(W) LEGISLACJA ADMINISTRACYJNA DR PIOTR KORZENIOWSKI
Legislacja administracyjna składa się z dwóch części:
legislacja ogólna
technika legislacyjna
Akt legislacyjny- prawo obowiązujące prawo administracyjne jest tworzone w bardzo złożony sposób.
Proces legislacyjny- składa się z zasad abstrakcyjnych i generalnych, które to zasady określają stosunek wzajemny aktów legislacyjnych.
Akt legislacyjny- jest podstawowym składnikiem procesu legislacyjnego wydany przez organ państwa, który może mieć np.: formę ustawy.
Typologia aktów legislacyjnych- określa nam rodzaje aktów, aktów prawotwórczych powszechnie obowiązujących.
SYSTEM PRAWA W PROCESIE LEGISLACJI
Możemy określić poprzez ustrój gospodarczy strukturę prawa i instytucje prawne tego systemu oraz położenie poszczególnych instytucji prawnych w ramach tego systemu.
System prawa- jest zbiorem norm prawnych obowiązujących w określonym państwie opartych na wspólnych zasadach, przy czym części tego zbioru są ze sobą powiązane szeregiem zależności. Podstawową częścią systemu prawa jest norma prawna.
Słowo system w procesie legislacyjnym oznacza uporządkowanie różnego rodzaju więzi i w zależności od tego proces legislacyjny możemy traktować jako strukturę normatywną, hierarchiczną albo legislację możemy traktować w systemie doktrynalnym czyli oparty na podziale prawa na gałęzie.
Polityka prawotwórcza(polityka legislacyjna)- oznacza zasady tworzenia prawa określające mechanizm organizacyjno- proceduralny tworzenia prawa. Ta polityka legislacyjna musi posiadać w sobie cechy racjonalności.
Elementy(warunki) racjonalnej legislacji- są wspólne dla wszystkich gałęzi prawa, wspólność tych warunków wynika ze wspólnoty celu prawa. Cele i zadania prawa są uszczegółowiane na gruncie poszczególnych gałęzi prawa. Wśród tych celów i warunków mają okoliczności ekonomiczne w jakich są tworzone przepisy prawa, czasami te okoliczności mają dominujące znaczenie w procesie legislacyjnym. Warunki polityczne(członkostwo w UE), społeczne, ponadto racjonalny legislator powinien również liczyć się z określonymi warunkami technicznymi, które określają zasadę techniki legislacyjnej albo techniki prawodawczej. W procesie legislacyjnym przy projektowaniu aktów prawnych należy brać pod uwagę obiektywne szanse wykonania tych że aktów prawnych tzn. twórca normy prawnej bądź aktu prawnego powinien rozpoznać rzeczywiste potrzeby i możliwości normatywnego wkroczenia w określoną dziedzinę stosunków np.: gospodarczych, społecznych czy środowiskowych.
Przy tworzeniu, opiniowaniu i redagowaniu projektu aktu legislacyjnego należy się liczyć także z istniejącym kontekstem prawnym(systemowym), którego częścią ma być projektowana norma prawna to znaczy, że nowa nazwa prawna, przepis, akt prawny nie powinna wprowadzać unormowań sprzecznych z innymi normami prawnymi tego systemu prawa.
Wielość podmiotów procesu legislacyjnego- dla jakości procesu legislacyjnego istotne znaczenie ma liczba podmiotów upoważnionych do stanowienia przepisów prawa to znaczy, że im więcej podmiotów prawotwórczych tym liczniejszy staje się zbiór przepisów prawnych zawierających normy wadliwe, nieadekwatne do potrzeb normy sprzecznej pod względem kompetencyjnym i proceduralnym.
Negatywne cechy legislacji(ułomności)
traktowanie prawa jako środka osiągnięcia bieżących, doraźnych celów w zakresie administrowania
zbędny wzrost obszaru reglamentacji prawnej
rozdzielenie regulowanej materii dotyczącej administracji
Sposobem na wyeliminowanie tej ułomności powinna być racjonalna polityka legislacyjna, która powinna się opierać na działaniach zaplanowanych.
Hierarchia celu- powinna służyć do skoordynowania działalności wielu podmiotów uczestniczących w procesie legislacyjnym. W planowaniu procesu legislacyjnego powinien być zawarty długofalowy program prawotwórczy. Program ten powinien umożliwić rozbudowywanie, powiększenie prawa w sposób racjonalny.
Hierarchizacje zadań legislacyjnych- rozkładanie ich w czasie oraz koncentracje prac na zagadnieniach najważniejszych.
Hierarchizacja- pozwala w szczególności na wybór aktów prawnych, które należy wydać w pierwszej kolejności. Proces legislacyjny skupia swoje wysiłki na kierunkach np.: rozwoju państwa, rozwoju gospodarczego, którym nadano priorytet. Hierarchizacja jest elementem procesu doskonalenia prawa. W procesie hierarchizacji ogromne znaczenie ma właściwe ustalenie terminów przygotowania poszczególnych aktów prawnych. Planowanie procesu legislacyjnego przyczynia się także do zmniejszania rozmiarów działalności prawotwórczej, można to osiągnąć poprzez niedopuszczanie aktów zbędnych. Dążenie do redukowania, zmniejszenia legislacji dotyczy zarówno aktów nowych jak i również aktów nowelizacyjnych. Przy aktach nowelizacyjnych chodzi o zmniejszenie ilości zmian przepisów obowiązujących, to wszystko powoduje zwiększenie stabilności samego prawa.
Następna cecha procesu legislacyjnego jest związana z ograniczeniem działalności prawotwórczej, polegająca na eliminowaniu zbędnych regulacji w początkowej fazie pracy legislacyjnej.
Doskonalenie systemu prawa poprzez uporządkowanie zbioru norm może mieć postać
kodyfikacji prawa
unifikacji
konsolidacji prawa
Kodyfikacja- jest zjawiskiem jak najbardziej pożądanym w procesie legislacji, sprzyja porządkowaniu prawa, zmniejszenia ilości tych przepisów, zwiększa przejrzystość, powoduje że prawo uzyskuje cechy kompleksowości.
Formalizacja procesów prawotwórczych- jest realizowana w sposób formalny, zamknięty w granicach procesu legislacyjnego to oznacza, że proces nie może być realizowany w sposób dowolny. Wprowadzenie zmian do procesu legislacyjnego najczęściej wiązałoby się ze zmianą Konstytucji, ze zmianą źródeł prawa czy też zmianą kompetencji organów prawotwórczych to znaczy Sejmu i Senatu. Proces legislacyjny jest zinstytucjonalizowany czyli prawo jest tworzone przez te instytucje i organy państwa, które posiadają konstytucyjną podstawę do działania.
KODYFIKACJA JAKO FORMA
Kodeks- pojęcie łacińskie, posiada dwa znaczenia:
znaczenie pień drzewa
znaczenie drewniana tabliczka, księga lub spis
Z tego powodu w języku prawniczym określono zbiór przepisów prawnych stanowiących zrąb regulacji w danej dziedzinie.
Kodyfikacja- oznacza czynność, której celem jest spisanie, połączenie w jednej księdze przepisów prawnych.
Na gruncie legislacji administracyjnej pojęcie kodyfikacji może być używane dla określenia pewnego typu działania lub procesu(legislacyjnego)- ujęcie dynamiczne kodyfikacji, natomiast drugie ujęcie to ujęcie statyczne kodyfikacji- mamy opisanie celu lub rezultatu działania.
Inkorporacja lub kompilacja- jest to systematyzacja polegająca na łączeniu norm bądź aktów prawnych w pewne zbiory bez zmiany ich pierwotnej treści.
Porządkowanie zbiorów oparte są o pewne kryteria;
alfabetyczne
chronologiczne
hierarchiczne
rzeczowe(przedmiotowe)
Unifikacja- rozumiana jest szeroko jako proces ciągły, którego celem jest zespolenie i ujednolicenie przypadkowo niepotrzebnie zróżnicowanych rozwiązań prawnych. W wyniku unifikacji te rozproszone rozwiązania prawne powinny wyrażać to co jest trwałe, typowe, konieczne w przepisach prawa. Oprócz tego znaczenie unifikacji w ujęciu techniczno- systematyzyjnym(wąskie ujęcie unifikacji) i oznacza ono zastąpienie zróżnicowanych terytorialnie uregulowań prawnych występujących na obszarze danego państwa jednolitym systemem prawa.
Konsolidacja- polega na takim porządkowaniu prawa administracyjnego, które zmierza do zespolenia w jednym nowym akcie prawnym dotychczas obowiązujących norm rozproszonych w różnych aktach prawnych. W tym nowym akcie prawnym te normy są odpowiednio uporządkowane redakcyjnie ale nie są zmieniane w sposób metoryczny.
Konsolidacja- często nazywana jest małą kodyfikacją albo częściową kodyfikacją.
Kodyfikacja- w znaczeniu szerokim zawiera w sobie wszystkie wyżej wymienione zabiegi porządkowania i systematyzacji prawa administracyjnego.
Kodeks- jest najwyższa formą i rezultatem procesu kodyfikacji i kodeks powinien charakteryzować się cechą(jedności części w całości).
Celem podstawowym kodyfikacji jest ujednolicenie, usystematyzowanie oraz ustawodawcza racjonalizacja procesu legislacyjnego. Według powszechnego przekonania prawo administracyjne nie było i nie może być skodyfikowane w całości. Z drugiej strony stan regulacji prawno- administracyjnej rodzi poczucie niepewności, braku stabilności prawa administracyjnego a to z kolei wynika ze zmniejszających się warunków działań administracji i z tego powodu rozważania na temat kodyfikacji prawa administracyjnego w całości pozostaje tylko w sferze postulatów. Natomiast możliwa jest częściowa kodyfikacja np.: kodeks postępowania administracyjnego. Każdy system skodyfikowany w swoim założeniu sprzyja myśleniu, łącznemu usystematyzowaniu i system skodyfikowany jest jednocześnie zaprzeczeniem segmentowości, sektorowości prawa administracyjnego.
KONCEPCJE OGÓLNYCH PRZEPISÓW ADMINISTRACYJNYCH
Porządkowanie legislacji administracyjnej może się odbywać poprzez zespalanie(łączenie) przepisów materialno- prawnych w oparciu o kryterium przedmiotowe. Dzięki temu może stworzyć część ogólną prawa administracyjnego.
Na tworzenie legislacji administracyjnej- nie możemy patrzeć tylko z zasad techniki prawodawczej, ponieważ te zasady odnoszą się jedynie do stanowienia przepisów prawa obowiązującego. Z taką techniką legislacyjną wiąże się określone rygory, które służą takiemu sformułowaniu tekstu prawnego aby odpowiadał on celom, które są uruchamiane przy rozpoczęciu tworzenia prawa. Technika prawodawcza jest środkiem doskonalenia prawodawstwa w ogóle. Wszystkie wymogi jakie stawia się przed procesem prawotwórczym(legislacyjnym)- one skupiają się w modelu racjonalnego prawa.
Na model racjonalnego prawa składają się czynności, które następują kolejno po sobie:
precyzyjne określanie celu w ten sposób aby można było wybrać środki służące jego osiągnięciu
wybranie tych środków
ustalenie, które z potencjalnych środków osiągnięcia celu mogą być środkami prawnymi
wybór określonego środka prawnego
sformułowanie przepisów obowiązującego prawa
Prawo administracyjne- jako przedmiot legislacji jest dziedziną bardzo złożoną a to z kolei pozostaje bez wpływu na przebieg tego procesu.
O złożoności legislacji w administracji- należy powiedzieć, że zakres zjawisk, zagadnień regulowanych przez prawo administracyjne jest bardzo szeroki i niejednorodny. Część tych zagadnień dotyczy finansów publicznych, gospodarki, spraw socjalnych i one wymagają odrębnej regulacji prawnej, która oparta jest na władztwie administracyjnym. Odejście legislacyjne do regulacji tych zagadnień wymaga ciągłego uwzględnienia celów politycznych, gospodarczych i społecznych państwa. Dla jakości procesu tworzenia prawa administracyjnego niesłychanie ważna jest znajomość celu, który stawia się przed normami tego prawa. W zależności od tych celów pozostają normy prawa administracyjnego o różnym charakterze(są to normy ustrojowe, materialne i proceduralne), pod tym względem normy prawa administracyjnego różnią się od innych nie tylko, że należą do prawa publicznego. Różnica występuje również także w zakresie źródeł prawa administracyjnego. Nie bez znaczenia jest również fakt, że prawo administracyjne nie ma normatywnie ujętej części ogólnej.
PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRZEDMIOT LEGISLACJI
Zagadnienia objęte prawem administracyjnym nie posiadają jednorodnego charakteru. Administracja publiczna obejmuje zespół zagadnień związanych z zarządzaniem państwem i jego sprawami.
Prawo administracyjne jest przede wszystkim działem gałęzi prawa w ramach systemów obok takich jak:
prawo cywilne
prawo karne
prawo finansowe
Podmiotami praw administracyjnych są jednostki organizacyjne objęte uprawnieniami lub obowiązkami administracyjno- prawnymi. W przepisach tego prawa dominują normy odwołujące się do sfery władztwa administracyjnego z uwzględnieniem elementów konsydaliacji i mediacji.
KONSTRUKCJA NORMY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
W procesie tworzenia przepisów prawa administracyjnego istotne znaczenie ma charakter ustrojowy, materialny i proceduralny(prawa administracyjne).
Każdy przepis prawa administracyjnego musi być osadzony w ramach rozwiązań ustrojowych administracji, następnie w nawiązaniu do proceduralnych możliwości wynikających z prawa administracyjnego(prawa i obowiązki). Prawo administracyjne musi ustalać zasady i tryb postępowania przy rozstrzyganiu sytuacji prawnej podmiotu.
PODSTAWOWE PROBLEMY LEGISLACJI ADMINISTRACYJNEJ
W oparciu o kryterium czasu, możemy wyróżnić dwie grupy problemu legislacji administracyjnej:
Pierwsza grupa ma charakter stały i niezależny od sytuacji danego państwa i stanu jego prawa administracyjnego
Druga grupa dotyczy wyraźnie określonego etapu rozwoju państwa i jego prawa administracyjnego
Pierwsza grupa problemów- jest związana z przedmiotem legislacji administracyjnej i jej cel. Jest to związane z istnieniem przekonania o łatwości i skuteczności osiągania celu w dziedzinie prawa administracyjnego za pomocą nakazu i zakazu. Oznacza to, że przepisy prawa administracyjnego zbyt często są traktowane instrumentalnie, głównie dla osiągnięcia doraźnych celów np. politycznych, gospodarczych. Takie podejście do legislacji administracyjnej oznacza, że często i chętnie prawodawca sięga do instrumentu polegającego na tworzeniu nowych przepisów. Z tego wynika również, że przepisy prawa administracyjnego są traktowane instrumentalnie głównie dla osiągnięcia tych celów. Taki stan nie sprzyja utrzymywaniu stabilności obowiązywania przepisów prawa administracyjnego.
Każdy z projektujących podmiotów nowe przepisy z dziedziny administracji publicznej chce osiągnąć postawiony przez siebie cel(resortowe przepisy prawa administracyjnego), np. inny cel może mieć:
Ministerstwo Gospodarki
Resort Środowiska
Resort Administracji i Spraw Wewnętrznych
Często cele na gruncie prawa administracyjnego są wewnętrznie sprzeczne ze sobą i prowadzą one do wywołania niezamierzonych skutków. Tak się dzieje zwłaszcza wtedy gdy projekty poselskie konkurują z projektami rządowymi. To również może być związane z tym, że pewne zadania administracyjne próbuje się regulować poza ustawami. Stabilność prawa administracyjnego trudno jest zapewnić nie tylko ze względu na zmienność celu i działań w polityce państwa ale także z powodu inflacji i dezaktualizacji przepisów tego prawa. Problemy legislacji administracyjnej zawsze trzeba oceniać na tle sytuacji danego państwa i stanu jego prawa. Te problemy różnią się od siebie wtedy gdy główną troską państwa jest np. ochrona istniejącego porządku prawnego a inne problemy są wtedy kiedy państwo zmierza do zmiany tego porządku prawnego.
W pierwszym przypadku działania w ramach legislacji administracyjnej polegają na zapewnieniu stabilności obowiązywania przepisów prawa(np. Szwajcaria).
W drugim wypadku legislacja zmierza do zniesienia dotychczasowych przepisów i zastąpienie ich nowymi. Wtedy mamy doczynienia z dużą dynamiką działalności legislacyjnej.
W każdym z tych dwóch przypadków mamy doczynienia z zastosowaniem różnych działań, to powoduje np. konieczność zastępowania jednych ustaw drugimi, powoduje to potrzebę całkowitego eliminowania systemu prawnego rozwiązań, które nie przystają do nowego ustroju politycznego, gospodarczego oraz zastępowaniu ich rozwiązaniami, które nie były znane w poprzednim ustroju.
Prawo administracyjne trudno jest normować, regulować skoro ono nie ma części ogólnej. Odrębne problemy administracji legislacyjnej pojawiają się w związku z nową integracją polityczną, gospodarczą w ramach UE. Jednym z warunków tej integracji jest wyrównywanie konieczności zbliżenia harmonizacji prawa wewnętrznego z prawem UE.
ZASADY TWORZENIA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
Te zasady obejmują złożone w zespół wielu czynności i zwykle wyróżnia się cztery następujące po sobie fazy tworzenia prawa administracyjnego:
Faza inicjowania prac prawotwórczych
Faza projektowania aktów prawotwórczych
Faza ustanawiania tych aktów
Faza ich ogłaszania
Oprócz tych faz istotne znaczenie ma oparcie procesu legislacyjnego na pewnych zasadach- zasady tworzenia prawa. Te zasady są rezultatem myśli prawniczej skoncentrowanej na samym procesie tworzenia prawa a nie na jego normach. W takim znaczeniu zasady tworzenia prawa są zbiorem twierdzeń dotyczących procesu prawotwórczego i stanowią one element polityki tworzenia prawa. Te zasady uznaje się także za dyrektywy obowiązujące uczestników procesu prawodawczego, które wyznaczają oczekiwania wobec prawa.
Te zasady mają zapewnić(w procesie legislacyjnym):
adekwatność stanowionego prawa do woli i interesów ich adresatów
maksymalizację efektywności prawa
racjonalizację procesu prawodawczego
Te zasady są różnie klasyfikowane(dzielone na grupy)-występują cztery grupy tych zasad:
gwarantuje realizację za pośrednictwem prawa administracyjnego najważniejszych wartości społeczno- gospodarczych w danym państwie
powinna służyć umacnianiu autorytetu prawa i powinna zapewniać jego społeczną efektywność
powinna utrwalać system prawa administracyjnego i jego poprawną strukturę i prawniczą jakość
powinna służyć rozwijaniu świadomości prawa
Te cztery grupy zasad dotyczą procesu tworzenia prawa administracyjnego bez względu na jego przedmiot.
Prawo administracyjne- jest dziełem prawa, do którego odnoszą się zasady działania administracji, wyodrębnienie tego działu prawa powoduje trudności związane ze sformułowanie, jego zasad ogólnych.
Respektowanie praw i obowiązków obywatelskich a zwłaszcza granic ingerencji administracji i ich sferę
Przewidywanie krótkookresowych i długookresowych skutków regulacji administracyjno- prawnej
Uwzględnienie skutków regulacji administracyjno- prawnej w różnych sektorach administrowaniem państwem
Dążenie do zwiększenia trwałości przepisów prawa administracyjnego
Uwzględnienie płynności celów państwa w tworzeniu prawa administracyjnego
Ochrona interesu publicznego i tworzeniu tego prawa
WPŁYW WYKŁADNI PRAWA ADMINISTRACYJNEGO NA JEGO TWORZENIE
Celem wykładni prawa- jest ustalenie znaczenia tekstów prawnych czyli ich odkodowanie zawartych w nich norm postępowania. W wykładni prawa administracyjnego istotne znaczenie mają pojęcia: stanowienia, przestrzegania i stosowanie prawa. Zjawisko powstawania normy prawnej określany jest jako tworzenie prawa, alternatywą dla tworzenia prawa jest jego stosowanie. Jeśli chodzi o stosowanie prawa to z tym terminem łączy się stanowienie prawa.
Stanowienie prawa możemy rozpatrywać w dwóch ujęciach jako:
Proces prawodawczy- ujęcie funkcjonalne stanowienia prawa jest związane z polityką tworzenia prawa i techniką prawodawczą
Wynik tego procesu- ujęcie rezultatowe oznacza źródło prawa
PRZESTRZEGANIE PRAWA
Przestrzeganie prawa- pojawia się najczęściej w dyskusjach praworządności. O przestrzeganiu prawa mówimy w tych wypadkach gdy adresat normy prawa administracyjnego, które w danej sytuacji znajduje zastosowanie, realizuje ją w sposób świadomy tzn. wiedząc o tym, że dane zachowanie jest nakazem. Z tego wynika, że przestrzeganie prawa musi być zachowaniem świadomie zgodnym z treścią normy prawnej.
KONTROLA LEGALNOŚCI PROCESU PRAWOTWÓRCZEGO
Kontrola legalności procesu prawotwórczego- jest związana z podmiotową stroną pojęcia przestrzegania prawa. W takich sytuacjach możemy mówić o wewnętrznym przestrzeganiu prawa(wewnątrz samej administracji) i o zewnętrznym przestrzeganiu prawa(na zewnątrz działania administracji). Przestrzeganie prawa jest zasadniczą konsekwencją jego obowiązywania, obowiązywanie prawa wynika z zasady praworządności.
STOSOWANIE PRAWA
Stosowanie prawa- możemy określić jako proces ustalania przez organ administracyjny konsekwencji prawnych(pozytywnych bądź negatywnych), obowiązywanie danej normy prawa administracyjnego.
Stosowanie prawa jest pojmowane wyłącznie jako funkcja organów państwowych. O stosowaniu prawa możemy mówić o czynieniu użytku z kompetencji czyli używanie kompetencji. Stosowanie prawa jest ukierunkowane na osiągnięcie skutków wynikających z ustaw. Te środki są osiągane przez organy administracyjne. Stanowienie prawa wyraża się w stanowieniu głównie źródeł prawa.
WYKŁADNIA PRAWA
Wykładnia prawa- ma udzielić odpowiedzi na pytanie-kto?, co? i w jakich okolicznościach powinien czynić. Uproszczonym założeniem byłoby przyjęcie, że wykładnie dokonują tylko organy państwa stosujące prawo. Normy prawa administracyjnego mają przede wszystkim swoich adresatów, oni są natomiast podmiotami praw i obowiązków. Te podmioty również wykonują wykładni prawa. W swoim zachowaniu mogą lub nie zgadzać się z wykładnią oficjalną czyli urzędową. Adresaci mogą także odwoływać się do wykładni sądowej(wykładnia Naczelnego Sądu Administracyjnego), mogą także odwoływać się do wykładni doktrynalnej. Każdy rodzaj wykładni ma inną funkcję i moc wiążącą w procesie legislacyjnym.
Wykładnia autentyczna- czyli pochodząca od organów, który wydał dane przepisy np. Minister Finansów, te wykładnie najłatwiej pozwala ustalić zamiar prawodawczy. Często wykładnią autentyczną posługują się podmioty w procesie legislacyjnym. Wykładnię autentyczną wykorzystuje się w procesie udoskonalania prawa. Przykładem stosowania wykładni autentycznej mogą być przepisy ordynacji podatkowej. Urzędowa interpretacja np. przepisów prawa podatkowego powinna zapewnić jego jednolite stosowanie, ale Minister Finansów dokonując urzędowej interpretacji przepisu podatkowego uwzględnia także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądu(SA i NSA). Wiele zastrzeżeń można wnieść pod adresem prawodawcy, który wydając przepisy prawa administracyjnego nie korzysta z informacji, które mógłby uzyskać ze znajomości wykładni TK, NSA.
Ze względu na sposób interpretowania prawa, wyróżnia się:
wykładnię językową(gramatyczną)
wykładnię systemową
wykładnię funkcjonalną(celowościową)
Aby cele prawodawcy były prawidłowo odczytane należy posługiwać się każdym rodzajem wykładni nie odrzucając zwłaszcza wykładni systemowej i funkcjonalnej. W praktyce interpretowania prawa łatwo dostrzec silną tendencję do opierania się głównie na wykładni językowej. W interpretacji przepisów prawa administracyjnego stosowanie wykładni językowej jest konieczne, jeżeli norma postępowania jest wyrażona za pomocą zwrotów(wyrażeń) stosowanych w administracji. Ta wykładnia jest jednak zawodna, wtedy kiedy „przekładamy” terminologię fachową na język potoczny. Stałą bolączką interpretacji przepisów prawa administracyjnego jest unikanie wykładni systemowej, zwłaszcza w sytuacji gdy granice prawa administracyjnego są oznaczone nieostro.
WYMOGI POPRAWNEJ LEGISLACJI ADMINISTRACYJNEJ
Organizacja procesu legislacyjnego(tworzenie procesu legislacyjnego) jest elementem zasad tworzenia prawa. Te zasady opierają się na podstawowych założeniach procesu legislacyjnego, założenia te dotyczą głównie określenia systemu źródeł prawa administracyjnego i ten system źródeł opiera się przede wszystkim na systemie Konstytucyjnym.
Tworzenie projektów ustaw w dziedzinie administracji publicznej.
Odrębność prawa administracyjnego powoduje czy wskazuje na wymogi związane z zakresem i treścią ustaw w dziedzinie administracji publicznej. Wymóg aby ustawa możliwie wyczerpująco regulowała daną dziedzinę spraw powoduje, że poza zakresem ustawy nie powinno być istotnych fragmentów danej dziedziny spraw. Najlepszym rozwiązaniem była by pełna kodyfikacja prawa administracyjnego. Zasady techniki legislacyjnej wymagają także, aby przepisy upoważniające do wydania aktu wykonawczego wskazywały wyraźnie upoważniony podmiot oraz formę aktu, do którego wydania upoważniają ponadto te przepisy upoważniające, które muszą wyraźnie określać sprawy wykazywane do unormowania albo do uregulowania. Nie wolno określać spraw przekazanych do unormowania aktem wykonawczym w sposób ogólnikowy np. nie można posługiwać się zwrotami w rodzaju:
Rada Ministrów określi zasady…
nie można też przekazywać do unormowania aktem wykonawczym spraw niewyjaśnionych lub nasuwających trudności przy opracowywaniu ustawy
Przyjęcie oraz realizacja takich założeń powoduje poprawienie jakości procesu legislacyjnego. W dotychczasowej praktyce legislacyjnego prawa administracyjnego przestrzeganie powyższych wymogów przedstawiało się nie jednakowo. W części ustaw bardzo oszczędnie sięgano do instytucji, delegacji ustawodawczych. Zdarzało się też i tak, kiedy ustawodawca w ogóle zapomniał o delegacji ustawowej.
Zakaz stosowania zbyt licznych wyjątków od przyjętych zasad.
Ustawa w procesie legislacyjnym powinna być ukształtowana w sposób aby od przyjętych zasad nie było potrzeby przewidywać licznych wyjątków. Mogą występować wyjątki, jednak liczba tych wyjątków nie może prowadzić do zaprzeczenia zasadzie. Od przyjętych wyjątków nie można dopuszczać dalszych wyjątków, te wymogi należy przestrzegać w trosce o czytelność i komunikatywność tekstu aktu normatywnego.
Pojęcie wyjątek od zasady obejmuje najczęściej sytuację, w której ze względów podmiotowych i przedmiotowych następuje odejście od ustanowionego uprawnienia lub obowiązku administracyjnego.
Zgodność ustawy z normami prawa międzynarodowego w tym z prawem UE.
Ustawę należy opracować z uwzględnieniem wiążących Polskę norm prawa międzynarodowego i zgodnie z prawem UE. Ten wymóg jest oczywisty jeżeli chodzi o przepisy, które wiążą Polskę ze względu na przynależność do określonych organizacji. Wymóg ten stał się szczególnie aktualny wraz z przystąpieniem Polski do UE. Wymóg ten powinien być uwzględniany na wszystkich etapach prac parlamentarnych oraz na etapie tworzenia projektu ustawy. Zgodność ustawy z prawem UE jest na tyle istotna, że prawo administracyjne danego kraju reguluje sytuację prawną danego państwa, ale również dotyczy innych obywateli państw UE, którzy przebywają w danym kraju.
Wymóg dokładnego określenia zakazu podmiotowego i przedmiotowego ustawy oraz zakaz normowania spraw wykraczających poza te zakresy.
Oznacza to, że:
ustawa powinna dokładnie określać stosunki jakie reguluje oraz podmioty, do których się odnosi(jest to zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy)
w ustawie nie należy zamieszczać przepisów, które normowały by sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nie zakres przedmiotowy i podmiotowy
Te dwa wymogi pozostają ze sobą w ścisłym związku. W praktyce legislacji administracyjnej występuje tendencja do określenia przedmiotowego zakresu ustaw w sposób bardzo ogólny. Często także w praktyce określenie podmiotowego i przedmiotowego zakresu ustawy odbywa się w drodze kazuistycznego wyliczania wyjątków od zasady.
Przykład:
przepisy używają określenia budżet bez zaznaczenia odrębności(czy chodzi o budżet państwa czy om budżet gminy)
Często też przepisy zamiennie używają pojęć:
dochód i przychód- które nie są pojęciami tożsamymi
wyłączenie i zwolnienie- które nie są pojęciami tożsamymi, a stosowane są zamiennie
W przepisach prawa administracyjnego określających przedmiotowy i podmiotowy zakres ustawy jest wiele pułapek i niespodzianek dla osoby, która nie jest merytorycznie przygotowana do czytania takich przepisów. Czytający ustawę w zakresie prawa administracyjnego, w żadnym wypadku nie powinien być wprowadzony w błąd używanymi określeniami i ich merytorycznym znaczeniem. Bardzo często tworzący prawo administracyjne zapominają o tym, że w innych działach prawa mamy utrwalone już definicje prawnych pojęć takich jak np. małoletni, przysposobiony. Często przepisy prawa finansowego wprowadzają nowe znaczenie już wcześniejszych używanych przepisów, tak się dzieje zwłaszcza w legislacji podatkowej. Inaczej jest natomiast w ustawach, których zakres przedmiotowy i podmiotowy nie wskazuje na treści finansowe. Najczęściej projektodawcami tych ustaw nie są organy odpowiedzialne za stan finansów państwa i za spójność prawa finansowego. Przykładem takiej nieprawidłowości może być ustanowienie podatku leśnego w ustawie o lasach.
Zakaz umieszczania w ustawie treści nie normatywnych.
Dotyczy wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, dotyczy to w szczególności uzasadnień sformułowanych norm- dlaczego taki zakres obowiązków?
Norma prawna określa zachowanie i ta norma, może dotyczyć wolności, uprawnienia, uproszczenia, obowiązku lub kompetencji. Sposób wyrażania takiej normy powinien być prosty i bezpośredni po to aby nie pojawiały się później wątpliwości czy dany przepis lub grupa przepisów wyraża określoną normę prawną. Gorzej jest wtedy, gdy przepisy prawne mają charakter opisujący i wyjaśniający np. przepisy związane z opisem technologii. Tego rodzaju przepisy nie wyrażają normy prawnej w ogóle bądź wyrażają ją w sposób pośredni. Przy dokonywaniu ocen normatywności przepisów prawnych, należy zachować daleko idącą ostrożność, ponieważ zbyt rygorystyczne traktowanie pewnych wypowiedzi jako nie normatywnych, może przynieść więcej szkody niż pożytku.
Dla przykładu:
Niezbędność przepisu pewnych urządzeń księgowych, podatkowych, rachunkowych, sprawozdawczych daje nam informację co powinna zawierać np. Podatkowa Księga Dochodów i Wydatków, co oznacza prowadzenie jej w sposób rzetelny.
Zakaz powtarzania przepisów oraz szczegółowego normowania spraw uregulowanych w innych ustawach.
Oznacza to, że ustawa nie może powtarzać przepisów zawartych w innych ustawach ani nie może normować w przepisach szczegółowych tych spraw, które zostały uregulowane w innych przepisach tej ustawy i dopuszcza się możliwość odsyłania do przepisów tej samej lub innej ustawy, ale nie dopuszcza się odsyłanie przepisów aktów wykonawczych. Do naruszenia tego zakazu najczęściej dochodzi wtedy gdy ustawodawca nie posiada pełnej koncepcji danego problemu i z konieczności zakłada rozwiązanie tego problemu etapami(na raty). Jest to bardzo zła metoda, która prowadzi nie tylko do powstania wewnętrznych sprzeczności, ale także nie daje gwarancji zamknięcia systemu prawa administracyjnego.
Ogólnie rzecz biorąc należy stwierdzić, że zakaz powtarzania przepisów i normowania praw już uregulowanych. Ten zakaz jest zasadny nie tylko ze względu na zbędność takich czynności ale przede wszystkim jest istotny ze względu na niebezpieczeństwa jakie wynikają z jego naruszenia. Takie przypadki mamy w przepisach podatkowych, które w ustawach często odsyłają do rozporządzeń Ministra Finansów, które wkraczają w zakres ustawy lub są sprzeczne z ustawą.
WYMOGI ZWIĄZANE Z JASNOŚCIĄ I ZROZUMIENIEM TREŚCI USTAWY Z DZIEDZINY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Wymóg dokładnego i zrozumiałego dla adresatów wyrażenia intencji prawodawcy oraz zwięzłej i syntetycznej redakcji tekstu ustawy.
Zasadą jest, że ustawę należy redagować tak aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów wyrażały one intencje dla prawodawcy. Sprawą o pierwszorzędnym znaczeniu jest tutaj prawidłowe odczytanie tych intencji, ponieważ chodzi w prawie administracyjnym o ustanowienie, zmianę lub uchylenie określonych wolności, uprawnień, roszczeń, obowiązków lub kompetencji. W związku z tym istotne znaczenie ma wyraźne określenie danej zasady i ewentualnych wyjątków od niej. Nie można domniemać zakazu lecz musi być on wyraźny i bezpośrednio określony. Inna jest reguła dotycząca wyrażania sfery wolności „Co nie jest zabronione jest dozwolone” . Ten wymóg oznacza także, że przepisy ustawy z zakresu administracji publicznej należy redagować zwięźle a zarazem w sposób w jaki wyraża się typowa sytuacja życiowa (np. przepisy dotyczące podatków powinny regulować najbardziej typowe sytuacje związane z obowiązkiem podatku, zwolnienia z opodatkowania).
Wymóg dotyczący tytułu i budowy ustawy.
Ustawy z dziedziny administracji publicznej są różnorodne i dlatego ich tytuły oraz budowa i systematyka nie zawsze mogą być jednakowe. Istnieją np. ustawy, które mają charakter kodyfikujący pewien zespół przepisów prawa administracyjnego np. prawo budowlane, prawo ochrony środowiska, prawo wodne. Są wreszcie ustawy w prawie administracyjnym, w których regulowana jest jedna kwestia np. ustawa o samorządzie gminy. W każdym z tego typu ustaw, trzeba inaczej rozłożyć proporcję przepisów merytorycznych i innych.
Wymóg aby tytuł ustawy zawierał ogólne określenie jej przedmiotu często jest naruszany w ustawach z dziedziny administracji publicznej. Ten wymóg dotyczy tytułu(jego sformułowania)ustawy, ma również znaczenie podstawowe dla jej konstrukcji a zwłaszcza np. dla pełnego określenia podmiotu i przedmiotu zakresu ustawy.
Przykłady:
w ustawach określających obowiązki administracyjne(obowiązki publiczno- prawne), konieczne jest całościowe ujęcie konstrukcji danego obciążenia
nie jest potrzebne natomiast rozwijanie przepisów ogólnych tłumaczących pojęcia prawa administracyjnego, które są wspólne dla całego systemu prawa administracyjnego
należałoby dążyć do tego aby przepisy prawa materialnego, ustrojowego i procesowego były wydzielone w jednej konkretnej ustawie
Wymogi dotyczące składni i określeń używanych w ustawach.
Jest oczywiste, że zadania administracji publicznej należy budować, formułować zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni Języka Polskiego, unikając przy tym długich wieloznacznych zdań złożonych.
Bardzo często wiele problemów nastręcza twórcom prawa administracyjnego zachowanie tego wymogu, mianowicie ustawodawca czasami ma problemy ze znaczeniem takich pojęć jak(remont, amortyzacja, inwestycja).
w ustawie należy unikać posługiwania się określeniami specjalistycznymi tzw. profesjonalizmami, jeśli mają one odpowiedniki w języku powszechnym
należy unikać określeń lub pojęć, zapożyczeń obcojęzycznych
należy unikać nowo tworzonych pojęć w strukturach językowych
w ustawach dotyczących administracji publicznej, należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w innych ustawach podstawowych dotyczących funkcjonowania administracji publicznej np. w Kodeksie Postępowania Administracyjnego.
1