyzje Prezydenta Miast w przedmiocie odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - w
Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] października 2004 r. do Urzędu [...] Wydziału Obsługi Mieszkańców dla Dzielnicy wpłynął wniosek Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w hipermarkecie usytuowanym przy ul. [...] w W.
Do wniosku załączono odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, dokument pełnomocnictwa dla dyrektora L. R., umowę dzierżawy nieruchomości, na której usytuowany jest hipermarket oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o stwierdzeniu spełnienia przez ten obiekt wymagań koniecznych do zapewnienia higieny przy sprzedaży napojów alkoholowych "na wynos".
W października 2004 r. w hipermarkecie [...], którego dotyczył wniosek - pomimo braku zezwolenia - prowadzono sprzedaż napojów alkoholowych.
Postanowieniem Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] wydała pozytywną opinię, co do zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami Rady [...].
Prokuratura Rejonowa. umorzyła dochodzenie w sprawie wprowadzenia do obrotu w stoisku firmy [...] w Centrum Handlowym [...] w W. napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia, tj. o czyn z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi - wobec znikomego stopnia społecznego niebezpieczeństwa czynu.
Decyzjami Prezydent odmówił wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w hipermarkecie usytuowanym przy ul. [...] w W.
Od powyższych decyzji Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołań, decyzjami z dnia [...] grudnia 2004 r. uchyliło zaskarżone decyzje organu I instancji w całości przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uchylając decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż odmowa wydania zezwoleń nie została należycie uzasadniona oraz, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę fakt, że sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia miała charakter jednorazowy i jest to w historii firmy pierwszy przypadek złamania prawa.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosków o wydanie zezwoleń Prezydent [...] decyzjami. na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi odmówił wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w hipermarkecie usytuowanym przy ul. [...] w W.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż [...] Spółka z o.o. października 2004 r. prowadziła sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia. Sprzedaż ta nie miała charakteru jednorazowego ani incydentalnego, gdyż rozpoczęcie sprzedaży alkoholu nastąpiło z chwilą uruchomienia placówki w dniu [...] października 2004 r. W dniu [...] października 2004 r. kontrolerzy dokonali zakupu dwóch butelek piwa, czego dowodem jest notatka służbowa wraz z paragonem fiskalnym, a w dniu [...] października 2004 r., w wyniku kontroli stwierdzono, że na terenie hipermarketu prowadzona jest sprzedaż napojów o zawartości 4,5% alkoholu oraz piwa w części samoobsługowej i powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% alkoholu w wydzielonym stoisku. Organ podkreślił przy tym, że decyzja w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy, zezwolenie na sprzedaż alkoholu cofa się w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Organ na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. (sygn. akt II SA/Wr 46/97, OSS 1998/3/76), w którym Sąd oceniając kwestię wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność niezgodnie z art. 18 ust. 1 w/w ustawy stwierdził, że: "Skoro ustawa nakazuje cofnąć już wydane zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, nie pozostawiając tu organowi miejsca na uznanie ("zezwolenie (...) cofa się"), to sprzedaż napojów alkoholowych w trakcie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na obrót alkoholem, ale jeszcze przed jego wydaniem, jest okolicznością, która nie może być obojętna przy ocenie stanu faktycznego wpływającego na treść rozstrzygnięcia organu, i jako taka podlega ocenie tego organu, w ramach uznania administracyjnego." Prezydent [...] podkreślił jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji, że nie jest istotne, czy naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nastąpiło za wiedzą Zarządu Spółki, czy też było wynikiem samowolnego działania dyrektora hipermarketu. Od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w sposób profesjonalny i to na szeroką skalę należy bowiem wymagać staranności w prowadzeniu tejże działalności. Konstytucyjna zasada równości podmiotów wobec prawa zawarta w art. 32 Konstytucji RP prawa nie pozwala natomiast traktować inaczej Spółki [...] tylko dlatego, że prowadzi działalność w szerokim zakresie.
Od powyższych decyzji [...] Sp. z o.o. wniosła odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
W odwołaniach podniesiono, że sprzedaż napojów alkoholowych - przed formalnym wydaniem zezwoleń - nie była następstwem umyślnego działania, lekceważenia obowiązującego prawa, lecz wynikiem błędu człowieka, w wyniku czego doszło do incydentalnych przypadków sprzedaży napojów alkoholowych. Sprzedaż nie miała jednak charakteru ciągłego, składała się tylko z dwóch zachowań podjętych w krótkim czasie. Zarzucono, że organ I instancji rozpoznając sprawę pominął pozytywną opinię Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] oraz fakt, że Prokuratura Rejonowa [...] umorzyła postępowanie w sprawie wprowadzenia do obrotu w dniu [...] i [...] października 2004 r. napojów alkoholowych bez zezwolenia z uwagi na znikomy stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołań decyzjami z dnia [...] marca 2005r. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Prezydenta [...] o odmowie wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze - przytaczając treść przepisu art. 18 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazało, iż sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia i warunkiem prowadzenia sprzedaży jest posiadanie zezwolenia. Skutkiem zaś nieprzestrzegania określonych zasad we wskazanej ustawie jest cofnięcie zezwolenia lub odmowa wydania zezwolenia. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia miała miejsce w hipermarkecie [...] i nie było to działanie jednorazowe, czy incydentalne. Pozytywna opinia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] jest wprawdzie jednym z wymogów uzyskania zezwolenia, nie jest jednak wystarczająca w sytuacji, gdy podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia nie spełnia wymogów ustawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ I instancji rozpoznając sprawę nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
[...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargi na te decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o ich uchylenie.
W skargach zarzucono organowi naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) oraz art. 7 i 6 k.p.a. W uzasadnieniu skarg podkreślono, iż celem w/w ustawy jest realizacja przez organy administracji publicznej celów i zadań w obszarze spożywania napojów alkoholowych, obyczaje w zakresie spożywania napojów alkoholowych, działania na rzecz trzeźwości, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie następstw nadużywania alkoholu. W tym celu ustawodawca wyposażył organy w kompetencje m. in. do reglamentacji sprzedaży. Uprawnienia te, w szczególności prawo do cofania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, określone w art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy mają jednak służyć zapobieganiu problemom wynikających z działalności podmiotów łamiących prawo, a nie prowadzeniu działalności represyjnej. Skarżący wniósł o dokonanie przez Sąd oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu nie stanowi przekroczenia granic uznania administracyjnego poprzez uznanie odosobnionego wypadku za nieprzestrzeganie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Podkreślił, że zdarzenie, które miało miejsce w dniach [...] i [...] października 2004 r., będące wynikiem błędu jednej osoby, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów z dnia 18 września 1995 r. (VI SA 10/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 152) w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego, przy której wydawaniu organ działa w granicach nie tylko przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, lecz także kieruje się ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., tj. uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, gdyż brak pełnego asortymentu towarów jest uciążliwy dla tysięcy klientów korzystających z centrum handlowego [...] i dokonujących tam zakupów artykułów spożywczych oraz, że organ przy rozpoznaniu sprawy zignorował pozytywną opinię Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] przekraczając granice uznania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. oddalił skargi na powyższe decyzje.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zaskarżone decyzje należą do kategorii decyzji uznaniowych, a kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres.
Wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Zgodnie natomiast z treścią art. 18 ust. 1-3 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Z treści tych unormowań wynika więc, że kwestia wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych mieści się w sferze uznania organu administracyjnego, wyznaczonego m.in. treścią uchwał Rad Gmin ustalających liczbę punktów sprzedaży, zasady usytuowania miejsc sprzedaży. Ustawodawca nie określił wprawdzie wprost przesłanek, których zaistnienie może stanowić podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W przepisie art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy wskazuje jednak okoliczności, których zaistnienie zobowiązuje organ administracji do cofnięcia rozważanego zezwolenia. Jedną z takich okoliczności jest natomiast nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie.
Sąd stwierdził, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji zostało przeprowadzone przez organ zgodnie z zasadami określonymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ administracji ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego oraz trafnie powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 1998 r. (sygn. akt II SA/Wr 461/97, OSS 1998/3/76), że skoro ustawa nakazuje cofnąć już wydane zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, nie pozostawiając tu organowi miejsca na uznanie, to sprzedaż napojów alkoholowych w trakcie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na obrót alkoholem, ale jeszcze przed jego wydaniem, jest okolicznością, która nie może być obojętna przy ocenie stanu faktycznego wpływającego na treść rozstrzygnięcia organu, i jako taka podlega ocenie tego organu, w ramach uznania administracyjnego.
Okoliczność sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia mogła więc zostać przyjęta (w ramach art. 80 k.p.a.), jako podstawa odmowy wydania zezwolenia. Sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia oznacza bowiem, iż skarżący będący przedsiębiorcą, nie zachował minimalnej staranności wymaganej od osób prowadzących działalność gospodarczą w sposób profesjonalny.
Sąd stwierdził ponadto, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dostatecznie wyjaśnione zostały przez organ wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, który został należycie oceniony.
Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania i wnosząc w związku z tym o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sad Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie uwzględnił znaczenia ogólnych reguł dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazał przy tym, iż wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle. Rozstrzygnięcie organu administracji może więc być oparte tylko na argumentacji znajdującej wyraźne upoważnienie w przepisie prawa. Przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który został wskazany jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, dotyczy natomiast jedynie przesłanek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a nie warunków od jakich zależy wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zalecił by Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważył jeszcze raz jaki charakter ma decyzja rozstrzygająca wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że wyrok NSA z dnia 3 marca 1998 r., na który powołały się organy administracji oraz Sąd I instancji w swoich rozstrzygnięciach, zapadł przy innym brzmieniu art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organ wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, przy czym ta opinia dotyczyć ma jedynie kwestii zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił też, że Sąd I instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu swego wyroku do faktu umorzenia przez Prokuraturę Rejonową [...] dochodzenia o czyn z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wobec znikomego stopnia społecznego niebezpieczeństwa czynu.
Za chybione uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej zasadzające się na eksponowaniu przez stronę skarżącą jednostkowości faktu sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia na terenie objętego wnioskami hipermarketu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:
Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności
zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.
Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 190 w/w ustawy - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga w niniejszej sprawie zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez organ administracji rozstrzygnięcia.
Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) stanowi, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". W art. 18 ust. 2 zaznaczono, iż zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (to co wniosek winien zawierać określa art. 18 ust. 5 omawianej ustawy), a w art. 18 ust. 3 wskazano na rodzaje zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 3a ustawy zezwolenie organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku ze zwrotu "zezwolenie... organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii" nie można dopatrzeć się upoważnienia ustawodawcy do przyjęcia wyposażenia organu zezwalającego w luz decyzyjny, w razie gdy wnioskodawca złoży odpowiadający wymogom prawa wniosek, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię. Uznaniowość decyzji administracyjnej może być bowiem wyprowadzona jedynie na podstawie argumentacji mającej oparcie w przepisach regulujących zasady wydawania konkretnego rozstrzygnięcia, a nie ogólnych postulatów formułowanych z uwagi np. na cele danej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w innych przepisach tej samej ustawy np. w art. 181 ust. 1 - dotyczącym wydawania jednorazowych zezwoleń ustawodawca użył zwrotu zezwolenia "mogą być wydawane", co wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięć w tych sprawach.
W niniejszej sprawie Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. wydała pozytywną opinię, co do zgodności lokalizacji punktu sprzedaży w hipermarkecie usytuowanym przy ul. [...] w W. z uchwałami Rady [...].
Z uwagi na treść art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organ zezwalający nie miał w tej sytuacji podstawy, aby odmówić wnioskodawcy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zgodnie z treścią wniosku.
Wskazany przez organ jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy dotyczy bowiem jedynie przesłanek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (zgodnie z tym przepisem zezwolenie organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych), a nie warunków od jakich zależy wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Rozstrzygnięcie organu administracji w niniejszej sprawie nie znajduje więc oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie natomiast z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej mają więc charakter wyjątku i, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu, nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii.
Ustawodawca wykluczył bowiem wszelką dowolność w rozpatrywaniu przez właściwy organ wniosków podmiotów zainteresowanych prowadzeniem działalności gospodarczej stwierdzając w art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807), iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, natomiast organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ administracji nie miał więc podstaw, aby odmówić wnioskodawcy [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w hipermarkecie przy ul. [...] w W.
Fakt sprzedaży w dniach [...] i [...] października 2004 r. w stoisku firmy [...] w Centrum Handlowym [...] w W. napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia nie mógł stanowić, w świetle obowiązujących przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, samoistnej przesłanki do odmowy wydania tych zezwoleń. Tym bardziej, że postępowanie prowadzone w tej sprawie przez Prokuraturę Rejonową [...] zostało umorzone z uwagi na znikomy stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu, a więc nie doszło do skazania żadnej osoby działającej z upoważnienia strony skarżącej za popełnienie przestępstwa z art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i nie orzeczono zakazu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych.