II SA 1238/97 - Wyrok NSA
Tezy
Koncesja na prowadzenie działalności gospodarczej określonego rodzaju nie może być udzielona małoletniemu.
Sentencja
oddala skargę w przedmiocie udzielenia koncesji.
Uzasadnienie
Minister Przemysłu i Handlu decyzją z 8 listopada 1996 r., na podstawie art. 1 oraz art. 20 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, odmówił udzielenia Bartoszowi C. koncesji na przetwórstwo oraz obrót metalami i kamieniami szlachetnymi.
W uzasadnieniu decyzji podał, że prowadzenie działalności gospodarczej wymaga podejmowania czynności prawnych, a tym samym zdolności do czynności prawnych, nabywanej z chwilą osiągnięcia pełnoletności. Bartosz C. - jak ustalono w postępowaniu administracyjnym - nie ukończył natomiast 18 lat. Nie daje on więc rękojmi należytego wykonywania działalności gospodarczej, gdyż podejmowane przez niego czynności byłyby z mocy prawa nieważne /art. 14 Kc/.
Decyzją z 6 sierpnia 1997 r. Minister Gospodarki powyższą decyzję utrzymał w mocy.
W motywach swej decyzji dodatkowo stwierdził, że zgodnie z art. 20 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. organ koncesyjny może określać warunki prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej, w tym uzależniać możliwość jej podjęcia od posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych podmiotu gospodarczego.
Zwrócił też uwagę na to, że rodzice wnioskodawcy są niewątpliwie jego przedstawicielami ustawowymi. Jednakże przedstawicielstwo to nie upoważnia ich do podejmowania za syna wszystkich czynności prawnych, co wynika wprost z art. 95 Kc. W tej sytuacji wymienieni mogą sami, a nie w imieniu małoletniego Bartosza C., ubiegać się o wydanie im koncesji.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Teresa C., reprezentująca syna Bartosza. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła, że żaden przepis ustawy o działalności gospodarczej wprost nie przewiduje, że koncesję może otrzymać tylko osoba posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych. Dlatego też oraz z uwagi na przewidzianą w art. 1 ustawy zasadę wolności gospodarczej - brak pełnej zdolności do czynności prawnych nie może być utożsamiany z brakiem rękojmi do należytego wykonywania działalności gospodarczej oraz stanowić przeszkody do prowadzenia takiej działalności. Niepełnoletni Bartosz C., jak każda inna osoba, może zatem prowadzić każdą działalność gospodarczą.
Zgodnie z art. 95 Kodeksu cywilnego i art. 98 par. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w imieniu skarżącego będą działać rodzice, dokonując skutecznych i ważnych czynności prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sformułowana w art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej zasada wolności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Istotnym wyjątkiem od tej zasady jest między innymi koncesjonowanie działalności gospodarczej.
Koncesja jest formą reglamentacji działalności gospodarczej. Stanowi akt zgody władzy publicznej na podejmowanie i prowadzenie przez dany podmiot określonej działalności na warunkach jednostronnie ustalanych przez organ koncesyjny.
W myśl art. 20 ust. 1 i 2 ustawy udzielenie koncesji następuje w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez naczelny lub centralny organ administracji państwowej. Działalność gospodarczą w dziedzinach objętych koncesjonowaniem - jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r. II SA 1835/93 - Wokanda 1995 nr 7 str. 42-43/ - może zatem podjąć i prowadzić tylko ten imiennie określony podmiot, któremu właściwy organ państwowy udzielił koncesji przez wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej na zasadach i w trybie określonym w ustawie o działalności gospodarczej, lub w ustawie szczególnej, oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wynikające z koncesji uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej jest zatem uprawnieniem osobistym ze sfery prawa publicznego, nie zaś prawa prywatnego. Uprawnienia przyznane decyzją administracyjną konkretnemu, imiennie oznaczonemu podmiotowi nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego.
Podmiot koncesyjny nie może więc uprawnień wynikających z koncesji przenieść lub powierzyć w całości czy w części innej osobie.
Skoro koncesja rodzi uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej tylko przez imiennie oznaczony podmiot, to decyzja taka może być wydana tylko osobie, która określone przedsięwzięcie rzeczywiście zamierza prowadzić. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie koncesji podmiotowi, o którym z góry wiadomo, że nie będzie prowadził działalności, a otrzymana przez niego koncesja ma w istocie służyć innym osobom, które o taką koncesję same nie chcą lub nie mogą się ubiegać. Występowanie o koncesję w celu faktycznego prowadzenia działalności przez inne osoby /nawet członków rodziny/ stanowi niezgodne z prawem korzystanie z własnych uprawnień oraz zmierza do obchodzenia przewidzianych w ustawie wymogów związanych z koncesjonowaniem określonych dziedzin działalności gospodarczej. Takie działania nie mogą być zatem akceptowane przez organy państwowe.
Działalność koncesjonowana, jak każda działalność gospodarcza, musi być prowadzona na własny rachunek i na własną odpowiedzialność podmiotu gospodarczego /art. 2 ust. 1 ustawy/. Obejmuje ona tylko te czynności i działania, które nie są przez prawo zabronione /art. 4 ust. 1/. Ponadto powinna być ona wykonywana z zachowaniem wszelkich warunków określonych przepisami prawa /art. 1/, a zatem także uregulowań zawartych w Kodeksie cywilnym.
Zgodnie z przepisami prawa cywilnego w obrocie prawnym samodzielnie uczestniczyć może jedynie osoba posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych. Tylko ona może bowiem dokonywać samodzielnie wszystkich czynności prawnych w granicach swej zdolności prawnej. Pełna zdolność do czynności prawnych przysługuje zaś osobom pełnoletnim wskutek osiągnięcia 18 roku życia lub wskutek zawarcia małżeństwa /art. 10 i art. 11 Kc/.
Natomiast małoletni, który ukończył 13 lat, ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych /art. 15 Kc/. Może on samodzielnie zawierać jedynie umowy należące do umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego /art. 20 Kc/. W pozostałych przypadkach do ważności zawieranych przez niego umów /czynności prawnych rozporządzających i zobowiązujących/ potrzebna jest zgoda przedstawiciela ustawowego dziecka /art. 17 Kc/. Przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską są jego rodzice /art. 98 par. 1 krio/. Przedstawicielstwo rodziców obejmuje dokonywanie czynności prawnych /art. 95 par. 1 Kc/ oraz czynności przed sądami /art. 66 Kpc/ i innymi organami, w szczególności organami administracyjnymi /art. 30 Kpa/. Umocowanie rodziców do działania w imieniu dziecka wynika z zakresu sprawowanej władzy rodzicielskiej.
Istotą władzy rodzicielskiej jest opieka nad osobą i majątkiem dziecka, co nie jest równoznaczne z prowadzeniem w imieniu dziecka działalności gospodarczej. Reprezentacja dziecka przez rodziców oprócz aktów wchodzących w zakres pieczy nad osobą dziecka obejmuje czynności z zakresu zarządu jego majątkiem. Rodzice mogą przy tym samodzielnie dokonywać jedynie czynności związanych ze zwykłym zarządem majątkiem dziecka. Przez czynności zwykłego zarządu powszechnie rozumie się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z przedmiotów wchodzących w skład administrowanego majątku i utrzymaniem tych przedmiotów w stanie nie pogorszonym. Wszystko zaś co się w tych granicach nie mieści, należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu /Jerzy Ignatowicz i in. "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" Warszawa 1990, str. 437/. Dokonywanie natomiast przez rodziców czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu oraz wyrażanie przez nich zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko - zgodnie z art. 101 par. 3 krio - wymaga zawsze zezwolenia sądu opiekuńczego.
Wobec omówionych unormowań brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organów orzekających, iż działalność koncesyjną, zwłaszcza w tak specyficznej dziedzinie jak przetwórstwo oraz obrót metalami i kamieniami szlachetnymi, mogą wykonywać tylko osoby posiadające pełną zdolność do czynności prawnych. Jedynie takie osoby mogą bowiem samodzielnie i skutecznie dokonywać wszystkich czynności związanych z koncesjonowaną działalnością oraz ponosić pełną odpowiedzialność /także karną/ za podejmowane w tym zakresie działania. Natomiast wykonywanie działalności gospodarczej nie mieści się ani w zakresie spraw, które małoletni może prowadzić bez zgody jego przedstawicieli ustawowych, ani w zakresie spraw związanych z wykonywaniem władzy rodzicielskiej, wyznaczających granice umocowania rodziców do reprezentowania ich dziecka.
Za takim stanowiskiem przemawia także istota koncesji jako decyzji administracyjnej wydawanej na rzecz konkretnego podmiotu. Tylko koncesja wydana osobie posiadającej pełną zdolność do czynności prawnych daje gwarancję, że będzie wykonywana jedynie przez imiennie oznaczonego adresata tej decyzji. Natomiast koncesja wydana na rzecz małoletniego mogłaby być wykorzystywana do prowadzenia w istocie działalności przez jego przedstawicieli ustawowych, którzy w ten sposób unikaliby bezpośrednio odpowiedzialności za wyniki finansowe swych działań oraz zobowiązania prywatno- i publicznoprawne.
Zauważyć ponadto należy, że w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie koncesji podpisał sam Bartosz C., nie ujawniając, iż ukończył wówczas zaledwie 13 lat. Zatajenie tej tak istotnej dla sprawy okoliczności także musiało być wzięte pod uwagę przy ocenie, czy dawał on gwarancję należytego wykonywania działalności /art. 20 ust. 6 ustawy/.
Z powyższych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.