Witold Kieżun, Struktury i kierunki zarządzania państwem, w: Kieżun W. i Kubin J. (ed.), Dobre państwo,

Część I     1. Współczesna cywilizacja organizacji

Współczesny świat staje się w coraz większym stopniu światem organizacji. Składa się na to cały szereg czynników obiektywnych będących wynikiem zmian demograficznych, technologicznych, ekonomicznych i kulturowych. Zwiększa się, począwszy od XX wieku, w sposób nieporównywalny z poprzednimi okresami historycznymi, liczba ludności na globie. Rewolucja naukowo-techniczna i aktualnie elektroniczna stwarza zupełnie nowe możliwości masowej produkcji, zdolnej zaspokoić potrzeby miliardowych mas. Supremacja roli sprawnej organizacji w rozwoju społeczno-ekonomicznym wszelkiego typu mikro- i makroinstytucji, nie wyłączając wielkiego systemu państwa i jego publicznej administracji, jest w chwili obecnej niepodważalna. Tezę tę udowadnia niezwykła sprawność współczesnych wielkich koncernów i sukces Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, których rewelacyjny rozwój z biednego, zacofanego w XIX wieku kraju do pierwszej światowej potęgi XXI wieku był przede wszystkim rezultatem niebywałego rozwoju teoretycznej myśli organizacyjnej i praktycznego jej wdrażania, począwszy od „scientific management" W. Taylora. Nie jest przypadkiem fakt, że ponad 90% corocznych publikacji z zakresu teorii organizacji i zarządzania jest wydawanych w USA. Współczesna, wręcz błyskawiczna szybkość komunikacji pisemnej i audiowizualnej oraz pokrycie bogatą, różnorodną siecią transportową całego świata zbliżyły kraje i kontynenty, kształtując globalną strukturę wielkich koncernów i rozwinięte formy wszechstronnej międzynarodowej współpracy. Ten proces dynamicznego rozwoju niezwykle komplikuje relacje pomiędzy ludźmi i rzeczami, stwarzając konieczność ich sprawnego organizowania w ramach różnych form instytucjonalnych. Stąd permanentna, światowa kariera myśli organizatorskiej. intelektualnej refleksji nad prawidłowościami występującymi w działaniu zespołów ludzkich, zarówno w skali mikro jak i makro. Przedmiotem tej refleksji jest organizacja. czyli teleologiczny system, którego części pozostają we wzajemnych relacjach umożliwiających osiągnięcie celu globalnego. Próba odpowiedzi na pytanie. jakie są warunki osiągnięcia celu organizacji przy jednoczesnej minimalizacji kosztów, jest treścią licznych kierunków w nauce organizacji i zarządzania. Tak sformułowane pytanie badawcze stwarza konieczność ustalenia rodziny czynników wpływających na sprawność działania, a co za tym idzie, ich wzajemnej hierarchii i relacji. Z wystarczającą dokładnością można określić zespół czynników sprawności organizacji, zarówno w sensie rzeczowym jak i czynnościowym. Przede wszystkim konieczne jest uznanie, że szczególnie ważnym czynnikiem sprawności jest człowiek. Potwierdza się tu znana humanistyczna teza, że „miarą wszystkich rzeczy jest człowiek". W najbardziej zautomatyzowanych systemach jest on zawsze projektantem i operatorem, od niego zależy ich wykorzystanie, stąd wysoka ranga rozważań nad człowiekiem w organizacji zmierzających do określenia i rozwijania jego wiedzy, umiejętności i chęci działania. W zależności od tego, co człowiek umie, co wie, jak umie być i chce działać, ukształtuje się jego wpływ na sprawność organizacji. Dalszymi czynnikami sprawności są struktury statyczne i organizacja procesu pracy i zarządzania. Wiemy, choćby z potocznej obserwacji, jak różnie można zorganizować najprostsze nawet czynności. Sprawność procesu zarządzania zależy m.in. od zasad doboru pracowników, ustalania zakresu ich kompetencji, organizowania obiegu informacji, od sposobu motywowania ekonomicznego i moralnego, sposobu podejmowania decyzji, jak również od podsystemu ekonomiczno-finansowego określającego kryteria ekonomicznej oceny organizacji i jej stymulacji ekonomicznej. Oczywisty wpływ na sprawność organizacji ma również stan zasobów rzeczowych, ich ilość, jakość i dostępność we właściwym czasie, a także warunki pracy, w szczególności materialne środowisko zabezpieczające zdrowie fizyczne i psychiczne ludzi w procesie pracy. Sprawność organizacji jest też funkcją instrumentalizacji, a więc ilości i jakości narzędzi, urządzeń, maszyn i związanej z nimi technologii. Ostatnim wreszcie z grupy najważniejszych czynników sprawnej organizacji jest otoczenie zewnętrzne, którego wpływu nie da się przecenić. Obejmuje ono zarówno szeroko rozumiane środowisko społeczno-polityczne, jak ekonomiczne i technologiczne. Wszystkie wymienione czynniki sprawnej organizacji są ważne, a ich wzajemna wymienialność (zastępowalność) bardzo ograniczona, choć w niektórych sytuacjach możliwa.

2. Naukowe podstawy budowy struktur i metod zarządzania administracją publiczną

2.1. Rola państwa

Państwo w prakseologicznej aparaturze pojęciowej jest organizacją, a więc całością składającą się z części współprzyczyniających się do jej powodzenia, mającą określone cele grupujące społeczność na określonym terytorium. Sprawność działania tej organizacji, a więc maksymalnie satysfakcjonujące osiągnięcie założonych celów przy minimalizacji kosztów materialnych i moralnych, zapewnia wieloszczeblowa struktura sektora publicznego składającego się z administracji rządowej i samorządowej, centralnej i terenowej, oraz zespołu administracyjnych instytucji służb, straży, inspekcji i licznych „przybudówek państwowej władzy" (Wilczyński 2001): państwowych agencji i funduszy państwowych. Współczesna struktura celów państwa działającego poprzez swoje organy rządowe i samorządowe obejmuje realizację następujących ról, z reguły ujętych w konstytucji i ustawach:

• Rola opiekuna. Państwo powinno utrzymywać porządek publiczny, zapewnić pełne bezpieczeństwo osobiste, ochronę przed terroryzmem, przemocą, gwałtem, kradzieżą, rozbojem, ochronę mniejszości przed prześladowaniami większości. Rolą państwa jest też ochrona społeczeństwa przed bezrobociem, nędzą i chorobami.

• Rola arbitra. Państwo określa reguły gry konkurencyjnej i relacji społeczno-politycznych. Zgodnie z istniejącym ustawodawstwem ocenia ono wszelkie odchylenia i reaguje zgodnie z przepisami prawa.

• Rola kontrolna i kreatywna. Państwo w gospodarce wolnorynkowej powinno dbać, ażeby nie były łamane zasady wolnej konkurencji i swobody działalności ekonomicznej. Państwo jest też obciążone odpowiedzialnością za utrzymanie infrastruktury: dróg, mostów, szpitali i szkół. Jest też zobowiązane popierać rozwój gospodarczy i ograniczać skutki kryzysów ekonomicznych.

• Rola koordynatora. Państwo jest odpowiedzialne za zachowanie wewnętrznej spójności społecznej, a więc za utrzymanie społecznej sprawiedliwości, co uzasadnia jego rolę interwencyjną w podziale dochodu narodowego.

• Rola produkcyjna. Państwo jest również producentem niektórych dóbr i realizuje niektóre usługi, np. pocztowe, transportowe.

2.2. Współczesne teoretyczne koncepcje w krajach rozwiniętych

Od połowy lat 80. obserwujemy daleko idącą transformację metod realizowania teoretycznie założonych ról państwa w rozwiniętych krajach. Sztywna, hierarchiczna, biurokratyczna struktura administracji przekształca się w elastyczną, nawiązującą do wolnorynkowych organizacji gospodarczych (market-based) formę publicznego zarządzania, która w literaturze amerykańskiej i brytyjskiej przyjmuje różnororakie nazwy: public managent (O. Hughes 1998), managerialism (Politt 1993), new public management (Hood 1993), market-based public administration. Zdaniem O.E. Hughes'a (1998) pojęcie administracji (administration) jest semantycznie znacznie węższe od zarządzania (management), stąd też i zmiana nazwy z publicznej administracji na publiczne zarządzanie (public management) oznacza istotne, zarówno teoretyczne jak i funkcjonalne przekształcenie. Słowo administracja pochodzi od łacińskiego „minor", „ministrare" i oznacza służyć, pelnić służbę, natomiast management od łacińskiego „manus" oznaczającego ręczne kierowanie. Analizując definicje podawane przez słowniki Webstera i Oxfordzki, O.F. Hughes dochodzi do wniosku, że administracja obejmuje swoim zakresem realizację usług zdefiniowanych przez różnego typu instrukcje, a zarządzanie (management) polega na samodzielnym osiąganiu założonych celów i osobistej odpowiedzialności menedżera za ich osiągnięcie poprzez planowanie, organizowanie, motywowanie i kontrolę jako tradycyjne funkcje menedżerskie. Administracja publiczna koncentruje się na wdrażaniu w życie politycznych dyrektyw i procedur w procesie realizacji zadań służby publicznej. Zarządzanie (management) obejmuje swoim zakresem nie tylko tradycyjną administrację, ale także zobowiązuje organizację do osiągnięcia maksymalnej sprawności (efficiency) przy realizacji założonych strategicznych celów, przy pełnej indywidualnej odpowiedzialności personelu administracyjnego. To przekształcenie sztywnej administracji publicznej w elastyczny, objęty indywidualną inicjatywą aparat, będący odpowiednikiem podporządkowanych paradygmatowi konkurencji organizacji gospodarczych, wymaga odpowiedniego przygotowania kadr. Proponowane programy szkolenia obejmują teorię sprawnego osiągnięcia założonych celów (czyli po prostu prakseologię), księgowość, techniki podejmowania decyzji i dziesiątki innych menedżerskich i organizacyjnych technik. Jest to program w znacznym stopniu zbliżony do programu „business administration", przewidzianego dla menedżerów instytucji gospodarczych, od dawna realizowanego w tych amerykańskich szkołach zarządzania (School of Businees and Administration), w których obok wydziału „Business" jest też równoległy wydział „Administration", specjalizacji „Public administration" lub „Public management", przy czym szereg przedmiotów jest wykładanych wspólnie. Wykładałem w School of Business and Administration Duquesne University w Pittsburgu, wspólnie dla obydwu kierunków, przedmioty: Theory of Organization i Organizational Behavior. Przyszłe kadry administracyjne uczą się: teorii organizacji i zarządzania, technik organizacyjnych, projektowania organizacyjnego (metodologii projektowania), organizacyjnego zachowania (organizational behavior), stosunków międzyludzkich, socjologii organizacji, zastosowań informatyki i biurotyki, ekonomii politycznej, podejmowania decyzji, przedsiębiorczości. Oczywiście mają też bogaty program prawny, obejmujący teorię prawa, prawo administracyjne, procedury administracyjne, historię administracji, administracyjne studia porównawcze, elementy prawa cywilnego, handlowego i karnego. Znajomość technik zarządzania, budowy struktur statycznych i dynamicznych, podejmowania decyzji, teorii projektowania itd. umożliwia sprawne kierowanie jednostkami administracji publicznej różnych szczebli, zarówno państwowej jak i samorządowej. Podobnie jak we współczesnych jednostkach gospodarczych, postępuje tu proces degeneracji hierarchii, daleko idąca autonomia indywidualna pracowników o wysokich kwalifikacjach, świadomych swojej roli społecznej, i akceptacja nowoczesnych metod osiągnięcia wysokiej jakości działania. Wiąże się z tym idea rozwijania przedsiębiorczości, przedstawiona w klasycznej pracy Davida Osborne'a i Teda Gaebler'a Reinventing Governement, przetłumaczonej na język polski pod tytułem Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną (1994), o której prezydent Clinton powiedział, że powinna być znana wszystkim pracownikom samorządu terytorialnego, zawiera bowiem wiele przykładów inicjatywy administracji lokalnej we wszechstronnym rozwoju danego terytorium. Autorzy omawiają metody innowacyjne kształtujące zarówno prywatyzację całego szeregu czynności administracyjnych, jak i joint venture, wspólne działanie publiczno-prywatne. W grę tu wchodzi udzielanie koncesji na określoną działalność, tworzenie spółek prywatno-publicznych, zawieranie umów na wykonywanie usług przez przedsiębiorstwa prywatne (utrzymanie czystości, transport, prywatne więzienie, informatyzacja). Olbrzymia literatura lat 90. kształtująca obraz nowoczesnej menedżerskiej administracji (public management) ostatecznie sprowadza się do uzasadnienia syntetycznej tezy Petera Druckera (1999), że teoria organizacji i zarządzania powinna być stosowana w praktycznych rozwiązaniach we wszelkiego typu organizacjach w skali mikro i makro. Daleko idące utożsamianie funkcjonowania administracji publicznej z przedsiębiorstwem, organizacją gospodarczą, budzi jednak zastrzeżenia niektórych teoretyków. Zwraca się uwagę na społeczny rodowód władzy w demokracji („władzy ludu"), stąd też próby znalezienia odmiennej nazwy dla czynności kierowniczych w administracji, to znaczy powodowania, ażeby określone zespoły ludzkie zachowywały się zgodnie z celami organizacji. Tak zrodziło się pojęcie „rządzenia" (Mikułowski 2001), nawiązujące semantycznie do pojęcia rządu (good governance), z założeniem odmienności kierowania sferą biznesu i administracji. To dobre rządzenie „uwzględnia zasady przejrzystości, uczciwości osobistej, wysokich standardów etycznych, respektowania prawa, odpowiedzialności i solidarności z obywatelami" (Czaputowicz 2001). Sądzę, że warto akceptować dojrzałą koncepcję Czaputowicza (idem) o synergetycznym walorze łączenia koncepcji publicznego zarządzania (public management) i dobrego rządzenia (good governance). Zarządzanie w nowoczesnych teoriach organizacji i zarządzania traci swoją tradycyjną, wyizolowaną, mikroorganizacyjną rolę, w coraz większym stopniu uzależnia się od otoczenia, środowiska ekonomicznego, technologicznego i społeczno-politycznego. W organizacjach administracji publicznej czynnik społeczno-polityczny odgrywa oczywiście dużo większą rolę niż w organizacjach gospodarczych, uzależnionych przede wszystkim od środowiska ekonomicznego wolnorynkowej konkurencji.
Public management, publiczne zarządzanie, jest więc uzależnione formą powołania władzy w demokratycznych wyborach, koniecznością realizacji politycznego programu zwycięskiej partii politycznej i jest przedmiotem społecznej kontroli i oceny wyrażającej się w decyzjach wyborczych. Istotną rolę odgrywa również służebny charakter administracji, uzasadniający postulat swoistej postawy funkcjonariuszy, przybierającej formę „powołania", świadomości wyjątkowej rangi społecznej i usługowej swojej działalności, podobnej do rangi kapłana, sędziego, nauczyciela, lekarza.

3. Wybrane czynniki sprawnej administracji - teoria i praktyka

3.1. Czynnik ludzki

Państwo ma określone zadania w kształtowaniu wiedzy i postaw swoich obywateli, wprowadzając m.in. ustawowy obowiązek nauki i cały szereg ustawowych obowiązków i dyrektyw określających ich zachowanie. Rozważmy przykład dyrektyw w ruchu ulicznym. Realizacja jednej z podstawowych zasad demokracji: wolności, indeterministycznej wolnej woli, autonomicznej swobody działania, w przypadku jazdy samochodem ulega ograniczeniu. Muszę jechać prawą stroną i zatrzymywać się przy czerwonym świetle, choć na przykład wolałbym jechać tak jak w Wielkiej Brytanii lewą stroną i akurat przyspieszać, gdy zapala się czerwony sygnał. Jednakże w przypadku nieakceptowania ograniczających indywidualną wolność poruszania się podstawowych przepisów na pewno nie dojadę do celu. Realizacja paradygmatu wolności polega więc na jego ograniczeniu, dopiero wówczas mogę swobodnie jechać, gdy akceptuję ograniczenie mojej osobistej wolności. Zachowanie pełnej indywidualnej swobody działania w ruchu ulicznym doprowadziłoby oczywiście do zupełnego jego zahamowania, a więc do zniweczenia wolności poruszania się. To jest właśnie filozoficzna podstawa teorii organizacji i zarządzania, która jest normatywną dyscypliną ustalającą, czego nie powinno się robić, a co powinno, chcąc sprawnie osiągnąć założone cele bez szkody społecznej czy indywidualnej innego człowieka. Te truizmy są konieczne do przypomnienia w naszych rozważaniach, ponieważ w polskiej współczesnej rzeczywistości mamy zbyt dużo przykładów lekceważenia podstawowych zasad demokratycznego współżycia. W praktyce występują poważne rozbieżności w rozumieniu istoty pojęcia sprawności. Wielką zasługą polskiej prakseologii, a konkretnie jej twórcy prof. Kotarbińskiego (1955), jest precyzyjne opracowanie aparatury pojęciowej tej dyscypliny ujętej w formie encyklopedycznej przez Tadeusza Pszczołowskiego w jego Malej encyklopedii prakseologii i teorii organizacji (1978).Podstawowymi postaciami sprawnego działania, zapobiegającego zjawisku chaotyczności, której miarą jest entropia, są: skuteczność i ekonomiczność. Inne postacie, jak: korzystność, czystość, dokładność, niezawodność, mają znaczenie dodatkowe. Skuteczne jest takie działanie, które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel. Może on być osiągnięty w 100% lub tylko częściowo. Może też być nasze działanie w ogóle nieskuteczne, gdy nie posunęliśmy się ani o krok naprzód, a więc gdy działanie zostało tylko w sferze zamiaru. Znamy też przypadki działania przeciwskutecznego, gdy nasza źle pomyślana aktywność oddala nas od założonego celu. Możliwa jest też skuteczność pozorna, fikcja organizacyjna, gdy udajemy świadomie lub nieświadomie, że realizujemy określony cel, a naprawdę nasze działanie jest z nim niezgodne. Tego typu postawa była upowszechniona w PRL, gdzie np. co innego mówiło się na zebraniu, a co innego w domu. Drugą podstawową postacią sprawnego działania jest ekonomiczność, czyli stosunek wyniku użytecznego do nakładów kosztów materialnych i moralnych. Sprawność natomiast jest mierzona skutecznością i ekonomicznością, a więc sprawnie działa ten, kto osiąga maksimum założonego celu przy minimum kosztów. W związku z tym można wyróżnić dwie skrajne postawy: skutecznościową, w której kładziemy nacisk przede wszystkim na osiągnięcie celu negliżując koszty, i sprawnościową, w której decyzję o realizacji zamierzonego celu podejmujemy przy starannej analizie kosztów i niejednokrotnie rezygnujemy czy przekształcamy strukturę celów ze względu na koszty. Postawa sprawnościowa, wyrażająca się daleko idącym reżimem oszczędnościowym i starannością w liczeniu przewidywanych kosztów, jest typowa dla tradycji kapitalizmu. Nawyk porządku kapitalistycznego Michael Novak określa jako „skąpe ciułanie, aby inwestować w twórcze przedsięwzięcia". Tak właśnie kształtowały się fortuny gigantów kapitalizmu i potęga ekonomiczna Stanów Zjednoczonych, a w jeszcze większym stopniu tzw. Tygrysów Wschodu. Naszą polską tradycją jest nastawienie na skuteczność, osiągnięcie celu niezależnie od kosztów. W drugiej wojnie światowej Polska miała największe w proporcji do liczby ludności straty ludzkie i największe proporcjonalne straty materialne w stosunku do aliantów zachodnich i do Czechów. Współczesna praktyka zarządzania państwem daje liczne dowody na potwierdzenie naszej skutecznościowej postawy, zaakceptowanej expressis verbis przez rząd. W dokumencie Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne, wydanym przez MSWiA w roku 1996, czytamy: „Koszty i korzyści reform ustrojowych, mające mierzalny wymiar społeczny, nie poddają się biurokratycznym zabiegom kalkulacyjnym". Ten lekceważący stosunek do precyzyjnego liczenia kosztów ujawnił się z całą ostrością w wielu spektakularnych działaniach administracji. Reforma oświaty ujawniła niedobór błędnie zaplanowanych ok. 800 milionów złotych, podobnie niedbałe wyliczone koszty informatyzacji ZUS-u okazały się o około 700 milionów zł za niskie dla realizacji założonego celu. Kolejne wyceny kosztów reformy administracyjnej oscylowały od 50 milionów do ponad jednego miliarda, kończąc się na autorytatywnym, mało precyzyjnym stwierdzeniu prof. Michała Kuleszy, że wyniosą 2 do 3 złotych na mieszkańca. W rzeczywistości były i stale są dużo większe. Zupełnie nie potwierdziły się też gołosłowne zapewnienia premiera, że koszty reformy zamortyzują się po paru latach. Największym curiosum stała się jednak ostatnio „dziura budżetowa" dochodząca do 90 mld zł. Dodajmy do tego wielokrotnie opisywane przeze mnie przykłady patologicznej luksusomanii (Kieżun 2000) w rozbudowie administracji, mnożenia stanowisk kierowniczych, horrendalnych kominów płacowych w administracji samorządowej i przedsiębiorstwach Skarbu Państwa, jak również zupełny brak kontroli budżetowej nad olbrzymim majątkiem rzędu około 50% budżetu agencji państwowych i państwowych funduszy. Powyższe fakty potwierdzają wyjściową tezę o skutecznościowym i niedbałym, nieprofesjonalnym podejściu do sprawy kosztów, a jednocześnie o rozwoju aspołecznej postawy osobistej pazerności i prymitywnej dążności do samopotwierdzenia się w luksusowym otoczeniu środowiska pracy, nawiązującym do komfortowych standardów rozwiniętych krajów. Te fakty uzasadniają tezę postawioną przez dr. J. Kochanowskiego (2001) o niskim poziomie kapitału społecznego kadry politycznej i administracyjnej. Pod pojęciem kapitału społecznego rozumie on postawę uczciwości, świadomości rangi i służebnego charakteru swojej pracy, daleko idącego zaangażowania w realizację społecznych celów swojej aktywności zawodowej, a więc tego wszystkiego, co można nazwać morale pracownika. Wojciech Gasparski, niegdyś kierownik Zakładu Prakseologii PAN, zajmujący się obecnie problematyką etyki biznesu, formułuje postulat polskich trzech „E": efektywność (skuteczność), ekonomiczność i etyczność. Te trzy wyznaczniki sprawności łączą czysto prakseologiczne postacie sprawności z wymogami wysokiego poziomu moralności. Aktualny poziom etyczny w kadrach gospodarczych i administracyjnych w świetle badań ankietowych nie jest pozytywnie oceniany. Stale pojawiające się doniesienia prasowe o „przekrętach" na wysokim szczeblu kierowniczym, nie wyłączając pozycji ministra i sekretarzy stanu, kształtują negatywną społeczną ocenę zarówno polityków, jak i nomenklatury administracyjnej. Przyczyny tych niepokojących zjawisk wiążą się z niskimi kwalifikacjami zawodowymi, partyjnymi kryteriami doboru kadr kierowniczych i negliżowaniem waloru etycznego w polityce personalnej. Od samego początku procesu transformacji nie było strategicznej koncepcji nowej polityki personalnej, której punktem wyjścia powinno było być upowszechnienie wiedzy o istocie demokracji i program doskonalenia nowych kadr w zakresie organizacji i zarządzania, służebnej roli administracji i wagi etosu przyzwoitości, wysokiego poziomu etycznego. Tak był pomyślany program modernizacji krajów rozwijających się w projektach organizowanych przez ONZ. Trzeba sobie zdać sprawę, że nowa „posierpniowa" kadra kierownicza nie miała żadnego doświadczenia kierowniczego w strukturach administracyjnych. Mało tego, w dużym procencie, nie wyłączając nowego prezydenta, wyrosła z buntu społecznego, z kształtowania destrukcyjnych działań destabilizujących. Poszczególni przywódcy, nawet z wyższym wykształceniem zawodowym, nie posiadali elementarnej wiedzy z zakresu organizacji i zarządzania. Akceptacja opinii o nieprzydatności wiedzy w tym zakresie, expressis verbis rozpowszechnianej przez głównego koordynatora podstawowej reformy administracyjnej, profesora Michała Kuleszę (2000) i odgrywającego dużą rolę polityczną związanego z nim środowiska prawniczego, musiała doprowadzić do spontaniczności, nieprofesjonalności zarządzania administracją. Najsmutniejsze jest to, że już w latach 60. i 70. miał miejsce dynamiczny rozwój polskiej myśli organizacyjnej w skali mikroorganizacyjnej, nawiązującej do najnowszych tendencji światowych, głównie amerykańskich, których znajomość była udostępniana w ramach programów naukowej współpracy polsko-amerykańskiej ustalonej w czasie wizyty Edwarda Gierka w 1974 roku w USA. Obejmowała ona liczne amerykańskie stypendia naukowe (Forda, Fulbrighta, Eisenhowera) i programy bezpośredniej współpracy międzyuczelnianej, projekty wspólnych badań, jak np. koordynowany przez Komitet Organizacji i Zarządzania PAN projekt badań nad systemami planowania w przedsiębiorstwach kapitalistycznych i socjalistycznych, wizyty polskich profesorów teorii organizacji i zarządzania w charakterze „visiting professor" w Stanach Zjednoczonych, a amerykańskich w Polsce. Powstał Komitet Nauk Organizacji i Zarządzania Polskiej Akademii Nauk, wprowadzono obowiązkowy przedmiot: organizacja i zarządzanie we wszystkich szkołach politechnicznych, na wydziałach ekonomicznych i prawno-administracyjnych, przy czym treść tych wykładów - ograniczona do mikroskali organizacji jednostkowych - w pełni nawiązywała do współczesnych koncepcji amerykańskich. Jednocześnie obowiązywało systematyczne i intensywne szkolenie w tym zakresie aktualnej kadry kierowniczej, nie wyłączając ministrów. Minister obrony narodowej generał Wojciech Jaruzelski zorganizował nawet kurs teorii organizacji i zarządzania dla całej kadry Ministerstwa Obrony Narodowej i Sztabu Generalnego, osobiście biorąc w nim udział. Sam też zaproponował dokonanie analizy organizacji jego własnej pracy kierowniczej, wdrażając w życie wynikające z niej zalecenia usprawniające. W 1957 roku, w atmosferze niewygasłej jeszcze w pełni „odwilży" polskiego Października 1956 roku, przy współpracy z agendą Organizacji Narodów Zjednoczonych ILO (International Labor Organization), utworzono Centralny Ośrodek Doskonalenia Kadr Kierowniczych (CODKK) podległy Ministerstwu Pracy i Opieki Społecznej, później kolejno przekształcany w Instytut Doskonalenia Kadr Kierowniczych podległy Urzędowi Rady Ministrów i współpracujący z UNIDO (United Nations Industry Development Organization), w Instytut Organizacji Zarządzania i Doskonalenia Kadr i wreszcie w Instytut Administracji i Zarządzania. Organizował on kursy dla kadry kierowniczej gospodarczej i administracyjnej i prowadził badania z zakresu organizacji i zarządzania także w ministerstwach. Istniejący w nim Zakład Administracji Publicznej rozwijał koncepcję wdrażania dyrektyw teorii organizacji i zarządzania do praktyki administracyjnej. Instytut ten współpracował blisko z podobnymi Instytutami we Francji (Fontainebleau) i Szwajcarii (Genewa) i zgromadził największy w Polsce księgozbiór dzieł z zakresu zarządzania, socjologii i psychologii organizacji, głównie w języku angielskim. Niestety, został on nierozważnie zlikwidowany w 1990 roku, a jego księgozbiór, materiały dydaktyczne, raporty wyników badawczych i pomoce naukowe, np. filmy dydaktyczne, zostały częściowo rozproszone, a w większości uległy zniszczeniu. Na jego miejsce powołano Krajową Szkołę Administracji Publicznej, mającą szkolić nową kadrę administracyjną, ale z zapoznaniem idei „public management", głównie z nastawieniem na tradycyjny program znajomości dyscyplin prawniczych, organizacji administracji i elementów politologii. Koncepcja bieżącego doskonalenia kadry kierowniczej w zakresie organizacji i zarządzania została zahamowana i nawet dyscyplina naukowa „organizacja i zarządzanie" została nonsensownie przekształcona na „zarządzanie i marketing", wyraźnie odcinając ten zakres wiedzy od problematyki administracyjnej. Oczywiście nie było już mowy o doszkalaniu w dziedzinie zarządzania ministrów, choć zarówno dla premiera, jak i dla niektórych spośród nich ta wysoka pozycja była pierwszym stanowiskiem kierowniczym w życiu. Zmiana koalicji rządzącej w 2001 roku wzbudziła pewne nadzieje na istotne usprawnienia w dziedzinie kwalifikacji nowej kadry, również w zakresie „kapitału społecznego". Niestety, okazało się, że wśród nowej kadry poselskiej są osoby, w stosunku do których zostało otwarte postępowanie karne. Również wśród grupy nowo mianowanych wysokiego szczebla kierowników pojawiają się nazwiska osób skompromitowanych niewyjaśnionymi nielegalnymi operacjami w przeszłości. Jest to bardzo niepokojące zjawisko, świadczące o niedocenianiu problemu poziomu etycznego w kształtowaniu sprawnego działania w skali społecznej. Socjotechnika kształtowania pożądanych postaw, a więc charakteryzujących się również wysokim morale, polega, jak wiadomo, na autonomizacji czyli tworzeniu postaw i celów wtórnych, naśladownictwie, ocenie społecznej i autorytecie. Regularne nagradzanie określonych pozytywnych zachowań i dezaprobata lub nawet karanie ich nieprzestrzegania powodują, iż stają się one po pewnym czasie celem samym w sobie, odpada więc konieczność ich każdorazowego wymuszania. Naśladownictwo zachowań przełożonych i ludzi obdarzonych autorytetem formalnym i faktycznym jest niezwykle upowszechnione. Badania Adama Sarapaty już wiele lat temu potwierdziły tę tezę. Jednym ze sposobów na prawidłowe ukształtowanie się wysokiego poziomu etycznego jest właściwa polityka personalna uniemożliwiająca awans zawodowy czy realizację biernego prawa wyborczego osobom, co do których istnieją obiektywne przesłanki negatywnie określające ich moralną postawę, a więc niezatarte fakty ukarania za takie czy inne czyny przestępcze, aktualne postawienie w stan oskarżenia o przestępstwo i udokumentowana opinia o czynach nie mieszczących się w modelu etycznej poprawności. W Kanadzie nawet kandydat na radnego musi przedstawić zarówno zaświadczenie o niekaralności, jak i o braku aktualnego aktu oskarżenia pod swoim adresem. Daleko posunięty proces moralnej degeneracji polskich środowisk politycznych, trafnie oceniany przez opinię publiczną, która w rankingu zawodów tradycyjnie na pierwszym miejscu umieszcza profesora uniwersytetu, niezwykle nisko plasując polityków, jest jednak odbiciem rosnącej globalnej tendencji, najmocniej zarysowującego się w zachodniej Europie postmodernizmu, głoszącego, jak pisze prof. Wnuk-Lipiński (2001), że „nie ma nic takiego jak wartości absolutne, że rozmaite normy, które wytwarza lokalna kultura, są równoważne". Ten relatywizm moralny doprowadził do rozpadu etosu tradycji walki o demokrację, niepodległość i sprawiedliwe państwo. Wytwarza się sytuacja zaniku solidarności społecznej i rozwoju mitu permanentnej konkurencji kształtującej strukturę przeciwstawienia: ja i oni czy my, moja grupa i oni. Ta degeneracyjna postawa jest m.in. źródłem powrotu do starej tradycji nomenklatury, a więc priorytetu uprzywilejowania „swoich", członków tej samej partii. Ten proces, kształtujący niefachową, oligarchiczną strukturę wszystkich szczebli, przybiera wręcz humorystyczne rozmiary, odnosząc się nawet do najniższych pozycji zawodowych. Jednocześnie obserwujemy permanentny dynamiczny rozwój sektora publicznego, wyrażający się niespotykaną, poza krajami afrykańskimi, dynamiką wzrostu zatrudnienia i pomysłowością w kształtowaniu nowych instytucji i stanowisk. Odrębnym zagadnieniem jest sprawa wysokości wynagrodzeń administracyjnej kadry kierowniczej. Pierwsze posiedzenia nowo wybranych rad powiatowych i wojewódzkich nowego samorządu lokalnego poświęcono z reguły ustaleniu wysokości uposażeń kierownictwa i wysokości diet nie obciążonych podatkiem dochodowym dla radnych. Znamy rezultaty tych rozwiązań: starostowie z 14-tysięcznymi miesięcznymi poborami w biednych powiatach o przewadze pracowników najemnych z typową minimalną płacą 760 zł, marszałkowie z pensjami około 16 tysięcy czy radni w Warszawie z dietami w wysokości 5400 zł. Ta bulwersująca opinię publiczną praktyka wymagała specjalnej uchwały sejmowej ograniczającej „kominy uposażeń". Szybko okazało się jednak, że jej obejściem były z kolei horrendalnie wysokie, rzędu kilkunastu, a nawet i kilkudziesięciu tysięcy złotych, nagrody dla nomenklatury terenowej. Niezwykle wysokie pensje ukształtowały się w tzw. spółkach Skarbu Państwa, w telewizji państwowej i w państwowych bankach. Jest rzeczą oczywistą, że w gospodarce rynkowej nie można wymagać egalitaryzmu w zarobkach. Siłą motywującą w tego typu gospodarce jest właśnie „gorąca" motywacja ekonomiczna jako wyznacznik sukcesu, jednak w sektorze publicznym powinna istnieć określona hierarchia uposażeń, w której najwyższe posiada prezydent państwa. Istniejącą sytuację, w której znajdują się liczne stanowiska administracyjne opłacane parokrotnie wyżej niż uposażenie prezydenta, należy uznać za zjawisko patologiczne. Nie zadano sobie dotychczas trudu, ażeby dla pozycji urzędniczych całego sektora publicznego - państwowego i samorządowego - opracować racjonalny taryfikator płac odpowiadający jednolicie przyjętym kryteriom kwalifikacji społecznej wagi, odpowiedzialności, uciążliwości i stopnia osobistego zagrożenia danego rodzaju pracy. Ważnym elementem racjonalnego taryfikatora byłaby odpowiednio wysoka materialna ocena pracy naukowej i dydaktycznej, w nawiązaniu do praktyki czołowego w ONZ-owskim rankingu sprawności państwa świata, Szwajcarii, gdzie uposażenie profesora gimnazjalnego jest równoważne z pensją ministra, co stwarza trudności ze znalezieniem kandydatów na stanowisko ministra, ale długofalowe efekty wysokiej kwalifikacji zespołu dydaktycznego dają niezwykle pozytywne rezultaty. Zdając sobie sprawę z finansowej niemożliwości zastosowania modelu szwajcarskiego w Polsce, trzeba jednak stwierdzić, że aktualna sytuacja w naszej ojczyźnie, w której profesor państwowego uniwersytetu zarabia tyle, ile porucznik w armii, jest nonsensowna i wskazuje na rażącą niekompetencję centralnych decydentów.

3.2. Struktury organizacyjne sektora publicznego i fenomen fikcji organizacyjnej

3.2.1. Struktury statyczne

W literaturze i prawodawstwie polskim brakuje jednolitego zdefiniowania pojęcia „sektor publiczny". W potocznym znaczeniu jest to segment gospodarki narodowej, finansowany podatkami i opłatami pobieranymi przez władze publiczne (Malinowska i in. 1999).We Francji sektor publiczny jest oficjalnie dzielony na cztery grupy: 1) administracja centralna, 2) adminstracja terenowa, 3) administracja służby zdrowia i 4) przedsiębiorstwa państwowe i inne organizmy publiczne. Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową (Malinowska 1999) proponuje zaliczenie do sektora publicznego wszystkich instytucji państwowych i komunalnych, finansowanych ze środków publicznych, niezależnie od ich formy organizacyjnej. Według klasyfikacji Głównego Urzędu Statystycznego do sektora publicznego zalicza się „podmioty stanowiące własność państwa (Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych), komunalną oraz mieszaną z przewagą sektora publicznego. Tak szeroko rozumiany sektor publiczny zatrudniał w I kwartale 2001 roku 4069,9 tys. pracowników w około 55 tysiącach jednostek organizacyjnych, podczas gdy sektor prywatny zatrudniał 4225,3 tys. Nie istnieje jednak w Polsce globalny rejestr wszystkich jednostek sektora publicznego z dokładnym ustaleniem ich zatrudnienia, struktury kierownictwa i wskaźnikami finansowymi. Dane dotyczące liczby pracowników administracyjnych we wszystkich urzędach ogólnej władzy administracyjnej: ministerstwa i urzędy centralne, urzędy wojewódzkie państwowe i samorządowe, niższego szczebla urzędy terenowe, wskazują tempo wzrostu od 158,8 tys. (w tym 46 tys. pracowników administracji centralnej) w roku 1990 do 338,5 tys. pracujących w 2002 roku (w tym 114,5 tys. pracowników administracji centralnej). Biorąc jednak pod uwagę pracowników administracyjnych zatrudnionych w Kasie Chorych (obecnie Narodowym Funduszu Zdrowia), w obronie narodowej, w instytucjach obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i w sądownictwie, liczba ich urosła z 485,9 tys. w I kwartale 2001 roku do 529,2 tys. w II kwartale 2003 roku. Istotną sprawą jest istnienie części sektora publicznego w postaci funduszy państwowych, funduszy celowych, agencji państwowych, które obracają środkami budżetowymi w wysokości około 50% funduszy publicznych, a nie podlegają sejmowej kontroli budżetowej. Tutaj właśnie tkwi źródło olbrzymiego marnotrawstwa, w wielu przypadkach uzasadniające podejrzenie o korupcyjne manipulacje. W roku 1999 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową (Malinowska i inni 1999) przeprowadził głęboką analizę funkcjonowania tych funduszy. Jak pisze na podstawie raportu z tych badań M. Balicka (1999): za ich pomocą można dyskretnie, bez rozgłosu towarzyszącego oficjalnej batalii o kształt budżetu rozdzielać publiczne środki według politycznego uznania." W raporcie podaje się dużo przykładów umarzania należności i hojności w wyposażaniu agencji i funduszów. Rozluźniona dyscyplina, bezkarne przekraczanie planu wydatków, brak sankcji i dyscypliny finansowej w stosunku do około 50% funduszy publicznych jest źródłem gigantycznego marnotrawstwa i jednym z podstawowych źródeł powstania „dziury budżetowej" już w 2001 roku. Raport Instytutu, mój referat z grudnia 1999 roku (Kieżun 2000), dramatyczny artykuł M. Balickiej w ,,Polityce" w 1999 roku, krytyczna ocena sytuacji przez Ministerstwo Finansów w 1999 roku nie dały rezultatu. Najbardziej bulwersującym jednak zjawiskiem jest ukształtowanie w wyniku reformy administracyjnej struktury powiatowej. W okresie gdy Światowym hasłem rozwoju organizacyjnego była tendencja do spłaszczania struktur, eliminowania jednostek pośrednich, wdrażania systemów internetowych infolinii, ograniczania administracji, w Polsce zbudowano olbrzymi, nieistniejący w 1990 roku, nowy szczebel administracyjny powiatów ziemskich, liczący w 2002 roku 40,6 tys. pracowników. Był on w zadziwiający sposób traktowany jako synonim decentralizacji, a sam projekt, urągający elementarnym zasadom demokratycznego i profesjonalnego przeprowadzania makroorganizacji, został przegłosowany na zasadzie dyscypliny partyjnej w Sejmie. Nonsensowność szczebla powiatowego polega m.in. na niespotykanej w innych krajach europejskich wielkości. Średnia liczba mieszkańców przypadająca w Polsce na jeden powiat ziemski i grodzki jest najmniejsza w Europie.

Tabela 1. Liczba mieszkańców w jednostkach II szczeble lokalnego w Europie
Zródło: La Regionalisation en Europe. Parlament Europeen 2002, Strasburg.

   

Kraj	Ludność (mln)		Mieszkańcy II szczebla (tys.)
Francja Niemcy Finlandia Holandia Włochy Polska	58,1 mln 87,1 mln 5,1 mln 15,5 mln 57,3 mln 38,6 mln		176,5 - arrondissement 198,4 566,6 397,0 561,0 101,5 ale ziemskie 82,0

    Trzeba zwrócić uwagę, że pozycja „Francja" nie jest w pełni trafna, bo etymologicznie „arrondissement" to powiat, ale jest to jednostka organizacyjna służąca jedynie dla celów wyborczych, jako trwale ustalony okręg wyborczy. Właściwym więc operacyjnym odpowiednikiem polskiego powiatu jest „departement". Razem z zamorskimi istnieje we Francji 100 departamentów, a więc na jeden departament przypada 581 tysięcy mieszkańców. Najliczniejszą grupą są powiaty od 49 do 60 tys. mieszkańców, ale prawie 1/3 z nich (99 na 315) posiada liczbę mieszkańców poniżej 60 tysięcy. Rozpiętość wielkości powiatów ziemskich przedstawia się następująco:

dla powierzchni:	19-krotna (min. = 157 km^2, max. = 2087 km^2)
dla liczby mieszkańców:	11-krotna (min. = 22 tys., max. = 253 tys.)
dla liczby gmin:	6-krotna (min. = 3, max. = 19)
Zródłó: Płoskonka J. red. (2001) Reforma Administracji Publicznej... MSWiA.

  Szczęśliwie niedawno zlikwidowano największy polski nonsens organizacyjny, a mianowicie ziemski powiat Warszawa. Wniosek z powyższych zestawień jest jednoznaczny: sieć urzędów powiatowych w Polsce jest w stosunku do krajów Unii Europejskiej rażąco rozbudowana. Występuje też zjawisko niedopuszczalnej skali rozpiętości we wszystkich kryteriach, świadczące o tym, że podstawowe merytoryczne postulaty tworzenia powiatów: silne więzy kulturowe, gospodarcze i geograficzne odgrywały mniejszą rolę niż „dobre" układy, agresywność aktywu społecznego, a być może i bardziej wyrafinowane formy terenowego „lobbingu", dla ustalenia takiego a nie innego kształtu danego powiatu. Klasycznym przykładem tego zjawiska było z jednej strony przekazanie 14 grudnia 2000 roku marszałkowi Sejmu decyzji rządowej (do tej chwili niezrealizowanej) o konieczności zmniejszania liczby powiatów, zaczynając od łączenia powiatów grodzkich i znajdujących się w tym samym mieście urzędów ziemskich, a w parę tygodni później - wydanie decyzji o powstaniu 7 nowych powiatów z początkiem 2002 roku. Ta decyzja rządu premiera Buzka została lojalnie zrealizowana przez koalicyjny rząd premiera Millera. Józef Płoskonka, wiceminister MSWiA w rządzie Jerzego Buzka, ujawnił w prasie („Rzeczpospolita" z 3.10.2001) następujące kryteria decyzji rządu powołania 7 nowych powiatów: bycie powiatem przed 1975 rokiem, posiadanie poparcia wojewody i samorządowców, posiadanie silnych więzów kulturowych, społecznych i geograficznych, brak w obrębie proponowanych powiatów istnienia powiatów grodzkich. Brakuje podstawowego kryterium: możliwości samorządnego bytu na podstawie swoich dochodów. Niby wprowadziliśmy gospodarkę rynkową, a stale preferujemy kryteria nie związane z kategorią zysku i straty. Typowy powiat ziemski nie jest zbyt obciążony nadzorem nad miejscowymi inspekcjami, strażami i służbami, bowiem średnio nadzoruje jedynie: 12 jednostek oświatowych, 2 służby zdrowia, 4 pomocy społecznej, 1 urząd pracy i 2 inne, w tym kultury. Jak wiadomo, nadzór finansowy nad szpitalami przekazano Kasom Chorych (obecnie Narodowemu Funduszowi Zdrowia), stąd też podstawowa rola urzędów powiatowych założona w projekcie z roku 1996 i ustalająca, że 65% jego budżetu będzie przeznaczane na opiekę zdrowotną, radykalnie się zmieniła. Nie wpłynęło to jednak na decyzję zmniejszenia projektowanego zatrudnienia w powiatach. Było to swoiste „oszustwo organizacyjne", które powinno było być przedmiotem odpowiedniej represji dyscyplinarnej (Trybunał Stanu?). Ziemskie urzędy powiatowe, a w dużym stopniu także samorządowe wojewódzkie, są obciążone patologią „fikcji organizacyjnej", funkcjonowaniem „na niby". Idea samorządności, nawet z etymologicznego punktu widzenia, to możliwość samodzielnego rządzenia się, a więc autonomicznego podejmowania decyzji. Do tego potrzebne są jednak własne środki finansowe i odpowiednie pełnomocnictwa ustrojowe. Tymczasem powiaty posiadają jedynie około 10% własnych środków, reszta - to dotacje i subwencje przyznawane z budżetu centralnego. Tryb ich przyznawania wyjaśniał w oficjalnym dokumencie, wydanym w 1999 roku przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, główny projektodawca reformy powiatowej, były minister pełnomocny do spraw reformy, prof. Michał Kulesza (1999), pisząc: Finansowanie powiatowych służb, inspekcji i straży oparte jest, na razie, w całości na dotacjach celowych z budżetu państwa, które muszą być wydawane zgodnie z przeznaczeniem na ustalony cel. Ten brak samorządności finansowej powiatów prof. Michał Kulesza tłumaczył następująco: Obecnie jedynie dotacyjny charakter środków jest gwarancją, że pieniądze trafią na określony cel. A więc nie można było dać samorządnemu organowi samodzielności finansowej, bo ryzykowalibyśmy niewłaściwe wydatkowanie. To jest koronny argument przeciwników decentralizacji - nieufność w stosunku do „terenu", który jest albo za głupi, albo nieuczciwy. Może jednak ta opinia nie jest błędna, biorąc pod uwagę znaną zachłanność kadry samorządowej na osobiste dorabianie się. Pamiętamy, że pierwszymi decyzjami nowo powołanych rad powiatowych i wojewódzkich było ustalenie horrendalnych, dochodzących do 14 999 zł miesięcznie, uposażeń dla starosty i również horrendalnie wysokich diet dla radnych. Ta pazerność spowodowała reakcję Sejmu i uchwalenie tzw. ustawy kominowej, ustalającej bardziej racjonalną skalę zarobków. Został jednak Herbertowski niesmak utraty społecznego zaufania do działaczy samorządowych, podobnie jak do wszystkich działaczy politycznych, wyrażający się bardzo odległym miejscem w społecznym rankingu prestiżu zawodów. Tak wygląda samorządność finansowa, którą można było dawno przywrócić np. poprzez przekazanie całości wpływów z PIT i CIT do samorządów. A co z samorządnością merytoryczną? Tu mamy również kompetentne wyjaśnienie co do realizacji artykułu 35 pkt 2 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o Samorządzie Powiatowym, stwierdzające, że starosta jest zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. W tym samym oficjalnym opracowaniu prof. Michał Kulesza pisze: Powiatowe służby, inspekcje i straże podlegają też kontroli starosty. Starosta nie może wydawać im konkretnych rozkazów działania i poleceń służbowych, lecz może określać wiążące wytyczne (wydawać tzw. polecenia celu), określając tą droga pożądany stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Tę formę władzy już dawno trafnie określił prezydent grodzkiego powiatu Poznań, Ryszard Grobelny (Jędrzejewska 2001), wyjaśniając reporterowi „Rzeczpospolitej", że: Musimy uzyskać więcej uprawnień, jeśli chodzi o nadzór nad służbami, takimi jak policja, straż pożarna czy Sanepid. W tej chwili jesteśmy wyłącznie konsultantami. Do tego obrazu patologii, określanych w krytycznej teorii organizacji i zarządzania mianem: gigantomanii, luksusomanii (luksus zarobków) i fikcji organizacyjnej, należy jeszcze dodać patologię partiokracji, wyrażającej się w politycznym doborze kadr według struktury koalicji partyjnej, odniesionej nie tylko do stanowisk kierowniczych, ale również i wykonawczych (np. sekretarek). Trzeba też uwzględnić straty tygodni, a niejednokrotnie nawet miesięcy pracy na negocjacje dotyczące ustawienia partyjnej struktury kierownictwa samorządu powiatowego, wojewódzkiego, a nawet dzielnicowego (w mojej dzielnicy Ochota te negocjacje-przepychanki trwały dwa miesiące). Ten nonsensowny patologiczny stan rzeczy istotnie wymaga zdecydowanych decyzji „mocnego państwa", w którym obowiązuje zasada priorytetu interesu całego społeczeństwa nad partykularnym interesem społeczności lokalnych. Szansą jest powrót do koncepcji z 1990 roku, okresu pierwszego etapu autentycznie ideowego zaangażowania w budowę demokratycznego państwa. Uchwalona w 1990 roku Ustawa o samorządzie gminnym rozwiązała niezwykle sprawnie problem struktury samorządu terytorialnego w nawiązaniu do artykułu 4 pkt 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, który głosi: Kierowanie sprawami publicznymi powinno, ogólnie rzecz biorąc, należeć do tych organów władzy, które są najbliżej obywateli. Powierzając tę funkcję innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi skuteczności i ekonomii. Najbliżej obywateli jest gmina, stąd też logiczny wniosek, że w niej powinno być skoncentrowane kierowanie zasadniczą częścią spraw publicznych. W ten sposób gmina staje się „małą ojczyzną" każdego obywatela, rozwijając świadomość łączności obywatelskiej i stając się terenem rozwoju społecznej ambicji, sprawnego, a więc skutecznego i ekonomicznego rozwiązywania gospodarczych, społecznych i kulturalnych problemów danego środowiska. Natomiast dla problemów przekraczających swoim zakresem kompetencyjnym czy terytorialnym teren gminy stworzono możliwość oddolnej inicjatywy powoływania, drogą uchwały rad zainteresowanych gmin, międzygminnych związków. Te związki mają osobowość prawną i wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, zgodnie z uchwalonym statutem zdefiniowanym w ustawie. Ich strukturę organizacyjną i procedurę funkcjonowania szczegółowo określa aż jedenaście artykułów Ustawy o samorządzie gminnym, co świadczy o tym, jaką wagę przykładał ówczesny światły ustawodawca do tej autentycznie samorządowej struktury. Dodatkowo przewidziano jeszcze możliwość zawarcia porozumienia gmin w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych w imieniu umawiających się stron. W ten sposób załatwiono sprawę decentralizacji terytorialnej na zasadzie autentycznej samorządności. To właśnie związek międzygminny o organizacyjnej strukturze rotacyjnych zespołów przedstawicieli umawiających się gmin jest predysponowany do załatwiania spraw przekraczających kompetencje jednej gminy. To ten związek jest predysponowany do nadzoru nad służbami, inspekcjami, strażami o zasięgu obejmującym teren wielu gmin. To on właśnie, powołany z samorządnej inicjatywy zespołu gmin, mógłby nadzorować działalność szpitala o wielogminnym zasięgu działania, liceum o podobnym zasięgu i wszystkie inne czynności publiczne przekraczające teren jednej gminy. W ten sposób założono nowoczesną, autentycznie samorządową strukturę hierarchiczną podstawowego szczebla działania. Niestety, istniejąca formalnie struktura związków międzygminnych nie była politycznie promowana, a ograniczona jedynie do czynności właściwych gminom. Powstała bowiem koncepcja restytucji zlikwidowanych w 1975 roku powiatów, nieracjonalna w dobie rewolucyjnego rozwoju techniki informacji komputerowej, upowszechnienia komunikacji samochodowej, rozwoju sieci telefonów stacjonarnych i komórkowych, światowych tendencji spłaszczania i ograniczania administracyjnych struktur organizacyjnych. Była ona nadzieją ukształtowania silnych zespołów partyjnego elektoratu i stworzenia dużego, wielotysięcznego zespołu dobrze płatnych terenowych stanowisk kierowniczych dla działaczy zwycięskich partii politycznych. Należałoby zlikwidować fikcję organizacyjną samorządności powiatów ziemskich, stopniowo przekazując ich zadania organicznym, odpowiednio przygotowanym - również legislacyjnie - strukturom związków gmin, finansowanych przez same gminy. Sądzę, że ta, niewątpliwie trudna z wielu punktów widzenia operacja spowodowałaby olbrzymie zmniejszenie kosztów funkcjonowania administracji terenowej. Mamy już pierwsze korzystne doświadczenia z niedawno dokonanej likwidacji urzędu powiat Warszawa i stanowiska starosty warszawskiego. Ewenement powołania niezwykle drogiej, marnotrawnej struktury powiatów w Polsce, a w szczególności ziemskiego powiatu Warszawa, w pełni uzasadnia oskarżenie jej twórców o działanie na szkodę interesu publicznego przed Trybunałem Stanu, a w każdym razie wyeliminowanie ich z jakiejkolwiek odpowiedzialnej działalności publicznej. Istotnym problemem strukturalnym jest gigantomania struktur Sejmu, Senatu, Kancelarii Prezydenta, Kancelarii Premiera, Kancelarii Sejmu i Senatu oraz rozmaitych gospodarstw pomocniczych funkcjonujących na wszystkich szczeblach.

Fakt, że Kongres Stanów Zjednoczonych, federalnego państwa 270 milionów mieszkańców, liczy sobie 435 posłów (kongresmenów), a Sejm Polski, kraju z 38 milionami mieszkańców - 460 posłów, musi budzić zdumienie. Podobnie Senat amerykański składa się ze stu senatorów wybieranych po dwóch z każdego stanu. Przy przyjęciu podobnej zasady mielibyśmy w Polsce w sumie 32 senatorów (po dwóch z każdego województwa).

W skali światowej liczebność miejsc w parlamencie jednoizbowym, bądź w izbie niższej, przedstawia się następująco:  

Świat	195
Kraje rozwinięte Europa Zachodnia Europa Wschodnia i WNP Europa ogółem Polska	245 238 188 223 460

  Ten stan rzeczy wynika z założonej liczby mieszkańców przypadających na jednego deputowanego. Mamy tu następujące dane:

Liczba mieszkańców reprezentowana przez jednego deputowanego

Niemcy Hiszpania Francja Włochy Wielka Brytania Polska

116 tys. 108 tys. 93 tys. 90,5 tys. 87 tys. 82,5 tys.

Ewentualne zmniejszenie liczby posłów do 300 spowodowałoby ograniczenie kosztów o ponad 100 mln zł (Pilczyński 2001). Dużo większe oszczędności można by uzyskać ustalając liczbę posłów w nawiązaniu do stanu z 1939 roku - 208 osób. Powstaje też problem wielkości czy nawet zlikwidowania Senatu, przewidzianego w programie wyborczym SLD. Porównanie liczby 100 senatorów w Polsce i 100 senatorów w USA wskazuje na upowszechnienie gigantomanii w procesie rządzenia państwem. Zatrudnienie w kancelariach Sejmu i Senatu, podobnie jak i we wszystkich ministerstwach, nie jest ujawniane od 1996 roku w ogólnodostępnej statystyce. Główny Urząd Statystyczny nie posiada tych szczegółowych danych. Ostatnie dane GUS-owskie z Rocznika Statystycznego roku 1995 wskazują wzrost zatrudnienia w Kancelarii Prezydenta ze 193 etatów w roku 1990 do 466 w roku 1995. Kancelaria Premiera liczy około 500 pracowników, przy czym w obydwu kancelariach, podobnie jak w rządzie, mamy sekretarzy i podsekretarzy stanu. Wielkość zatrudnienia w tych kancelariach budzi zasadnicze zastrzeżenia. W kolejnych rządowych programach ograniczenia zatrudnienia nie przewiduje się zmian w Kancelarii Prezydenta, mimo oświadczeń, że akcja odchudzania administracji rozpocznie się od góry. Nie wydaje się też właściwe kreowanie w kancelariach stanowisk sekretarzy i podsekretarzy stanu, pozycji przewidzianych dla stanowisk rządowych, a już zupełnie niewłaściwa jest rozbudowa gospodarstw pomocniczych w obrębie tych jednostek organizacyjnych. Poważnym źródłem nieuzasadnionych kosztów państwa są różne formy korupcji aparatu administracyjnego. Jej skala, ujawniona przez międzynarodową organizację Transparency International, uzasadnia twierdzenie, że Polska jest najbardziej skorumpowanym krajem wśród członków Unii Europejskiej. W rankingu 2003 roku ta organizacja wzięła pod uwagę 133 kraje, po raz pierwszy uwzględniając nawet tak egzotyczne jak Oman, Bahrajn, Katar i Kubę. W skali 0-10 (10 - kraj najmniej skorumpowany) Polska uzyskała zaledwie 3,6, podczas gdy rok temu została oceniona na 4,2, a w 1996 na 5,6. Konieczne więc jest nasilenie akcji antykorupcyjnej, opartej głównie na planie nielegalnej prowokacji. Ta skromnie już zapoczątkowana metoda dała pozytywne rezultaty; np. w Czorsztynie, zastosowana wobec miejscowego wójta, uchroniła budżet gminy przed stratą 4 milionów złotych, a w Białymstoku i w Kielcach uniemożliwiła lekarzom nielegalne przyznanie rent. W Stanach Zjednoczonych w połowie lat 80. tego typu legalna prowokacja w stosunku do osób na stanowiskach, odpowiadających mniej więcej naszym podsekretarzom stanu, szeroko nagłośniona w mediach, zakończona wyrokami powyżej 100 lat więzienia, radykalnie zmniejszyła falę korupcji i związane z nią straty państwa. W dalszym ciągu występuje zjawisko nadmiernej liczby 229 stanowisk tzw. siatki „R", wyposażonych w służbowy samochód z szoferem i osobisty sekretariat. W kancelariach prezydenta, premiera i w 14 ministerstwach mamy 104 stanowiska ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu. Mamy też w sumie 47 urzędów centralnych i agencji z bez mała setką stanowisk naczelnego kierownictwa. We Francji, kraju dużo większym i lekko licząc czterokrotnie bogatszym od nas, w 15 ministerstwach urzęduje 32 ministrów i sekretarzy stanu. W wyniku reformy Centrum w 1996 roku zlikwidowano Urząd Rady Ministrów, odpowiednio zwiększając obsadę Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Obecnie ten zlikwidowany urząd odrodził się w formie Kancelarii Premiera z sześcioma sekretarzami i trzema podsekretarzami stanu. Gigantomania w rozbudowie zatrudnienia w aparacie centralnym łączy się z tendencją rozbudowy wewnętrznej struktury. Typowa struktura ministerstwa to minister, od dwóch do siedmiu sekretarzy i podsekretarzy stanu, gabinet polityczny, ok. 15 departamentów. Ministerstwom podlega w dalszym ciągu szereg jednostek terenowej administracji specjalnej, które reforma roku 1999 zdecentralizowała na województwa i powiaty jedynie w 63 procentach, reszta została w branżowej strukturze ministerialnej. I tak np. Załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów ustalający zakres działania Ministra Zdrowia zawiera spis 19 organów i jednostek organizacyjnych, podległych bądź nadzorowanych przez Ministra Zdrowia. Mamy tam Inspektoraty, Biura, Centra, Agencje, Zakłady, Instytuty, Akademie Medyczne, z których duża część mogłaby być nadzorowana przez organy terenowe administracji publicznej, a niektóre mogłyby ulec likwidacji czy komasacji.

3.2.2. Struktury dynamiczne

Liczne kadry administracyjne muszą oczywiście wykazać się aktywnością, stąd też stała tendencja do zwiększania liczby koncesji, zezwoleń czy licencji. Komisja Debiurokratyzacji, powołana jeszcze przez wicepremiera Balcerowicza, doprowadziła do zmniejszenia w Ustawie „Prawo o działalności gospodarczej" liczby licencji do 8, jednakże ich miejsce zastąpiły liczne zezwolenia. Mamy ich obecnie około 100. Niewątpliwie utrudniają one inicjatywę gospodarczą i stanowią dodatkową formę opodatkowania, będąc jednocześnie idealnym terenem działalności korupcyjnej. Ogólnie można stwierdzić, że istnieje w dalszym ciągu skomplikowana procedura biurokratyczna załatwiania prostych spraw. Oto niektóre przykłady: mimo dawno wprowadzonego systemu ewidencji PESEL, w którym zakodowane są podstawowe dane osobowe każdego obywatela polskiego, przy wypełnianiu typowego formularza należy obok swego numeru PESEL podać jeszcze raz istniejące w nim dane. Obok numeru PESEL istnieje odmienny numer identyfikacji podatkowej - NIP, zawierający te same podstawowe dane co PESEL. Natomiast właściciel przedsiębiorstwa posiada jeszcze jeden numer ewidencyjny - REGON. Przeprowadzając się z jednej do drugiej dzielnicy w Warszawie, przy przerejestrowaniu samochodu dostaje się na 1 miesiąc czerwoną próbną tablicę rejestracyjną, a dopiero po miesiącu wymienia się ją na normalną. Chodzi tu o kontrolę prawdziwości poprzedniej rejestracji, co oczywiście można załatwić telefonicznie, od ręki. Specjalnie uciążliwa jest ta mitręga dla małych przedsiębiorstw w kontaktach z urzędami skarbowymi, których sprawność działania charakteryzuje się średnio co trzecią wygraną sprawą sądową przeciwko nim w związku z błędami w naliczaniu podatków. Tutaj „bylejakość" pracy urzędników poważnie kosztuje skarb państwa, ponieważ błędnie pobrane podatki zwraca się z ustawowymi odsetkami. Stomil Olsztyn wygrał w lutym 2001 sprawę w Najwyższym Sądzie Administracyjnym, odzyskując nie tylko 1,9 mln, ale i ponad milion zł odsetek i 400 000 zł zwrotu kosztów procesowych. Podobnie Citibank w Warszawie uzyskał obok 18 mln zwróconych podatków wielomilionowe odszkodowanie (Trębski 2001). Olbrzymi aparat finansowo-skarbowy, liczący 51,3 tys. pracowników, na których utrzymanie budżet 2001 roku przeznaczał 1,7 mld zł, nie zasługuje na pozytywną ocenę swojej sprawności. Również formularze zeznań podatkowych, mimo stałych zapewnień o próbach ich uproszczenia, są stale obiektywnie trudne do prawidłowego wypełnienia. Generalnie rzecz biorąc, w dalszym ciągu poziom organizacji pracy w Polsce jest niezadowalający. Zewnętrznym wyrazem tego stanu rzeczy jest średnia wydajność stanowiąca 40% wydajności w Unii Europejskiej. Na podstawie badań przeprowadzonych w 2000 roku na budowie Exbudu w Warszawie stwierdzono wiele usterek, których koszt usunięcia przekroczył zyski z budowy. Podstawową przyczyną tego stanu rzeczy był brak bieżącej kontroli pracy i niesprawność dużego procenta robotników po przerwie posiłkowej na skutek picia alkoholu.

3.2.3. Decyzje strategiczne, przedsiębiorcza wyobraźnia

Monika Kostera w swoim eseju Zarządzać z wyobraźnią (2001) przedstawia model wyobraźni ekonomicznej, nawiązując do idei Millsa i Koźmińskiego. C. Wright Mills ukuł w roku 1959 pojęcie socjologicznej wyobraźni (sociological imagination), zwracając uwagę na konieczność myślenia szerszymi kategoriami społecznymi. A. K. Koźmiński (1982) twierdzi, że: „Oddziaływanie wyobraźni ekonomicznej na przebieg życia społeczno-ekonomicznego ma charakter jak najbardziej realny". III Rzeczpospolita, akceptująca klasyczny wolny rynek, nie potrafiła ogarnąć twórczą wyobraźnią strategicznego sprawnego rozwoju w wielu dziedzinach. Z bogatego materiału dowodowego przedstawię jedynie parę przykładów: Po przełomie 1989 roku szokowa terapia Balcerowicza zahamowała inflację, dała doraźne dobre wyniki rozwoju prywatnego sektora małych i średnich przedsiębiorstw, stworzyła podstawy do procesu prywatyzacji i wieloletniego wysokiego wzrostu dochodu narodowego. Jednakże nie udało się skonstruować logicznego, konsekwentnego, strategicznego makroplanu, trafnie ustalającego kierunki rozwoju gospodarczego, naukowego i kulturalnego. Zakładając transformację systemu gospodarki planowej na gospodarkę rynkową i prywatyzację przemysłu, handlu i usług, należało przede wszystkim ustalić przyszłościową perspektywę struktury gospodarczej Polski. Punktem wyjścia powinna była być reprywatyzacja, a więc ustalenie formy zwrotu znacjonalizowanych w okresie PRL przedsiębiorstw i nieruchomości. Polska jest jedynym postkomunistycznym krajem w Europie Środkowej, w którym nie przeprowadzono tego procesu reprywatyzacji. Ocenia się, że brak ustawy reprywatyzacyjnej i pozostawienie tego procesu do indywidualnych decyzji sądowych praktycznie będzie kosztować Polskę ok. 300 mld zł. Dalszym zaniedbanym strategicznym problemem jest brak umowy z Niemcami akceptującej decyzję o objęciu w posiadanie własności prywatnej na b. terenach niemieckich włączonych do Polski w 1945 roku. Traktat o przyjaźni polsko-niemieckiej z 1991 roku nie dotyka tego zagadnienia, a co gorsza, dołączony do traktatu list ministra Skubiszewskiego stwierdza jednoznacznie, że umowa polsko-niemiecka nie dotyczy spraw majątkowych. Obecne zmiany tytułu wieczystej dzierżawy nieruchomości na Ziemiach Zachodnich i na terenie b. Wolnego Miasta Gdańska na własność hipoteczną są słusznym posunięciem, ale nie odsuwającym całkowicie perspektywy masowych indywidualnych skarg niemieckich hipotecznych właścicieli domagających się rewindykacji swojej zawłaszczonej przez obywateli polskich w 1945 roku własności. Ta możliwość jest wyraźnie przedstawiona w jednogłośnie podjętej uchwale Bundestagu z 1998 roku, w której czytamy, że: „Perspektywa przystąpienia Polski do Wspólnot Europejskich powinna więc tym łatwiej pozwolić na uregulowanie problemów, dla których dzisiaj jeszcze nie można znaleźć zadowalających rozwiązań. To odnosi się zwłaszcza do możliwości osiedlania się w Polsce niemieckich obywateli łącznie z tymi, którzy musieli opuścić swe strony ojczyste." Minister spraw zagranicznych Niemiec K. Kinkiel oświadczył w 1995 roku, że „rząd federalny nigdy nie uznał wywłaszczenia niemieckiego na podstawie polskich ustaw i traktuje ten problem jako nadal nierozwiązany". Do chwili obecnej nie było oświadczenia rządu niemieckiego anulującego to stwierdzenie. Proces prywatyzacji przedsiębiorstw będących prawnie udowodnioną własnością państwa powinien był być przeprowadzony w elastyczny sposób, bez dogmatu: „wszystko należy sprywatyzować". Jest rzeczą oczywistą, że stuprocentowa prywatyzacja nie jest możliwa. Dla realizacji niezbywalnej, choćby racjonalnie ograniczonej roli opiekuńczej państwa (ochrony zdrowia, edukacji, rozwoju nauki i kultury) konieczne są fundusze państwowe, których nie pokryją bezpośrednie czy pośrednie podatki. Konieczne są dochody z dobrze zorganizowanych, nielicznych przedsiębiorstw państwowych. Należało więc zacząć cały proces prywatyzacji od ustalenia, jakie branże będą podlegać prywatyzacji, a jakie, dobrze pracujące, pozostaną w sektorze państwowym, przekazując zysk budżetowi i umożliwiając atrakcyjne ustawienie niskiej skali podatków bezpośrednich, stymulujących z kolei rozwój krajowej prywatnej wytwórczości. Tu trzeba zwrócić uwagę na błędny dogmat większej efektywności prywatnych przedsiębiorstw. Ta teza jest trafna w stosunku do małych i średnich przedsiębiorstw, gdzie osobisty udział właściciela w strategicznej, taktycznej i operacyjnej działalności danego obiektu daje bez porównania lepszy rezultat niż w zbiurokratyzowanych przedsiębiorstwach państwowych. Natomiast nie potwierdza się ona w pełni w dużych przedsiębiorstwach. Tego typu przedsiębiorstwa pracowały niewydolnie w socjalizmie, bo były biurokratycznie sterowane olbrzymią ilością dyrektywnych wskaźników. Ubezwłasnowolnienie dyrektora, marnie finansowo motywowanego, nastawionego jedynie na realizację planu, dało znane negatywne rezultaty. Tymczasem przedsiębiorstwo państwowe uczestniczące w konkurencyjnej grze rynkowej, kierowane przez świetnie uposażonego menedżera, nadzorowane jedynie przez Radę Nadzorczą, może dać podobne rezultaty jak prywatna spółka akcyjna. Wielkie przedsiębiorstwa prywatne, z reguły spółki akcyjne, kierowane są nie przez właścicieli-akcjonariuszy (shareholders), ale przez zatrudnionych, analogicznie jak w przedsiębiorstwach państwowych, najemnych menedżerów. Stąd też i paradoksalna sytuacja, że państwowa polska spółka Telekomunikacja Polska została w wysokim procencie zakupiona przez państwowe francuskie przedsiębiorstwo France Telecom, podobnie jak Elektrociepłownia Warszawska przez Vattenfall - państwowe przedsiębiorstwo szwedzkie, a Państwowe Zakłady Lotnicze Okęcie przez Casa - państwowe przedsiębiorstwo hiszpańskie. W kanadyjskiej prowincji Quebec podstawą budżetu prowincjonalnego jest państwowe gigantyczne przedsiębiorstwo Hydro Quebec eksportujące prąd z wodnych elektrowni do USA, którego dyrektywny plan roczny ustalany przez Ministerstwo Przemysłu zawiera tylko jedną pozycję: planowe zwiększenie akumulacji. Hydro Quebec sponsoruje działalność naukową, finansując „Katedrę Hydro Quebec" w Szkole Zarządzania Uniwersytetu Quebec a Montreal, która zajmuje się naukowym usprawnieniem działalności firmy i eksperymentami organizacyjnymi w jej obszarze działania. Koncepcja kompleksowej sprzedaży wszystkich przedsiębiorstw państwowych strategicznym inwestorom zagranicznym i konsumowanie uzyskanych „avoirów" w ramach budżetu staje się jedną z podstawowych przyczyn zapaści finansowej kraju, zwalczanej obecnie zwyżką podatków bezpośrednich i pośrednich. Warto tu też zacytować dość powszechną opinię, którą przypomniał profesor Zawiślak (2001), że w gospodarce rynkowej społeczeństwo, które traci własność, traci podmiotowość. Staje się więc dla zewnętrznych decydentów li tylko przedmiotem optymalizujących kalkulacji jak utylizowany surowiec. W świadomości społecznej, zarówno w Polsce jak i poza jej granicami, nie ukształtowała się polska specyfika produkcyjna wyrażająca się jakimś krajowym typem produktu. Niemcy - to Mercedes Benz, najbardziej snobistyczny samochód w skali światowej, Szwecja - to precyzja każdego produktu, Volvo jako niezawodny samochód, Francja - to wina, kosmetyki i moda damska: Chanel, Dior, Yves Saint Laurent, Węgry - papryka i cygańska muzyka, Czechy - to Jablonex - damska biżuteria, Japonia - to samochody Toyota, komputery i telewizory Sony, USA - to IBM, elektronika, samochody Forda, Coca Cola i drapacze chmur, Włochy - to Ferrari, Fiat itd. Polska wolnego rynku nie potrafiła wypromować czegoś, co jest utożsamiane z naszą produkcją, a co w latach przed blokadą ekonomiczną z powodu stanu wojennego z wolna stawało się społecznym obiektem zainteresowań rynku amerykańskiego i kanadyjskiego. Nawet polska wódka straciła swoją wyjątkową atrakcyjność na tle agresywnego marketingu wódki fińskiej i szwedzkiej. Mamy cały szereg wytworów odbiegających pozytywnie od światowych standardów, jak np. szkło i ceramika, nie mówiąc o budzącej niegdyś zachwyty sztuce ludowej (obrusy, kilimy i dywany). Produkcja CEPELII była rozchwytywana w Nowym Jorku i Montrealu, podobnie jak i polskie, uważane za bardzo udane, garnitury męskie zajmujące niegdyś w supermarkecie Alexander w Nowym Jorku całe piętro. Również polskie firanki, reklamowane jako „europejskie", miały duże powodzenie w Chicago. To właśnie ta atrakcyjna, typowa dla Polski produkcja, realizowana w dalszym ciągu w świetnie zorganizowanych państwowych przedsiębiorstwach pracujących na zasadzie wolnego rynku, z analogiczną jak w przedsiębiorstwach prywatnych skalą zarobków, również mogłaby być istotnym fragmentem dochodu budżetu państwa. Historycznym przekleństwem, ale i współczesną szansą jest geograficzne położenie Polski. W obecnej pokojowo ustabilizowanej sytuacji w Europie tranzytowy charakter kraju stwarza olbrzymie możliwości akumulacyjne. Zorganizowany tranzytowy ruch samochodowy i kolejowy mógłby stać się źródłem permanentnego dochodu. Corocznie przejeżdża przez Polskę ponad 30 milionów samochodów ciężarowych, dewastując polskie drogi. Budowa autostrad, finansowana z długoterminowych zagranicznych kredytów bankowych (Bank of Montreal i Royal Bank in Montreal), przy odpowiednio skalkulowanej cenie przejazdu przez Polskę, mogłaby się zamortyzować w ciągu 10-15 lat. Wynikało to ze wstępnego rachunku przeprowadzonego w Montrealu w ramach ćwiczeń prac projektowych zespołu moich studentów w konsultacji z biurem studiów kredytowych Bank of Montreal. Dalsze podobne projekty - to autostrada północ-południe łącząca Szwecję promem poprzez Polskę z południem Europy, międzynarodowa autostrada via Wilno-Ryga-Tallin-Petersburg z promem do Finlandii, a także autostrada: granica Polski z Białorusią-Kaliningrad. Budowa tych autostrad, finansowana przez międzynarodowy i krajowy kredyt bankowy i dotacje UE, byłaby poważnym czynnikiem rozwoju gospodarczego i walki z bezrobociem. Tak właśnie z powodzeniem walczył z bezrobociem Roosevelt w programie New Deal. Rząd polski i Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad nie potrafili doprowadzić do realizacji tych celów, co moim zdaniem wymaga przeprowadzenia kontroli jej działalności przez NIK. Kilkunastoletnia niezaradność w tej dziedzinie jest wprost karygodna. Równolegle nie została wykorzystana okazja zorganizowania tranzytowego transportu kolejowego z Rosji na Zachód przy wykorzystaniu szerokotorowej linii kolejowej istniejącej na południu Polski. To Czesi chcą obecnie wykorzystać tę linię, przedłużyć ją do Koszyc i tam zorganizować olbrzymie centrum przeładunkowe towarów z Rosji i krajów należących do WNP. Ta idea jest warta miliardów dolarów. Dalszym przykładem braku strategicznej, przedsiębiorczej wyobraźni była spontaniczna decyzja likwidacji PGR-ów, doprowadzająca do dewastacji środków trwałych tych przedsiębiorstw i nędzy bezrobotnych byłych pracowników. Utrzymanie tradycyjnej struktury i przekształcenie jej w spółki pracownicze, podział na mniejsze gospodarstwa i ich sprzedaż nawet za symboliczną złotówkę pracownikom, względnie utrzymanie państwowej własności niektórych czołowych PGR-ów mających za zadanie rozwijanie i upowszechnianie wzorowej produkcji rolnej jako Ośrodki Szkolenia Rolniczego, zapobiegłoby kolosalnym stratom materialnym i moralnym. Nie rozwinięto również nowoczesnej idei dynamicznego rozwoju produkcji ekologicznej. Ten czynnik mógł odegrać już dawno istotną rolę w rozwoju polskiego rolnictwa. Ekologiczna żywność, tradycyjnie produkowana bez żadnych chemikalii, tradycyjny wychów bydła i drobiu karmionego naturalnym pożywieniem robi karierę na rynkach międzynarodowych. We Francji np. cena ekologicznego drobiu jest ponad dwa razy wyższa i popyt stale przewyższa podaż. Rodzinne gospodarstwa polskie mogłyby wyspecjalizować się w tego typu produkcji i stać się powszechnie znanym polskim wyróżnikiem eksportowym. Stale istniejący w światowych środkach przekazu obraz polskiego chłopa idącego pieszo za pługiem akurat byłby przydatny dla światowego marketingu ekologicznej żywności. Był on już z powodzeniem stosowany w amerykańskiej reklamie polskiej wódki. Dalszym przykładem braku wyobraźni i nieumiejętności przedsiębiorczego myślenia strategicznego jest sprawa restrukturyzacji górnictwa i ciężkiego nierentownego przemysłu, którego pewna część musiała ulec likwidacji. Nie wykorzystano tu jednak możliwości obniżenia kosztów produkcji poprzez komasację spółek węglowych, radykalne zmniejszenie kosztów administracyjnych i wysokich płac „baronów węglowych". Coroczne olbrzymie dopłaty wystarczyłyby jednak na dużo większe odprawy dla zwalnianych górników. Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez dr Surażską, akurat na Śląsku mamy relatywnie nikły wskaźnik przedsiębiorczości mierzony liczbą małych i średnich przedsiębiorstw na 1000 mieszkańców. Zamiast dawać gotówkowe odprawy, które -jak się okazało - w dużym procencie były użyte na doraźne cele konsumpcyjne, należało dokonać rekonwersji poprzez udzielanie nisko oprocentowanych kredytów na prywatną działalność gospodarczą i inwestować w nowe miejsca pracy, np. budowę sklepów czy nawet supermarketów i usługowych obiektów (restauracje, hotele, motele, kina, puby, pralnie, bary itp.). Można by np. przyjąć zasadę, że supermarkety na Śląsku są spółdzielniami czy pracowniczymi przedsiębiorstwami byłych górników. Podobną taktykę należało zastosować przy odprawach prywatyzacyjnych w innych państwowych przedsiębiorstwach. Nie gotówka do ręki, a tańszy niż rynkowy kredyt dla działalności gospodarczej. Ta metoda, zastosowana w Kanadzie dla zmniejszenia biurokracji, data świetne rezultaty, możliwość uzyskania taniego kredytu była okazją dla wielu przedsiębiorstw, które chętnie zawierały spółki ze zwalnianymi urzędnikami. Tę ideę wprowadził w 1957 roku w życie Stanisław Gomułka, zwalniani pracownicy centralnej administracji mogli uzyskać kredyt w NBP na skromną działalność gospodarczą (sklep, ogrodnictwo, różnego rodzaju usługi). Z tą formą rekonwersji prywatyzacyjnej wiąże się szerszy problem braku stanowczych prób rozwiązania problemu radykalnego ograniczenia obrotu gotówkowego. Jest to elementarny postulat tworzenia tzw. pieniądza bankowego i jednocześnie element kontroli obrotu mającej na celu zminimalizowanie szarej strefy i malwersacji podatkowych. W Kanadzie dopuszczalna jest gotówkowa transakcja kupna-sprzedaży jedynie do 1000$ CA, to znaczy ok. 2500 zł; powyżej tej kwoty obowiązkowa jest forma bezgotówkowa: przelewu, potwierdzonego czeku, karty kredytowej. Również w prowincji Quebec pobranie z osobistego konta w banku większej kwoty w gotówce wymaga wypełnienia ankiety uzasadniającej tę potrzebę i akceptacji kierownictwa banku, a wpłata większej kwoty gotówkowej wymaga dokładnego wyjaśnienia, skąd ta gotówka pochodzi. Ta forma kreowania pieniądza bankowego niezwykle zwiększa podaż „pieniądza bankowego" przydatnego dla aktywności inwestycyjnej i radykalnie zmniejsza możliwość obejścia prawa podatkowego, zarówno w odniesieniu do podatków bezpośrednich jak pośrednich. Polski system ewidencjonowania wpłat powyżej 10 tysięcy euro nastawiony jest jedynie na kontrolę „prania pieniędzy", nie ma natomiast limitu obrotu gotówkowego. W prowincjonalnych małych miejscowościach liczne transakcje gotówkowe są dokonywane poza kasą fiskalną. Klient dokonujący prywatnego zakupu nie domaga się kwitu kasowego, akceptując w ten sposób nieuczciwą drobną manipulację, która w skali kraju kształtuje poważne kwoty niedoboru podatkowego. Przedstawione wyżej przykłady braku wyobraźni w strategicznym przedsiębiorczym myśleniu są jedynie marginesem generalnej makrostrategii spontanicznej wyprzedaży majątku narodowego („rodowych sreber") nie w celu akumulacji środków dla inwestycyjnego rozwoju nowoczesnej polskiej produkcji, lecz łatania dziur w budżecie. Profesor Kazimierz Z. Poznański z Uniwersytetu Stanu Waszyngton w Seattle twierdzi (2000), że proces prywatyzacji w Polsce polegał na korupcyjnej manipulacji i sprzedaży państwowych przedsiębiorstw zagranicznym inwestorom za cenę pokrywającą 10-15% ich autentycznej wartości. Jego oskarżenie zostało przyjęte przez polskich ekonomistów i dziennikarzy ostrą krytyką, drwinami i potraktowaniem autora jak „oszołoma". Profesor Poznański polemizuje w swojej drugiej książce (2001), przedstawiając analizę poszczególnych sektorów gospodarki narodowej. Banki sprzedano za 3 mld zł, podczas gdy uprzednio poniesione koszty na ich modernizację i komputeryzację wyniosły również 3 mld zł. Podaje też przykład zakładu energetycznego w Połańcu spełniającego wszystkie światowe standardy technologiczne, nie wymagającego przez 15 lat żadnej modernizacji, a sprzedanego za $150 mln, przy realnej wartości $1,5 mld. Na argument, że myli on cenę księgową z ceną rynkową, twierdzi, że uniemożliwiono w celach korupcyjnych prawdziwą konkurencję pomiędzy potencjalnymi nabywcami. Istotnie, są pewne fakty potwierdzające częściowo tezę prof. Poznańskiego: aresztowanie ministra Niewiarowskiego z dawnego gabinetu premier Suchockiej, oskarżonego o wzięcie łapówki za sprzedaż za bezcen katowickiego Pewexu, leniwie ciągnące się od paru lat postępowanie prokuratorskie w sprawie sprzedaży warszawskich domów Centrum bez wyliczenia ceny gruntu, aktualne zarzuty pod adresem byłego ministra przekształceń własnościowych, obecnie posła Janusza Lewandowskiego za nieprawidłowości w sprzedaży przedsiębiorstw Techma i Krakchemia w Krakowie na początku lat 90., dochodzenie prokuratorskie dotyczące korupcji w Ministerstwie Obrony Narodowej i w PZU itd. Istnieje też długa lista oskarżeń notabli organów terenowych oskarżonych o podobne praktyki (Łódź, Wrocław, Katowice). Proponowano niegdyś powołanie Urzędu Generalnej Prokuratorii, między innymi w celu kontroli dokonanych transakcji prywatyzacyjnych, wniosek ten przepadł jednak w głosowaniu sejmowym. Sądzę, że niezbędne jest dokonanie ex post kontroli najbardziej rażących przypadków opracowanie metody procedury prywatyzacji uniemożliwiającej korupcję. Nie można też zapominać, że zarówno według oceny Transparency International, jak i Banku Światowego poziom korupcji w Polsce jest bardzo wysoki, stąd też i metoda odrzucenia twierdzeń prof. Poznańskiego może być traktowana jako strategia obrony nie dopuszczającej w ogóle do poważnego zbadania sprawy. Faktem też jest, że wielkie nadużycia w Polsce nie mogą doczekać się sądowego finału. Jedna z największych afer - FOZZ - ciągnie się latami, a w chwili gdy została już fachowo rozeznana i stworzyły się warunki jej sądowego profesjonalnego rozpracowania przez sędzię Barbarę Piwnik, została ona niespodziewanie powołana na stanowisko ministra sprawiedliwości.

4. Konkluzje i wnioski

W świetle powyższego, jedynie fragmentarycznego opisu założeń teoretycznych i wybranych szczegółowych elementów rzeczywistości, rysuje się skomplikowany, niepokojący obraz postaw społecznych, struktur i systemu zarządzania w postkomunistycznej Polsce. Można zaryzykować tezę, że jesteśmy świadkami atrofii zaufania społeczeństwa w stosunku do elit kierowniczych, bowiem oczekiwania sprawności zarządzania po upadku socjalistycznego totalitaryzmu nie zostały spełnione. Profesor Sztompka (1997), traktując zaufanie jako zakład polegający na oczekiwaniu czegoś od kogoś, sformułował skalę i hierarchię tych społecznych oczekiwań. Na jej podstawie, w świetle przedstawionej przeze mnie analizy, można zestawić to, co stało się istotą zawiedzionego zaufania w stosunku do politycznych elit kierowniczych. Ich działania w zbyt wielu przypadkach były:

• Amatorskie, nieprofesjonalne, a nie kompetentne i sprawne;

• Obarczone indyferentyzmem moralnym stymulującym korupcję i nepotyzm;

• Nie oparte na precyzyjnej kalkulacji środków i celów, zysków i strat, doraźne, porywcze i emocjonalne;

• Reprezentujące partykularne interesy partyjne i środowiskowe, a nie interesy państwa;

• Wyrachowane i egoistyczne, charakteryzujące się zachłannością na szybkie osobiste dorobienie się, a nie bezinteresowne i altruistyczne;

• Wyrażające się chaosem normatywnym, zalewem niesprawnie przygotowanych regulacji prawnych;

• Arbitralne i pozbawione odpowiedzialności prawnej za podjęte decyzje;

• Nieprzejrzyste, anonimowe, utajnione, a nie informacyjnie łatwo dostępne;

• Słabo nadzorowane i kontrolowane;

• Zbyt scentralizowane i skoncentrowane, a nie zdecentralizowane i uspołecznione;

• Odległe od wyborczych obietnic, a nie konsekwentnie je realizujące.

Ta wysoka skala niesprawności organizacyjnej pokrywa również zasięg prawa „Czterech Jeźdźców Apokalipsy Administracji": gigantomanii w rozbudowie struktur statycznych, luksusomanii w rozrzutności operowania groszem publicznym, korupcji i arogancji władzy (Kieżun 2000). Propozycje usprawnień uszeregowane według struktury podstawowych czynników organizacji przedstawiają się następująco:

A. Człowiek, styl, postawy, metoda przygotowania usprawnień

• Punktem wyjścia osiągnięcia satysfakcjonującej sprawności państwa znajdującego się obecnie w stanie poważnej zapaści finansowej i organizacyjnej jest odgórne rozpowszechnienie stylu maksymalnej oszczędności, radykalnego ograniczenia kosztów sektora publicznego, przyjęcie modelu wczesnego kapitalizmu „ciułać, ażeby inwestować".

• Jesteśmy biednym państwem na dorobku i „kompleks mercedesa", manifestowania rzekomej zamożności jest klasycznym przykładem „fikcji organizacyjnej", nawiązującej do starej szlacheckiej tradycji „zastaw się a postaw się". Konieczne więc jest przyjęcie spektakularnych, odpowiednio nagłośnionych posunięć oszczędnościowych, np.: zasady zakupu ograniczonej liczby służbowych samochodów wyprodukowanych tylko w Polsce, radykalnego ograniczenia wydatków reprezentacyjnych, zablokowania na 2-3 lata budowy nowych budynków gmin, starostw, urzędów marszałkowskich, radykalnego ograniczenia zagranicznych podróży służbowych tylko do niezbędnych kontaktów. Te posunięcia, wbrew pozorom, będą źródłem istotnych oszczędności, ich sens jednak polega głównie na ukształtowaniu pewnego stylu, wdrożenia pewnej mody oddziałującej na jednostki terenowe, na styl pracy samorządu wszystkich szczebli, a także przedsiębiorstw państwowych.

• Wszystkie posunięcia usprawnieniowe muszą być poprzedzone starannym przygotowaniem polegającym na profesjonalnej ocenie stanu faktycznego i opracowaniem wariantowych rozwiązań precyzyjnie wytypowanych, hierarchicznie określonych problemów. Musi to więc być naukowo podbudowany proces, nie mający nic wspólnego ze spontanicznością fragmentarycznych, przeprowadzanych bez całościowej wizji, usprawnień. Nie można powtarzać błędu nieprofesjonalnie przeprowadzonej reformy administracji publicznej, realizowanej fragmentami bez globalnego modelu wszystkich szczebli i struktury ich kompetencyjnego podziału.

• Niewątpliwie fundamentalnym problemem jest zarówno profesjonalne wykształcenie nowoczesnej kadry administracyjnej dostosowanej do modelu public management, jak i doboru według kryterium spolegliwości, wysokiego poziomu moralnego i rozwiniętego zmysłu państwowego oraz świadomości i akceptacji swojej służebnej roli. Ten postulat musi znaleźć miejsce w programach szkolenia kadr urzędniczych w zakresie wiedzy organizacyjno-socjologicznej, niezbędnej dla realizacji zasady „trzy E": efektywność (skuteczność), ekonomiczność, etyczność.

• Problem kształtowania zmysłu państwowego, wyjścia w skali społecznej poza prymitywizm postawy egoistyczno-konsumpcyjnej, jest niewątpliwie bardzo trudny do zrealizowania w warunkach nagłaśniania tych postaw agresywną reklamą w mass mediach. Znane socjotechniki autonomizacji, naśladownictwa, ostracyzmu społecznego, autorytetu wymagają bardzo starannych zabiegów. Niezwykle ważną rolę spełnia tu upowszechnienie wzorcowej postawy uczciwości, godności, patriotyzmu wśród najwyższej kadry kierowniczej i parlamentarnych przedstawicieli. Konieczne wydaje się ustalenie warunku niekaralności, niepodlegania bieżącej procedurze aktu oskarżenia dla kandydatów na wszystkie kierownicze i parlamentarne pozycje. W jaki sposób legalnie wprowadzić ten wymóg w życie, jest to zadanie dla prawników. Można tu np. zastosować procedurę analogiczną do weryfikacji niezbędnej dla dopuszczenia do tajemnicy państwowej czy służby dyplomatycznej. Niepokojącym zjawiskiem jest postępujący proces brutalności i bezwzględności w rozgrywkach politycznych. Ten proces niezwykle się nasilił ostatnio w związku z wejściem do Sejmu wielu ludzi reprezentujących bardzo niski poziom kultury osobistej, nie mówiąc już o nieuregulowanych stosunkach z aparatem sprawiedliwości. Brak zdecydowanej, silnej reakcji na tego typu postawy stwarza dalsze niebezpieczeństwo ich eskalacji, będącej już zagrożeniem dla demokratycznej kultury. Specyfika systemu demokratycznego, z całym swoim skomplikowanym bagażem konfliktu pomiędzy postulowaną wolnością, równością i braterstwem a porządkiem, ładem społecznym i w wielu przypadkach koniecznością podporządkowania się priorytetowi interesu społecznego, musi być przedmiotem nie tylko szkolnego i uniwersyteckiego permanentnego nauczania, ale również pośrednią formą oddziaływania przekazu telewizyjnego i systemem zorganizowanych szkoleń. Wychodząc z tradycyjnej formuły ugody społecznej, powinna istnieć upowszechniona świadomość nie tylko praw obywatela, ale i jego obowiązków. Istnieje tu również określony wymóg religijny, w Katechizmie Kościoła Katolickiego mamy ewidencję czynów moralnie nagannych, wśród których znajdują się również: unikanie płacenia podatków, oszustwa w handlu, wypłacanie niesprawiedliwych wynagrodzeń, podwyższanie cen przy wykorzystywaniu niewiedzy lub potrzeby drugiego człowieka, świadome wyrządzanie szkody własności publicznej, jak również korupcja (Katechizm Kościoła Katolickiego 1994).

• Obowiązkowi nauki małoletnich, obwarowanemu sankcją karną dla rodziców w przypadku braku jego realizacji, powinien odpowiadać obowiązek dla dojrzałych obywateli czynnej realizacji zasady rządów ludu - demokracji (demos - lud, kratos - władza), co przekłada się przede wszystkim, wzorem Belgii i Australii, na obowiązek głosowania, wyrażania swojej opinii o tym, kto jest godzien wykonywać społeczną służbę ustawodawczą, a w przypadku pozycji prezydenta i wykonawczą.

• Podobnie jak w wyżej wymienionych krajach, powinien on być obwarowany sankcją karną analogicznie do obowiązku nauki małoletnich. W ten sposób zlikwidujemy dalszą fikcję organizacyjną rządów większości. W ostatnich wyborach głosowało 46% uprawnionych obywateli, zwycięska partia uzyskała 41%, łatwo więc policzyć, że reprezentuje ona jedynie około 17% polskiej dojrzałej populacji. W wyborach samorządowych niejednokrotnie uczestniczy poniżej 30% uprawnionej populacji, tutaj fikcyjność demokratycznych rządów większości jest jeszcze bardziej widoczna.

• Trzeba kategorycznie zlikwidować praktykę doboru kadr według starego PRL-owskiego modelu partyjnego. Konieczna jest minimalizacja stanowisk politycznych w administracji do pozycji: ministra, sekretarzy i podsekretarzy stanu, wojewody, wicewojewody i ewentualnie dyrektorów w niektórych ściśle określonych państwowych jednostkach organizacyjnych. W stosunku do wszystkich innych stanowisk decydujące znaczenie muszą mieć kwalifikacje zawodowe i moralne, wybory do rad gminnych, powiatowych i wojewódzkich powinny być dokonywane według większościowej ordynacji wyborczej na imiennych kandydatów, bez wyszczególnienia przynależności partyjnej. Partie nie mają prawa wystawiania kandydatów do tych organów i niedopuszczalne jest organizowanie partyjnych klubów radnych. Należy dążyć do dalszego radykalnego ograniczenia liczby partii politycznych, wprowadzając wysoki próg 30 000 członków jako minimum założenia i funkcjonowania partii.

• Współczesna cywilizacja organizacyjna i niedowład organizacyjny kierownictwa administracji publicznej wymagają intensywnego szkolenia w zakresie organizacji. Należy przyjąć za zasadę priorytet nominacji na stanowiska kierownicze osób posiadających obok zawodowego magisterium drugie magisterium z zarządzania lub administracji. Należy zorganizować system doskonalenia kadr administracyjnych w skali kraju w zakresie problematyki organizacyjnej i specyfiki systemu demokratycznego. Wydaje się też pożądane organizowanie okresowych wykładów na temat sprawnej organizacji i zarządzania dla ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu nie mających żadnych studiów w tym zakresie. Warto zwrócić uwagę, że taka praktyka jest stosowana w niektórych krajach (np. w Quebecu okresowe jednodniowe sesje na temat najnowszych osiągnięć w dziedzinie zarządzania).

B. Struktury statyczne, dynamiczne, instrumentalizacja, korupcja, jawność, bezpieczeństwo

• Skala nieracjonalności sektora publicznego jest tak dalece posunięta, że trzeba przeprowadzić kompleksową, nową, profesjonalną reformę administracyjną w ujęciu strategicznym w skali długofalowej, niejednokrotnie wymagającej zmian w konstytucji, i operacyjnej, możliwej do szybkiego wdrożenia w życie. Dla realizacji tej reformy należy powołać niezależny zespół fachowców, nie podlegający manipulacjom partyjnym, który opracuje projekt ewentualnie w alternatywnych wersjach, a jego podstawowe elementy powinny być udostępnione opinii publicznej. Należy wreszcie zdobyć się na fachowe opracowanie modelu funkcjonowania państwa bez małostkowych partyjnych „przepychanek".

• W sensie prawnym sektor publiczny w Polsce nie istnieje, nie ma jednolitego ustawodawstwa ustalającego całościową strukturę i system finansowania, nie ma jednolitego pełnego rejestru jednostek. Rząd Leszka Millera już podjął decyzję o likwidacji 23 urzędów centralnych i agencji państwowych. Było to jednak posunięcie spontaniczne, nie oparte na całościowym ujęciu problemów sektora publicznego, mające raczej charakter restrukturyzacji z zachowaniem odpowiednio dobrze personalnie ustawionych jednostek. Niewątpliwie więc należy doprowadzić do likwidacji dalszych agencji, a także funduszy celowych w ramach całościowego projektu reformy administracji. Otwarty jest jednak problem komercjalizacji niektórych funkcji administracyjnych poprzez prywatyzacje, spółki publiczno-prywatne, koncesje i doraźne kontrakty. W systemie public management zakłada się daleko idący rozwój tych form realizacji ról państwa. Jednakże rozwijający się styk administracji, polityki i biznesu grozi wynaturzeniami podobnymi do tych, jakie notujemy obecnie w działalności „przybudówek do aparatu państwowego": agencji i funduszy. Ten problem powinien być przedmiotem analizy pozaurzędniczego zespołu proponowanego przeze mnie dla nowej reformy administracyjnej.

• Istotnym problemem jest organizacja kancelarii Prezydenta i Premiera. Obie kancelarie zatrudniają ponad 1000 pracowników. Należy dokonać głębszej analizy ich pracy i niezbędnych poważnych redukcji zatrudnienia, sprywatyzować gospodarstwa pomocnicze i zastąpić rządowe stanowiska sekretarzy stanu stanowiskami ekspertów, doradców. Jest to sprawa nie tylko organizacji, ale również odgórnego przykładu godnego naśladowania.

• W administracji centralnej konieczne jest doprowadzenie do końca procesu decentralizacji. Około 37% administracji specjalnej zostało jeszcze w rękach centralnej władzy, a przekazanie w 1999 roku ponad 60% tej administracji terenowej do województw i powiatów nie zmniejszyło zatrudnienia w ministerstwach.

• Niezbędna jest restrukturyzacja Centrum poprzez:

• likwidację wszystkich dublujących pracę ministerstw urzędów centralnych,

• zminimalizowanie liczby zezwoleń udzielanych przez ministerstwa,

• radykalną przebudowę struktury wewnętrznej ministerstw, minimalizację struktury: jeden sekretarz stanu (w wyjątkowych przypadkach dwóch),

• likwidację gabinetów politycznych (możliwy gabinet merytoryczny),

• minimalizację liczby departamentów, radykalne zmniejszenie zatrudnienia,

• precyzyjny podział kompetencji i zakresu działania stanowisk pracy.

• Stopień komputeryzacji szczebla ministerialnego w Polsce jest niższy niż w Boliwii i Belize. Redukcja zbędnego zatrudnienia umożliwiłaby realizację planu informatyzacji Centrum i dojście w tej dziedzinie przynajmniej do poziomu czołowych krajów Trzeciego Świata. Perspektywa przyszłości to wprowadzenie systemu telepracy, analitycznej i koncepcyjnej pracy w domu przy stałym komputerowym kontakcie. Duży procent koncepcyjnych pracowników ministerstw niepotrzebnie traci czas na codzienne przyjeżdżanie do pracy. Wydajność koncepcyjnej pracy w domu przy wykorzystaniu aparatury informatycznej jest znacznie wyższa, stąd konieczność stopniowego jej wprowadzania w ministerstwach. Równolegle powinno się opracować i systematycznie wprowadzać w życie ogólnopolski program komputeryzacji administracji publicznej, rozwijając zarówno system telepracy, jak i wirtualnych jednostek organizacyjnych i system gminnych telechat, gdzie instruktorzy umożliwią e-mailowy kontakt z urzędami na każdym szczeblu.

• Proces restrukturyzacji ministerstw może być dokonany jedynie na obecnym etapie wprowadzania Służby Cywilnej, bowiem po daleko idącym jej rozwoju nie będzie już możliwości dokonania jakichkolwiek redukcji personelu.

• Administracja powiatowa wymaga reformy finansowania. Trzeba zlikwidować fikcję jej samorządności, odpowiednio wyposażając w środki własne. Konieczne jest też racjonalne ustawienie powiatowych służb straży i inspekcji poprzez jednoznaczne ich służbowe podporządkowanie staroście przy funkcjonalnym podporządkowaniu rządowym organom wojewódzkim (struktura macierzowa).

• Zbyt duża liczba powiatów w stosunku do struktur europejskich wymaga przeprowadzenia procesu łączenia powiatów grodzkich i ziemskich znajdujących się w tym samym mieście, długofalowego programu łączenia powiatów na podstawie analizy stopnia samodzielności finansowej i w perspektywie zastąpienia ich związkami gmin.

• Korupcja w Polsce staje się zbanalizowanym obyczajem. Powtarzam swoje wielokrotnie prezentowane propozycje skutecznej z nią walki:

• ustalenie zasady, że dający łapówkę nie jest karany, jeśli doniesie o tym prokuratorowi. Jest to nawiązanie do koncepcji prezydenta Kwaśniewskiego, który oświadczył, że ułaskawi pierwszą osobę, która ujawni, że data łapówkę;

• okresowe przeprowadzanie przez policję dobrze zaaranżowanej legalnej prowokacji w stosunku do wybranych, podejrzanych o branie łapówek osób z grona elity kierowniczej. Należałoby wreszcie zlikwidować zbanalizowaną korupcję policji drogowej metodą legalnej prowokacji i wprowadzenia zasady 20% wynagrodzenia od każdego mandatu. Podobną zasadę legalnej odpłatności za wykrycie przemytu należałoby ustalić dla służby celnej;

• przeprowadzanie dochodzeń i procesów spektakularnych przykładów korupcji w trybie nadzwyczajnej szybkości i mocnego nagłaśniania ich w radiu, prasie i telewizji z podaniem nazwisk i stanowiska;

• szybkie obowiązkowe wprowadzenie zasady internetowej informacji i internetowej procedury na wszystkie państwowe i samorządowe przetargi, a nawet większe zakupy. Jest to radykalny sposób na ujawnienie całego przebiegu transakcji i jednocześnie na poważne zmniejszenie jej kosztów;

• wprowadzenie wreszcie w życie pełnej przejrzystości wszystkich działań urzędów i ich struktur, stanu zatrudnienia, uposażenia kadry kierowniczej i nazwisk kierowników. Utajnienie danych statystycznych dotyczących np. stanu zatrudnienia w urzędach centralnych jest zaprzeczeniem podstawowych zasad państwa obywatelskiego.

• Konieczna jest też zmiana ustawy o ochronie danych osobowych. Należy ją dostosować np. do praktyki kanadyjskiej, gdzie znamy nazwiska osób oskarżonych o przestępstwa i mamy w domach listę lokatorów z nazwiskami. Obecna praktyka likwiduje rolę społecznej dezawuującej opinii, jak również - w przypadku utajniania np. spisu lokatorów - desocjalizuje środowiska osiedlowe.

• Podstawowym zadaniem państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom. Wymaga to jednak radykalnej zmiany postawy policji. Konieczna jest likwidacja pojęcia „znikomej społecznej szkodliwości czynu". Zgodnie z tą zasadą polski policjant nie reaguje na drobne przejawy przekroczeń przepisów, jak np. picie alkoholu na ulicy. Punktem wyjścia udanej reformy mera Nowego Jorku było właśnie wyprowadzenie policjantów na ulice i karanie obywateli nawet za rzucanie niedopałka papierosa. Wiadomo, że policji brak pieniędzy, ale również brak organizacji i czynnej postawy przyjaciela i stróża czynnie reagującego także na „czyny znikomej społecznej szkodliwości", w sumie niszczące obraz elementarnego porządku państwa. Ten postulat łatwiej można by zrealizować łącząc szeregi straży miejskiej i państwowej policji.

C. Decyzje strategiczne

• Wprowadzenie większościowej ordynacji wyborczej w wyborach jednego posła z jednego okręgu. Ta ordynacja kształtuje bezpośrednią więź pomiędzy wyborcą a posłem. Wyborca wie, kto jest jego reprezentantem w Sejmie i Senacie, i może oceniać jego aktywność. Ta ordynacja sprzyja wykształceniu się struktury dwupartyjnej, umożliwiającej stabilizację polityczną i długofalowe planowanie.

• Nie sprawdza się w Polsce liberalny system parlamentarno-gabinetowy. Wiąże się to z brakiem współczesnych tradycji demokratycznych i, niestety, z nadmiernym polskim indywidualizmem, wręcz skłonnością do warcholstwa i niechęcią do państwa. Brakuje nam historycznej tradycji utrwalonej państwowości, bo przez bez mała 200 lat władza państwowa w Polsce nie była naszą władzą, lecz czymś obcym, wręcz wrogim, co wyrażało się upowszechnionym skrótem myślowym: „my" i „oni". Nie udało się przełamanie tego psychologicznego obciążenia po 1989 roku, kiedy wyuczona niezaradność społeczna objawiła się całym zespołem niesprawności w zarządzaniu, kształtując słabe państwo, zbyt miękkie i zdemoralizowane zbanalizowaną korupcją, nepotyzmem i całym arsenałem patologii organizacji. Konieczna wydaje się zmiana konstytucji polegająca na wprowadzeniu - wzorowanego na amerykańskim - systemu prezydenckiego, w którym prezydent pełni rolę premiera, może być odsunięty od władzy tylko poprzez skomplikowaną procedurę „impeachmentu" i posiada poważne prerogatywy umożliwiające mu podejmowanie nawet strategicznych decyzji. Polski prezydent byłby wybierany na 7 lat, co umożliwiłoby mu działalność w kategoriach planów strategicznych.

• Dalszy wniosek, to doprowadzenie do autentycznego podziału władzy, a więc zakaz wybierania ministrów na posłów, rozdział pozycji generalnego prokuratora i ministra sprawiedliwości i zakaz zajmowania przez pracowników administracji jakichkolwiek innych stanowisk, poza naukowymi, także w radach nadzorczych instytucji i przedsiębiorstw.

• Sejm powinien składać się np. z 320 posłów, po 20 z każdego województwa. Senat - z 32 senatorów, po dwóch z województwa. Wszyscy posłowie i senatorowie muszą zrezygnować w okresie kadencji z pracy zawodowej. Kadencja powinna trwać 5 lat z możliwością tylko dwukrotnego wyboru. Pięcioletni okres kadencji obowiązywałby również w radach samorządu lokalnego.

1

---