Dr Robert Grzeszczak

NSA II

System Ochrony Prawnej w UE

Materiały do ćwiczeń:

Źródła prawa Unii Europejskiej

(szerzej por. podręcznik: Źródła prawa UE, Wyd. EuroPrawo (www.iweuroprawo.pl ), w red. J. Barcza, Warszawa 2009)

1. Rodzaje dokumentów wydawanych w ramach Wspólnot Europejskich

W ramach Wspólnot Europejskich publikowanych są różnorodne dokumenty. Część z nich jest prawnie wiążąca, część natomiast ma charakter wyłącznie informacyjny. Bardzo ważne jest, aby właściwie ocenić znaczenie poszukiwanego przez nas aktu. Jego treść nie zawsze jest dostateczną wskazówką. Niezbędna jest znajomość, choćby w podstawowym zakresie, typów dokumentów wydawanych w ramach Wspólnot.

Do dokumentów prawnie wiążących należy zaliczyć akty prawa pierwotnego i pochodnego (wtórnego).

Akty prawa pierwotnego

Aktami europejskiego prawa pierwotnego są przede wszystkim traktaty założycielskie (ang. treaties, niem. Verträge) wraz z towarzyszącymi im protokołami i aneksami tj.: Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (TEWWiS), Traktat o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (TWE) oraz Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (TEWEA). Przedmiotową kategorię uzupełniają ponadto wszelkie kolejne traktaty nowelizujące traktaty założycielskie m.in. Jednolity Akt Europejski, Traktat o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht), Traktat Amsterdamski czy Nicejski. Do źródeł prawa pierwotnego zalicza się również traktaty o przystąpieniu nowych członków (traktaty akcesyjne). Traktat z Lizbony - będzie (akt rewizyjny) częścią prawa pierwotnego. Aktualnie (po "tak" w referendum irlandzkim z 3.10.2009 r.) pozostaje w ostatniej już fazie procesu ratyfikacyjnego (Czechy i Polska).

Do źródeł prawa pierwotnego nie zalicza się umów międzynarodowych podpisywanych przez Wspólnoty (w tym umowy stowarzyszeniowej Polska - Wspólnota Europejska), ani umów zawieranych przez wszystkich lub niektórych członków tej organizacji (np. umowa z Schengen, aczkolwiek postanowienia tej umowy zostały już włączone do TWE). Wymienione akty prawa międzynarodowego, jako wywierające wpływ na porządek prawny Wspólnot, zalicza się jednak do acquis communautaire.

Nie są źródłami prawa deklaracje przyjmowane podczas szczytów szefów państw i rządów państw członkowskich Wspólnot w ramach Rady Wspólnot Europejskich (charakter deklaracji ma na przykład Karta praw podstawowych przyjęta na szczycie w Nicei). Podczas omawianych spotkań podejmowane są również decyzje dotyczące wykładni traktatów założycielskich, których charakter prawny jest sporny.

Akty prawa pochodnego

Rozporządzenia (regulation, reglement, Verordnung) - akty prawne o ogólnym i abstrakcyjnym charakterze odpowiadające polskim ustawom. Odmiennie niż dyrektywy, rozporządzenia podlegają bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Oznacza to, że kształtują prawa i obowiązki osób fizycznych i prawnych (w tym przedsiębiorców) i mogą być powoływane w kontaktach pomiędzy nimi oraz administracją państwową, a także w sądach.

Wyróżnia się dwa rodzaje rozporządzeń - rozporządzenia podstawowe oraz rozporządzenia wykonawcze, których zakres przedmiotowy jest ograniczony, a ich postanowienia nie mogą pozostawać w sprzeczności z postanowieniami rozporządzeń podstawowych. Rozporządzenia wydawane są przez Parlament Europejski wraz z Radą Unii Europejskiej, albo przez Komisję Europejską. W formie rozporządzenia regulowany jest np. wspólnotowy kodeks celny. Również rozporządzeniom mogą towarzyszyć załączniki.

Dyrektywy (ang. directive, fr. directive, niem. Richtlinie) - akty prawne nie mające odpowiednika w prawie polskim, skierowane do państw członkowskich, które muszą osiągnąć, za pomocą dostępnych sobie środków, cel określony w dyrektywie. Dyrektywy wyznaczają swoim adresatom określony czas na implementację czyli włączenie treści dyrektywy do krajowego porządku prawnego (zwykle 2 lata).

Co do zasady, wyłącznymi adresatami dyrektyw są państwa członkowskie. Wykluczona jest możliwość powoływania się na postanowienia tych aktów przed sądami krajowymi. Organy państw członkowskich, podobnie jak organy polskie, nie mogą wymagać od swoich obywateli postępowania zgodnego z dyrektywą. Dopiero przepisy krajowe wydane na podstawie dyrektyw stanowią źródło praw i obowiązków dla osób fizycznych i prawnych (np. spółek).

Warto pamiętać jednak, że szereg dyrektyw może mieć charakter quasi-wiążący dla przedsiębiorców. Dzieje się tak dlatego, że dokumenty te niekiedy umożliwiają pewne działania pod warunkiem dopełnienia określonych procedur zawartych w dyrektywie. Przykładowo: przedsiębiorstwo, które pragnie umieścić na swoim produkcie oznaczenie CE, musi wytwarzać go zgodnie z zasadami opisanymi w dyrektywie, nawet jeżeli przepisy wewnętrzne danego kraju nie stawiają przed producentem takich wymagań.

Dyrektywom często towarzyszą załączniki (ang. annex, fr. annexe, niem. anhang). Dokumenty te mają istotne znaczenie dla przedsiębiorców, gdyż to w nich właśnie zawarte są szczegóły techniczne, tabele, zestawienia itp.

W każdej dyrektywie (podobnie jak w rozporządzeniach i decyzjach) znajduje się preambuła. W tej części dokumentu organ wydający przywołuje dokumenty robocze, jakie stały się podstawą do uchwalenia dyrektywy, podaje podstawę prawną jej przyjęcia oraz szczegółowo omawia przyczyny uregulowania danego zagadnienia. Uzasadnienie przyjęcia danego aktu normatywnego ma ułatwić podmiotom, do których jest adresowany zrozumienie jego treści (wykładnię). Znajomość preambuły pozwala również na zapoznanie się ze stanem prawnym panującym w danej dziedzinie przed przyjęciem zawierającego preambułę dokumentu.

Decyzje (ang. decision, fr. décision, niem. entscheidung) są aktami prawnymi o charakterze indywidualnym, skierowanym do konkretnie oznaczonych adresatów (odpowiadają znanym w Polsce decyzjom administracyjnym). Adresatem europejskiej decyzji może być zarówno państwo (państwa) członkowskie, jak i osoba fizyczna lub prawna. Decyzje wydawane są przez Komisję i Radę. W wyjątkowych przypadkach organem współwydającym decyzję może być Parlament Europejski.

Przykładem decyzji skierowanej do firm może być decyzja nakładająca na przedsiębiorstwo karę (grzywnę) z tytułu naruszenia art. 82 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej (nadużycie pozycji dominującej).

Poza aktami prawnymi w ramach Wspólnot Europejskich powstaje szereg dokumentów nie mających charakteru wiążącego. Ich znajomość również może okazać się przydatna dla polskich przedsiębiorców. Dokumenty te zawierają informacje pozwalające na właściwe zinterpretowanie (wykładnię) przepisów zawartych w dyrektywach lub rozporządzeniach a także na poznanie przyszłych regulacji prawnych lub poglądów organów wspólnotowych (instytucji) na dany temat. Niejednokrotnie znajomość opinii czy zaleceń wydawanych przez Komisję Europejską pozwala na właściwe zrozumienie polskich przepisów wzorowanych na regulacjach europejskich.

Prawo miękkie (ang. Soft law)

Opinie (ang. opinion, fr. avis, niem. Stellungnahme), które służą wyrażeniu stanowiska poszczególnych instytucji Wspólnot Europejskich w odniesieniu do jakiejś kwestii lub dokumentu. Jakkolwiek opinie mogą być skierowane zarówno do państw członkowskich jak i do osób fizycznych czy prawnych, najczęściej spotykane są w działalności wewnętrznej organów Wspólnotowych. Dokumenty te stanowią istotny element procesu decyzyjnego prowadzącego do przyjęcia aktu prawnego o charakterze wiążącym (dyrektywy lub rozporządzenia). Szczególną rolę w pracach organów pełnią opinie Parlamentu, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów. Poza tymi organami opinie mogą wydawać również: Komisja Europejska i Rada Unii Europejskiej.

Zalecenia (ang. recommendation, fr. recommendation, niem. Empfehlungen) są dokumentami skierowanymi do państw członkowskich. Zalecenia, wydawane przez Radę Unii Europejskiej lub Komisję, mają na celu ujednolicenie prawodawstwa obowiązującego w poszczególnych krajach Wspólnoty. Od dyrektyw zalecenia różnią się brakiem mocy prawnej (nie są wiążące).

Zielone Księgi (ang. Green Paper fr. Livre vert, niem. Grünbücher) są wydawanymi przez Komisję, najczęściej w formie komunikatu, dokumentami, których głównym celem jest rozpoczęcie dyskusji oraz procesu konsultacji na dany temat. Zielone księgi zwykle nie zawierają projektów konkretnych rozwiązań legislacyjnych. Konsultacje rozpoczęte wydaniem Zielonej Księgi mogą zostać zakończone wydaniem Białej Księgi.

Białe Księgi (ang. White Paper fr. Livre Blanc niem. Weißbücher ) są również wydawane przez Komisję. W przeciwieństwie do Zielonych Ksiąg, Białe Księgi zawierają propozycje konkretnych działań w danej dziedzinie. Jeżeli Biała Księga zostanie przyjęta przez Radę, staje się programem działań Wspólnot w danym obszarze kompetencji.

Programy (ang. programme, fr. programme, niem. Programm) są dokumentami przyjmowanymi przez Radę. Stanowią spis działań jakie organy europejskie podejmą w określonej dziedzinie i czasie (zazwyczaj 5 lub 10 lat). Kolejne programy są numerowane i publikowane są w formie komunikatu Komisji. Przykładowo piąty program Wspólnot w zakresie ochrony środowiska był przyjęty na lata 1992-1999, szósty obejmuje działania na lata 2001-2010.

Uchwały (ang. resolution, résolution, niem. Beschluß) mogą być przyjmowane przez Radę i Parlament Europejski. Uchwały Rady, zawierające podstawowe uzgodnienia w danej dziedzinie, przyjęte przez ministrów państw członkowskich, często są odpowiedzią na komunikaty Komisji Europejskiej. Jakkolwiek uchwały Rady nie są prawnie wiążące, mogą wpływać na działania podejmowane przez rządy krajów członkowskich.

Uchwały Parlamentu Europejskiego są skierowane do Rady lub Komisji Europejskiej. Ich celem jest zwrócenie uwagi tych organów na zagadnienia istotne z punktu widzenia parlamentu. Dokumenty te nie mają mocy wiążącej.

Raporty (ang. report, fr. rapport, niem. Gesamtbericht) publikowane są przez Komisję w celu zaprezentowania stanu faktycznego, działań i osiągnięć Wspólnot Europejskich w danej dziedzinie. Najważniejsze znaczenie ma ogólny raport o działalności Unii Europejskiej (General Report on the Activities of the European Union) publikowany dorocznie zgodnie wymogami Traktatu o Wspólnocie Europejskiej. Raporty Komisji Europejskiej najczęściej kierowane są do Rady Europejskiej lub Parlamentu. Również Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów publikują swoje raporty.

2. Języki urzędowe Unii Europejskiej

Jedną z podstawowych barier, z jaką stykają się polscy czytelnicy dokumentów europejskich, jest bariera językowa. Dokumenty o charakterze prawnie wiążącym (a także niektóre inne dokumenty) są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w 23 językach tzw. oficjalnych.

Pozostałe dokumenty o charakterze roboczym mogą mieć jedynie dwie lub trzy wersje językowe: angielską, francuską i w pewnych przypadkach także niemiecką. Europejskie traktaty założycielskie, z wyjątkiem TWWiS, mają 24 autentycznych wersji językowych (poza językami oficjalnymi jest to irlandzki (galijski)). Oficjalne polskie wersje językowe aktów prawnych UE ukażą się w Dzienniku Urzędowym UE dopiero 01.05.2004 r. Do tego czasu konieczne jest korzystanie z tłumaczeń roboczych - sposób ich znalezienia opisany jest poniżej.

3. Numeracja dokumentów wydawanych przez ograny Unii Europejskiej

Poza znajomością któregoś z oficjalnych języków, do szybkiego odnajdywania dokumentów europejskich niezbędna jest wiedza na temat zasad ich numeracji.

Rozporządzenia oznaczane są tzw. numerem urzędowym. Numer ten składa się z dwóch członów poprzedzonych skrótem nazwy organu wydającego akt prawny. Przykładowo rozporządzenie Komisji nr 50 z 2000 roku będzie oznaczone w sposób następujący: Commission Regulation (EC) No 50/2000. Pierwszy człon numeru oznacza kolejny numer porządkowy, drugi zaś- rok wydania danego aktu.

Inaczej oznaczane będą dyrektywy. Np. dyrektywa numer 29 z 2000 roku będzie oznaczona w sposób następujący Council Directive 2000/29/EC. Pierwszy człon numeru oznacza rok wydania aktu, drugi właściwy numer porządkowy, trzeci skrót wspólnoty w ramach której powstał dany dokument.

Po numerze dokumentu zwykle podawana jest data jego wydania. Warto pamiętać, że data ta nie jest tożsama z datą publikacji aktu prawnego.

Dokumenty wewnętrzne WE/UE, które nie podlegają publikacji są również numerowane. Wszelkie decyzje, komunikaty, raporty, propozycje dyrektyw i rozporządzeń oraz opinie pochodzące z Komisji oznacza się poprzez podanie skróconej nazwy tego organu, roku wydania i kolejnego numeru porządkowego. Przykładowo: projekt decyzji Rady w sprawie przyznania Irlandii prawa do zróżnicowania wysokości akcyzy na olej silnikowy o niskiej zawartości siarki (Proposal for a Council decision authorising Ireland to apply a different rate of excise duty to low-sulphur diesel in accordance with the procedure provided for in Article 8(4) of Directive 92/81/EEC) będzie oznaczony COM(2001)563. Dokumenty pochodzące od innych organów Wspólnot oznaczane są według odmiennych zasad. I tak opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno Społecznego w sprawie propozycji dyrektywy wprowadzającej zmiany do dyrektywy maszynowej (Opinion on the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on machinery and amending Directive 95/16/EC) będzie oznaczona CES 1112/2001.

4. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

Podstawowym źródłem poznania regulacji europejskich jest Dziennik Urzędowy UE zwany w skrócie Dziennikiem Urzędowym (ang. Official Journal, fr. Journal Officiel, niem. Amtsblatt), który ukazuje się codziennie w 23 wersjach językowych (we wszystkich językach urzędowych Wspólnot) i jest podzielony na trzy serie. W serii L (legislation) publikowane są obowiązujące akty prawne, w serii C (communications) ukazują się te dokumenty, które Komisja Europejska uważa za istotne z punktu widzenia działalności Wspólnot. Nie ma stałej listy dokumentów które ukazują się w serii C dziennika. Tradycyjnie publikowane są w niej propozycje Komisji dotyczące wydania dyrektyw i rozporządzeń (proposals), opinie Parlamentu, Komitetu Ekonomiczno Społecznego oraz Komitetu Regionów streszczenia debat parlamentarnych, informacje o rozprawach przed Trybunałem Sprawiedliwości. W serii S (supplement) publikowane są ogłoszenia o większych przetargach organizowanych przez Wspólnoty i państwa członkowskie.

Najważniejsze znaczenie ma seria L Dziennika Urzędowego. Publikowane w niej dokumenty są podzielone na dwie kategorie "wymagające publikacji" i "niewymagające publikacji". Do aktów "wymagających publikacji" zalicza się rozporządzenia i dyrektywy, do "niewymagających publikacji" decyzje i umowy międzynarodowe zawarte przez Wspólnotę.

W Polsce dystrybucją dziennika Urzędowego UE zajmuje się wydawnictwo Ars Polonia (Krakowskie Przedmieście 7, skr. pocztowa 1001, 00-950 Warszawa, tel. [phone], fax. [phone], e-mail: [e-mail]). Cena rocznej prenumeraty dziennika wynosi w 2004 r. równowartość 1000 euro.

zobacz także na  http://www.infor.pl/dzienniki-unii-europejskiej,seria-L.html

Roczna papierowa edycja tego wydawnictwa zajmuje półkę o długości ok. 3,5 m. Aby ułatwić orientację w tym morzu papierów razem z Dziennikiem wydawany jest, dwa razy do roku, skorowidz. Coraz większe znaczenie ma również wersja Dziennika Urzędowego wydawana na CD-romach. Na CD-romach Dzienniki L i C publikowane są w miesięcznych i rocznych zestawieniach (cena rocznego abonamentu wynosi 400 euro). Seria S dziennika urzędowego, zawierająca ogłoszenia związane z zamówieniami publicznymi, publikowana jest wyłącznie w wersji CD (przy rocznej cenie 300 euro).

Dzienniki Urzędowe UE publikowane są również on-line na serwerze wspólnot europejskich (www.europa.eu.int). Sposób wyszukiwania tej wersji dziennika zostanie omówiony w dalszej części niniejszego artykułu.

Biuro Publikacji wydaje również w wersji papierowej wszystkie dokumenty istotne z punktu widzenia działalności instytucji europejskich. Wydawnictwo to, z charakterystycznym różowym paskiem na okładce jest oczywiście jeszcze obszerniejsze niż dziennik urzędowy. Podobne publikacje (o węższym zakresie) wydawane są przez komitety: Ekonomiczno-Społeczny i Regionów.

Wyroki sądów UE

Spore znaczenie dla niektórych przedsiębiorstw mogą mieć wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) oraz Sądu Pierwszej Instancji (SPI). Publikowane są one we wszystkich jedenastu językach urzędowych w urzędowym zbiorze orzeczeń trybunału (wersja angielska zatytułowana jest Reports of Cases Before the Court of Justice and the Court of First Instance). Orzeczenia w zbiorze ułożone są według dat. Aby ułatwić wyszukiwanie według innych kryteriów (np. nazw stron) konieczne jest posłużenie się indeksem umieszczonym na końcu każdego zbioru orzeczeń. Dystrybucją zbioru orzeczeń w Polsce zajmuje się również wydawnictwo Ars Polona, którego adres został podany wyżej.

Do prawidłowego odnalezienia orzeczenia niezbędna jest znajomość zasad numeracji spraw. Procesy przed Trybunałem numerowane są na bieżąco w kolejności wpisu do rejestru. Pierwszy człon numeru stanowi skrót nazwy sądu (C dla Trybunału Sprawiedliwości od francuskiego Court de Justice, T dla Sądu Pierwszej Instancji od francuskiego Tribunal de Premiere Instance). Przykładowo sprawa pomiędzy firmą Euro-Lex European Law Expertise GmbH przeciwko Office for Harmonisation in the Internal Market jest oznaczona T-79/99. Drugi człon numeru oznacza rok wpisania do rejestru (a nie wydania wyroku !).

Orzeczenia obu wymienionych wyżej sądów europejskich są dostępne na stronie internetowej Wspólnot Europejskich w bazie Curia.

Wyszukiwanie dokumentów wydawanych w ramach Wspólnot Europejskich

Najpraktyczniejszym źródłem pozyskiwania dokumentów wydawanych w ramach Wspólnot Europejskich jest Internet. Szczególnie godny polecenia jest serwer Europa (www.europa.eu.int), na którym znajduje się kilka milionów stron z informacjami europejskimi. Ponieważ nie jest możliwe szczegółowe omówienie ich zawartości, w niniejszym artykule zostaną zaprezentowane jedynie najważniejsze sposoby wyszukiwania dokumentów, które mogą okazać się istotne dla polskich przedsiębiorców.

Ważną cechą serwera europa jest możliwość zmiany języka w którym się pracuje. Wybór jednego z jedenastu języków oficjalnych Wspólnot dokonany na pierwszej stronie może zostać dowolnie zmieniony. W niniejszym artykule polecenia umożliwiające dojście do poszczególnych baz danych i dokumentów zostaną przedstawione w języku angielskim.

Na serwerze Europa dostępnych jest pięć podstawowych baz danych prawnych. Są to EUR-Lex, Celex, OEIL, Prelex i Curia.

Baza danych Celex ma podstawowe znaczenie. Zawiera akty prawne (traktaty, dyrektywy, rozporządzenia), publikowane w dzienniku urzędowym serii C projekty tych aktów, pytania parlamentarne (interpelacje) oraz niektóre orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Baza danych Celex jest płatna. Koszt rocznej subskrypcji umożliwiający nieograniczony dostęp do bazy wynosi 1140 euro. Można również płacić za poszczególne dokumenty bez wykupywania rocznej subskrypcji. Wszelkie dodatkowe informacje na ten temat można uzyskać pod telefonem 00 352 29 29 420 01 (fax [phone], e-mail: [e-mail]). Adres internetowy bazy CELEX to: http://www.europa.eu.int/celex.

W bazie CELEX wszystkie dokumenty zostają opatrzone odpowiednim numerem. Numeracja ta jest wykorzystywana w innych bazach dokumentów europejskich, również w bezpłatnej bazie EUR-Lex czy bazie tłumaczeń Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. Jej znajomość pozwala na szybkie wyszukiwanie odpowiedniego dokumentu. Numer Celex składa się z dziesięciu znaków. Pierwszy znak oznacza rodzaj aktu prawnego (3 dla aktów prawnie wiążących 5 dla dokumentów przygotowawczych, 6 dla orzeczeń), po nim następują roku wydania, litera przyporządkowana typowi aktu prawnego (np. L dla dyrektyw, R dla rozporządzeń, D dla decyzji), oraz 4-cyfrowy numer dokumentu, przeważnie odpowiadający numerowi porządkowemu danego aktu. Przykładowo dyrektywa numer 378 z 1988 roku, dotycząca bezpieczeństwa zabawek (Council Directive 88/378/EEC of 3 May 1988 on the approximation of the laws of the Member States concerning the safety of toys) będzie oznaczona numerem Celex 31988L0378.

Baza Celex umożliwia poszukiwanie dokumentów z użyciem wielu kryteriów, m.in. poszczególnych słów, tytułów, dat wydania dokumentu itp. Nieco mniej zaawansowane instrumenty wyszukiwania udostępnia bezpłatna baza EUR-Lex również umieszczona na serwerze Europa.

Adres internetowy bazy EUR-Lex to: http://www.europa.eu.int/eur-lex. Do bazy tej można się również dostać z głównej strony serwera Europa (po połączeniu z adresem www.europa.eu.int i wyborze odpowiedniego języka, wybieramy z menu polecenie "official documents" a następnie "EUR-Lex, European Union law"). W bazie danych Eur-Lex dostępne są Dzienniki Urzędowe Wspólnot Europejskich, akty o charakterze prawnie wiążącym (dyrektywy, rozporządzenia, traktaty, decyzje) najnowsze orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz niektóre dokumenty o pozaprawnym charakterze. W porównaniu z bazą Celex baza EUR-Lex ma gorsze instrumenty wyszukiwania oraz uboższą zawartość. W bazie dokumenty zapisane są w formacie HTML lub PDF. Niektóre pliki są w formacie TIFF. Jeżeli szukany dokument występuje w niepełnej wersji, to pełnej informacji należy szukać w płatnej bazie Celex.

Z punktu widzenia przedsiębiorców najistotniejszą częścią bazy EUR-Lex jest zbiór aktów prawnych (dyrektywy, rozporządzenia, decyzje). Znajdują się one w dziale "legislation in force". Po wybraniu odpowiedniej opcji można skorzystać z kilku metod wyszukiwania: z użyciem numeru dokumentu, numeru Dziennika Urzędowego, oraz słowa w tytule. Inne metody wyszukiwania dostępne są tylko dla abonentów bazy Celex.

Po odnalezieniu odpowiedniego dokumentu wyświetla się jego tytuł, dostępne formaty (bezpłatny jest format HTML i niekiedy PDF), oraz dodatkowa informacja. Po wybraniu ikony "more info" możemy sprawdzić, jakie dokumenty wprowadziły do poszukiwanego przez nas aktu prawnego poprawki. Sprawdzenie tego jest szczególnie ważne w przypadku dokumentów europejskich, które często podlegają uzupełnieniom i zmianom. Przykładowo cytowana już dyrektywa nr 378 z 1998 roku dotycząca bezpieczeństwa zabawek zmieniana była dwa razy. Dokument ten był również uzupełniony sprostowaniem (corrigendum). Linki do wszystkich uzupełnień i poprawek znajdują się właśnie w dziale "more info". Ponadto na stronie tej kryją się również linki do przygotowywanych nowelizacji sprawdzanego aktu oraz do baz PreLex i OEIL, które zostaną omówione później.

W przypadku dyrektyw czy rozporządzeń, które były zmieniane wielokrotnie skorzystanie z podstawowej bazy EUR-Lex może okazać się kłopotliwe i czasochłonne. Brak tabel czy rysunków może spowodować również że znalezione dokumenty są nieprzydatne. W takim przypadku pomocne może okazać się sprawdzenie bazy tekstów skonsolidowanych (jednolitych), zawierających wszystkie poprawki i uzupełnienia. Baza ta dostępna jest na głównej stronie EUR-Lex pod poleceniem "Consolidated legislation".

Ujednolicone teksty aktów prawnych (dyrektyw, rozporządzeń i decyzji) mogą okazać się szczególnie przydatne dla przedsiębiorców. Jakkolwiek ich baza nie jest kompletna, zawiera prawie wszystkie ważniejsze dokumenty poszukiwane przez polskie firmy (np. dyrektywy nowego podejścia, dyrektywy związane z prawem żywnościowym, należące do prawa konsumenckiego, dyrektywy z zakresu prawa spółek i dyrektywy dotyczące usług finansowych itp.). Wyszukiwanie w bazie tekstów skonsolidowanych odbywa się za pomocą chronologicznego i tematycznego indeksu, a wszystkie dokumenty, zapisane w formacie PDF, zawierają tabele wzory i rysunki.

Kolejną bazą dokumentów, znajdującą się na serwerze Europa jest PreLex. Jest to baza zawierająca wszystkie projekty (proposals) aktów, przygotowywane przez Komisję Europejską (zarówno aktów prawnych, umów zawieranych przez Wspólnotę oraz komunikatów) od chwili ich przygotowania, aż do przyjęcia lub odrzucenia. Wyszukiwanie w tej bazie obywa się za pomocą numeru dokumentu (chodzi tu o omawiany numer rozpoczynający się od skrótu nazwy organu np. COM dla Komisji) lub numeru procedury (zaczynającego się również od skrótu, np. COD dla procedury współdecydowania, SYN dla procedury współpracy CSN dla procedury konsultacji). Po wstukaniu numeru uzyskujemy pełną informację o procesie przyjmowania danego aktu i linki do dokumentów, które są związane z poszukiwanym dokumentem.

Podobną zawartość ma baza danych OEIL (Legislative Observatory) przygotowana na zlecenie Parlamentu Europejskiego. Jej adres internetowy to: http://www.europarl.eu.int/dors/oeil. Baza OEIL zawiera informacje dotyczące procesu decyzyjnego związanego z przyjmowaniem aktów prawnych Wspólnot. W przeciwieństwie do innych baz znajdujących się na serwerze "Europa" w OEIL znajdują się nie tylko informacje o poszczególnych etapach procedury ustawodawczej które już miały miejsce, ale również o tych które mają odbyć się w przyszłości. Podstawowym kryterium wyszukiwania w bazie jest numer dokumentu lub numer procedury. Można również wyszukiwać za pomocą słowa w tytule.

Ostatnią z baz danych znajdujących się na serwerze Europa jest baza orzeczeń sądów europejskich znajdująca się na serwerze Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości - CURIA (adres: http://curia.eu.int/en/recdoc/indexaz/index.htm, wejście z głównej strony ETS http://www.curia.eu.int/ po wybraniu polecenia case-law) Baza ta ma bardzo ubogie kryteria wyszukiwania. Jedyną właściwie możliwością jest szukanie w spisie spraw ponumerowanych zgodnie z zasadami, które były podane wyżej.

Posługiwanie się omówionymi wyżej bazami danych wymaga posiadania przynajmniej podstawowej wiedzy o konkretnym dokumencie (np. jego numeru, typu, daty wydania, numeru Dziennika Urzędowego, w którym został opublikowany etc.). Dla osób, które chcą zapoznać się z całokształtem regulacji odnoszących się do danej dziedziny działalności lub szybko poznać zawartość danego aktu prawnego bazy PreLex, Eur-Lex, Celex i OEIL są nieprzydatne. Dużo lepszym źródłem ogólnej informacji są te strony serwera Europa które omawiają poszczególne dziedziny działalności organów wspólnotowych. Dostęp do nich znajduje się pod adresem www.europa.eu.int (po wybraniu odpowiedniego języka należy wejść w "activities" i odpowiedni, interesujący nas dział). Strony te mają podobną budowę: w pierwszej części znajdują się linki do ustawodawstwa i dokumentów związanych z daną dziedziną, w drugiej linki do odpowiednich instytucji (odpowiedzialnej dyrekcji generalnej, organizacji pomocniczych etc). Szczególnie interesująca jest część trzecia prezentowanych stron. Znajdują się na nich streszczenia poszczególnych dokumentów, przede wszystkim aktów prawnych, związanych z daną dziedziną. Omówienia te kryją się pod poleceniem "fact sheets". Przykładowo osoba zainteresowana dyrektywami regulującymi kwestie związane z odpadami powinna z polecenia "activities" wybrać polecenie "environment" następnie w "sources of information" polecenie "fact sheets" i "waste management". Po przejściu tej nieco skomplikowanej ścieżki znajdzie streszczenia kilkudziesięciu dyrektyw związanych z gospodarką odpadami. Przeczytanie tych dokumentów w pełnej wersji zajęłoby około tygodnia !

Polskie tłumaczenia dokumentów Unii Europejskiej

Dla osób nie znających żadnego języka urzędowego Wspólnot dostęp do dokumentów europejskich jest ograniczony. Tłumaczenia dokumentów wspólnotowych mają na razie charakter nieoficjalny. Oficjalnego charakteru nabiorą dopiero po publikacji w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, co nastąpi 01.05.2004 r.

Osoba, która poszukuje polskiej wersji danego dokumentu powinna przede wszystkim zajrzeć na stronę internetową Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. Na stronie tej znajduje się baza "tłumaczenia" (adres: http://www1.ukie.gov.pl/dtc.nsf, link jest również na stronie głównej). Baza zawiera teksty niemal wszystkich obowiązujących aktów Unii Europejskiej.
Wyszukiwanie tekstów jest możliwe według słów zawartych w tytule, numeru urzędowego bądź Celex.

Na stronie departamentu tłumaczeń UKIE znajduje się również baza danych terminologicznych zawierająca ok. dwóch tysięcy terminów (w większości w języku angielskim, francuskim, niemieckim i polskim) pochodzących z aktów prawnych Wspólnot Europejskich oraz innych dokumentów wydawanych przez te organy. Baza zawiera terminy języka ogólnego charakterystycznego dla tekstów unijnych, jak również terminologię prawną (http://www1.ukie.gov.pl/dtt.nsf). Niestety, baza danych terminologicznych nie wyjaśnia co oznaczają przetłumaczone terminy.

Poza stroną UKIE, polskie tłumaczenia unijnych aktów prawnych dostępne są np. na stronie Urzędu Dozoru Technicznego (www.udt.gov.pl) w zakresie tzw. dyrektyw nowego podejścia (oznakowanie CE). Również w niektórych publikacjach o charakterze fachowym znajdują się polskie wersje dokumentów wspólnotowych. Niestety przy korzystaniu z nich należy zachować daleko idącą ostrożność. Bardzo często zdarzają się bowiem tłumaczenia błędne lub nieaktualne.

Sposób wyszukiwania dokumentów prawnych

Akty prawne wydawane przez Unię Europejską podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym Wspólnoty Europejskiej. Jednak szukanie w wydaniach papierowych jest pracochłonne i oczywiście wymaga dostępu do biblioteki aktów prawnych. Dlatego też polecamy korzystanie z baz internetowych. Korzystanie z nich jest na ogół bezpłatne.

Podstawową bazą jest baza EUR-LEX dostępna na serwerze Europa.

http://europa.eu.int/eur-lex/

Baza ta chwilowo nie jest dostępna w języku polskim, aczkolwiek polskie tłumaczenia aktów pojawią się tam od 01.05.2004 r.

W celu znalezienia polskiego tłumaczenia najlepiej korzystać z bazy tłumaczeń Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej:

http://www1.ukie.gov.pl/dtc.nsf

Szerzej na temat wyszukiwania aktów poniżej. Samo jednak znalezienie aktu prawnego to nie wszystko - trzeba również wiedzieć, jakie znaczenie ma dany akt w systemie prawa. Dlatego artykuł ten zacznę od omówienia rodzajów aktów prawnych wydawanych w Unii Europejskiej.

Źródło www.euroinfo.org.pl

Dr Robert Grzeszczak

Materiały do przeczytania na zajęcia (ćwiczenia) z zakresu:

System Ochrony Prawnej w UE

Trybunał Sprawiedliwo�ci Wspólnot Europejskich

Literatura przedmiotu w języku polskim (Trybunał Sprawiedliwo�ci i system ochrony prawnej w UE):

J. Barcz, I. Kolowca, W. M. Góralski, Prawo Unii Europejskiej. Czę�ć I. Casebook. Wybór orzecznictwa sšdów wspólnotowych 1963 - 1995 oraz Czę�ć II. Casebook. Wybór orzecznictwa sšdów wspólnotowych 1996 - 2005, Warszawa 2007; W. Czapliński, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska, Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo, Warszawa 2005; I. C. Kamiński, Wymiar sprawiedliwo�ci we Wspólnocie Europejskiej, Warszawa 2004; P. Dšbrowska, Skutki orzeczenia wstępnego ETS, Warszawa 2004; K. Wójtowicz, T. T. Koncewicz, Trybunał Sprawiedliwo�ci i Sšd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich. Wybór aktów prawnych z wprowadzeniem, Warszawa 2003; N. Półtorak, Odpowiedzialno�ć odszkodowawcza państwa w prawie Wspólnot Europejskich, Kraków 2002.

Uwagi wprowadzajšce

Trybunał Sprawiedliwo�ci Wspólnot Europejskich składa się z trzech sšdów, tj.: Trybunału Sprawiedliwo�ci, Sšdu Pierwszej Instancji oraz najmłodszego - Sšdu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej. Ich podstawowym zadaniem jest kontrola legalno�ci aktów wspólnotowych i zapewnienie jednolitej wykładni i stosowania prawa wspólnotowego.

Powstanie i nazwa Trybunału Sprawiedliwo�ci Wspólnot Europejskich

Trybunał Sprawiedliwo�ci został utworzony na mocy Traktatu o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali w 1952. Jest zatem, obok PE i Komisji, najstarszš instytucjš wspólnotowš. Oficjalna nazwa to Trybunał Sprawiedliwo�ci Wspólnot Europejskich (ang.: Court of Justice of the European Communities). Instytucja ta potocznie nazywana jest jednak Europejskim Trybunałem Sprawiedliwo�ci (tu dalej: Trybunał Sprawiedliwo�ci lub TS).

Zadania Trybunału Sprawiedliwo�ci Wspólnot Europejskich

TS zapewnienia jednolite stosowanie prawa wspólnotowego w państwach członkowskich oraz sprawuje kontrolę nad ważno�ciš i legalności aktów wtórnego prawa wspólnotowego. Przyczynia się do rozwoju prawa wspólnotowego. Dlatego uznaje się, że pełni funkcje prointegracyjne.

Trybunał odgrywa także ważnš rolę w formułowaniu zasad ogólnych prawa, które nie zostały wprost wyrażone w Traktatach założycielskich czy w prawie pochodnym, ale znalazły wyraz w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwo�ci (np. zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego, skutku bezpo�redniego).[1]

TS gwarantem ochrony prawa wspólnotowego

TS zajmuje centralne miejsce w systemie wspólnotowej ochrony prawnej. Każde z 27 państw członkowskich UE zobowišzały się do poddawania wszystkich sporów wynikajšcych z wykładni i stosowania prawa wspólnotowego rozstrzygnięciom Trybunału Sprawiedliwo�ci.

Podstawy prawne TS

Prawnš podstawš działalno�ci Trybunał Sprawiedliwo�ci sš Traktaty założycielskie (art. 220 do 245 TWE) oraz kilka dodatkowych aktów prawnych, tj.: TWE, EURATOM, TUE, Statut Trybunału Sprawiedliwo�ci i Regulamin proceduralny TS.

Skład TS

W skład Trybunału Sprawiedliwo�ci wchodzi 27 sędziów i 8 rzeczników generalnych. Sędziowie i rzecznicy generalni sš mianowani za wspólnym porozumieniem przez rzšdy państw członkowskich na 6 lat. Mandat może być odnawiany. Tak sędziowie jak i rzecznicy sš wybierani spo�ród osób o niekwestionowanej niezależno�ci i majšcych wymagane w ich państwach kwalifikacje do zajmowania najwyższych stanowisk sšdowych, lub sš prawnikami o uznanych kompetencjach, np. profesorami prawa.

Sędziowie Trybunału wybierajš spo�ród siebie prezesa Trybunału na 3 lata. Prezes kieruje pracami i administracjš Trybunału.

Rzecznicy generalni

O�miu rzeczników generalnych wspomaga prace TS. Ich zadaniem jest przedstawianie, w sposób całkowicie bezstronny i niezależny, opinii prawnej w sprawach, które zostanš im przydzielone. Instytucja ta wywodzi się z francuskiego wymiaru sprawiedliwo�ci.

Sekretarz Sšdu

Sekretarz pełni rolę sekretarza generalnego instytucji, kierujšc jej administracjš z upoważnienia prezesa Trybunału. Takš samš funkcję pełni sekretarz Sšdu Pierwszej Instancji.

Obrady TS i składy sędziowskie

Trybunał może obradować w pełnym składzie (27 sędziów), w składzie wielkiej izby (13 sędziów) albo w izbach złożonych z 5 lub 3 sędziów. Trybunał obraduje w pełnym składzie w przypadkach okre�lonych w swoim Statucie. Taki wymóg dotyczy np. sytuacji, kiedy Trybunał chciałby zdymisjonować rzecznika praw obywatelskich czy orzec o dymisji członka Komisji Europejskiej, który naruszył cišżšce na nim zobowišzania. Generalnie sš to sprawy o wyjštkowym znaczeniu. W składzie wielkiej izby Trybunał obraduje na żšdanie państwa członkowskiego albo instytucji, które sš stronš w postępowaniu, a także w sprawach szczególnie ważnych lub skomplikowanych.

TS organem ponadnarodowym

TS jest organem ponadnarodowym, sšdem Wspólnot Europejskich, który działa w ich granicach i nie pozostaje w hierarchicznej zależno�ci z sšdami krajowymi. Oznacza to, że TS w żadnym wypadku nie jest kolejnš instancjš w postępowaniach przed sšdami krajowymi. Nie może zmieniać ani uchylać orzeczeń wydanych przez sšdy krajowe.

Funkcje Trybunału jako sšdu konstytucyjnego

Sšd luksemburski orzeka o zgodno�ci z prawem pierwotnym aktów prawnych Rady i Komisji Europejskiej, aktów prawnych wydawanych wspólnie przez Parlament Europejski i Radę, aktów prawnych Parlamentu Europejskiego oraz Europejskiego Banku Centralnego, które majš skutki prawne w stosunku do osób trzecich.

Funkcje Trybunału jako sšdu najwyższego

W kompetencjach TS odnajdujemy analogie do funkcji krajowych sšdów najwyższych. Trybunał rozpatruje bowiem �rodki odwoławcze od wyroków Sšdu Pierwszej Instancji, posiada także uprawnienia instancji odwoławczej w stosunku do pewnej kategorii decyzji Komisji Europejskiej, np. decyzji w zakresie ochrony konkurencji, nakładajšcych na przedsiębiorstwa kary pieniężne.

Funkcje Trybunału jako sšdu międzynarodowego

TS jako trybunał międzynarodowy rozpatruje spory pomiędzy państwami członkowskimi UE. Sš to oczywi�cie spory, które wynikajš ze stosowania prawa wspólnotowego oraz spory wynikajšce z realizacji Traktatów.

Funkcje Trybunału jako sšdu cywilnego

W charakterze sšdu cywilnego TS rozstrzyga spory o naprawienie szkód wynikajšcych z działań podjętych przez funkcjonariuszy Wspólnot (pracowników organów) przy podejmowaniu przez nich czynno�ci służbowych.

Funkcje Trybunału jako sšdu pracy

W kompetencjach Trybunału Sprawiedliwo�ci Wspólnot Europejskich odnajdujemy także takie, które zbliżajš go do funkcji sšdu pracy. Trybunał rozpatruje bowiem spory pomiędzy Wspólnotami a ich funkcjonariuszami (a więc urzędnikami, zatrudnionymi w organach wspólnotowych).

Legitymacja procesowa

Wyróżnia się legitymację czynnš i biernš do występowania przed sšdami. Legitymacja czynna oznacza możliwo�ć wystšpienia ze skargš do sšdu, a legitymacja bierna możliwo�ć bycia postawionym w stan oskarżenia (strona pozywajšca i pozwana).

Uprzywilejowanie w legitymacji procesowej do TS

Wyróżnia się podmioty o legitymacji uprzywilejowanej, czę�ciowo uprzywilejowanej i nieuprzywilejowanej.

Podmiotami uprzywilejowanymi sš państwa członkowskie, Rada, Komisja, Parlament. Natomiast czę�ciowo uprzywilejowane sš Trybunał Obrachunkowy, Europejski Bank Centralny, które mogš występować przed TS wyłšcznie w celu ochrony swoich uprawnień. Nieuprzywilejowanymi podmiotami sš osoby fizyczne i prawne (jednostki i np. firmy typu spółki prawa handlowego, stowarzyszenia czy fundacje). Podmioty nieuprzywilejowane mogš wnosić skargi tylko na wspólnotowe akty prawne, które dotyczš ich bezpo�rednio i indywidualnie.

Co TS może zasšdzić tytułem kary?

Trybunał uznajšc (bšd� nie uznajšc) roszczenia ze skargi zasšdza o kosztach postępowania, obcišżajšc nimi co do zasady stronę, która postępowanie przegrywa. Interwenci zazwyczaj ponoszš koszty własne. Trybunał może nakazać zapłatę kar pieniężnych. Sš to kary ryczałtowe bšd� okresowe. Od niedawna kary te stosuje łšcznie, jest to tzw. kara kumulatywna - zarówno pieniężna kara okresowa, jak i ryczałt. Trybunał Europejski zastosował po raz pierwszy w wyroku z dnia 12 lipca 2005 roku w sprawie C - 304/02 Komisja przeciwko Francji (karš obcišżył budżet Francji).

Kumulatywne stosowanie kar ma w założeniu wzmocnić skuteczno�ć stosowania prawa wspólnotowego poprzez zmotywowanie państwa członkowskiego do możliwie najszybszego usunięcia naruszenia i zniechęcenie go do popełniania naruszeń w przyszło�ci. To połšczenie kar jest stosowane gdy państwo uchyla się od wykonania wyroku Trybunału.

Wysoko�ć kar

Kary sš obliczane według tzw. stawek dziennych. Ryczałt jest naliczany za okres pomiędzy pierwszym i drugim wyrokiem Trybunału Sprawiedliwo�ci lub za okres od pierwszego wyroku do jego wykonania - jeżeli wykonanie nastšpiło po ponownym wniesieniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwo�ci.

Natomiast okresowa kara pieniężna jest naliczana od dnia wydania drugiego wyroku Trybunału do wykonania nałożonego nim zobowišzania. Wysoko�ć kar musi być proporcjonalna do wagi naruszenia oraz możliwo�ci finansowych państwa członkowskiego. Kary wobec państw opłacane sš ze �rodków budżetu państw, a więc de facto z pieniędzy podatników!

7.1. Rodzaje skarg przed TS

Rodzaje skarg przed Trybunałem Sprawiedliwo�ci

Trybunał Sprawiedliwo�ci, zgodnie z regulacjami z TWE i z własnego Statutu rozstrzyga następujšce typy skarg:

• skierowane przeciwko państwom członkowskim w zakresie niewywišzywania się przez nie ze zobowišzań wynikajšcych z Traktatu (art. 226 i 227 TWE)

• o skontrolowanie legalno�ci bezwzględnie obowišzujšcych aktów prawnych wydanych przez główne organy Wspólnoty oraz Europejski Bank Centralny (art. 230 TWE)

• na bezczynno�ć Parlamentu Europejskiego, Rady lub Komisji, która stanowi naruszenie Traktatu (art. 232 TWE)

• skarg państw członkowskich wobec innych państw UE, jeżeli ich przedmiot dotyczy zakresu stosowania Traktatu oraz został poddany rozstrzygnięciu TS na mocy porozumienia pomiędzy nimi (art. 227 TWE)

• sprawy oddane TS do rozstrzygnięcia na mocy klauzul arbitrażowych w kontraktach prawa publicznego albo prywatnego - ale tylko tych, w które zostały zawarte przez Wspólnotę lub w jej imieniu, albo w innych enumeratywnie okre�lonych przypadkach (przede wszystkim art. 238 TWE)

• pewne skargi wynikajšce z działania Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Europejskiego Systemu Banków Centralnych (art. 237 TWE).[2]

Skarga o naruszenie Traktatów (Komisja przeciwko państwu członkowskiemu, art. 226 TWE)

Skarga o naruszenie traktatów ma zasadnicze znaczenie i jest instrumentem, z którego korzysta Komisja w zapewnianiu przestrzegania przez państwa prawa unijnego. Dlatego warto przyjrzeć się jej nieco dokładniej. Skarga przeciwko państwu członkowskiemu z art. 226 TWE jest nazywana skargš w trybie nadzoru. Zasadnicza rola Komisji - tj. strażniczki Traktatów, przejawia się wła�nie w tej procedurze. Tylko Komisja, uzyskujšc informację, że państwo uchybiło bšd� niedopełniało zobowišzań, korzysta z prawa do wystšpienia ze skargš z art. 226 TWE.

Działanie państwa sprzeczne prawem traktatowym, to niewypełnienie zobowišzań tak traktatowych jak i tych, których �ródłem sš akty prawa wtórnego. Owo naruszenie prawa może mieć postać wytworzenia się w państwie członkowskim stanu prawnego sprzecznego z Traktatem, niezgodnej z nim praktyki administracyjnej - np. w toku działania np. marszałka województwa, wojewody bšd� burmistrza (wójta, prezydenta miasta). Przy czym państwo członkowskie nie może powoływać się na swoje prawa wewnętrzne lub na trudno�ci w realizacji prawa UE dla obrony przed zarzutem naruszenia zobowišzań unijnych.[3]

Etapy postępowania w skardze, art. 226 TWE

Postępowanie w przypadku skargi z art. 226 jest trójetapowe. Pierwsza faza jest nieformalna. Komisja może zażšdać od danych instytucji państwowych przygotowania i przesłania dodatkowych informacji na dany temat. Może także skierować swe pytania do podmiotów innych niż państwowe organy (np. do przedsiębiorstw, jednostek komunalnych), jeżeli tylko majš one jaki� szczególny interes w sprawie.

Po przejrzeniu dokumentacji sprawy Komisja decyduje czy rzeczywi�cie doszło do naruszenia prawa przez państwo członkowskie. Wówczas przesyła do państwa opinię dotyczšcš sprawy, wraz z uzasadnieniem, rozpoczynajšc tym samym drugš fazę postępowania. Opinia wzywa państwo m.in. do zajęcia przez państwo stanowiska w okre�lonym terminie. Po uzyskaniu informacji od państwa Komisja formułuje ponownš uzasadnionš opinię uszczegóławiajšcš twierdzenia z opinii wcze�niejszej.

Jeżeli do tego momentu państwo członkowskie uzna twierdzenia Komisji i dokona czynno�ci przywracajšcych pożšdany stan, postępowanie zostaje umorzone. Wła�ciwe postępowanie sporne przed sšdem luksemburskim rozpoczyna się z chwilš, gdy Komisja prze�le opinię do Trybunału Sprawiedliwo�ci. Uczyni ona tak wtedy, gdy otrzyma odpowied� państwa członkowskiego odrzucajšcš twierdzenia opinii w cało�ci bšd� w czę�ci, albo jeżeli nie otrzyma w ogóle żadnej odpowiedzi w wyznaczonym terminie. Ostateczna opinia Komisji ma postać klasycznego pozwu. Co ważne, po przesłaniu przez Komisję pozwu do TS uznanie skargi Komisji przez skarżone państwo nie wstrzymuje już postępowania.

W pierwszej kolejno�ci TS ocenia poprawno�ć przeprowadzenia postępowania przygotowawczego przez Komisje, a następnie wydaje wyrok. TS może przyznać rację skarżonemu państwu, uznajšc, że nie naruszyło ono prawa, albo uznać rację Komisji.

Skarga o naruszenie Traktatów (państwo przeciwko państwu, art. 227 TWE)

Także je�li które� z państw UE uzna, że inne państwo członkowskie nie wypełniło zobowišzań wynikajšcych z prawa wspólnotowego, może wnie�ć do TS sprawę przeciwko temu państwu. Postępowanie z art. 227 TWE wykazuje wiele podobieństw do pretury z art. 226 TWE. Skarga może dotyczyć naruszenia tak wtórnego jak i pierwotnego prawa wspólnotowego. Państwo zawiadamia Komisję, stwarzajšc tym samym możliwo�ć polubownego załatwienia sprawy. Komisja zapewnia obu zainteresowanym państwom możliwo�ć wypowiedzenia się (pisemnie i ustnie). Następnie jest wydawana opinia, która nie ma mocy wišżšcej. Jeżeli Komisja nie wyda opinii w 3 miesišce, państwo może wystšpić do TS. W praktyce TS skargi te sš spotykane niezwykle rzadko.

Skarga o stwierdzenie nieważno�ci wspólnotowych aktów prawnych (art. 230 TWE)

Art. 230 TWE stanowi, iż TS jest uprawniony do kontroli legalno�ci bezwzględnie obowišzujšcych aktów prawnych uchwalonych przez Radę z Parlamentem Europejskim, przez samš Radę, Komisję bšd� też przez Europejski Bank Centralny.

Skarga o stwierdzenie nieważno�ci aktu prawnego którego� z organów wspólnotowych może być wniesiona w terminie 2 miesięcy od daty publikacji aktu prawnego w Dz.U. UE. Po upływie tego czasu nie zostanie przyjęta przez TS. W ten sposób nie dopuszcza się do sytuacji, w której akty prawne funkcjonujšce od dłuższego czasu w obrocie prawnym, będš uchylne. Byłoby to sprzeczne z zasadš pewno�ci prawa. Wyróżnia się kilka podstaw unieważnienia aktu wspólnotowego:

ˇ brak kompetencji wydania aktu prawego (gdy następuje wkroczenie w kompetencje innych organów, gdy wydaje inny akt niż przewidziany w kompetencjach np. dyrektywę zamiast rozporzšdzenia)

ˇ naruszenie istotnego wymogu proceduralnego (np. niezasięgnięcie opinii PE czy Komitet Regionów, w procedurach, w których opinia taka jest obligatoryjna)

ˇ naruszenie Traktatu lub jakiejkolwiek innej normy prawnej co do jego stosowania - chodzi tu o naruszenia wyższego rangš prawa wspólnotowego

ˇ nadużycie władzy - gdy na podstawie obiektywnych, zgodnych i logicznych poszlak można ustalić, ze akt został wydany w innym celu niż deklarowany, a rzeczywisty cel jest niezgodny z prawem.

Kto może wystšpić ze skargš w trybie art. 230 TWE?

Rozróżnia się 2 rodzaje podmiotów uprawnionych do wystšpienia ze skargš w trybie art. 230 TWE. Sš to podmioty uprzywilejowane, tzn. takie, które mogš skarżyć na niezgodno�ć z prawem aktów prawnych w nim okre�lonych w każdym zakresie oraz nieuprzywilejowane czyli takie, które mogš tš drogš jedynie chronić swoje prerogatywy albo indywidualny, bezpo�redni interes.

Do podmiotów uprzywilejowanych należš w tym przypadku: państwa członkowskie, Rada i Komisja. Podmiotami nieuprzywilejowanymi sš natomiast Parlament Europejski, Trybunał Obrachunkowy oraz Europejski Bank Centralny (mogš występować w obronie swoich kompetencji). Również jednostki (osoby fizyczne i osoby prawne) sš podmiotami nieuprzywilejowanymi. Mogš zaskarżyć jedynie te decyzje, które sš kierowane do nich indywidualnie, albo tego rodzaju rozporzšdzenia lub decyzje indywidualne, kierowane do kogo� innego, jeżeli wykażš, że majš one dla nich indywidualne i bezpo�rednie znaczenie.[4]

Terminy w trybie skargi z art. 230 TWE

Przepis art. 230 wymaga zachowania przez skarżšcych terminu 2 miesięcy od daty ogłoszenia zaskarżonego aktu lub jego doręczenia. Jeżeli ani ogłoszenie, ani doręczenie nie wchodziło w grę, termin 2 miesięcy liczy się od momentu, w którym skarżšcy powzišł wiadomo�ć o tym akcie.

Skarga na bezczynno�ć organów (zaniechanie)

Kolejnš skargš jest skarga na bezczynno�ć instytucji. Bezczynno�ć Parlamentu, Rady lub Komisji, a także Europejskiego Banku Centralnego ma miejsce wówczas, gdy należało zasadnie oczekiwać, iż w okre�lonym czasie podejmš one okre�lone działanie, lecz tego, bez usprawiedliwionej przyczyny, nie uczyniły.

Wniesienie skargi na bezczynno�ć organów dopuszczalne jest wówczas, gdy organ któremu zarzuca się zaniechanie został uprzednio wezwany do działania. Je�li w cišgu 2 miesięcy organ nie zajšł stanowiska, skarga może być wniesiona przed TS w cišgu następnych 2 miesięcy. Jeżeli jednaj organ podejmie działanie skarga jest niedopuszczalna. Je�li organ odmówi wydania żšdanego aktu w drodze decyzji, to przeciw tej decyzji przysługuje skarga o jej unieważnienie.

Podobnie jak w przypadku postępowania na podstawie art. 230 TWE, tak i tu mamy do czynienia z podmiotami o uprzywilejowanym i nieuprzywilejowanym prawie do składania skargi. Do tej pierwszej grupy należš państwa członkowskie, PE, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy.

Podmiotami nieuprzywilejowanymi będš natomiast Europejski Bank Centralny oraz osoby fizyczne i prawne. Te grupy podmiotów mogš korzystać z tego typu skargi tylko wówczas, gdy zdołajš wykazać, iż miał do nich indywidualnie zostać skierowany akt bezwzględnie obowišzujšcy, ale wbrew uzasadnionym oczekiwaniom tak się nie stało.

Skarga odszkodowawcza

Skarga odszkodowawcza dotyczy rozstrzygania sporów w zakresie pozaumownym. Odpowiedzialno�ć umowna podlega bowiem prawu danego kontraktu (czyli umowy, a więc danego państwa UE). Wspólnota pokrywa szkody wyrzšdzone, które zaistniały wskutek działania jej organu lub funkcjonariuszy (urzędników) podczas wykonywania swoich obowišzków. Skarga ta przysługuje wszystkim osobo fizycznym i osobom prawnym, a przedawnia się po upływie 5 lat.[5]

Orzeczenia w trybie prejudycjalnym (art. 234 TWE)

Sšdy krajowe, które napotykajš na problemy w zakresie wykładni, ważno�ci lub nieważno�ci aktów prawa wspólnotowego mogš lub muszš[6] zwracać się do Trybunału Sprawiedliwo�ci z pytaniem prejudycjalnym, a je�li dana kwestia była już przedmiotem orzekania Trybunału i została przezeń dostatecznie wyja�niona - zastosować się do wykładni dokonanej przez Trybunał.

Instytucja orzeczenia prejudycjalnego, wydawanego na mocy art. 234 TWE jest tym bardziej istotna, iż w drodze tych wła�nie orzeczeń, Trybunał Sprawiedliwo�ci wywiera silny wpływ na praktykę orzeczniczš sšdów krajowych. Przejawia się to w tym, iż sšd krajowy nie może, co do zasady, orzec wbrew wykładni Trybunału, gdyż narazi się w ten sposób na zarzut naruszenia prawa wspólnotowego. Oznacza to jednocze�nie, iż prawo wspólnotowe nakłada na sšdy polskie szereg nowych obowišzków zwišzanych z jego stosowaniem i interpretacjš.

Jeżeli sšd krajowy powe�mie wštpliwo�ci co do interpretacji prawa krajowego wydaje postanowienie o skierowaniu pytania prejudycjalnego. Następnie zostaje złożony wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, którego tre�ć podaje się do wiadomo�ci w drodze zawiadomienia publikowanego w Dzienniku Urzędowym UE.

Dalszym etapem jest wydanie opinii[7] przez rzecznika generalnego. Opinia wprawdzie nie wišże Trybunału, ale praktyka wskazuje, że w większo�ci przypadków sędziowie podzielajš argumenty rzecznika generalnego. Następnie Trybunał Sprawiedliwo�ci wydaje wyrok (orzeczenie prejudycjalne). Po otrzymaniu wykładni, sšd krajowy wydaje wyrok w sprawie będšcej przedmiotem sporu przed tym sšdem, bioršc pod uwagę rozwišzanie zaproponowane przez Trybunał.

Wišżšcy dla sytuacji prawnej stron postępowania (i podstawš egzekucji) będzie wyrok polskiego sšdu rozstrzygajšcy danš sprawę, a nie wyrok Trybunału Sprawiedliwo�ci w sprawie interpretacji prawa wspólnotowego. Jeżeli sšd polski nie we�mie pod uwagę prawa wspólnotowego i rozstrzygnie sprawę wbrew przepisom prawa wspólnotowego, będzie można wskazać to w odwołaniu, zażaleniu, apelacji lub kasacji, na takich samych zasadach, jak gdyby sšd lub organ administracji nie wzišł pod uwagę prawa polskiego.

W tym zakresie orzeczenie TS ma charakter precedensowy, a więc przypomina system anglosaski prawa, gdzie sšdy w drodze swoich orzeczeń tworzš prawo.[8]

Pojęcie sšdu w postępowaniu prejudycjalnym

TS okre�lił cechy sšdów w rozumieniu art. 234 TWE. Sš to zatem organy wykonujšce funkcje orzecznicze, działajšce na podstawie ustawy, rozstrzygajšce spory między stronami, funkcjonujšce w sposób stały, których orzecznictwo jest obowišzkowe, orzekajšce na podstawie prawa, a nie tylko zasad słuszno�ci, a także niezależne w orzekaniu.

TS pozwalał na występowanie z pytaniami prawnymi również organom kolegialnym, które nie sš sšdami, ale specyficznymi organami administracyjnymi, wykonujšcymi funkcje orzecznicze. Nie mogš z owego zapytania skorzystać organy niesšdowe, np. organy prawodawcze, administracyjne, doradcze itp., a także sšdy arbitrażowe, powołane do orzekania na podstawie umowy stron (tzw. umowna klauzula arbitrażowa). TS odmawiał również kompetencji do wystšpienia z pytaniami prawnymi sšdom w postępowaniu rejestrowym ze względu na brak przeciwstawnych stron postępowania i sporu między nimi. Z pytaniem prawnym może wystšpić do ETS wyłšcznie sšd krajowy. Nie sš natomiast do tego legitymowane strony postępowania przed sšdem krajowym. Z brzmienia art. 234 TWE można wnosić, że sšd występuje z pytaniem prawnym na wniosek strony, przyjmuje się także, iż sšd może wystšpić także z własnej inicjatywy.

Znaczenie orzeczeń wstępnych

Orzeczenia wydawane w trybie prejudycjalnym często miały charakter wręcz rewolucyjny dla rozumienia prawa wspólnotowego. W tym trybie TS wyinterpretował bowiem takie zrębowe zasady prawa wspólnotowego jak skutek bezpo�redni przepisów traktatowych dla jednostki (oznacza to, że w pewnych przypadkach przysłowiowy Kowalski może powołać się na jasne i bezwarunkowe przepisy z TWE przed sšdem, np. art. 13 TWE - ogólny zakaz dyskryminacji ze względu na pochodzenie państwowe), zasadę nadrzędno�ci prawa wspólnotowego względem prawa krajowego (także względem narodowych konstytucji).

Reforma z 2008

Pod koniec 2007 roku zawišzał się Komitet ds. reformy postępowania w sprawie orzeczeń prejudycjalnych. W efekcie jego prac (na wyra�ne życzenie samego Trybunału Sprawiedliwo�ci WE) w styczniu 2008 roku zmianie uległ Statut Trybunału.[9]

Wprowadzenie trybu pilnego

Jak się okazało w praktyce orzeczniczej Trybunału luksemburskiego, zwykły tryb prejudycjalny nie umożliwiał Trybunałowi wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłożonych mu pytań tak szybko, jak wymagałyby tego okoliczno�ci niektórych spraw.

Dotychczas przewidywany tryb przyspieszony w art. 104a regulaminu TS WE w odniesieniu do wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawiera te same etapy co zwykły tryb prejudycjalny. Dodatkowo jego stosowanie jest dopuszczalne w wyjštkowych sytuacjach. W efekcie przyspieszenie wydania orzeczenia wstępnego otrzymywano wyłšcznie przez przyznanie, na wszystkich etapach postępowania, pierwszeństwa danemu wnioskowi o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

względem wszystkich innych zawisłych spraw.

Dlatego w styczniu 2008 roku wprowadzono osobnš procedurę trybu pilnego. Ograniczono (nie wchodzšc w zawiło�ci tego zagadnienia) i uproszczono etapy procedury prejudycjalnej.

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym pilnym zostały ograniczone do dziedzin objętych tytułem VI TUE (a więc postanowień dotyczšcych współpracy policyjnej i sšdów w sprawach karnych) lub tytułem IV czę�ci trzeciej TWE (tj. wizy, azyl, imigracja i inne polityki zwišzane ze swobodnym przepływem osób). Procedura ta zamiast aktualnych kilku miesięcy (a nawet roku) mogłaby trwać kilka tygodni.

7.2. Sšd Pierwszej Instancji

Kompetencje Sšdu

Sšd Pierwszej Instancji jest wła�ciwy do rozpoznawania następujšcych rodzajów skarg:

• bezpośrednich wniesionych przez osoby fizyczne lub prawne przeciwko aktom prawnym instytucji wspólnotowych (których sš one adresatami lub które dotyczš ich bezpo�rednio i indywidualnie)

• przeciwko zaniechaniu działania przez te instytucje

• wniesionych przez Państwa Członkowskie przeciwko Komisji

• wniesionych przez Państwa Członkowskie przeciwko Radzie

• dotyczšcych aktów z dziedziny pomocy państwa, handlowych �rodków ochronnych ("dumping") oraz aktów, za pomocš których korzysta ona z uprawnień wykonawczych

• o odszkodowanie za szkody wyrzšdzone przez instytucje wspólnotowe lub ich pracowników

• dotyczšcych umów zawartych przez Wspólnoty, w których wła�ciwo�ć Sšdu została wyra�nie okre�lona

• z zakresu wspólnotowych znaków towarowych

Skład Sšdu

W skład Sšdu Pierwszej Instancji wchodzi co najmniej jeden sędzia z każdego państwa członkowskiego (oznacza to, że może być ich więcej niż jeden, jednak w roku 2007 jest ich 27). Sędziowie mianowani sš za wspólnym porozumieniem przez rzšdy państw członkowskich na 6 lat. Mandat jest odnawialny. Sędziowie wybierajš spo�ród siebie na 3 lata Prezesa. Mianujš także sekretarza.

Sędziowie pełniš swoje funkcje przy zachowaniu całkowitej bezstronno�ci i niezależno�ci. W przeciwieństwie do Trybunału Sprawiedliwo�ci przy Sšdzie nie ustanowiono stałych rzeczników generalnych. Rolę tę może w wyjštkowych przypadkach pełnić jeden z sędziów, gdy zdecyduje tak Prezes Sšdu.

Sšd orzeka w izbach złożonych z 5 lub 3 sędziów, a w niektórych przypadkach w składzie 1 sędziego. Może on również orzekać w składzie wielkiej izby (13 sędziów) albo w pełnym składzie (27 sędziów), jeżeli uzasadnia to stopień zawiło�ci prawnej lub waga sprawy. W większo�ci spraw wniesionych do Sšdu orzekajš składy trzyosobowe.

Odwołania od orzeczeń

Od orzeczeń wydanych przez Sšd Pierwszej Instancji do TS przysługuje ograniczone do kwestii prawnych odwołanie do Trybunału Sprawiedliwo�ci w terminie 2 miesięcy. Spory między Wspólnotami a ich pracownikami podlegajš wła�ciwo�ci Sšdu do spraw Służby Publicznej (omówiony w następnym podrozdziale ksišżki). Od jego orzeczeń przysługuje jednak ograniczone do kwestii prawnych odwołanie do Sšdu Pierwszej Instancji.

Praktyka orzecznicza Sšdu Pierwszej Instancji

Od poczštku swej działalno�ci do końca 2006 r. Sšd ten wydał orzeczenia w 5200 spraw. Rozwój orzecznictwa Sšdu nastšpił w szczególno�ci w dziedzinie własno�ci intelektualnej, konkurencji i pomocy państwa.[10]

Język pracy i skarg przed sšdami wspólnotowymi

Generalnie tak przed TS, jak i Sšdem Pierwszej Instancji i Sšdem ds. Służby Publicznej UE, w przypadku skarg bezpo�rednich, językiem postępowania w danej sprawie, tj. językiem, w którym będzie się ono toczyć, jest język skargi. Oznacza to, że może to być jeden z 23 języków urzędowych Unii Europejskiej, m.in. polski.[11] Zależy to od tego, jaki język wybierze strona skarżšcš. Zazwyczaj wybiera się język ojczysty.

W przypadku orzeczeń prejudycjalnych (wstępnych) językiem postępowania jest język sšdu krajowego, który skierował odesłanie do Trybunału Sprawiedliwo�ci. Wymiana stanowisk w toku rozpraw tłumaczona jest wedle potrzeby symultanicznie na różne języki urzędowe Unii Europejskiej. Sędziowie naradzajš się bez tłumaczy w jednym wspólnym języku, którym zgodnie z tradycjš jest język francuski.

7.3. Sšd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej

Najmłodszy organ sšdowy Wspólnot Europejskich

Sšd ds. Służby Publicznej UE jest wyspecjalizowanym organ sšdowym.[12] Składa się z 7 sędziów. Został powołany do orzekania w sprawach dotyczšcych służby publicznej Unii Europejskiej. Przed jego powołaniem (na mocy Decyzji Rady z 2.11.2004) sprawy te należały

do wła�ciwo�ci Sšdu Pierwszej Instancji.

Orzeczenia tego Sšdu mogš być przedmiotem (ograniczonego do kwestii prawnych) odwołania do Sšdu Pierwszej Instancji. W wyjštkowych tylko sytuacjach, mogš zostać też poddane kontroli Trybunału Sprawiedliwo�ci.

Sšd do spraw Służby Publicznej UE, rozpoczšł działalno�ć w 2005 roku. Powołanie tego ciała przewidziano w Traktacie z Nicei.[13] O powołaniu zadecydowały względy efektywno�ci postępowań (skrócenie czasu i usprawnienie).[14]

7.4. Praktyka postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwo�ci WE[15]

Podstawowe zasady wyinterpretowane przez orzecznictwo TS

I. Zasada skutku bezpo�redniego

W czę�ci orzecznictwa (zapoczštkowanej w 1963 r. wyrokiem w sprawie Van Gend en Loos) Trybunał wprowadził zasadę bezpo�redniego skutku prawa wspólnotowego w państwach członkowskich, dajšc obywatelom europejskim możliwo�ć bezpo�redniego powoływania się na przepisy wspólnotowe w postępowaniu przed sšdem krajowym.

Holenderskie przedsiębiorstwo transportowe Van Gend en Loos, importujšce chemikalia z Niemiec, zostało zobowišzane do zapłacenia cła. Była to decyzja organów celnych niderlandzkich, co należy rozumieć jako decyzję państwa. Jednak Traktat ustanawiajšcy EWG zakazywał państwom wprowadzania ceł i opłat cłom podobnych. Sšd niderlandzki, przed którym toczył się spór w tej sprawie zadał w trybie art. 234 TWE (postępowanie prejudycjalne)pytanie o wykładnie Traktatu. Sšd luksemburski odpowiadajšc sformułował doktrynę skutku bezpo�redniego niektórych przepisów traktatowych, gwarantujšc w ten sposób przedsiębiorcy transportowemu możliwo�ć domagania się od sšdu krajowego ochrony jego praw wynikajšcych z prawa wspólnotowego.

Dla przypomnienia - skutek bezpo�redni wywierajš te przepisy Traktatów założycielskich, traktatów akcesyjnych czy nawet umów stowarzyszeniowych oraz rozporzšdzeń i decyzji, które sš jasne, precyzyjne i bezwarunkowe (inaczej ma się rzecz w przypadku dyrektyw, por. rozdział ksišżki o �ródłach prawa).

II. Zasada pierwszeństwa (prymatu) prawa wspólnotowego

W 1964 r. w wyroku w sprawie Costa (nazwa sprawy wzięła się od nazwiska włoskiego adwokata, który jš bezpo�rednio zainicjował przed sšdem włoskim) zostało ustanowione pierwszeństwo prawa wspólnotowego przed prawem krajowym. W sprawie tej włoski sšd zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwo�ci z pytaniem, czy włoska ustawa o nacjonalizacji sektora produkcji i dystrybucji energii elektrycznej (firmie ENEL) była zgodna z okre�lonymi przepisami Traktatu EWG. Trybunał wprowadził zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego, wywodzšc jš ze specyficznej natury wspólnotowego porzšdku prawnego, podlegajšcego jednolitemu stosowaniu we wszystkich państwach członkowskich. Bez wštpienia orzeczenie to stało się fundamentem systemu prawnego UE.

Zasada odpowiedzialno�ci państw za naruszenie prawa wspólnotowego

W 1991 w wyroku w sprawie Francovich i inni, TS sformułował kolejne pojęcie o fundamentalnym znaczeniu, tj. pojęcie odpowiedzialno�ci państwa członkowskiego wobec podmiotów prywatnych za szkody będšce konsekwencjš naruszenia przez to państwo członkowskie prawa wspólnotowego. Od 1991 r. obywatelom europejskim przysługuje zatem roszczenie o odszkodowanie przeciw państwu, które narusza przepis wspólnotowy.

W sprawie Frankovich dwaj obywatele włoscy, którym przysługiwało wynagrodzenie od pracodawców w upadło�ci, we wniesionych sprawach powołali się na bezczynno�ć państwa włoskiego, które nie dokonało transpozycji przepisów wspólnotowych chronišcych pracowników w wypadku niewypłacalno�ci pracodawcy.

W odpowiedzi na pytanie sšdu włoskiego Trybunał orzekł, że dyrektywa, której sprawa dotyczyła, miała na celu przyznanie podmiotom prywatnym praw, których zostały one pozbawione z powodu bezczynno�ci państwa, które nie dokonało jej transpozycji. W ten sposób TS utorował drogę do domagania się odszkodowania od samego państwa członkowskiego.

7.4.1 Zmiany jako�ciowe w postępowaniach przed sšdami wspólnotowymi

Statystyki czasu trwania postępowań przed TS

W roku 2006 wzmocnieniu uległa tendencja do skracania się czasu trwania postępowań, zaobserwowana już w latach 2003-2005. W odniesieniu do odesłań prejudycjalnych, �redni czas trwania postępowania wynosi obecnie 19,8 miesišca, podczas gdy czas ten wynosił 25,5 miesišca w 2003, 23,5 miesišca w 2004 r. i 20,4 miesišca w 2005 r. Z analizy porównawczej wynika, że w 2006 r. �redni czas trwania postępowania w sprawach prejudycjalnych był najkrótszy od 1995. W przypadku skarg bezpo�rednich i odwołań �redni czas ich rozpoznawania wynosił odpowiednio 20 miesięcy i 17,8 miesišca (21,3 miesišca i 20,9 miesišca w 2005).[16]

Zmniejszyła się liczba spraw w toku i to pomimo znaczšcego wzrostu liczby spraw wniesionych. W 2006 bowiem do Trybunału wpłynęło 537 nowych spraw, co oznacza wzrost o 13,3% w stosunku do liczby spraw wniesionych w roku 2005 (474 sprawy). Liczba spraw w toku na koniec 2006 wynosiła 731 (w porównaniu do 974 spraw na koniec 2003, 840 na w 2004 i 740 w 2005 roku). W 2006 TS zakończył 546 spraw, co oznacza niewielkie zmniejszenie w porównaniu do roku 2005, kiedy to zakończono 574 sprawy.

Statystyki czasu trwania postępowań przed Sšdem Pierwszej Instancji

W 2006 Sšd Pierwszej Instancji rozstrzygnšł więcej spraw niż zostało do niego wniesionych (436 spraw rozstrzygniętych wobec 432 wniesionych). Liczba wniesionych spraw zmalała (432 wobec 469 w 2005). Spadek należy tłumaczyć faktem, że w 2006 nie wpłynęły do Sšdu sprawy z zakresu służby publicznej, jako że należš one już do wła�ciwo�ci nowopowstałego Sšdu ds. Służby Publicznej UE.

Odnotowano znaczšcy wzrost w odniesieniu do niektórych dziedzin, np. w sprawach z dziedziny znaków towarowych wyniósł on 46% (143 w 2006 w porównaniu z 98 w 2005), a w odniesieniu do spraw dotyczšcych dziedzin innych niż własno�ć intelektualna i służba publiczna - 26% (244 w porównaniu ze 193).

�redni czas rozstrzygania spraw wzrósł w trakcie 2006 roku, osišgajšc - z wyłšczeniem spraw z zakresu służby publicznej i własno�ci intelektualnej - 27,8 miesišca w 2006 (w porównaniu z 25,6 miesišca w 2005).

Sšd do spraw Służby Publicznej UE

Rok 2006 jest pierwszym pełnym rokiem funkcjonowania Sšdu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej. W 2006 do Sšdu wpłynęło 148 skarg, co oznacza niewielkie zmniejszenie w stosunku do liczby spraw z zakresu służby publicznej wniesionych w roku 2005 (164 skargi). Od czasu utworzenia Sšdu wpłynęło bezpo�rednio do niego 161 spraw, do których należy dodać 118 spraw przekazanych przez Sšd Pierwszej Instancji.

Łšcznie, od powstania Sšdu, wpłynęło więc do niego 279 spraw. W 2006 zakończone zostały 53 sprawy. W tym względzie zauważyć należy do�ć znacznš liczbę uchyleń, takie bowiem rozstrzygnięcie zapadło w 10 wyrokach. W pierwszym roku działalno�ci orzeczniczej Sšdu należy również odnotować jego starania o przychylenie się do postulatu Rady Unii Europejskiej dotyczšcego ułatwiania polubownego rozstrzygania sporów na każdym etapie postępowania.

Praktyka orzecznicza w "sprawach polskich"

Polska obecno�ć przed TS

Podczas, bez mała 4 letniego okresu członkostwa Polski w Unii Europejskiej, sprawy polskie przed Trybunałem Sprawiedliwo�ci sš już niejako "codzienno�ciš". Tak jak Polska skarżyła instytucje wspólnotowe (słynna sprawa z 2004 roku, przegrana przez Polskę, przeciwko Radzie UE dotyczšca zakresu dopłat rolniczych), tak również instytucje wnosiły skargi przeciwko Polsce (m.in. Komisja w sprawie doliny Rospudy i budowanej tam obwodnicy autostradowej).

Sšdy polskie coraz czę�ciej sięgajš do instytucji pytania prejudycjalnego (wstępnego). Szczególnie często spotykane sš pytania w obszarze prawa podatkowego (np. opisywana w dalszej czę�ci rozważań sprawa akcyzy pobieranej od sprowadzanych używanych samochodów, VAT w handlu wewnštrz-unijnym). Ze względu na wagę owych pytań prejudycjalnych (wstępnych) zostanš one krótko przedstawione i opisane w dalszej czę�ci ksišzki.

Czę�ć skarg bezpo�rednich (a więc kierowanych przez Polskę bšd� przeciwko Polsce) doczekało się wyroków TS, kilka zostało umorzonych, wiele z ich jest za� w toku. Wiele sšdów polskich, o czym będzie mowa, wcišż czeka na interpretację prawa wspólnotowego.

Spodziewane sš oczywi�cie kolejne skargi przeciwko Polsce. Jak można sšdzić z dotychczasowych wydarzeń, także Polska będzie wnosiła skargi do Trybunału celem ochrony swoich interesów. Sšdy krajowe, co należy ocenić pozytywnie, coraz odważniej powołujš się na prawo wspólnotowe i coraz czę�ciej korzystajš z pytań prejudycjalnych.

Na powyższe wskazujš liczne zastrzeżenia Komisji wobec Polski, która w jej opinii mozolnie, niedokładnie, a także nieskutecznie wdraża prawo wspólnotowe.

Zarzuty najczę�ciej dotyczš ochrony �rodowiska, w tym zobowišzań ciążących na Polsce w obszarze ograniczenia emisji gazów cieplarnianych (niewłšczania się Polski do rejestrów elektronicznych umożliwiajšcych przedsiębiorcom handel prawami emisji dwutlenku węgla), prawa farmaceutycznego, telekomunikacyjnego i podatkowego. Je�li Polska nie zmieni prawodawstwa, bšd� też uzasadniajšc dotychczasowy stan rzeczy, nie przekona Komisji Europejskiej co do zasadno�ci (nie-)przyjętych regulacji, kolejne sprawy trafiš do Trybunału Sprawiedliwo�ci w Luksemburgu.

Spo�ród nowoprzyjętych członków, to Polska ma najwyższš liczbę i największy przyrost procedur dyscyplinujšcych dotyczšcych przepisów rynku wewnętrznego UE. W 2006 roku Komisja rozpoczęła przeciwko Polsce aż 20 kolejnych procedur (wobec Węgier 11, Republiki Czeskiej tylko 7).

W 2007 roku pojawiło się 5 spraw z inicjatywy wła�nie Komisji Europejskiej (brak, niepełna lub nieprawidłowa transpozycja dyrektyw), a mianowicie:

• C-416/06 - dyrektywa 2002/22/WE dotyczšca usługi powszechnej

• C-423/06 - dyrektywa 74/556/EWG dotyczšca handlu i dystrybucji �rodków toksycznych i działalno�ci w tym zakresie

• C-149/07 - import równoległy �rodków ochrony ro�lin do Polski

• C-170/07 - wymóg badań technicznych importowanych pojazdów używanych przed ich rejestracjš

• C-197/07 i C-193/07 R - dyrektywa 92/43/EWG dotyczšca ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory.

Komisja jednš swojš skargę z 2007 roku wycofała, a mianowicie dotyczšcš dyrektywy nr 74/557/EWG dotyczšca handlu i dystrybucji �rodków toksycznych (sprawa C-422/06).

I. Skargi bezpo�rednie

Sprawy "polskie" w TS

Sprawy "polskie" sš tu rozumiane jako te, które zostały zainicjowane wnioskami sšdów krajowych bšd� skargami bezpo�rednimi pochodzšcymi z Polski lub też skierowanym przeciwko Polsce. Poniższy wykaz zawiera krótki opis wybranych spraw w toku oraz spraw już zakończonych.

Wybrane skargi bezpo�rednie

Lp	Nr sprawy	Strony postępowania	Obszar	ZAWIADOMIENIE Dzienniku Urzędowym UE
1	C-273/04	Polska / Rada Unii Europejskiej	Przystšpienie nowych Państw	Dz.U. UE C 239 z 25.09.2004, s. 6
2	C-460/05	Polska / Parlament Europejski i Rada UE	Swobodny przepływ pracowników	Dz.U. UE C 60 z 11.03.2006, s. 22
3	C-193/07	Komisja / Polska	�rodowisko naturalne i konsumenci	dotychczas niepublikowane

�ródło: Sekcja Polska Wydziału ds. kontaktów z mediami i informacji Trybunału Sprawiedliwo�ci Wspólnot Europejskich

1. Polska przeciwko Radzie Unii Europejskiej, skarga z 2004 roku

Zasady dopłat dla rolników (sprawa C-273/04)

28.06.2004 do TS wniesiona została skarga przez stronę polskš przeciwko Radzie UE. Polska domagała się uznania rozporzšdzenie Rady[17] za dyskryminujšce polskich rolników. Wyrok (niekorzystny dla Polski) wydany został przez TS w składzie Wielkiej Izby 23 pa�dziernika 2007 roku (Dz. U. C 315 z 22.12.2007, s. 2), a więc po ponad 3 latach od złożenia skargi!

Kopenhaski kalendarz dopłat dla rolników z Polski

W zaskarżonym przez Polskę rozporzšdzeniu z marca 2004 roku, Rada UE okre�liła wysoko�ć dopłat w kilku sektorach rolniczych (m.in. mleko) w nowych państwach członkowskich, w tym w Polsce. Zastosowała przy tym tzw. kalendarz z Kopenhagi, tzn. ustalony w trakcie negocjacji przedakcesyjnych, system różnicowania dopłat dla rolników państw przyjmowanych w 2004 roku i ich sukcesywnego "podcišgania" do pełnej kwoty subsydiowania w okresie kolejnych lat członkostwa (100% dopłat przewidziane jest od 2013 roku. Do tego czasu różnice w wysoko�ci dopłat wypłacane sš z budżetów danego państwa ("starzy" członkowie dostajš 100% a "nowi" 55% i z każdym rokiem więcej o odpowiednia stawkę procentowš)[18].

Już po akcesji Polski do UE ta rozszerzyła te zasady na nowe, kolejne dopłaty w sektorach, których uzgodniony kalendarz nie obejmował, a mianowicie: masła, mleka w proszku, ro�lin energetycznych i orzechów. Wynikało to z przeprowadzonej w 2003 roku reformy wspólnej polityki rolnej.

Racje stron

Według Rady UE i Komisji, decyzja była technicznym dostosowaniem Traktatu Akcesyjnego do zasad reformy wspólnej polityki rolnej z 2003 roku. Trybunał zgodził się z tym rozumowaniem, odrzucajšc skargę Polski. Decyzja, jak uznał sšd luksemburski, nie naruszyła zasady niedyskryminacji i dobrej wiary.

Polska starała się przekonać ETS, że kopenhaski kompromis dotyczył tylko istniejšcych wtedy dopłat w innych sektorach, za� dopłaty do wyrobów mleczarskich, orzechów i ro�lin energetycznych od razu należš się polskim rolnikom w pełnej wysoko�ci. Co za tym idzie, że wszystkie nowe, które pojawić się mogš w przyszło�ci, rodzaje dopłat rolniczych, będš realizowane w tym samym zakresie (100 % kwot) wobec "starych" i "nowych" państw członkowskich.

Rzšd Polski dowodził w Luksemburgu, że była to istotna zmiana warunków przystšpienia Polski do UE okre�lonych w traktacie akcesyjnym. Ponadto podnosił zarzut naruszenia zasady niedyskryminacji, bowiem sporny przepis prowadzi do zwiększenia nierówno�ci pomiędzy producentami rolnymi z państw starej Piętnastki i z nowych krajów członkowskich.

Przegrana Polski w Luksemburgu

Sšd uznał, że wszyscy polscy rolnicy muszš czekać na pełne unijne dopłaty rolne według kalendarza uzgodnionego podczas negocjacji akcesyjnych. Odrzucił zatem polskš skargę na rozszerzenie mechanizmu stopniowego wprowadzania dopłat w nowych sektorach.

Trybunał stwierdził, że spornš decyzję należy uznać za "niezbędne dostosowanie aktu przystšpienia" w następstwie reformy polityki rolnej i że Rada UE nie przekroczyła swoich uprawnień i nie może być mowy o dyskryminacji polskich rolników. Różne traktowanie jest uzasadnione w tym wypadku, gdyż sytuacja rolnictwa w nowych państwach członkowskich różniła się radykalnie od sytuacji w starych państwach członkowskich, co uzasadniało stopniowe wprowadzanie pomocy wspólnotowej.

Była to pierwsza sprawa skierowana przez Polskę do Trybunału Sprawiedliwo�ci WE. Polskę wspierały w sporze inne nowe kraje członkowskie (jako tzw. interwenci): Litwa, Łotwa i Węgry. Radę poparła natomiast Komisja Europejska.

1. Polska przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej, sprawa z 2005 roku

Sprawa C-460/05 (Swobodny przepływ pracowników, uznawanie uznanie praw nabytych pielęgniarek i położnych)

W 23.12.2005 do Trybunału Sprawiedliwo�ci WE wpłynęła skarga Rzeczpospolitej Polskiej przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej. Sprawa dotyczyła kwestii zwišzanych z nieuznawaniem kwalifikacji polskich pielęgniarek i położnych, a co za tym idzie naruszeniem swobody przepływu pracowników (osób).

Tre�ć skargi

Polska wnosiła do Trybunału o stwierdzenie nieważno�ci art. 33 ust. 2 oraz art. 43 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 07.09.2005 w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych oraz o rozpoznanie sprawy w języku polskim i obcišżenie kosztami postępowania Rady oraz Parlamentu Europejskiego.

Zarzuty i główne argumenty

Polska podniosła zarzut naruszenia istotnego wymogu proceduralnego poprzez niedostateczne uzasadnienie przyjętego brzmienia art. 33 ust. 2 oraz art. 43 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE.

Zasada ochrony praw nabytych

Generalnie - tre�ciš zasady praw nabytych jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie (jednostronnie) odbierajšcych lub ograniczajšcych prawa podmiotowe przysługujšce jednostce (sš to prawa majštkowe i niemajštkowe, np. prawo własno�ci czy prawo do okre�lonych ulg socjalnych) lub innym podmiotom prywatnym (np. firmom) występujšcym w obrocie prawnym. Zarówno w poprzednim jak i w aktualnym stanie prawnym zasada ochrony praw nabytych wywodzona jest z ogólnej zasady państwa prawnego. Zasadę tę respektuje UE, w drodze m.in. orzecznictwa TS.

Przedmiotem oceny przewidzianej w zasadzie praw nabytych jest przysługujšce już okre�lonej osobie prawo podmiotowe, w interesujšcym nas przypadku - uznanie prawa polskich pielęgniarek do wykonywania zawodu w innych państwach członkowskich UE na podstawie uzyskanych w Polsce kwalifikacji zawodowych).

Nie ma przy tym znaczenia czy prawo to zostało nabyte na podstawie indywidualnego aktu organu władzy, czy wprost na podstawie ogólnego aktu prawnego (np. polskiej ustawy czy wspólnotowego rozporzšdzenia) z chwilš spełnienia okre�lonych w niej przesłanek. Zasadš ochrony praw nabytych objęte sš zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznajšcych �wiadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto (generalnie dla dużej grupy adresatów).

Ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Możliwe sš zatem odstępstwa od niej, przy czym ocena dopuszczalno�ci odstępstwa może być dokonana na tle konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczno�ci. Uzasadnieniem naruszenia zasady ochrony praw nabytych może być w szczególno�ci potrzeba zapewnienia realizacji innej warto�ci istotnej dla systemu prawnego.

Kwestionowane przepisy wspólnotowe

Przepisy kwestionowanych artykułów okre�lajš odrębne zasady uznawania tzw. praw nabytych, majšce zastosowanie w odniesieniu do polskich kwalifikacji pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólnš oraz położnych, które stanowiš wyjštek od reguł dotyczšcych uznawania praw nabytych pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólnš oraz położnych, obowišzujšcych w odniesieniu do kwalifikacji uzyskanych w pozostałych państwach członkowskich. W preambule dyrektywy 2005/36/WE brak jest uzasadnienia przyjęcia powyższych odmiennych reguł uznawania praw nabytych pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólnš oraz położnych, legitymujšcych się polskimi kwalifikacjami zawodowymi.

Przepisy te sš niekorzystne dla posiadaczy niektórych polskich dokumentów potwierdzajšcych posiadanie kwalifikacji (dyplomów szkół). Wydłużajš one okres do�wiadczenia zawodowego, którym powinni się wykazać, je�li szkolenie zawodowe, o którym mowa, nie spełnia minimalnych wymogów nałożonych przez dyrektywę 2005/36, aby móc podlegać uznaniu automatycznemu kwalifikacji. W chwili składania wniosku o uznanie posiadacze takich dokumentów potwierdzajšcych posiadanie kwalifikacji muszš wykazać się pięcioletnim nieprzerwanym do�wiadczeniem zawodowym nabytym w trakcie siedmiu lat poprzedzajšcych złożenie takiego wniosku. Natomiast od posiadaczy dokumentów potwierdzajšcych posiadanie kwalifikacji uzyskanych w innych państwach członkowskich dyrektywa wymaga jedynie trzech nieprzerwanych lat do�wiadczenia w trakcie pięciu lat poprzedzajšcych złożenie takiego wniosku o ich uznanie kwalifikacji.

Wyrok Trybunału z 18 lipca 2007 roku oddalił jednak skargę Polki, uznajšc, że ta uczestniczšc w pracy nad tekstem Dyrektywy, wiedziała i godziła się z takim jej brzmieniem.

3. Komisja Europejska przeciwko Polsce, sprawa z 2007 roku

�rodowisko naturalne i konsumenci: C193/07 R

Postępowanie Komisji przeciwko Polsce z 2007 roku dotyczy zastosowania tzw. �rodków tymczasowych, tj. zawieszenia wykonania i o zastosowanie �rodków tymczasowych w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Sprawa jest zwišzana z konfliktem dotyczšcym budowy obwodnicy Augustowa nad rezerwatem Dolina Rospudy.

Po stronie polskiej w charakterze interwenta występuje Litwa (od 16.10.2007), dzień pó�niej, 17.10.2007 roku, także w charakterze interwenta, przyłšczyła się do strony pozwanej Słowacja (podobnie jak w przypadku litewskim także i tu na wyra�nš pro�bę strony polskiej). Słowacja, podobnie do Litwy, jest zainteresowana szybkš budowš Via Baltica, której czę�ć stanowi wła�nie obwodnica Augustowa.

Tre�ć sprawy

Komisja Europejska wniosła do TS o nakazanie Rzeczypospolitej Polskiej, by ta nie rozpoczynała lub zawiesiła, bezzwłocznie i do czasu ogłoszenia wyroku Trybunału rozstrzygajšcego sprawę C-193/07 co do istoty, prac majšcych na celu realizację projektu zalesienia na terenie Pojezierze Sejneńskie - który powinien zostać zaproponowany jako teren majšcy znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z dyrektywš Rady 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - będšcego �rodkiem kompensacji strat w obszarze specjalnej ochrony (dalej: OSO) Puszcza Augustowska.

Komisja wniosła również o tymczasowe uwzględnienie wniosku przed przedstawieniem uwag przez stronę przeciwnš, do czasu ogłoszenia postanowienia kończšcego postępowanie w sprawie zastosowania �rodków tymczasowych.[19]

Zarzuty Komisji Europejskiej

Powyższe wnioski zostały przedstawione w ramach postępowania ze skargi o stwierdzenie uchybienia zobowišzaniom państwa członkowskiego (tryb z art. 226 TWE[20]), wniesionej przez Komisję i majšcej na celu stwierdzenie przez Trybunał, że:

ˇ nie podejmujšc w ramach postępowania w sprawie zezwolenia na budowę obwodnicy Augustowa, w północnowschodniej Polsce, odpowiednich działań pozwalajšcych uniknšć pogorszenia stanu siedlisk i poważnego niepokojenia gatunków w OSO Puszcza Augustowska

ˇ nie poddajšc planu budowy obwodnicy miejscowo�ci Wasilków, również w północnowschodniej Polsce, stosownej ocenie skutków dla OSO Puszcza Knyszyńska, zezwalajšc na przeprowadzenie inwestycji stanowišcej wykonanie tego planu mimo jej negatywnego wpływu na integralno�ć wymienionego obszaru i rozpoczynajšc realizację tej inwestycji;

ˇ proponujšc realizację projektu zalesienia na terenie Pojezierze Sejneńskie jako �rodka kompensacji strat w OSO Puszcza Augustowska

ˇ zezwalajšc na zniszczenie siedliska Puszcza Augustowska, znajdujšcego się na obszarze Ostoja Augustowska, który również powinien zostać zaproponowany jako teren majšcy znaczenie dla Wspólnoty

Co więcej, Komisja wniosła również, na podstawie art. 84 § 2 akapit drugi regulaminu, o tymczasowe uwzględnienie wniosku przed przedstawieniem uwag przez stronę przeciwnš, do czasu ogłoszenia postanowienia kończšcego postępowanie w sprawie zastosowania �rodków tymczasowych

Zakres zarzuconego uchybienia przez Polskę

Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowišzaniom, które cišżš na niej na mocy dyrektywy 92/43, a w szczególno�ci jej art. 6 ust. 2 i 3 w zwišzku z art. 7, w �wietle wykładni tych przepisów wynikajšcej z wyroków: z  13.01.2005 w sprawie Dragaggi i inni oraz z  14.09.2006 w sprawie Bund Naturschutz in Bayern i inni, a majšcej za przedmiot wniosek o zawieszenie wykonania i o zastosowanie �rodków tymczasowych na podstawie art. 242 i 243 TWE oraz art. 84 § 2 akapit drugi regulaminu, złożony 05.04.2007.

Postanowienie Prezesa Trybunału Sprawiedliwo�ci WE z 18.07.2007

18 lipca 2007 roku Prezes TS, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, wydał postanowienie, w którym przyjšł wniosek Komisji o nakazanie, by Polska nie rozpoczynała lub zawiesiła, bezzwłocznie i do czasu ogłoszenia wyroku Trybunału rozstrzygajšcego sprawę co do istoty, prac majšcych na celu realizację projektu zalesienia na terenie Pojezierze Sejneńskie - który powinien zostać zaproponowany jako teren majšcy znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z dyrektywš Rady 92/43/EWG z  21.05.1992 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206, s. 7).

Sprawa w chwili przygotowywania ksišżki jest w toku.

II. Pytania prejudycjalne kierowane przez polskie sšdy do Trybunału Sprawiedliwo�ci

Uwagi ogólne

Ilo�ć pytań prejudycjalnych kierowanych przez sšdy polskie wcišż ro�nie. W przeważajšcej mierze dotyczš one prawa podatkowego i zadawane sš przez sšdy administracyjne[21]. �wiadczy to zarówno o skomplikowanym systemie prawa podatkowego w Polsce jak i o jego niedostosowaniu do standardów unijnych.

I tak, rok 2008 rozpoczšł się od wydania dwóch opinii rzecznika generalnego, a mianowicie w sprawie Alicja Sosnowska przeciwko Dyrektorowi Izby Skarbowej we Wrocławiu (C-25/07) oraz w sprawie Halina Nerkowska przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie (C-499/06). W obu tych postępowaniach zapadły już wyroki. Także w sprawie M. Brzeziński przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Warszawie (C-313/05), Trybunał Sprawiedliwo�ci wydał już wyrok. Z kolei w sprawie Ceramika Paradyż Sp. z o.o. przeciwko Dyrektorowi Izby Skarbowej w Łodzi (C-168/06), przy czym tutaj Trybunał Sprawiedliwo�ci zakończył postępowanie stwierdzajšc brak swej wła�ciwo�ci. W innych jeszcze sprawach, jak na przykład Dariusz Krawczyński przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Białymstoku (C-426/07) oraz Magoora Sp. z o.o. przeciwko Dyrektorowi Izby Skarbowej w Krakowie (C-414/07) wnioski o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym wpłynęły całkiem niedawno. W sprawie I FSK 1062/06 Najwyższy Sšd Administracyjny w Warszawie oraz w sprawie I SA/Wr 971/07 Wojewódzki Sšd Administracyjny we Wrocławiu wydały postanowienia[22] o skierowaniu pytań prejudycjalnych w tych sprawach, jednak zawiadomienia w sprawie wniosków o wydanie orzeczeń prejudycjalnych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej nie zostały jeszcze opublikowane.

Czę�ć z tych spraw została przedstawiona poniżej.

2.a. Pytanie w sprawie Brzeziński - (C-313/05)

Pytanie prejudycjalne Wojewódzkiego Sšdu Administracyjnego w Warszawie w sprawie Maciej Brzeziński przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Warszawie skierowane zostało postanowieniem z 22 maja 2005 r.[23]

WSA w Warszawie zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwo�ci o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczšce zgodno�ci z prawem wspólnotowym nałożenia podatku akcyzowego na samochody używane sprowadzane do Polski z innych państw członkowskich.

Zgodnie z polskš ustawš z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym [24], podatek akcyzowy nakładany jest w zwišzku z nabyciem używanych pojazdów pochodzšcych z innych państw członkowskich, lecz nie jest nakładany w zwišzku z nabyciem używanych pojazdów zarejestrowanych już w Polsce, na które to pojazdy został już nałożony przed ich pierwotnym zarejestrowaniem. W przypadku samochodów nowych lub majšcych mniej niż dwa lata stawka akcyzy wynosi 3,1% lub 13,6% w zależno�ci od pojemno�ci silnika. Natomiast w przypadku samochodów starszych niż dwa lata stawka ta zmienia się wraz z wiekiem samochodu i może dochodzić do 65 % podstawy opodatkowania.

M. Brzeziński nabył w Niemczech Volkswagena Golfa II wyprodukowanego w 1989 r., którego następnie przywiózł do Polski. Złożył on deklarację uproszczonš dotyczšcš nabycia tego samochodu we Wspólnocie i ui�cił kwotę 855 PLN tytułem podatku akcyzowego. Oceniajšc, że podatek ten jest sprzeczny z postanowieniami TWE, zażšdał zwrotu zapłaconego podatku akcyzowego.

Jako że organy celne nie uwzględniły jego wniosku, M. Brzeziński wniósł skargę do Wojewódzkiego Sšdu Administracyjnego w Warszawie. Sšd ten zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwo�ci z pytaniami w przedmiocie zgodno�ci polskiego podatku akcyzowego z prawem wspólnotowym.

Trybunał przypomniał, że art. 90 WE służy zagwarantowaniu całkowitej neutralno�ci podatków wewnętrznych w aspekcie konkurencji pomiędzy produktami znajdujšcymi się już na rynku krajowym a produktami przywożonymi z zagranicy. Badajšc zgodno�ć podatku akcyzowego pod kštem art. 90 WE, Trybunał wyja�nił, że należy porównać skutki podatku akcyzowego obcišżajšcego samochody przywożone z innego państwa członkowskiego ze skutkami rezydualnego podatku akcyzowego obcišżajšcego używane samochody osobowe znajdujšce się już na rynku polskim, które zostały już opodatkowane tym podatkiem przy pierwszej ich rejestracji.

W swoim wyroku[25], Trybunał doszedł do wniosku, że prawo wspólnotowe sprzeciwia się podatkowi akcyzowemu w zakresie, w jakim kwota podatku nakładana na pojazdy używane starsze niż dwa lata, nabyte w państwie członkowskim innym niż Polska, przewyższa rezydualnš kwotę tego podatku zawartš w warto�ci rynkowej podobnych pojazdów, które zostały zarejestrowane wcze�niej w Polsce. Ponadto Trybunał uznał, że nie ma podstaw ograniczenia skutku tego wyroku w czasie.

W następstwie orzeczenia prejudycjalnego, WSA w Warszawie dnia 6 marca 2007 r. wydał wyrok[26].

Pytanie w sprawie Alicji Sosnowskiej - (C-25/07)

Dalej w ramach spraw dotyczšcych polskich podatników, do Trybunału wpłynšł wniosek[27] o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Wojewódzki Sšd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie Alicja Sosnowska przeciwko Dyrektorowi Izby Skarbowej we Wrocławiu. A. Sosnowska walczyła z wrocławskš Izbš Skarbowš o zwrot VAT. Wła�cicielka firmy odzieżowej ze �widnicy domagała się zwrotu nadwyżki VAT (ponad 44 tysięcy złotych) naliczonego nad należnym za styczeń 2006 r. w terminie 60 dni od złożenia deklaracji. Jej firmie jako nowo założonej zwrot przysługiwałby w takim terminie, gdyby złożyła wymaganš przez polskie przepisy kaucję gwarancyjnš w wysoko�ci 250 tysięcy złotych. Ale A. Sosnowska takiej kaucji nie złożyła, więc władze skarbowe wydłużyły termin zwrotu do 180 dni. Naczelnik Urzędu Skarbowego w �widnicy oddalił jej wniosek, powołujšc się na polskš ustawę o VAT[28]. Zdaniem urzędu, A. Sosnowska nie miała prawa do zwrotu nadwyżki w terminie 60 dni, gdyż po pierwsze, nie rozpoczęła działalno�ci co najmniej 12 miesięcy wcze�niej, po drugie, nie złożyła w organie podatkowym kaucji w wysoko�ci 250 tys. zł. Na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu, A. Sosnowska wniosła skargę do WSA we Wrocławiu. Ten z kolei, majšc wštpliwo�ci co do zgodno�ci polskich przepisów z prawem unijnym, skierował do Trybunału Sprawiedliwo�ci pytania prejudycjalne.

Wštpliwo�ci m.in. zgodno�ci art. 97 ust. 5 i 7 ustawy o VAT z art. 5 ust. 3 TWE w zwišzku z art. 2 Pierwszej dyrektywy Rady 67/227/EWG[29] i art. 18 ust. 4 Szóstej dyrektywy Rady 77/388/EWG[30]. A konkretnie, terminu zwrotu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym w przypadku podatników, którzy zarejestrowali się na VAT unijny, a dopiero rozpoczynajš działalno�ć, względnie prowadzš tę działalno�ć przez okres krótszy niż 12 miesięcy. Zgodnie z art. 97 ust. 5 i 7 ustawy o VAT, termin zwrotu nadwyżki podatku naliczonego w przypadku takich podatników wydłuża się z 60 do 180 dni, przy czym wydłużenie to nie ma zastosowania, jeżeli podatnicy ci złożš kaucję gwarancyjnš w wysoko�ci 250 tysięcy złotych. WSA powzišł wštpliwo�ć co do tego, czy taka formuła nie prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji podatników, czy trzykrotne wydłużenie terminu stanowi �rodek proporcjonalny do zamierzonego przez ustawodawcę i wreszcie czy kaucja gwarancyjna stanowi �rodek specjalny, o którym mowa w art. 27 Szóstej dyrektywy.

W swej opinii[31] z 26 lutego 2008, rzecznik generalny Jan Mazak uznał, że ograniczenia narzucone przez polskie przepisy sš nieproporcjonalnie surowe. Zaznaczył również, że przepisy o kaucji i wydłużonym zwrocie nie mogš być uznane za tzw. �rodek specjalny majšcy na celu zapobieżenie pewnym rodzajom oszustw podatkowych. Tym samym, rzecznik generalny zakwestionował przepisy polskiej ustawy o VAT, które niezgodnie - jego zdaniem - z prawem UE wydłużajš z 60 do 180 dni termin zwrotu nadwyżki VAT tzw. nowych podatników VAT, chyba, że złożš oni kaucję w wysoko�ci 250 tysięcy złotych..Rzecznik generalny twierdzi, że "prawo wspólnotowe sprzeciwia się co do zasady przepisom krajowym, takim jak zawartym w polskiej ustawie o VAT, które sš nieproporcjonalne i jako takie podważajš stosowanie podstawowych zasad wspólnego systemu podatku VAT, w szczególno�ci prawa do odliczenia".

Rzecznik wskazał ponadto, że Polska nie uzyskała zgody na odstępstwa od unijnej dyrektywy o VAT, więc nie może twierdzić, że chodzi o tzw. �rodki specjalne, majšce na celu zapobieżenie pewnym rodzajom oszustw podatkowych lub unikania opodatkowania.

"Konieczno�ć oczekiwania przez 180 dni na otrzymanie zwrotu nadwyżki podatku VAT lub pozbawienie się możliwo�ci dysponowania kwotš 250 tysięcy złotych może mieć znaczšcy wpływ na wynik finansowy podatnika" - zauważył rzecznik. Jego zdaniem, może to być przeszkoda nie do pokonania zwłaszcza dla małych i �rednich przedsiębiorstw, które próbujš rozwinšć działalno�ć na unijnym rynku.

Pytanie w sprawie Haliny Nerkowskiej - (C-499/06)

Drugš sprawš, w której ogłoszono opinię rzecznika generalnego, jest sprawa Haliny Nerkowskiej przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie. Sprawa tym razem nie dotyczy podatków, ale zasady niedyskryminacji ze względu na przynależno�ć państwowš. H. Nerkowska urodziła się w 1946 r. na terenie dzisiejszej Białorusi. W wieku 3 lat utraciła rodziców, którzy zostali deportowani na Syberię, a następnie została wysiedlona do ZSRR. Po prawie sze�ciu latach powróciła w 1957 r. do Polski. W 1983 r., w wieku 36 lat, uzyskała rentę inwalidzkš, a następnie rentę inwalidzkš z tytułu uszczerbku na zdrowiu doznanego w miejscach odosobnienia w okresie deportacji. W 1985 r. wyjechała z Polski i osiedliła się na stałe na terenie Niemiec. W 2002 r. �wiadczenie to zawieszono z uwagi na jej miejsce zamieszkania poza granicami Polski.

W odwołaniu od decyzji ZUS, H. Nerkowska twierdzi, że w zwišzku z przystšpieniem Polski do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r., fakt zamieszkiwania przez niš w Niemczech nie może stanowić uzasadnienia odmowy wypłaty renty.

Sšd Okręgowy w Koszalinie rozpatrujšcy odwołanie H. Nerkowskiej od decyzji ZUS skierował do Trybunału Sprawiedliwosci pytanie prejudycjalne[32] celem ustalenia czy art. 18 TWE, gwarantujšcy obywatelom Unii Europejskiej prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, stanowi przeszkodę w obowišzywaniu krajowej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin[33] - w zakresie, w jakim uzależnia wypłatę �wiadczenia rentowego z tytułu niezdolno�ci do pracy w zwišzku z pobytem w miejscach odosobnienia od spełnienia warunku pobytu osoby uprawnionej na obszarze Polski.

Postępowanie w sprawie wydania orzeczenia prejudycjalnego zostało zakończone 22 maja 2008. TS uznał, że nie można odmówić wypłaty Renty inwalidzkiej przyznawanej przez państwo członkowskie cywilnym ofiarom wojny lub represji tylko dlatego, że uprawniony ma miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim. Wymóg posiadania miejsca zamieszkania na terytorium kraju, taki jak wymóg przewidziany w prawie polskim, jest nieproporcjonalny.[34]

Trybunał przypomniał na wstępie, że na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego �wiadczenie, którego celem jest zado�ćuczynienie cywilnym ofiarom wojny lub represji uszczerbku psychicznego i fizycznego, jakiego doznali, należy do kompetencji państw członkowskich. Jednakże państwa członkowskie powinny realizować tę kompetencję z poszanowaniem prawa wspólnotowego, w szczególno�ci postanowień traktatu dotyczšcych przyznanej wszystkim obywatelom Unii swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich.

Następnie podkre�lił on, że ułatwienia wprowadzone przez traktat w dziedzinie swobody przemieszczania się nie mogš wywołać w pełni swych skutków, jeżeli obywatela państwa członkowskiego można zniechęcić do korzystania z nich wskutek przeszkód ustanowionych przez ustawodawstwo państwa członkowskiego jego pochodzenia, które powodujš zaistnienie niekorzystnej dla niego sytuacji, jeżeli z tych ułatwień skorzysta. W konsekwencji uregulowanie polskie, które stawia w gorszej sytuacji niektórych obywateli tego kraju z tego tylko powodu, że skorzystali oni ze swobody przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim, stanowi ograniczenie swobód gwarantowanych przez traktat WE każdemu obywatelowi Unii.

Takie ograniczenie w korzystaniu ze swobód przez obywateli kraju może być z punktu widzenia prawa wspólnotowego uzasadnione jedynie wtedy, gdy jest oparte na obiektywnych względach interesu ogólnego niezwišzanych z obywatelstwem osób, których dotyczy, i jest proporcjonalne do uzasadnionego celu, jaki realizuje prawo krajowe.

Trybunał uznał, że zarówno wola zagwarantowania istnienia więzi między społeczeństwem odno�nego państwa członkowskiego a uprawnionym do �wiadczenia, jak i konieczno�ć sprawdzenia, czy w dalszym cišgu spełnia on wymogi przyznania tego �wiadczenia, stanowiš obiektywne względy interesu ogólnego, które mogš uzasadniać ograniczenie będšce przedmiotem sporu.

Jednakże, po pierwsze, okoliczno�ć posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego, które przyznaje dane �wiadczenie, a po drugie fakt życia w tym państwie przez ponad dwadzie�cia lat, może wystarczyć dla stwierdzenia więzi między tym państwem a osobš uprawnionš do takiego �wiadczenia. W tych okoliczno�ciach wymóg posiadania miejsca zamieszkania przez cały okres wypłaty �wiadczenia należy uznać za nieproporcjonalny, ponieważ wykracza on poza to, co jest konieczne dla zapewnienia takiej więzi.

Ponadto cel, jakim jest sprawdzenie, czy uprawniony do renty inwalidzkiej w dalszym cišgu spełnia wymogi jej przyznania może być osišgnięty innymi �rodkami, które przy mniejszej dolegliwo�ci sš również skuteczne.

Trybunał uznał zatem, że prawo wspólnotowe stoi na przeszkodzie takiemu ustawodawstwu jak ustawodawstwo polskie, o którym mowa w niniejszej sprawie.

[1] Do orzeczeń stanowišcych fundament systemu prawnego UE należš orzeczenia: w sprawie Van Gend en Loos (C-26/62), w sprawie Flaminio Costa v. ENEL (C-6/64), w sprawie Defrenne przeciwko Sabena (C-43/75), w sprawie Fratelli Costanzo (C-103/88), w sprawie Solange I i Solange II (w sprawie Traktatu z Maastricht), w sprawie Francovich i Bonifacy przeciwko Włochom (C 6-9/90), w sprawie P. F. Dori przeciwko Recreb Srl (C-91/92), w sprawie Simmenthal (C-106/77).

[2] Omówienie skarg w tej ksišżce zostało przygotowane na podstawie informacji z oficjalnej strony TS, tj.: www.curia.europa.eu

[3] Dlatego w słynnej sprawie z 2007 roku (sprawa C - 193/07R), dotyczšcej budowy obwodnicy nad Dolinš Rospudy, bez znaczenia był przytaczany przez rzšd Polski fakt, że zmiana jej trasy spowoduje znaczne komplikacje.

[4] Przykładem tego typu postępowania była skarga z 2007 roku osoby prawnej z Polski (Fabryka FSO), która zaskarżyła decyzję Komisji Europejskiej z 2006 roku, zezwalajšcš na dofinansowanie ze �rodków publicznych pomocy dla fabryki, ale pod warunkiem ograniczenia do 20011 roku produkcji samochodów.

[5] Por. bogatš literaturę przedmiotu w tym zakresie, m.in.: W. Sadowski, Odpowiedzialno�ć odszkodowawcza państw członkowskich UE za orzeczenia sšdów krajowych naruszajšce prawo wspólnotowe, [w:] Państwo i Prawo, 12/2004; K. Kowalik-Bańczyk, Odpowiedzialno�ć państwa członkowskiego za naruszenie prawa wspólnotowego spowodowane działaniem sšdu, [w:] Prawo Unii Europejskiej, 2 (26)/2004; N. Półtora, Odpowiedzialno�ć & op. cit.; M. Górka, Zasada odpowiedzialno�ci odszkodowawczej państwa w �wietle orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwo�ci, [w:] Przeglšd Prawa Europejskiego, nr 2/1997.

[6] Sšd obowišzany jest zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwo�ci z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli jest sšdem ostatniej instancji w danej sprawie. Po otrzymaniu wyroku (interpretacji) z TS, polski sšd rozstrzygnie sprawę, bioršc pod uwagę wyrok Trybunału Sprawiedliwo�ci.

[7] Zadanie rzeczników generalnych polega na przedkładaniu Trybunałowi, przy zachowaniu całkowitej niezależno�ci, propozycji rozstrzygnięć prawnych w sprawach, które rozpatrujš. Jego zadaniem jest przedkładanie Trybunałowi, z zachowaniem całkowitej niezależno�ci, propozycji rozstrzygnięć prawnych.

[8] Precedens to zasada lub regułš prawa stworzona przez sšd i obowišzujšca we wszystkich podobnych sprawach w przyszło�ci. Wyrok ma zatem charakter precedensowy gdy zastosowano w nim oryginalnš interpretację prawa. W tradycji systemu prawa anglosaskiego (tzw. prawie precedensowym) na sšdach cišży obowišzek wzorowania się na wcze�niejszych rozstrzygnięciach w podobnych stanach faktycznych (w podobnych sprawach). Sš to precedensy. Widać zatem analogie do orzeczeń wstępnych TS.

[9] Linki (w języku polskim) do zmian w regulaminie Trybunału Sprawiedliwo�ci i Sšdu Pierwszej Instancji: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:179:0012:0013:PL:PDF

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:200:0018:0019:PL:PDF

[10] Szerzej por. www.curia.europa.eu/pl/instit/presentationfr/index_cje.htm gdzie znajdujš się także przykłady konkretnych orzeczeń Sšdu Pierwszej Instancji.

[11] W UE obowišzujš 23 języki urzędowe. Sš to: bułgarski, angielski, czeski, duński, estoński, fiński, francuski, grecki, hiszpański, irlandzki, litewski, łotewski, maltański, niderlandzki, niemiecki, polski, portugalski, rumuński, słowacki, słoweński, szwedzki, węgierski i włoski.

[12] M. Perkowski, Sšd ds. Służby Publicznej Unii Europejskiej. Uwagi wprowadzajšce, [w:] Przeglšd Prawa Europejskiego 2 (20)/2005.

[13] Por. artykuły 220 i 225 TWE oraz Deklarację nr 16 dołšczonš do Traktatu z Nicei w 2001 roku.

[14] Szerzej por. M. Perkowski, Sšd ds. Służby & op. cit.

[15] Opracowanie powstało na podstawie danych z Wydziału ds. kontaktów z mediami i informacji Trybunał Sprawiedliwo�ci Wspólnot Europejskich, http://www.curia.europa.eu; por. także B. Kurcz, Zasady i przebieg postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwo�ci Wspólnot Europejskich, [w:] Przeglšd Prawa Europejskiego 2(13)/2003.

[16] Dane dostępne na www.curia.europa.eu

[17] Rozporzšdzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 wrze�nia 2003 r. ustanawiajšce wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpo�redniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiajšce okre�lone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniajšce rozporzšdzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270, str. 1, i sprostowanie Dz.U. 2004, L 94, str. 70).

[18] Rozporzšdzenie (WE) nr 1782/2003 przewiduje odpowiednio: 25% dopłat dla nowych państw członkowskich w porównaniu do poziomu dopłat dla strych państw członkowskich w 2004, 30% w 2005, 35% w 2006, 40% w 2007, 50% w 2008, 60% w 2009, 70% w 2010, 80% w 2011, 90% w 2012, 100% od 2013.

[19] Por. postanowienie Prezesa TS z dnia 18.04.2007.

[20] Dla przypomnienia: Komisja bada nie tylko sam fakt wdrożenia dyrektyw, ale także, w jaki sposób przepisy wdrażajšce funkcjonujš (efektywno�ć, egzekwowalno�ć). Na każdym z etapów kontroli może wskazać, że państwo członkowskie znajduje się w stanie naruszenia prawa wspólnotowego, i wystšpić do TS o nałożenie kary finansowej. Instrumenty Komisji, oparte przede wszystkim na artykułach 226 i 227 TWE i sš de facto czterostopniowe: Komisja podejmuje rozmowy z danym państwem członkowskim; przekazanie oficjalnego zawiadomienia, do którego, co do zasady, dane państwo winno się ustosunkować; wydanie uzasadnionej opinii; w razie jej bezskuteczno�ci (braku satysfakcjonujšcej odpowiedzi) wnosi sprawę do TS.

[21] Najczę�ciej wojewódzkie sšdy administracyjne. Ponadto, do tej pory jedno pytanie prejudycjalne zostało skierowane przez Naczelny Sšd Administracyjny. Patrz strona NSA http://www.nsa.gov.pl.

[22] Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r. o skierowaniu pytania prejudycjalnego w sprawie I FSK 1062/06 oraz postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 3 pa�dziernika 2007.

[23] Postanowienie dostępne na stronie internetowej: http://www.nsa.gov.pl/ramki/main/1a.pdf. Zawiadomienie w Dzienniku Urzędowym UE C 281 z 12.11.2005, str. 5.

[24] Dz. U. z 2004 r. nr 29, poz. 257.

[25] Wyrok z dnia 18 stycznia 2007, na dostępny stronie internetowej

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62005J0313:PL:HTML.

Wcze�niej opinia rzecznika generalnego z 21 wrze�nia 2006 dostępna na stronei internetowej

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62005C0313:PL:HTML.

[26] http://www.nsa.gov.pl/ramki/main/1b.pdf.

[27] Dz. U. UE C 69 z 24.3. 2007, str. 7. Patrz również postanowienie WSA we Wrocławiu z 22 grudnia 2006 r. o skierowaniu pytania prejudycjalnego w sprawie I SA/Wr 1238/06 dostępne na stronie: http://www.nsa.gov.pl/ramki/main/3a.pdf. Zawiadomienie o wpłynięciu sprawy o sygn. C-25/07 zostało opublikowane w Dz.U. UE C 69 z 23.3.2007, str. 7.

[28] Idem wyżej.

[29] Idem wyżej.

[30] Idem wyżej.

[31] Opinia dostępna na stronie:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62007C0025:PL:HTML.

[32] Zawiadomienie zawierajšce tre�ć pytania zostało opublikowane w DZ.U. UE C 20 z 27.1.2007, str. 14.

[33] Dz.U. z 2002 r. nr 9, poz. 87 ze zm. wynikajšcymi z art. 12 ust. 2 ustawy z 24 grudnia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będšcych ofiarami represji wojennych i powojennych.

[34] KOMUNIKAT PRASOWY nr 33/08 z 22 maja 2008 r., Wyrok Trybunału Sprawiedliwo�ci w sprawie C-499/06 Halina Nerkowska / Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie, dostępny na www.curia.eu

Dr Robert Grzeszczak Katedra Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytet Wrocławski E-Mail: [e-mail]; [e-mail] 1. Nazwa przedmiotu: „Reforma Unii Europejskiej” 2. Typ studiów : Studia Prawa (wieczorowe i stacjonarne) 3. Rodzaj zajęć: konwersatorium 4. Liczba godzin: 16 5. Prowadzący: dr Robert Grzeszczak 6. Forma zaliczenia: ocena 7. Cel poznawczy: Zaznajomienie słuchaczy z historią procesów reform Unii Europejskiej, teorią i ideologią reformowania struktur integracyjnych 8. Metoda nauczania: Analiza tekstów prawnych i dokumentów reformatorskich Unii Europejskiej, (traktatów i innych źródeł prawa Unii Europejskiej), analiza wybranego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Tematy wykładów: 5 października  - wykład wprowadzający: Quo vadis Europae? Kolejne tematy zajęć: 1. Reformy ustrojowe UE - procedury zmiany traktatów 2 -4 zajęcia: Traktat z Lizbony i projekty reform a finał polityczny procesów integracyjnych (zmiany instytucjonalne, problemy implementacji projektowanych reform instytucjonalnych, reformy gospodarcze - wybrane aspekty) 5. Ewolucja osobowości prawnomiędzynarodowej Unii Europejskiej, czy powstanie tożsamość Unii Europejskiej i tożsamość europejska (unijna) obywateli UE 6. Problem kryzysu legitymacji demokratycznej procesów integracyjnych, miejsce parlamentów narodowych w UE 7. Koncepcja Good Governance (dobre rządzenie) oraz program poprawy otoczenia legislacyjnego w UE oraz multicentryczność w systemie UE 8. Karta Praw Podstawowych - wyznacznik standardów ochronnych i konstrukcja piętrowa ochrony praw podstawowych w UE, konsekwencje przystąpienia UE do EKPCz dla ochrony jednostki w UE Wybrana literatura polskojęzyczna: E. Piontek, Konstytucja dla Unii Europejskiej, Warszawa 2003. E. Piontek (red.), Quo vadis Europo, Warszawa 2008 J. Barcz (red.) Ochrona praw podstawowych w UE, Warszawa CH Beck 2008 J. Barcz, Na drodze do "Traktatu reformującego" UE - główne problemy proceduralne i instytucjonalne, Europejski Przegląd Sądowy, 2007 nr 9 s. 4-17. J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2007, dostępny także na: www.nipmie.pl/pliki/Traktat_z_Lizbony_Barcz.pdf J. Barcz, J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Dynamika i główne kierunki rozwoju reformy ustrojowej, Warszawa 2008, C. Herma, Charakter prawny, znaczenie i organizacja Konferencji Międzyrządowej, analiza dostępna na: www.biuletyn.ukie.gov.pl/HLP/banal.nsf/ C. Mik (red.) Unia Europejksa w dobie reform, Toruń 2004 S. Dudzik, Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament dla Unii Europejskiej, Kraków 2005 T. G. Grosse, Hybrydowy ustrój Unii Europejskiej. Dwie logiki zmian w projekcie traktatu konstytucyjnego, Analizy Natolińskie 3 (28)/2008 M. Kruk, J. Wawrzyniak (red.), Polska w Unii Europejskiej, Kraków 2005 R. Grzeszczak (red.) Europa na rozdrożu, Wroław 2006 R. Grzeszczak, M. Piotrowska (red.), Unia Europejska i Niemcy w dobie reform, Wrocław 2009 J. Kranz, Tło prawne dyskusji nad reformą ustrojową Unii Europejskiej, Kraków - Warszawa 2007 Wybrana literatura zagraniczna: R. Watts, Comparing Federal Systems in the 1990's, Queen's University, Ontario 1996 A. Bodnar, M. Kowalski, K. Raible, F. Schorkopf (Eds.), The Emerging Constitutional Law of the European Union, Heidelberg 2003 A. von Bogdandy, Grundrechtsgemeinschaft als Integrationsziel?, Juristenzeitung 2001, S. 157-171. B. Donnelly, Constitutionalisation without a constitution, „Federal Trust Policy Commentary”, January 2008 F. C. Mayer, Die Rückkehr der Europäische Verfasung?: ein Leitfaden zum Vertrag von Lissabon [w:] Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (2007), volume 67, issue 4, p. 1141-1217 G. Milton, J. Keller-Noellet , A. Bartol-Saurel, The European Constitution - its orignins, negotiation and meaning, London 2005 J. Dagmar, A. Zimmermann, Auf dem Weg in die Grundrechtsgemeinschaft, Europäische Grundrechte-Zeitschrift 2004, S. 563-570 P. Norman, The Accidental Constitution. The Making of Europe's Constitutional Treaty, Brussels 2005 Ch. Walter, Geschichte und Entwicklung der Europäischen Grundrechte und Grundfreiheiten, in: D. Ehlers, (Hrsg.), Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, Berlin 2003, S.1-19. Dr Robert Grzeszczak Katedra Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego Nowy kształt Unii Europejskiej - przełom wieków i proces reform Literatura przedmiotu w języku polskim (ogólna): J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2008; tenże, Przewodnik po Traktacie z Lizbony, Traktaty stanowiące Unię Europejską, Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzemieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008; tenże, Na drodze do „Traktatu reformującego” UE - główne problemy proceduralne i instytucjonalne, „Europejski Przegląd Sądowy” nr 9/2007; J. Kranz, Tło prawne dyskusji nad reformą ustrojową Unii Europejskiej, Kraków - Warszawa 2007; R. Grzeszczak (red.), Europa na rozdrożu, Wrocław 2006; S. Dudzik (red.), Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, Kraków 2005 Kolejna reforma Unii Europejskiej Wyniki rewizji amsterdamskiej i nicejskiej nie spełniły w pełni pokładanych w nich oczekiwań. Kolejne reformy Unii Europejskiej okazały się konieczne. Fundusze strukturalne, polityka rolna, podział kompetencji, zasady i filozofia podejmowania decyzji w organach UE, struktura instytucji UE, legitymacja demokratyczna i rola parlamentów narodowych - obszary te wymagają dalszych dyskusji i reform. Brak lub wypłycanie potrzebnych reform stawia spójność integracji europejskiej pod znakiem zapytania. Konstatacja ta nabiera szczególnej wagi wobec wyczerpania potencjału „pakietu nicejskiego” po przyjęciu do UE w 2007 roku Rumunii i Bułgarii. UE osiągnęła bowiem graniczną liczbę 27 członków.[1] Traktat ustawiający Konstytucję dla Europy - podstawa dalszych reform Konstytucja dla Europy miała stać się największą reformą Wspólnot Europejskich i Unii w ich historii. Zakres zmian został poprowadzony na niespotykaną dotąd skalę. Z różnych jednak przyczyn akt ten nie wejdzie w życie. Jednak głosy o jego „śmierci” okazały się też przedwczesne. Traktat konstytucyjny stał się bowiem zasadniczą częścią przygotowywanego przez kolejną Konferencję międzyrządową z 2007 roku (pod Przewodnictwem Portugalii) traktatu rewizyjnego, tj. Traktatu Lizbońskiego. Proponowane w Traktacie konstytucyjnym rozwiązania zostały poddane wnikliwej weryfikacji politycznej w toku „okresu refleksji” (2005-2006), a podczas negocjacji prowadzących do ustalenia treści Traktatu z Lizbony wprowadzono do tych propozycji szereg ważnych modyfikacji. Niemiecka „mapa drogowa” i portugalska reforma Prezydencja niemiecka opracowała „tzw. mapę drogową reform UE”, a więc procedury dalszego działania, w tym głównie ram czasowych i formy prawnej nowego traktatu rewizyjnego, który zastąpił Konstytucję dla Europy. Propozycja ta stała się podstawą prac Rady Europejskiej w Brukseli 21-22 czerwca 2007 i w efekcie Traktatu z Lizbony. Został on uroczyście podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 roku, przez przedstawicieli wszystkich państw członkowskich UE. Z tym dniem otworzono proces ratyfikacyjny tego traktatu, który został nazwany Traktatem Lizbońskim. 5.1. Reforma ustrojowa Unii Europejskiej (Traktat Lizboński) Kryzysy procesów integracyjnych i ich reformy Po spotkaniu Rady Europejskiej w Brukseli w czerwcu 2004 roku kwestia przyjęcia Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy przez państwa członkowskie UE (dalej: TK lub Konstytucja) wydawała się być przesądzona. Stało się jednak inaczej. Wraz z negatywnymi referendami w sprawie zgody na ratyfikacje TK we Francji i Holandii, w 2005 roku, rozpoczął się poważny kryzys procesów integracyjnych, kolejny zresztą w ich 50-letniej historii. Kompromis w sprawie reformy UE Zgoda co do kształtu dalszych reform została osiągnięta podczas spotkania Rady Europejskiej w Brukseli (21-22.06.2007). Kompromis podczas Prezydencji niemieckiej miał charakter dyrektywy politycznej. Podjęto decyzje o zwołaniu Konferencji Międzyrządowej oraz ustalono dla niej mandat. Mandat Konferencji formułował bardzo ambitną „mapę drogową” (road map). Uzgodniono, że Konferencja ma być zwołana w lipcu 2007 r., a prace ma zakończyć „w każdym przypadku przed końcem 2007 r.”. Zamierzenia te były realistyczne, mandat przesądzał bowiem precyzyjnie zasadnicze rozwiązania przyszłego Traktatu reformującego UE. Charakter kompromisu Lektura Traktatu Lizbońskiego (dalej: TL) pozwala stwierdzić, że ma on szansę stać się solidnym fundamentem zreformowanej Unii Europejskiej. Prezydencji niemieckiej i portugalskiej udało się zadanie niełatwe, a mianowicie wyprowadzenie wspólnego mianownika z różnych narodowych spornych kwestii (interesów). Najtrudniejsze rozmowy toczone były głównie z rządami Wielkiej Brytanii, Holandii, Francji, Włoch i Polski. Z drugiej zaś strony, mając na uwadze pewne elementy zawarte (nie zawarte) w Traktacie, jego optyka ustrojowa jest niejednoznaczna. Nie zakańcza tym samym, trwającej już od wielu  lat, dyskusji w sprawie docelowego kształtu ustrojowego Unii Europejskiej. Konferencja Międzyrządowa z 2007 Konferencja Międzyrządowa została powołana w lipcu 2007 roku aby sporządzić projekt traktatu zmieniającego obowiązujące traktaty … z myślą o zwiększeniu efektywności funkcjonowania rozszerzonej Unii, umocnieniu jej legitymacji demokratycznej oraz spójności jej działań zewnętrznych ...”. Traktat Lizboński 2007-2009 Wynikiem prac Konferencji jest kolejny traktat reformujący struktury integracyjne. Ze względu na miejsce jego przyjęcia podczas przewodnictwa portugalskiego został nazwany Traktatem Lizbońskim. Jednak oficjalna nazwa Traktatu jest znacznie dłuższa: Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską.[2] Charakter prawny Traktatu z Lizbony Traktat z Lizbony jest wielostronną umową międzynarodową, której specyfika polega na tym, że rewiduje dotychczasowe umowy międzynarodowe stanowiące podstawę prawną Wspólnoty Europejskiej i Unii Europejskiej (stąd nazwa traktat rewizyjny). Specyfika traktatu polega na tym, że warunkiem jego wejścia w życie jest związanie się nim przez wszystkie państwa członkowskie. Podstawą prawną zawarcia Traktatu z Lizbony jest art. 48 TUE.  W przeciwieństwie do proponowanego wcześniej Traktatu ustana­wiającego Konstytucję dla Europy, który miał zastąpić obecnie obowiązujące traktaty stanowiące UE i WE, Traktat z Lizbony jest tradycyjnym traktatem rewizyjnym, tj. dokonuje zmiany w nadal obowiązujących traktatach stanowiących UE - TUE, TWE i TEWEA. Zmiana nazw Traktatów TL utrzymuje obowiązywanie Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu o Wspólnocie Europejskiej. TWE zmieni jednak nazwę i zostanie zastąpiony Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE). Zlikwidowana zostanie nazwa „Wspólnota”, co dokładnie odpowiada propozycji z TK. Konstytucja dla Europy podstawą Traktatu Lizbońskiego (Traktatu reformującego) Zakładano, że procesy ratyfikacyjne traktatów dobiegną końca przed najbliższymi wyborami do Parlamentu Europejskiego, tj. do czerwca 2009 roku. Prawdopodobna datą jest jednak rok 2010. Traktat z Lizbony - Traktat Konstytucyjny po retuszach? Już po pierwszej lekturze tekstu Traktatu z Lizbony trudno oprzeć się wrażeniu, że jest retuszem Traktatu Konstytucyjnego z 2004 roku. Nie powinno to dziwić, pamiętając, że istniała zgoda co do tego, że nowy traktat rewizyjny będzie bazował na uzgodnieniach zaakceptowanych wcześniej w TK. Z drugiej strony nie należy zmian z czasów Prezydencji Niemiec i Portugalii z 2007 (a przynajmniej nie wszystkie)  marginalizować. Uzgodnione zmiany i poprawki (w stosunku do tekstu TK) obejmują w kilku przypadkach istotne uzupełnienia i nowości. Traktat doprecyzował dosyć istotne problemy jak np. związane z podziałem kompetencji UE i państw członkowskim, zakresem mocy wiążącej Karty Praw Podstawowych, czy zasady prymatu prawa wspólnotowego wobec prawa wewnętrznego państw członkowskich. Jednak zmiany instytucjonalne nie są rewolucyjne i polegają głównie na pewnym bardziej retuszu niż nowej metodzie czy filozofii integracyjnej. Zakres zmian w Traktatach Co do zasady - TUE zostaje niezmieniony, o ile zmian takich nie wprowadza wyraźnie Traktat Lizboński. Struktura Traktatu Traktat z Lizbony składa się z siedmiu artykułów. Art. 1 -  wprowadza zmiany do TUE, art. 2 wprowadza zmiany do TWE, zmieniając jednocześnie nazwę tego traktatu na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), art. 3 stwierdza, że Traktat z Lizbony zawierany jest „na czas nieograniczony”, art. 4 w dwóch ustępach odsyła odpowiednio do Protokołu nr 1 załączonego do Traktatu z Lizbony, na mocy którego dokonywane są zmiany w obowiązujących obecnie protokołach (niezależnie od tego do listy protokołów jest dodany szereg protokołów nowych), do Protokołu nr 2 załączonego do Traktatu z Lizbony, na mocy którego są dokonywane zmiany w TEWEA. Art. 5 zawiera postanowienia odnoszące się do ujednolicenia numeracji artykułów, sekcji, rozdziałów, części i tytułów TUE i TFUE oraz  odsyła do odpowiednich tablic ekwiwalencyjnych (zamieszczonych jako załącznik do Traktatu z Lizbony), art. 6 zawiera klauzulę ratyfikacyjną (ust. 1) oraz postanowienia dotyczące wejścia Traktatu w życie (ust. 2), art. 7 wylicza języki autentyczne Traktatu (są to 23 języki, w tym język polski) i wskazuje depozytariusza, którym jest tradycyjnie rząd Republiki Włoskiej. Do  Traktatu z Lizbony  dołączono Akt Końcowy Konferencji Międzyrządowej, w którym zamieszczono łącznie 65 deklaracji, uszeregowanych w trzech grupach: w grupie A - deklaracje odnoszące się do postanowień Traktatów (od nr 1 do nr 43) w grupie B - deklaracje odnoszące się do protokołów dołączonych do Traktatów (od nr 44 do nr 50) w grupie C - deklaracje poszczególnych państw członkowskich lub grup tych państw, jako deklaracje, które „Konferencja przyjęła do wiadomości” (od nr 51 do nr 65). Euratom - bez zmian? Euratom powstała wraz z EWG (dzisiejszą WE) w 1957 roku. Od tego czasu pozostaje w zasadzie poza zainteresowaniem elit politycznych. Wbrew ideologii reformy z 2004 i 2007 roku (ujednoliceniu i uproszczeniu struktur UE) wciąż pozostawia się EURATOM. Jest to więc odrębna organizacja międzynarodowa, zespolona z systemem UE wspólnymi instytucjami i państwami członkowskimi. W odrębnej deklaracji z TL Niemcy, Irlandia, Węgry, Austria i Szwecja zwróciły uwagę, że główne postanowienia Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej nie podlegały znaczącym zmianom od wejścia w życie tego Traktatu i zachodzi zatem potrzeba ich aktualizacji. W związku z tym popierają one zamysł możliwie szybkiego zwołania Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich w tej sprawie. Ważniejsze „nowości” w przyjętych reformach Analizując tekst TL kilka zmian zasługuje na szczególną uwagę. Dekonstytucjonalizacja UE Dekonstytucjonalizacja TUE polega m.in. na tym, że zrezygnowano z koncepcji uchylenia TWE i TUE i zastąpieniu ich jednym tekstem „TK”. Traktat reformujący będzie zawierał dwie zasadnicze klauzule zmieniające odpowiednio Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. TUE zachowa swoją obecną nazwę, natomiast TWE, jak wspominano, będzie nosił tytuł Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. TUE i Traktat o funkcjonowaniu UE nie będą miały charakteru konstytucyjnego. Nazewnictwo stosowane w całym tekście traktatów będzie odzwierciedlać tę zmianę. Nie będzie więc stosowany termin „Konstytucja”. „Minister spraw zagranicznych UE” będzie natomiast nazwany Wysokim Przedstawicielem Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Odejdzie się także od stosowania określeń „ustawa” i „ustawa ramowa”. Zostaną natomiast zachowane obecnie stosowane określenia „rozporządzenia”, „dyrektywy” i „decyzje”. Karta Praw Podstawowych nie będzie częścią nowych Traktatów, będą one jednak do niej odsyłać jako tekstu prawnie wiążącego. Rezygnacja z quasi państwowych symboli UE W zmienionych traktatach nie będzie, jak przewidywała to Konstytucja, artykułu mówiącego o symbolach UE. (por. dalszą część książki). Jednak w odrębnej deklaracji dołączonej do TL (część C: deklaracje państw członkowskich) większość państw (bez Polski), tj.: Belgia, Bułgaria, Niemcy, Grecja, Hiszpania, Włochy, Cypr, Litwa, Luksemburg, Węgry, Malta, Austria, Portugalia, Rumunia, Słowenia i Słowacja oświadczyły, że flaga przedstawiająca krąg dwunastu złotych gwiazd na niebieskim tle, hymn pochodzący z „Ody do Radości” z IX Symfonii Beethovena, dewiza „Zjednoczona w różnorodności”, waluta euro będące środkiem płatniczym Unii Europejskiej oraz Dzień Europy obchodzony 9 maja - pozostają dla nich symbolami wyrażającymi poczucie wspólnoty obywateli Unii Europejskiej oraz ich związek z nią. Preambuła W treści preambuły (jeszcze z TK) zawarto odwołanie się do historii cywilizacji europejskiej i wartości dla niej charakterystycznych; przypomnienie znaczenia centralnej i nadrzędnej roli jednostki i jej wolności oraz praw w życiu społecznym Unii. Uznano, iż zjednoczona Europa najlepiej zapewni postęp cywilizacyjny i dobrobyt narodów Europy z zachowaniem ich tożsamości i historii. W 2007 roku zdecydowano się dodać do Preambuły TUE motyw drugi w brzmieniu: Inspirowani kulturowym, religijnym i humanistycznym dziedzictwem Europy, z którego wynikają powszechne wartości, stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne”. Podmiotowość Unii Europejskiej W przypadku pomyślnego procesu ratyfikacji w 27 państwach i zgody PE, od 2009 roku będziemy mieli Unię Europejską z osobowością międzynarodowa (co zapowiadał także TK). Jak dotąd UE nie posiada podmiotowości prawnomiędzynarodowej. Jak była o tym mowa, posiadają ją Wspólnoty oraz państwa członkowskie. Unia Europejska uzyskując podmiotowość, będzie mogła m.in. zawierać i przystępować do umów międzynarodowych z innymi organizacjami a przede wszystkimi z państwami. Wyraz „Wspólnota” zostanie w całym tekście zastąpiony wyrazem „Unia”. W tekście znajdzie się stwierdzenie, że te dwa traktaty będą traktatami stanowiącymi podstawę Unii oraz że Unia zastępuje Wspólnotę i jest jej następcą prawnym (rozwiązanie znane z TK). Karta Praw Podstawowych UE Karta Praw Podstawowych UE (dalej: KPP) gwarantuje podstawowe prawa obywatelskie, ekonomiczne i socjalne obywateli UE. Została uroczyście przyjęta podczas spotkania Rady Europejskiej w Nicei w 2000 roku, wciąż jednak nie posiada mocy prawnie wiążącej. Jest to dokument o charakterze politycznym. Karta miała zostać inkorporowana w całości do Konstytucji dla Europy. Mimo oporu niektórych państw uzgodniono, że Karta wejdzie w Zycie z chwilą wejścia w życie Traktatu z Lizbony. Prawa z KKP Karta gwarantuje m.in.: poszanowanie godności ludzkiej prawo do życia zakaz tortur oraz nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania prawo do wolności i bezpieczeństwa poszanowanie życia  prywatnego i rodzinnego wolność myśli, sumienia i wyznania religijnego, wolność wypowiedzi i informacji, prawo do nauki swobodę prowadzenia działalności gospodarczej prawo do własności równość wobec prawa poszanowanie różnorodności kulturowej, religijnej i językowej równe  traktowanie kobiet i mężczyzn integrację osób niepełnosprawnych prawo do skutecznego środka prawnego i sprawiedliwego procesu  sądowego, domniemanie niewinności i prawo do obrony, itp. Zastosowanie regulacji KPP Trzeba zdać sobie sprawę z rzeczy zasadniczej, a mianowicie, że regulacje Karty mają zastosowanie nie wobec jednostek (obywateli Unii Europejskiej) co do organów UE (art. 51 i 52 KPP). Zdecydowana większość przepisów Karty stanowi postanowienia programowe, czyli takie, które statuują pewien cel i są nieostre. Stąd znacząca rola przypadnie dla ETS, który jako jedyny organ sądowy będzie mogł dokonywać jej wykładni. W zdecydowanie mniejszym zakresie postanowienia KPP wywierać mogą skutek bezpośredni (tzn. dotyczą spraw, w których obywatel Polski, Czech czy Wielkiej Brytanii będzie się mógł odwołać do swoich krajowych sądów (w tym wypadku do polskich, czeskich czy brytyjskich). Zastosowanie to oparte będzie na zasadzie pomocniczości. Polska i Zjednoczone Królestwo wobec KPP Co istotne też, Karta nie ustanawia żadnej nowej kompetencji po stronie UE. Postanowienia Karty w żadnej mierze nie dotyczą stosunków własnościowych w państwach członkowskich i nie wymagają zmian tych stosunków, co było przedmiotem niechęci polityków polskich i brytyjskich do Karty. W przypadku Wielkiej Brytanii chodziło jednak bardziej o spory natury konstytucyjnej, w polskim przypadku - o wartości. Na pierwszym planie przywoływano prawo do zawarcia małżeństwa i prawo do założenia rodziny, które obawiano się, że przejdzie w kompetencje regulacyjną UE. Zasady dotyczące tego obszaru były, są i zapewne długi czas jeszcze pozostaną gwarantowanymi przez ustawy krajowe. Oznacza to, że wciąż polski ustawodawca będzie decydował m.in. o tym kto i na jakich zasadach będzie mógł zawrzeć związek małżeński, adoptować dzieci czy rozliczać się podatkowo jako para (np. konkubentów). Jednak Wielka Brytania wynegocjowała tzw. protokół brytyjski, do którego dołączyła się Polska. Trzeba podkreślić, że dołączony do TL protokół nr 7, wbrew dość powszechnemu przekonaniu, nie wyłącza spod działania KPP ani Wielkiej Brytanii, ani Polski, a jedynie ogranicza kompetencje Trybunału Sprawiedliwości w zakresie praw o charakterze programowym. Wprowadza on niepotrzebnie zamieszanie w charakterze poszczególnych przepisów KPP.[3] Prawo inicjatywy obywatelskiej Prawo inicjatywy obywatelskiej polega na prawie do pośredniej inicjatywy prawodawczej. Jeżeli co najmniej 1.000.000 obywateli UE z nie określonej dokładnie liczby państw członkowskich (Traktat mówi o znaczącej liczbie państw) wystąpi z inicjatywą, Komisja Europejska będzie zobligowana do przedłożenia odpowiedniego wniosku. Zasada pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym państw członkowskich W odniesieniu do pierwszeństwa prawa UE w TL znalazła się deklaracja Konferencji przywołującą obowiązujące orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE (nowa nazwa tej instytucji). Nie będzie natomiast (tak proponował TK) zapisu w Traktacie o pierwszeństwie prawa unijnego przed prawem krajowym państw członkowskich. W dalszym ciągu będzie to niepisana zasada. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, co warto w tym miejscu raz jeszcze przypomnieć, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego stanowi podstawową zasadę tego prawa. Według Trybunału zasada ta jest nieodłącznie związana ze szczególną naturą Wspólnoty Europejskiej. Kiedy wydawany był pierwszy wyrok zapoczątkowujący to obecnie już utrwalone orzecznictwo (wyrok z 15.07.1964 r. w sprawie 6/64, Costa przeciwko ENEL[4]), w Traktacie nie było żadnej wzmianki o zasadzie pierwszeństwa. Sytuacja ta do dziś nie uległa zmianie. Fakt, że zasada pierwszeństwa nie zostanie włączona do przyszłego Traktatu, w żaden sposób nie narusza samej zasady ani obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.[5] Jasny podział kompetencji między państwa członkowskie a UE Traktat reformujący dokonuje nowej klasyfikacji kompetencji, (powtarza tu zapisy TK), wskazuje w jakich dziedzinach Unia Europejska może działać samodzielnie (kompetencje wyłączne, np.: unia celna czy polityka pieniężna dla państw strefy Euro),  dziedziny w których Unia może działać, ale działać mogą także same państwa członkowskie (kompetencje dzielone, np.: rolnictwo i rybołówstwo, ochrona środowiska naturalnego, ochrona konsumentów) oraz te, w których Unia nie ma prawa stanowienia prawa, a jej działania są  tylko wspomagającymi działania państw członkowskich (np.: ochrona zdrowia ludzkiego, kultura, turystyka, edukacja, sport, szkolenia zawodowe). W 2007 roku, w artykule odnoszącym się do zasad podstawowych dotyczących kompetencji zostało jaśniej sprecyzowane, że Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej w Traktatach przez państwa członkowskie. Postanowienia o zasadach demokratycznych Postanowienia o zasadach demokratycznych UE to nowy tytuł II TUE, który zawarł postanowienia uzgodnione jeszcze podczas konferencji międzyrządowej z 2003/2004 roku, dotyczące demokratycznej równości, demokracji przedstawicielskiej, demokracji uczestniczącej oraz inicjatywy obywatelskiej. Parlamenty narodowe TL z 2007 dodatkowo nieznacznie wzmocniona, z inicjatywy głównie Holandii, prawa kontrolne parlamentów narodowych w kontekście przestrzegania przez instytucje unijne zasady pomocniczości (subsydiarności). Zgodnie z regulacjami utrzymanymi z TK każdy parlament narodowy posiadać będzie możliwość badania wniosków Komisji Europejskiej (która zachowa monopol inicjatywy prawodawczej) pod kątem przestrzegania zasady pomocniczości. W TL zmieniono termin, jakim dysponować będą parlamenty narodowe na przeanalizowanie projektów aktów prawodawczych oraz na wydanie uzasadnionej opinii dotyczącej zasady pomocniczości z sześciu do ośmiu tygodni (Protokół o parlamentach narodowych i Protokół o zasadach pomocniczości i proporcjonalności zostaną odpowiednio zmienione). Prawo parlamentów o którym tu mowa oznacza, że mogą one badać czy dane prawo (decyzja, rozporządzenie) musiało zostać podjęte w Brukseli, a nie przez organy państw członkowskich. Wciąż jednak parlamenty nie będą mogły jednak decyzji z Brukseli zablokować. Nowe „stare” instytucje Unii Europejskiej Na szczególną uwagę zasługują postanowienia o instytucjach (tytuł trzeci). Zmiany instytucjonalne uzgodnione podczas konferencji międzyrządowej z 2003/2004 roku zostaną włączone częściowo do TUE, a częściowo do TFUE. Nowy (wg. reformy z 2007) tytuł III wprowadzi szereg modyfikacji systemu instytucjonalnego, m.in. wobec Parlamentu Europejskiego - nowy skład, Rady Europejskiej - przekształcenie jej w instytucję i utworzenie urzędu Przewodniczącego, Rady - wprowadzenie systemu głosowania polegającego na podwójnej większości oraz zmian w systemie sześciomiesięcznych prezydencji Rady, z możliwością jego modyfikacji, Komisji Europejskiej - nowy skład i wzmocnienie roli jej Przewodniczącego. W miejsce planowanego Ministra Spraw Zagranicznych UE zostanie powołany Wysoki przedstawiciel ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa”, dalej: WPZPB). System instytucjonalny UE System organów państwa we współczesnych demokracjach zbudowany był i będzie w oparciu o trójpodział władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Instytucje Unii, podobnie jak dotąd, to: Parlament Europejski, Rada Europejska, Komisja Europejska, Rada Ministrów (Rada UE) i Trybunał Sprawiedliwości (ale już nie WE lecz UE). I tak jak teraz, podział kompetencji pomiędzy nimi nie będzie oparty o kryterium stanowienia prawa i wykonania prawa. Budowa systemu instytucji UE w Konstytucji jest tak ukształtowana aby zapewnić w podejmowaniu decyzji równowagę pomiędzy interesami narodowymi z jednej strony i ponadnarodowymi (czyli unijnymi) z drugiej. Nie będzie więc wprowadzony trójpodział władzy, który bądź co bądź, powstał dla struktury państwowej. UE, także pod rządami Traktatu konstytucyjnego, pozostaje szczególną, ale jednak, organizacją międzynarodową. Komisja Europejska (art. 17 TUE) Art. 17 zmienionego przez Lizbonę TUE stanowi, że Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. Czuwa nad stosowaniem Traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie. Nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wykonuje budżet i zarządza programami. Pełni funkcje koordynacyjne, wykonawcze i zarządzające, zgodnie z warunkami przewidzianymi w Traktatach. Z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz innych przypadków przewidzianych w Traktatach, zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz. Co do zasady akty prawodawcze Unii mogą zostać przyjęte wyłącznie na wniosek Komisji. Kadencja Komisji w dalszym ciągu wynosić będzie lat 5. Członkowie Komisji są wybierani ze względu na swe ogólne kwalifikacje i zaangażowanie w sprawy europejskie spośród osób, których niezależność jest niekwestionowana. W skład Komisji mianowanej między datą wejścia w życie Traktatu z Lizbony a 31.10.2014 roku wchodzi jeden obywatel każdego państwa UE, przy czym skład ten obejmuje jej przewodniczącego i wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, który jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji. Natomiast od 01.11.2014 roku Komisja składa się z takiej liczby członków, w tym z jej przewodniczącego i wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, która odpowiada dwóm trzecim liczby członków UE, chyba że Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie, podejmie decyzję o zmianie tej liczby. Członkowie Komisji są wybierani spośród obywateli Państw Członkowskich na podstawie systemu bezwzględnie równej rotacji pomiędzy Państwami Członkowskimi, który pozwala odzwierciedlić różnorodność demograficzną i geograficzną wszystkich państw. Przewodniczący Komisji Przewodniczący Komisji określa wytyczne, w ramach których Komisja wykonuje swoje zadania, decyduje o wewnętrznej organizacji Komisji tak, aby zapewnić spójność, skuteczność i kolegialność jej działania, mianuje wiceprzewodniczących, innych niż wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, spośród członków Komisji. Co istotne - komisarz składa rezygnację, jeżeli przewodniczący tego zażąda (nieco inaczej rzecz się ma wobec Wysokiego przedstawiciela, art. 18 ust. 1 TUE). Wybór członków Komisji w dalszym ciągu opierać się będzie o prawo tzw. podwójnej inwestytury (por. art. 17 ust. 8 TUE)m, czyli 2-krotnego zatwierdzania składu przez PE (najpierw osoby Przewodniczącego i następnie jej całego składu). Rada Europejska Rada Europejska zbierać się będzie raz na kwartał, a jej zadaniem będzie ustalanie priorytetów polityki UE i wytyczanie strategicznych kierunków rozwoju Unii. W skład Rady Europejskiej wejdą: głowy państw lub szefowie rządów państw członkowskich, przewodniczący Rady Europejskiej,  Przewodniczący Komisji Europejskiej i WPZPB. Przewodniczący Rady Europejskiej Rada Europejska wybierać będzie swojego przewodniczącego na 2,5 letniej kadencji. Jego zadaniem będzie kontrolowanie prac Rady Europejskiej, a w oparciu o ustalenia Rady ds. Ogólnych, zapewnienie ciągłości politycznej, spójności prac i konsensusu osiąganego przez Radę Europejską. Podejmowanie decyzji w Radzie Unii Europejskiej Niewątpliwie najtrudniejsze rozmowy dotyczyły już nie tyle metody, co w ogóle filozofii, podejmowania decyzji w Radzie UE. Należy się zgodzić z poglądem, że konflikt dotyczący systemu głosowania w Radzie nabrał przy tej okazji nieproporcjonalnych rozmiarów. Ukazały one skalę rozdźwięku pomiędzy państwami członkowskimi UE. Różnice, jak się okazuje, istniały tak pomiędzy starymi i nowymi członkami Unii, jak i w samym obozie nowych członków (Polska z jednej strony i w zasadzie wszyscy pozostali nowi członkowie Unii z drugiej). Zasady głosowania w Radzie przesądzają (mocno uogólniając jednak tą opinię) o faktycznym politycznym, przywództwie w Unii. Tak też będzie pod rządami reformy z 2007/2009. Rada stanowić będzie bowiem prawo wspólnie z PE, bądź samodzielnie, najczęściej w drodze większości kwalifikowanej. Wciąż Rada zachowa kompetencje wydawania aktów prawnych w najważniejszych sferach integracyjnych polityk. Istota systemu podwójnej większości, zmiany od 2014/2017 roku Aż do 31.10.2014 roku będzie obowiązywał w Radzie dotychczasowy, nicejski, system głosowania(art. 205 ust. 2 TWE).. Następnie zostanie wprowadzony nowy system głosowania podwójną większością (55% państw reprezentujących co najmniej 65% ludności UE). Do 31.03.2017 każde państwo członkowskie będzie mogło jednak zażądać powtórzenia danego głosowania zgodnie z nicejskim systemem głosów ważonych. Od 2014 roku, podobnie do mechanizmu z 1994 roku, mniejszość państw UE na będzie mogła podwyższyć wymogi dotyczące większości potrzebnej w procesie decyzyjnym do wydania aktu prawnego przez Radę i odwlekać podjęcie decyzji przez "rozsądny czas". Jeśli grupie członków państw zebranych w Radzie nie wystarczy głosów do zablokowania określonej decyzji, będą mogły mimo to odwlekać podjęcie decyzji w tej sprawie. Warunkiem będzie odpowiednia wielkość tej grupy (do 2017 roku będzie to grupa państw reprezentująca min. 75% ludności lub 75% liczby państw niezbędnych do utworzenia mniejszości blokującej. Od 01.04.2017 będzie miał zastosowanie ten sam mechanizm, przy czym odnośne wielkości procentowe będą wynosić, odpowiednio, co najmniej 55% ludności lub co najmniej 55% liczby państw członkowskich niezbędnej do stworzenia mniejszości blokującej. Prezydencja rotacyjna w Radzie Art. 16 ust. 9 TUE stanowi, że Prezydencję składów Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują na zasadzie równej rotacji przedstawiciele Państw Członkowskich w Radzie, na warunkach określonych zgodnie z art. 236 TFUE. Pozycja Polski Co oznaczają zmiany w procedurach podejmowania decyzji w Radzie dla Polski? Z uwagi na średnią liczbę ludności (ponad 37 mln.), Polska będzie miała mniejsze możliwości zarówno w budowaniu koalicji popierających decyzję, jak przede wszystkim ją blokujących. Jeżeli dwa duże państwa wsparte głosem jednego mniejszego, reprezentujące łącznie 41 % obywateli UE, zagłosują na „nie”, to wówczas decyzja podejmowana w systemie podwójnej większości nie zapadnie. I tak np. układ państw Berlin-Paryż-Londyn będzie miał wystarczającą większość do zablokowania decyzji.[6] Polska straciła możliwość stosunkowo prostego blokowania niekorzystnych dla siebie decyzji. Jednak w zdecydowanie większej mierze tracą siłę wpływu na wynik głosowania mniejsze państwa, a zyskują ją głównie państwa największe, zwłaszcza Niemcy.[7] Fakt ten zdaje się został przyjęty ze zrozumieniem i nie wywołał większej debaty w tych państwach. Poza Polską i Hiszpanią, wątpliwości co do zmian Traktatu Nicejskiego wyrażały między innymi Wielka Brytania, Czechy, Węgry, Cypr, Austria czy Finlandia. Ostatecznie jednak większość z tych państw zrezygnowała ze swoich zastrzeżeń. Problem kompromisu z Joanniny Mechanizm z Joaniny to porozumienie z 1994 roku, dotyczące sposobu głosowania w Radzie po rozszerzeniu UE w 1995 r. Kompromis ten, zawarty w formie decyzji Rady z 29.03.1994 r. nr 94/C 105/01, stanowił, że w wypadku gdy uchwała Rady przegłosowana większością kwalifikowaną spotka się z opozycją państw dysponujących od 23 do 26 głosów ważonych, Rada powinna starać się zapewnić poparcie nie 62 ale przynajmniej 65 głosów (po zmianach w1995 roku treści kompromisu zawartych wskutek pozostania Norwegi poza UE). Kompromis z Janiny został włączony do TA mocą deklaracji nr 50. Obowiązywał do poszerzenia UE w 1.05.2004 roku. Jak dotąd nie znalazł on ani razu zastosowania w praktyce prac Rady. Stanowisko Polski podczas negocjacji TL Rząd Polski doprowadził do wprowadzenia do TL rozwiązań nawiązujących do tzw. kompromisu z Joaniny. Mechanizm ten umożliwia odwlekanie decyzji przez rozsądny czas przez państwa zamieszkałe przez co najmniej 25% obywateli UE. Wspomniany hamulec miał wg TK zostać zapisanym w osobnym dokumencie, który przyjęłaby Rada UE i który mogłaby zmienić dopiero w 2014 i to jednogłośnie. Sprawa kompromisu z Joaniny została podniesiona podczas spotkania w Brukseli 21-22.06.2007 roku i w Lizbonie (17.10.2007). Parlament Europejski Liczba deputowanych do PE została ograniczona do 750 (de facto będzie to 751). Ilość mandatów państw w PE będzie miała charakter degresywnie proporcjonalny, z minimalną liczbą 6 przedstawicieli dla najmniejszych państw (Malty, Cypru, Luksemburga). Oznacza to, że miejsca w PE powyżej tego minimum dzielone będą wg wielkości (liczebności ludności) państwa członkowskiego. Przewodniczący PE wybierany będzie na 5 lat (aktualnie dwa i pół roku). Inicjatywa obywatelska TL w art. 24 TUE (dawny art. 21 TWE) mówi, że Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń przyjmą przepisy dotyczące procedur i warunków wymaganych do przedstawienia inicjatywy obywatelskiej. Art. 11 ust. 4 TUE definiuje, że obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej (niedookreślone ile dokładnie) liczby Państw członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii. Można się domyślać, że brak sprecyzowania liczby państw w kontekście inicjatywy obywatelskiej nie był przypadkowy. Politycy mogą się obawiać „masowych” ruszeń inicjatyw w sprawach niewygodnych. Przykładem tego inicjatywa z 2006 roku w sprawie skreślenia Strasburga z listy siedzib PE. Dla Francji, z jej naturalnych partykularnych interesów, jest to nie do zaakceptowania. Wzmocniona współpraca Kolejny tytuł TUE stanowią postanowienia w sprawie wzmocnionej współpracy. Tytuł IV (dawny tytuł VII obowiązującego TUE) zostanie zmieniony zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas Konferencji z 2003/2004 roku, a zapisanymi w Traktacie z Lizbony (2008). Minimalna liczba państw członkowskich wymagana do zainicjowania wzmocnionej współpracy będzie wynosić dziewięć. Zachowanie i rozszerzenie możliwości zastosowania koncepcji wzmocnionej współpracy (różne jej nazwy, m.in. twardego jądra, kręgu przyciągania, centrum grawitacyjne, Europy różnych prędkości) sygnalizuje silne aspiracje bogatszych państw członkowskich do odgrywania wiodącej roli politycznej w przyszłej Unii.[8] Należy jednak pamiętać, że istotą wzmocnionej współpracy powinno być jej działanie jako awangardy procesów integracyjnych, a więc grupy państw, do której z czasem powinny przystąpić wszystkie pozostałe państwa członkowskie. Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa UE Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii i postanowienia szczegółowe dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa stanowić będą Tytuł piąty TUE. Do dotychczas obowiązujących zapisów zostanie dodany pierwszy nowy rozdział dotyczący postanowień ogólnych o działaniach zewnętrznych UE zawierający, zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas Konferencji z 2003/2004 roku, dwa artykuły odnoszące się do zasad i celów działań zewnętrznych Unii oraz roli Rady Europejskiej w określaniu strategicznych interesów oraz celów tych działań. Rozdział drugi zawiera postanowienia zawarte w tytule V obowiązującego TUE w brzmieniu zmienionym w 2003/2004 roku. Wysoki przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (Minister Spraw Zagranicznych UE z TK) Pojawia się też zupełnie nowy urząd - Wysoki przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (dalej: Wysoki przedstawiciel). Wg TK miał to być Minister Spraw Zagranicznych UE. Nowy urząd Wysokiego przedstawiciela może zająć silną pozycję w systemie instytucjonalnym zreformowanej UE. Związane jest to z tzw. „podwójnym kapeluszem” nowego urzędnika, który jednocześnie będzie bowiem wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej. Urząd będzie więc łączył w sobie dwie funkcje, które do tej pory istniały osobno, tj. dotychczasowego Wysokiego przedstawiciela ds. WPZiB oraz komisarza ds. zewnętrznych UE. W ten sposób zlikwiduje się dublowanie struktur i kompetencji w Radzie UE i Komisji Europejskiej w zakresie polityki zagranicznej. Podstawowe kompetencje tego urzędu reguluje art. 18 TUE. Są one sprowadzone przede wszystkim do prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii. Przyczynia się, poprzez swoje propozycje, do opracowania tej polityki i realizuje ją działając z upoważnienia Rady. Dotyczy to także wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Wysoki przedstawiciel przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych. Czuwa nad spójnością działań zewnętrznych Unii. Odpowiada w ramach Komisji za jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację innych aspektów działań zewnętrznych Unii. Europejska Służba Działań Zewnętrznych W wykonywaniu swoich kompetencji Wysoki przedstawiciel jest wspomagany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych. Służba ta współpracuje ze służbami dyplomatycznymi Państw UE. Składać się będzie z urzędników właściwych służb Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji oraz z personelu delegowanego przez krajowe służby dyplomatyczne (np. z MSZ-tu). Organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych określi swoją decyzją Rada. Rynek wewnętrzny UE - gospodarka Zagadnienia takie jak: rynek wewnętrzny, ekonomia i polityka pieniężna, zatrudnienie, polityka socjalna, środowisko, transport, zagadnienie bezpieczeństwa granic, współpraca w sprawach wymiaru sprawiedliwości, współpraca policyjna, ochrona zdrowia, kultura, edukacja są właściwie zachowane z zapisów TK. TL z 2007 roku, w sferze rynku wewnętrznego i polityk gospodarczych, w zasadzie nie zawiera postanowień, które można byłoby uznać za znaczące odejście od TK. Istotniejsze zmiany mają charakter systemowy i odnoszą się do korzystania przez Unię i jej państwa członkowskie z kompetencji dzielonych. Oznacza to także przyjęcie koncepcji stosunkowo niedużych zmian w stosunku do obecnej regulacji TWE.[9] Tytułem przykładu np. w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym do Traktatów zostanie załączony odpowiedni protokół. Z bardziej szczegółowych zmian warto zwrócić uwagę na nową treść art. 18 ust. 3, w brzmieniu zmienionym podczas Konferencji z 2003/2004 roku, gdzie ustęp mówiący o przyjęciu środków dotyczących paszportów, dowodów tożsamości, dokumentów pobytowych i podobnych dokumentów zostanie usunięty i przeniesiony do części tekstu zawierającej podobną podstawę prawną dotyczącą tej kwestii, która zostanie umieszczona w tytule o przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w artykule odnoszącym się do kontroli granicznych. Inne zmiany Traktat Lizboński przewiduje wiele szczegółowych w swoim charakterze zmian i modyfikacji. Litwa i Polska uzyskały zapis o solidarności energetycznej państw Unii Europejskiej. Natomiast Holandia doprowadziła do zapisu o potrzebie dalszego zwiększenia roli parlamentów narodowych w stanowieniu prawa Unii Europejskiej. Ratyfikacja i inne postanowienia klauzul końcowych Dalsze klauzule zawierają standardowe postanowienia dotyczące ratyfikacji i wejścia w życie, a także ustaleń przejściowych. Proces ratyfikacji, otwarty po złożeniu podpisów w 13.12.2007 roku i publikacji w Dzienniki Unii Europejskiej (Seria C Nr 306 z 17 grudnia 2007) ruszył jako pierwszy na Węgrzech, które ratyfikowały TL już 17.12.2007 roku. Do grupy państw, które jako pierwsze ratyfikowały należą: Słowenia, Malta, Rumunia, Cypr i Francja. W 21.02. 2008 roku TL ratyfikował Parlament Europejski, co powszechnie uważa się za ratyfikację samej Unii Europejskiej. W maju 2008 roku odbyło się jedyne referendum w sprawie ratyfikacji TL - w Irlandii, która wymóg referendum ma zapisany w konstytucji. Inne państwa członkowskie (w tymi Polska) wstrzymały się z ogłaszaniem w tej sprawie referendów narodowych - mając w pamięci zaskakujące porażki Traktatu Konstytucyjnego z 200 roku we Francji i Holandii. Zmiany techniczne Traktatu Euratom oraz obowiązujących Protokołów zostaną, jak podaje TL, wprowadzone przez protokoły dołączone do traktatu reformującego, zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas Konferencji Międzyrządowej z 2003/2004 roku. Protokółów jest dużo, ponad 40. Dodatkowo dołączono także wiele niewiążących deklaracji, co znacząco obniża czytelność nowego traktatu. Wystąpienie z Unii Europejskiej Po raz pierwszy jest mowa o możliwości wystąpienia państwa z UE. Dotąd taką możliwość wyciągały państwa z zasad prawa międzynarodowego, tj. Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów z 22.05.1969 roku. Stronami konwencji są wszystkie państwa członkowskie UE. Polska przystąpiła do Konwencji Wiedeńskiej 01.08.1990. Jednak brak konkretnej procedury czynił ją jeśli nie iluzoryczną, to w praktyce trudną, konfliktogenną, bo czyniącą chaos i spustoszenie w strukturach integracyjnych (m.in. poprzez wyłączenie się z jednolitego rynku bez uzgodnienia zasad dalszej współpracy, wprowadzenie kontroli granicznych, zezwoleń na pracę, etc). TL zakłada, że każde państwo członkowskie może, w oparciu o swą narodową konstytucję podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii. Państwo, które podejmie decyzję o wystąpieniu, zobowiązane będzie notyfikować swój zamiar Radzie Europejskiej. Na tym procedura wystąpienia się nie zakończy. Na podstawie wytycznych Rady (mają zostać wydane w przyszłości), Unia (w jej imieniu Komisja) podejmie negocjacje, które prowadzić będą do zawarcia z państwem występującym umowy określającej warunki wystąpienia ze struktur integracyjnych, uwzględniającej przy tym, co ważne, ramy jego przyszłych stosunków z Unią. Umowa w sprawie wystąpienia zawierana będzie w imieniu Unii przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Większość kwalifikowaną stanowić będzie co najmniej 72% członków Rady reprezentujących uczestniczące państwa członkowskie, obejmujące co najmniej 65% ludności tych państw. W głosowaniu tym nie będzie uczestniczyć państwo występujące. W TL przyjęto też, iż przestanie on mieć zastosowanie do państwa występującego od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym krajem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu. Materiały pomocnicze dla słuchaczy konwersatorium na UWr Spis treści: I. Reforma Unii Europejskiej. Quo vadis Europo?! II. Reformowanie traktatów stanowiących UE: formy i procedury III. Najważniejsze reformy ustrojowo-instytucjonalne z Traktatu z Lizbony IV. Wielopoziomowa ochrona praw podstawowych w systemie Unii Europejskiej V. Uwagi o programie reformy otoczenia prawnego w UE Część I. Reforma Unii Europejskiej. Quo vadis Europo?! I.1. Wprowadzenie Wyprzedzając tok rozważań, i nieco prowokacyjnie, odpowiem na pytanie z tytułu materiałów dla Studentów Studium Podyplomowego Prawa Europejskiego UW, już w pierwszym zdaniu. Otóż wszystkie reformy traktatów stanowiących UE (Traktat z Maastricht, a następnie Traktat z Amsterdamu i Traktat z Nicei), a przede wszystkim reforma projektowana Traktatem konstytucyjnym, w nieco „wyciszonym” wymiarze także reforma lizbońska, federalizuje UE, choć czyni to w drodze jednostkowych rozwiązań, ewolucyjnie, metodą monnetowskich „małych kroków”. Jednak Unia Europejska federacją nie jest. Wciąż bowiem jest procesem dynamicznym, a finał integracyjny nie jest przesądzony. Diagnoza stawiana przez autora materiałów: Unia Europejska, metodą małych kroków, zmierza konsekwentnie w stronę federacji. Intencją autora nie jest jednak rysowanie tak spornej i drażliwej wizji, jaką jest powstanie Stanów Zjednoczonych Europy. Na podstawie głębszej refleksji i oceny dotychczasowych dokumentów UE, poglądów doktryny, jak także elit politycznych i urzędniczych, autor stawia tezę o sukcesywnym budowaniu unijnego modelu federacji. „Lizbona” wprowadza federację „odgórnie”, inaczej zatem niż w Konstytucji dla Europy, tak bliskiej teorii integracyjnej Spinellego, gdzie federalizacja miała stać się fundamentem reform a nie ich efektem. Dlatego można powiedzieć, że koncepcja UE wyłaniająca się z Traktatu Lizbońskiego zbliża ją ku modelowi integracji Monnet'a, a więc modelowi paktu federalnego. Przy czym federalizm nie jest tu tyle metodą integracyjną, ile jej efektem finalnym. O Traktacie z Lizbony (dalej: TL), tak jak wcześniej o Konstytucji dla Europy, można powiedzieć, że został stworzony na miarę kompromisu, możliwego w 2007 roku. Impas w ratyfikacji TL wydaje się, że zostanie przezwyciężony w zapowiedzianym na jesień 2009 roku referendum w Irlandii. Można mieć nadzieje, że problem z ratyfikacją nie pojawi się w Wielkiej Brytanii, Polsce czy w Czechach (o zgrozo - które aktualnie przewodniczą UE). Wydaje się, że można żywić nadzieję, że procesy związane z przyjęciem Traktatu lizbońskiego nie naruszą podstawowych idei integracji Europy i rozszerzania Unii Europejskiej. Odnosząc się do pytania postawionego w tytule ponownie - chciałbym podkreślić, że o ile w literaturze zachodnioeuropejskiej panuje zgoda co do faktu federalizacji stosunków władzy i podziału kompetencji w ramach Unii Europejskiej, o tyle w polskiej literaturze problem ten jest traktowany z dużą ostrożnością. I.2. Federalizm unijny? W Niemczech czy w państwach Beneluksu od lat pisze się wprost o federalizmie europejskim (unijnym). Z rozwojem procesów integracyjnych niektórzy specjaliści zaczęli wyrażać pogląd, iż możemy mówić nie tylko o prawie europejskim, ale o europejskim prawie konstytucyjnym. Zmiana nomenklatury jest wymowna. Obserwujemy odchodzenie od używania określenia “prawo wspólnotowe” na rzecz “prawa Unii Europejskiej”, a trendem zachodnim jest opis prawa integracji jako „prawem europejskim”. Stąd też nazwy jednostek akademickich zajmujących się tym prawem: niem. Europarecht, wł. Il diritto europeo czy ang. European Law. W Polsce, wobec silnego przywiązania do idei państwa narodowego i tradycyjnie ujmowanej istoty demokracji, badania dowodzące tej sfery budzą wiele emocji. W literaturze polskiej o federalizacji UE piszą przede wszystkim politolodzy. Mimo, iż istniały koncepcje radykalnej zmiany instytucjonalnej UE, artykułowane np. przez Joschke Fischera w przemówieniu na uniwersytecie Humboldta[10], to pozostawały one w sferze bardziej intelektualnej prowokacji niż poważnie rozpatrywanych projektów reform. Patrząc właśnie z perspektywy polityków (w ten sposób można przypisać pewne postawy państwom członkowskim), to właśnie w Niemczech, Belgii, a także w Luxemburgu nie ma oporów przed "pojęciem" federalizacji UE, chociaż nie używa się ww. w pojęciu państwowym, tj. nie utożsamia się federalizacji Unii z jej upaństwowieniem. Holandia stała się w ostatnich latach  bardziej nacjonalistyczna, a Dania odrzuca pojęcie federalizacji EU kompletnie, konsekwentnie i od początku. W Wielkiej Brytanii powszechny jest silny opór społeczny przed "słowem" federalizacja. Dlatego brytyjskie elity polityczne nie formułują tego pojęcia w swoich programach. Także Francuzi wciąż mają problemy z nazwą federacja UE - wystarczy przypomnieć sobie Francuzko - niemiecką debatę Joschki Fischer'a i Chevenement z 2001 r. Federalizm jako zasada ustrojowa przeżywa rozkwit na całym świecie. Ma to związek z procesami globalizacji i właśnie integracji. Mowa jest w tym miejscu nie tylko o federalizmie sensu stricto, tj. opisującym podział struktur terytorialnych państw i podział władzy. Problem jest znacznie bardziej złożony. Dlatego należy skorzystać z dorobku politologów i filozofów oraz teoretyków prawa i rozbudować katalog systemów politycznych uważanych za federacyjne i inne rozumienie federalizmu. Według R. Wattsa „federalizm” jest normatywną teorią polityczną koncentrującą się na wertykalnym podziale władz (centrum - regiony) oraz efektywnym modelem struktur państwowych.[11] Natomiast „federalny system polityczny” jest pojęciem opisowym i odnosi się do systemów z dwoma lub więcej poziomami władzy.[12] Watts i inni autorzy wyróżniają kilka typów federacyjnych. Są to np. unia scentralizowana i zdecentralizowana, federacja i konfederacja, liga, etc. Unię Europejską zalicza się jednak zazwyczaj do hybryd, czyli systemów łączących charakterystyki kilku typów.[13] Kolejną istotną wskazówkę badawczą odnajdujemy u M. Forsytha, który uświadamia nam, że analiza integracji europejskiej powinna być całościowa, nie punktowa, oparta tylko o stan aktualny, o konkretne propozycje reform.[14] A zatem - zachowując tak szeroką perspektywę historyczną procesów integracyjnych - nie sposób pominąć obecną od ich początku ideę funkcjonalizmu i federalizmu. I.3. Początki procesów integracyjnych UE już od początku (mam u na myśli czasy powstawania Wspólnot z lat '50. ubiegłego wieku) zawierała w konstrukcji szereg elementów federalnych. Wiele z nich zostało silnie utrwalonych i rozbudowanych w kolejnych rewizjach. A początki Wspólnot - to nic innego jak integracja metodą Monnet'a, tj. małymi krokami. Poprzez konkretne projekty i konkretne reformy, niekoniecznie szumnie nazywanymi (vide losy Konstytucji dla Europy), osiągane są solidne efekty integracyjne. Tak rodził się Jednolity Rynek Wewnętrzny, podstawa sukcesu integracji gospodarczej. W tym kierunku wydaje się podążać III filar, a w zupełnie odmiennym za to II filar UE. W Deklaracji Schumana z 1950 roku, autorstwa właśnie Monnet'a, odczytujemy, że (…) Europa nie zostanie utworzona nagle, według jednego wspólnego planu. Zostanie natomiast zbudowana przez konkretne osiągnięcia, które wytworzą najpierw de facto [wspólną europejską - przy. aut.] solidarność”. Potwierdzeniem tego wydaje się być budowanie w TL silnych instytucji ponadnarodowych, pracujących w oparciu o urzędników, w mniejszym zaś zakresie opierających się na zaangażowaniu polityków. Unia Europejska tak w kształcie Traktatu Nicejskiego, jak i tym bardziej w kształcie lizbońskim, wykazuje cechy systemu federalnego, będąc specyficznym (ale jednak!) federalnym systemem politycznym o szerokim spektrum systemów z dwoma lub więcej poziomami władzy, to należy zważyć, które z reform utrwalają jej federalny charakter. I.4. Elementy federalizujące strukturę UE Do elementów federalnych systemu UE należy zaliczyć zasady podejmowania decyzji w głosowaniu większościowym w Radzie. Także procedura uchwalania budżetu wykazuje silną federalną naturę. Podobnie jak w przypadku Niemiec (Bundestag i Bundesrat), tak i w UE, współdziałają dwie instytucje: Rada i PE. Jest to pierwsza, na wskroś federalna, forma podejmowania decyzji przez dwie izby (system dwuizbowy) w UE. Obraz uzupełnia własny system finansowy, a więc budżet UE z określonymi dochodami własnymi. Zapewne kolejnym elementem federalizującym UE w tym obszarze byłoby pojawienie się podatku europejskiego, piątego źródła budżetu Unii Europejskiej. Nie do przecenienia jest rola Komisji Europejskiej, sukcesywnie wzmacnianej, ze sztandarową w tym zakresie kompetencją do nakładania kar finansowych na państwa i jednostki (prawo konkurencji). A wreszcie sam charakter prawa UE ze sztandarową cechą nadrzędności tego prawa wobec państw - trudno nie zauważyć analogii do ustaw federalnych. Instytucja obywatelstwa UE, choć wciąż kadłubowa, właśnie w TL dodaje się jej treści, m.in. poprzez wprowadzanie systemu praw podstawowych (KPP) i coraz silniejsze powiązanie praw ekonomicznych z obywatelstwem UE. Podział kompetencji, przeprowadzony na nowo przez TL oraz wzmocnienie politycznej zasady subsydiarności stanowią element federalizujący system Unii. Wspólna waluta Euro i przeniesienie polityki monetarnej z poziomu państwa na poziom EBC, a więc UE jest przykładem znanym z ustrojów federalnych. Silne instytucje, w pewnym zakresie sposób ich obsadzania, szczególnie poprzez wybory do PE, niezależność urzędników z KE, jej kolegialność nasuwająca asocjacje z rządem federalnej już Szwajcarii, czy rola ETS, rozstrzygającego spory kompetencyjne miedzy instytucjami i instytucjami a państwami członkowskimi oraz z potężnymi w skutkach orzeczeniami wstępnymi. Także rosnąca wg TL rola Komitetu Regionów wpisuje się w trend federlizujący Unię, zbliżając ją do federalistycznego modelu partycypacji politycznej części składowej systemu. Dodatkowo wzmocnienie znacznia parlamentów narodowych i krajowych (lokalnych) wiąże się z wdrażaniem ustrojowego modelu federalnego - tj. wspomnianej właśnie zasady partycypacji. Elementów o rodowodzie federalistycznym jest znacznie więcej. Są nimi przykładowo  agendy UE, w tym Europol i Eurojust, a przede wszystkim zmiana poglądu na wewnętrzną ekstradycję w postaci wdrożenia Europejskiego Nakazu Aresztowania. Regulacja władzy wg TL dotyczy podziału kompetencji między poziomem europejskim, poziomem narodowym i regionalnym przybiera formę konstrukcji federalnej. TL objaśnia kwestie związane z kompetencjami Unii Europejskiej, dokonując ich klasyfikacji i wymieniając je. W zakresie podziału kompetencji TL skorzystał z modelu stosowanego w państwach federalnych. Zastosowano formułę wyliczenia kompetencji wyłącznych UE (art. 3 TFUE). Wśród kompetencji wyłącznych wymienia się: politykę pieniężną w odniesieniu do państw członkowskich, które przyjęły Euro; wspólną politykę handlową; unię celną; ochronę biologiczną zasobów morza w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, zawieranie umów międzynarodowych, o ile takie zawarcie przewidziane zostało w akcie prawnym UE i jest niezbędne dla umożliwienia wykonywania przez Unię jej kompetencji wewnętrznych lub też wpływa na akt wewnętrzny UE. W art. 2a odnajdujemy klasyczny dla federacji zapis, iż w odniesieniu do kompetencji dzielonych państwa członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia jej nie wykonała, a w przypadku, gdy Unia postanowi zaprzestać wykonywania swoich kompetencji, państwa członkowskie ponownie w odpowiednim zakresie będą mogły je wykonywać. Traktat z Lizbony porządkuje poza tym kompetencje Unii, dzieląc je w Tytule I TFUE („Kategorie i dziedziny kompetencji Unii”) na trzy zasadnicze dziedziny, tj.: dziedziny wyłączne UE, dzielone oraz działania wspierające i koordynujące. Jest to także typowa konstrukcja znana w ustrojach federalnych. Uznano ponadto, że zgodnie z zasadą kompetencji powierzonych, Unia działa w granicach kompetencji jej powierzonych, a kompetencje niepowierzone UE przysługują państwom członkowskim. W dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogłyby zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, na szczeblu centralnym, regionalnym bądź lokalnym.[15] Mimo że zasada subsydiarności (pomocniczości) nie różni się w TL od regulacji z art. 5 TWE, to doprecyzowano ją jednak o tyle, że wskazano, że po stronie państw członkowskich zasada ta działa nie tylko w stosunku do samych państw „na poziomie centralnym”, lecz również na poziomie „regionalnym i lokalnym”. Rysuje się zatem wspominana wcześniej wielopoziomowa struktura kompetencyjna, zbliżona w rozwiązaniach do rozwiązań znanych np. w federalizmie niemieckim. Szczególnie zaś doświadczenia niemieckie pokazują z kolei, że w zakresie finansowania polityki przez budżet centralny tkwi przyczyna sukcesywnego odpływu z niższych poziomów. W przypadku Unii Europejskiej dotyczyć to będzie takich obszarów, w których wydatki są finansowe z budżetu UE, m.in. wspólna polityka rolna czy polityki strukturalne, polityka regionalna. Ze względu na ramy analizy problem nie będzie poddany głębszej analizie. Najtrudniejszą politycznie reformą okazała się kwestia podejmowania decyzji w Radzie. Zresztą nie było to zaskoczeniem. Już w 2000 r. francuski minister spraw zagranicznych Vedrine, w wywiadzie dla Frankfurter Allgemeine Zeitung, kwestie reformy Komisji i zmiany sposobu głosowania w Radzie, uznał za podstawową przeszkodę stojącą na drodze reform.[16] Za najtrudniejsze zadanie traktatów reformujących Vedrine uznał potrzebę przekonania małych państw (m.in. Danii, Holandii, Luksemburga, Belgii), że w wyniku reform nie dojdzie do zdominowania ich (i całej struktury UE) przez Niemcy, Francję czy Zjednoczone Królestwo. Specyficzne powiązanie kompetencji organów unijnych z kompetencjami państw narodowych (wertykalny i horyzontalny podział kompetencji) utrudnia reformę całego systemu decyzyjnego UE. F. W. Scharpf wprowadził jeszcze w latach osiemdziesiątych pojęcie „pułapki decyzji powiązanych” (ang.: joint-decision trap) i zastosował je w odniesieniu do federalnego systemu decyzyjnego Niemiec oraz Unii Europejskiej.[17] Koncepcja ta sugeruje, iż co najmniej dwa poziomy decyzyjne podejmujące wspólnie decyzje nowego podziału władzy metodą jednomyślną powodują sytuację patową, jako iż nowy podział władzy produkuje automatycznie nowych przegranych i zwycięzców. Tym samym taki system decyzyjny wspiera status quo i powoduje, iż jest on trudny do zreformowania. W praktyce integracji europejskiej oznacza to, iż państwa narodowe nie są w stanie zreformować coraz bardziej nieefektywnego systemu decyzyjnego i trudno im jest zapobiec rosnącej koncentracji władzy centralnej, jako iż władza centralna na poziome europejskim posiada prymat interpretacji prawnej na swoją korzyść dzięki Trybunałowi Sprawiedliwości.[18] Warto zauważyć w tym miejscu, że w państwach federalnych, pomimo rozdzielenia kompetencji prawodawczych między federację i jej części składowe, spójność systemu zostaje zachowana dzięki temu, że najwyższym prawem krajowym jest konstytucja federalna, a gwarantem jej nadrzędności jest federalny sąd. Mimo, że w traktatach założycielskich nie zdefiniowano jednoznacznie normy podstawowej, z którą powinny być zgodne wszystkie pozostałe, niezależnie od tego z jakiego źródła pochodzą, oraz nie powołano sądu rozstrzygającego ostatecznie o zgodności norm obowiązujących w systemie, to funkcję sądu federalnego przejmuje coraz silniej ETS. Kontynuując wątek metody wspólnotowej w wersji TL - zagadnienie to obejmuje w Traktacie dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze - w jaki sposób określana jest większość kwalifikowana, przy czym w ramach poszczególnych kryteriów (głosów ważonych, liczby państw, kryterium demograficznego) ważne jest określenie progów (kwot), które są potrzebne do podjęcia decyzji względnie do jej zablokowania (tzw. mniejszość blokująca). Po drugie - istotne jest, w jakim zakresie Traktat przewiduje podejmowanie decyzji w tym trybie. Procedura taka podnosi dynamikę procesu decyzyjnego w UE, a tym samym umacnia tzw. metodę wspólnotową. Służy ona bowiem podniesieniu efektywności podejmowania decyzji, a nie ich blokowaniu. Na mocy Traktatu z Lizbony łącznie czterdzieści cztery nowe dziedziny lub poszczególne aspekty tych dziedzin zostaną objęte formułą większości kwalifikowanej. Dziedziny te można podzielić na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza grupa obejmuje takie dziedziny, w których na mocy Traktatu z Lizbony następuje przejście z jednomyślności do większości kwalifikowanej (czyli dziedziny, w których obecnie obowiązuje jednomyślność w Radzie). Dotyczy to łącznie dwudziestu trzech dziedzin. Druga grupa obejmuje natomiast łącznie dwadzieścia jeden dziedzin, w których  na mocy Traktatu z Lizbony ustanowiona zostaje  nowa podstawa prawna dla podejmowania decyzji większością kwalifikowaną. Są to więc dziedziny zupełnie lub częściowo nowe, w których wprowadzono wraz z ich włączeniem do traktatów procedurę podejmowania decyzji większością kwalifikowaną I.5. Karta Praw Podstawowych Karta Praw Podstawowych, która wejdzie do źródeł prawa pierwotnego UE wraz z wejściem w życie TL, uniformizuje katalog praw podstawowych, nadając im ogólny - unijny charakter. W tym przypadku unifikacja może być oceniana jako wyraz dążenia do wprowadzenia zbliżonego traktowania wszystkich obywateli UE w zakresie minimalnych standardów ochrony praw. Karta jest zatem elementem kierunkującym rozwój Unii w stronę unii scentralizowanej, ograniczającym różnorodność prawną (vide: R. Watts). Wydaje się, że KPP pozwoli oprzeć przyjmowane w obszarze praw podstawowych rozwiązania i konstrukcje prawne na jednolitych założeniach teoretycznych i wspólnych zasadach ogólnych i wartościach. Sprzyjać to będzie spójności całego systemu UE, trwałości przyjętych rozwiązań ogólnych i utrwalaniu się ich w świadomości prawnej obywateli UE. Wejście w życie Karty Praw Podstawowych (dalej: KPP) zuniformizuje system prawny UE, wzmocni jurydyzację struktur integracyjnych, a tym samym zaktywizuje procesy konstytucjonalizacji. Karta jako źródło prawa wzmocni rolę Trybunału, tendencje federalizacyjne w UE, a wreszcie - doda „substancji” obywatelstwu UE. Unijna KPP przypomina inne akty tego typu jak np. kanadyjską Kartę Praw i Swobód z 1982 roku (dalej: KPiS). W 1982 r. Kanadyjska Karta Praw i Swobód została uznana za integralną część konstytucji. Akt ten jest katalogiem podstawowych praw i swobód obywateli Kanady. KPiS odnosi się do stosunków wertykalnych, tj. pomiędzy obywatelem a rządami federalnymi i prowincjonalnymi, nie wywiera skutków horyzontalnych, tj. nie dotyczy stosunków pomiędzy innymi instytucjami a obywatelami i pomiędzy samymi obywatelami. Wydaje się, że doświadczenia praktyki tego aktu w Kanadzie, skutki jakie wywarł dla systemu prawnego federacji kanadyjskiej mogą stać się ważna informacją dla samej Unii Europejskiej, jej instytucji (szczególnie dla Trybunału) i państw członkowskich. W literaturze przedmiotu można spotkać sugestie, że kanadyjska KPiS wzmocniła Sąd Najwyższy Kanady, który reagował pozytywniej na preferencje elit politycznych centrum niż kanadyjskich prowincji. Tym samym federalizm kanadyjski scentralizował się silniej (de facto stał się federalizmem scentralizowanym) jako efekt praktyki KPiS, a raczej jako efekt orzeczeń Sądu Najwyższego Kanady. Jestem przekonany, że doświadczenia kanadyjskie zostaną powtórzone w związku z praktyką orzeczniczą Trybunału luksemburskiego. I.6. Pytanie o model ustrojowy UE Model ustrojowy Unii Europejskiej, mimo iż wciąż pozostaje w fazie samodefiniowania się, wykształcania pojęć i instytucji charakterystycznych dla siebie będzie się federalizować. Proces ten doprowadzi zapewne do przekształcenia konstrukcji wspólnotowej władzy wykonawczej i tym samym ucięcia dublowania władzy wykonawczej na poziomie Unii (krajowych egzekutyw w Radzie i urzędniczej Komisji Europejskiej). Z pewnością najsilniejsze cechy federalizmu odnajdujemy obecnie w konstrukcji rynku wewnętrznego. W przyszłości, za znaczącą zasługą TL, elementem federlizującym UE stanie się także polityka zagraniczna pod przewodnictwem Wysokiego Przedstawiciela ds. Polityki Zagranicznej. Także polityka monetarna niesie ze sobą silny „ładunek federalny” (w odniesieniu do państw ze strefy Euro). Bilans podjętych reform ustrojowych w Traktacie z Lizbony przekonuje, że mamy do czynienia z otwarciem drogi do kolejnych procesów reform UE, a nie ich zakończeniem. Nie oznacza to, że dotychczasowe efekty prac są znikome. Są możliwe na dziś. Co oznacza, że w aktualnych uwarunkowaniach gospodarczych i politycznych stanowią pewne społecznie akceptowalne maksimum. Które zatem z polityk UE będą w dalszym ciągu ulegały federalizacji zależy od kolejnych reform jej systemu ustrojowego. Reformy są jednak konieczne, a Traktat z Lizbony jest tylko kamieniem (może „milowym”) ale jednak jednym z wielu. W żadnym wypadku nie wieńczy dzieła integracyjnego w Europie. Część II. Reformowanie traktatów stanowiących UE: formy i procedury Źródło: R. Grzeszczak w J. Barcz (red.) Źródła prawa UE, Wyd. Europrawo, Warszawa 2009, www.iweuroprawo.pl II.1. Traktaty rewizyjne Państwa członkowskie ponoszą pełną odpowiedzialność za treść traktatów założycielskich i tylko one mogą decydować o  ich zmianie. Traktaty założycielskie były wielokrotnie zmieniane i uzupełniane przez kolejne trakty zawierane przez państwa członkowskie. W nomenklaturze prawa UE mówi się o rewizjach prawa traktatowego, stąd też nazwa: traktaty rewizyjne.  Zaliczają się one do prawa pierwotnego. Traktaty rewizyjne są zatem wielostronnymi umowami międzynarodowymi, zawieranymi miedzy państwami członkowskimi UE. II.2. Traktaty akcesyjne Traktaty akcesyjne są wielostronnymi umowami międzynarodowymi dotyczącymi przystąpienia nowych państw do UE.  Zawierane są one między państwami członkowskimi a państwem przystępującym do UE i  modyfikują traktaty założycielskie. Należą więc  do prawa pierwotnego. Modyfikacje sprowadzają się do rozszerzenia zakresu terytorialnego Traktatów stanowiących UE, wprowadzenia stosownych reform instytucjonalnych oraz ustanowienia uzgodnionych okresów przejściowych. Traktaty akcesyjne mają zatem podwójną naturę. Dotyczą przystąpienia nowego państwa do UE i warunków członkostwa. Każdorazowo wprowadzają też zmiany do traktatów założycielskich i w tym zakresie są również traktatami rewizyjnymi. Traktat akcesyjny w szerokim rozumieniu składa (sensu largo) się z traktatu o przystąpieniu (sensu stricto), aktu dotyczącego warunków przystąpienia stanowiącego integralną część traktatu oraz z protokółów i załączników i stanowiących jego integralną część. Zakres regulacji traktatu przystąpieniu  składa się zazwyczaj tylko z trzech artykułów dotyczących: ustanowienia członkostwa - przystąpienia do traktatów założycielskich UE, wejścia w życie danego traktatu akcesyjnego, języków autentycznych. Postanowienia traktatów akcesyjnych mogą także tymczasowo wyłączać wobec przystępujących państw obowiązek stosowania niektórych przepisów prawa UE, czyli przewidują tzw. okresy przejściowe[19]. W zakresie objętym okresami przejściowymi Traktat akcesyjny ma charakter lex specialis w stosunku do traktatów założycielskich i wtórnego prawa wspólnotowego. II.3. Najważniejsze rewizje traktatowe (reformy wspólnot i Unii Europejskiej) Do najważniejszych traktatów rewizyjnych (obok Traktatu z Maastricht) należą: Traktat ustanawiający jednolitą Radę i jednolitą Komisję WE (tzw. Traktat o Fuzji) podpisany 8 kwietnia 1965 r. (wszedł w życie 1 stycznia 1967 r.), Jednolity Akt Europejski podpisany 17 i 18 lutego 1986 r., nazywany Traktatem Luksemburskim (wszedł w życie 1 lipca 1987 r.), Traktat z Amsterdamu podpisany 2 października 1997 r. (pełna nazwa to: Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz niektóre inne akty, wszedł w życie 1 maja 1999 r.), Traktat z Nicei podpisany 26 lutego 2001 r. (pełna nazwa: Traktat z Nicei zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz niektóre związane z nimi akty prawne, wszedł w życie  1 lutego 2003 r.) Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisany 13 grudnia 2007 r., który nie wszedł w życie, procesy ratyfikacyjne w państwach członkowskich są w toku. III.4. Reformy poszczególnych traktatów rewizyjnych: a. Jednolity Akt Europejski (JAE) (ang: Single European Act) Nawiązuje do włosko-niemieckiego projektu „Aktu Europejskiego” z 4.11. 1981 r. (plan Genscher-Colombo) oraz przedstawionego przez Parlament Europejski projektu traktatu ustanawiającego Unię Europejską z 14.02.1984 r. W czerwcu 1985 r. podczas konferencji międzyrządowej w Mediolanie przedstawiono tzw. Raport Dooge'a i Białą Księgę Komisji dotyczącą utworzenia rynku wewnętrznego. Dokumenty te stały się podstawą rokowań w sprawie rewizji traktatów wspólnotowych. 17 i 28 lutego 1986 r. - podpisanie JAE; 1 lipca 1987 r. - wejście w życie JAE Zakres zmian (reform) w Traktatach stanowiących Wspólnoty: podstawy prawne funkcjonowania Rady Europejskiej koncepcja rynku wewnętrznego oraz instrumenty jego wdrażania poszerzenie kompetencji Wspólnot o nowe dziedziny: badania naukowe, rozwój techniczny, środowisko naturalne rozszerzenie możliwości delegowania kompetencji na Komisję wprowadzenie procedury współpracy (Parlament Europejski włączony w proces stanowienia prawa) rozszerzenie procedury zgody (PE) na przypadku przystępowania nowych państw członkowskich i stowarzyszenia z nimi zmniejszenie ilości przypadków, gdy Rada decydowała jednomyślnie (17 przypadków z listy 46) postanowienia przewidujące utworzenie Sądu Pierwszej Instancji przy Europejskim Trybunale Sprawiedliwości b. Traktat z Maastricht (Traktat ustanawiający Unię Europejską -TUE) Poprzedzony był przygotowaniem podstawowej koncepcji unii gospodarczo-monetarnej (w tzw. Raporcie J. Delorsa z 17.04.1989 r.; przyjętego decyzją Rady Europejskiej na spotkaniu w Strasburgu 8-9.12.1989 r.) 7.02.1992 r. - podpisanie TUE; 1.11.1993 r. - wejście w życie TUE Zakres zmian (reform) w Traktatach stanowiących Wspólnoty: ustanowienie Unii Europejskiej powiązanie Wspólnot ze Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa (II filar UE) oraz Współpracą w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (III filar UE) przyznanie kompetencji w zakresie UE Radzie Europejskiej („stymuluje rozwój Unii i określa ogólne kierunki jej polityki” - art. 4 TUE) ustanowienie unii gospodarczo-walutowej utworzenie Europejskiego Banku Centralnego wprowadzenie procedury współdecydowania (Parlament Europejski „współustawodawcą”) Parlament Europejski: uprawnienia do zatwierdzania członków Komisji Europejskiej i jej przewodniczącego zmniejszenie przypadków procedury jednomyślności w Radzie przedłużenie kadencji Komisji (z 4 do 5 lat) ustanowienie obywatelstwa Unii Europejskiej możliwość składania petycji do Parlamentu powołanie Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsmana) wprowadzenie nowego organu doradczego - Komitetu Regionów wprowadzenie Trybunału Obrachunkowego (powołany w 1975 roku, działa faktycznie od 1977 r.) do systemu instytucjonalnego UE prawne podstawy funkcjonowania Sądu Pierwszej Instancji nowe kompetencje Wspólnoty: kultura, sieci transeuropejskie, przemysł, szkolenia zawodowe, młodzież c. Traktat Amsterdamski (TA) Konferencja międzyrządowa, której celem miała być rewizja postanowień traktatów, przewidziana została w art. N ust. 2 TUE (tzw. Maastricht II) - ostatecznie rozpoczęła się w marcu 1997 r. w Turynie 2.10.1997 r. - podpisanie TA; 1.05.1999 r. - wejście w życie TA Zakres zmian (reform) w Traktatach stanowiących Wspólnoty i Unię Europejską: rozszerzenie (i uproszczenie) procedury współdecydowania ograniczenie procedury współpracy (do spraw UGW; zastąpiona procedurą współdecydowania) ustalenie maksymalnej liczby członków PE (700) wprowadzenie instytucji Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB włączenie dorobku Schengen (tzw. Schengen acquis) do dorobku prawnego UE uporządkowanie prawa pierwotnego skreślenie części przepisów dotyczących rynku wewnętrznego zmiana nazwy III filaru na „współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych” wprowadzenie możliwości nawiązywania bliższej współpracy między poszczególnymi państwami członkowskimi d. Traktat Nicejski (TN) Przygotowany przez konferencję międzyrządową, której celem miała być rewizja postanowień traktatów. Politycznie uzgodniony na spotkaniu Rady Europejskiej w Nicei w grudniu 2000 roku, podpisany po zmianach technicznych 26.02.2001 r., a 1.02.2003 r. - wszedł w życie. Zakres zmian (reform) w Traktatach stanowiących Wspólnoty i Unię Europejską: Reforma instytucjonalna - usprawnienie pracy organów poprzez m.in. ograniczenie liczby członków          Komisja Europejska - nie więcej niż 27 komisarzy, po przystąpieniu 27. państwa - system rotacji (mniej komisarzy niż państw członkowskich), przewodniczący wybierany przez Radę UE działającą w składzie szefów państw i rządów          Rada UE - nowy podział głosów (max 345 głosów)          PE - po przystąpieniu 27 państwa członkowskiego liczyć będzie 732 deputowanych Nowy podział kompetencji między Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości a Sądem Pierwszej Instancji II.5. Procedura rewizyjna traktatów stanowiących Wspólnoty i UE Unijne prawo pierwotne jest tworzone i zmieniane przez swoistego dla Unii prawodawcę posiadającego pouvoir constituant. Co do zasady są to państwa członkowskie, gdyż Traktaty założycielskie oraz ich rewizje wymagają akceptacji przez wszystkie uczestniczące państwa. Dodatkowo traktaty rewizyjne wymagają zgody Parlamentu Europejskiego. Do chwili powstania UE, każdy z traktatów zawierał własną regulację procedur zmian (art. 236 TEWG, art. 240 TEWEA, art. 96 TEWWiS). TUE połączył te różne podstawy mian w jedną, zapisaną w art. 48 TUE. A. Zwykła procedura zmiany (art. 48 TUE) Procedura rewizji traktatów ma swoja podstawę prawna w art. 48 TUE. Jest to zwykła procedura zmiany traktatów stanowiących UE czy też tzw. ogólna klauzula rewizyjna. Czasami same Traktaty wskazują na postanowienia, które powinny stać się przedmiotem odmiennego trybu rewizji - poprzez zastosowanie procedury art. 48 TUE - są to tzw. szczególne klauzule rewizyjne. Ramy procedury z art. 48 TUE mają bardzo ogólną naturę. Dlatego posiłkowo mogą być stosowane przepisy KWPT (art. 39 - 41). Z art. 48 TUE wynika, że każde z państw członkowskich oraz Komisja Europejska mają prawo zainicjowania procedury zmian, w zakresie jakichkolwiek postanowień traktatów, poprzez przedłożenie odpowiednich propozycji Radzie. Odtąd Rada przejmuje główną rolę w procedurze. Art. 48 ust. 2 TUE: „Jeśli Rada, po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego i, w odpowiednim przypadku, Komisji, opowie się [zwykłą większością głosów - przyp. R. G.] za zwołaniem konferencji przedstawicieli Państw Członkowskich, konferencję taką zwołuje przewodniczący Rady w celu przyjęcia, za wspólnym porozumieniem, zmian, jakie mają zostać dokonane w tych Traktatach. W przypadku zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniądza Rada zasięga opinii Europejskiego Banku Centralnego. B. Rola konferencji międzyrządowych Przyjęcie zarówno traktatów założycielskich jak wprowadzenie do nich zmian (rewizji) poprzedzane jest zwołaniem konferencji międzyrządowych (ang.: Intergovernmental Conference - IGC). Są to konferencje dyplomatyczne, w trakcie których przedstawiciele państw negocjują umowę międzynarodową. Konferencje obraduje na podstawie udzielonych im mandatów przez Radę Europejska. Mandat precyzyjnie określa cele konferencji i zmiany jakie należy wprowadzić w traktatach stanowiących UE. Konferencje międzyrządowe wypracowują porozumienia wszystkich biorących w nich udział państw - w oparciu o konsensus. Stąd traktaty rewizyjne są wynikiem szerokich kompromisów (czasami nazywane „zgniłymi kompromisami”). Przyjęte zmiany, w formie traktatu rewizyjnego, wchodzą w życie po ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie i wyrażeniu zgody przez PE. Zasady prowadzenia rokowań prowadzących do przyjęcia wielostronnej umowy międzynarodowej reguluje Konwencja wiedeńska o prawie traktatów z 1969 r. Można mówić tu o wypracowaniu swego rodzaju  „unijnego prawa zwyczajowego” regulującego uzgadnianie i zawieranie traktatów rewizyjnych. C. Modyfikacje traktatów: uproszczona procedura zmiany traktatów - procedura kładki (passerelle) Wyjątkiem od zwykłej procedury zmiany traktatów jest wspominana procedura kładki (passarelle). Jest to uproszczony tryb zmiany postanowień traktatów stanowiących UE w stosunku do procedury ich rewizji stosownie do art. 48 TUE. Procedura kładki polega na tym, że Rada, w oparciu o jednomyślną decyzję, może dokonać zmian traktatów (w przypadkach gdy traktaty przewidują taką możliwość), omijając procedurę zawarcia traktatu rewizyjnego z art. 48 TUE. Kładka występuje w dwóch formach, tj. z klauzulą ratyfikacyjną ze strony państw członkowskich i wymogu ratyfikacji pozbawiona. CC. Procedura kładki z klauzulą ratyfikacją Jest to w zasadzie zmodyfikowana procedura rewizji traktatu. Co prawda decyzja podejmowana jest przez Radę, ale wymaga ona zatwierdzenia w poszczególnych państwach członkowskich w drodze określonej w ich przepisach krajowych, co oznacza wymóg poddania zmian procedurom ratyfikacyjnym (por. ostatni punkt podrozdziału: ). CCC. Procedura kładki bez klauzuli ratyfikacyjnej Rada, na podstawie własnej decyzji i przy zaangażowaniu innych instytucji UE, jest upoważniona do zmiany traktatów. Nie przewiduje ona procedur ratyfikacyjnych, czyli zatwierdzenia decyzji Rady w państwach członkowskich zgodnie z ich wymogami konstytucjami. Czasami tę procedurę określa się jako modyfikację traktatu sensu stricto. PRZYKŁAD: art. 67 TWE: przedmiot zastosowania procedury kładki - podejmowanie decyzji i zakresu jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości WE w obszarze Tytułu IV TWE, tj. „Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób”); podmioty inicjujące - decyzja Rady na wniosek Komisji; procedura w Radzie - jednomyślność, po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Procedura kładki z art. 67 TWE nie zawiera zastrzeżenia ratyfikacji. Procedura zastosowania klauzuli kładki wykazuje pewne wspólne zasady stosowania w obu jej wariantach: jednomyślna decyzja podejmowana przez Radę zróżnicowany zakres udziału pozostałych instytucji UE i państw członkowskich (regulowany ad casum); w przypadku art. 42 TUE (reżim międzyrządowy), inicjatywa wszczęcia procedury prowadzącej do podjęcia decyzji w sprawie klauzuli kładki należy - obok Komisji - także do państw członkowskich; Parlament Europejski jest zwykle konsultowany, z wyjątkiem przyjmowania decyzji w sprawie ustanowienia ujednoliconej ordynacji wyborczej (tu wyraża zgodę); w przypadkach objętych zakresem działania TWE (obszar wspólnotowy), inicjatywa wszczęcia procedury należy wyłącznie do Komisji (wyjątek: ustanowienie jednolitej ordynacji wyborczej; gdzie „inicjuje” Parlament Europejski), w przypadku reżimu TUE - inicjuje Rada (art. 42 TUE).[20] Część III NAJWAŻNIEJSZE REFORMY USTROJOWO-INSTYTUCJONALNE Z TRAKTAU Z LIZBONY W dalszej części materiałów zostaną przedstawione wybrane elementy reform zaprojektowanych w Traktacie z Lizbony, które w opinii autora mają największe znaczenie dla zmian ustrojowych struktur integracyjnych. Część z nich zostanie omówiona szeroko podczas wykładów (Karta Prawa Podstawowych, niektóre zmiany instytucjonalne), część natomiast tylko zarysowana podczas spotkań, a w materiałach potraktowana nieco szerzej (m.in. inicjatywa obywatelska, nowe procedury decyzyjne). III.1. Przewodniczący Rady Europejskiej w miejsce Prezydenta Unii Europejskiej Na czele Rady Europejskiej stanie w przyszłości wybieralny Przewodniczący. Rada Europejska wybiera swojego przewodniczącego większością kwalifikowaną na okres dwóch i pół roku. Mandat przewodniczącego może być jednokrotnie odnawialny. W zasadzie Traktat określa kompetencje Przewodniczącego wąsko. Stawianymi przed nim zadaniami są przewodniczenie RE i kierowanie jej pracami i zapewnienie ich ciągłości, ułatwianie osiągania spójności i konsensusu w Radzie, przedstawianie PE sprawozdania z posiedzeń RE.  (art. 15 ust. 6 TUE). Dodatkowo Przewodniczący Rady Europejskiej zapewnia na swoim poziomie oraz w zakresie własnej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień Wysokiego przedstawiciela. Wobec tak sformułowanego zakresu kompetencyjnego należałoby zastanowić się w jaki sposób można (czy w ogóle jest to możliwe) uniknąć konkurencji w tym zakresie między tymi podmiotami. Kwestią otwartą pozostaje, w kontekście tak wąsko ujętych kompetencji, sprawa organizacji prac. Są to takie pytania jak np.: jak liczne będzie biuro Przewodniczącego RE, jaki podmiot będzie kierować pracami zespołu? W jaki sposób zostanie zapewniona kontynuacja prac po zmianie osób pełniących tę funkcję? Art. 16 ust. 6 zdanie 2 wydaje się wprowadzać kolejne elementy konkurencji i zazębiani się kompetencji nowych urzędów Otóż Rada do Spraw Ogólnych zapewnia spójność prac różnych składów Rady. Przygotowuje posiedzenia Rady Europejskiej i zapewnia ich ciągłość, w powiązaniu z przewodniczącym Rady Europejskiej i Komisją. Zatem wydaje się, że urząd Przewodniczącego Rady Europejskiej ujęty jest jak funkcja „Chairmana”, a nie rzeczywistego „Pana Rady Europejskiej”. Zapewne praktyka prac ustali jego rangę. Wiele zależeć będzie odo samej osoby, która jako pierwsza wykonywać będzie tą funkcję. Na „ryku” pojawiają się i znikają kolejne nazwiska. Francja rozpoczęła jeszcze przed objęcie przewodnictwa w UE nieformalne rozmowy w tej sprawie. Całość sprawy wiąże się bowiem z inną kwestią, tj. która z metod przeważy w nowej UE, czy międzyrządowa czy wspólnotowa? III.2. Wysoki Przedstawiciel ds. WPZIB - filar wspólnotowy czy międzyrządowy? Pojawia się też zupełnie nowy urząd w strukturze UE. Jest to Wysoki przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (dalej: Wysoki przedstawiciel). Wg TK miał to być Minister Spraw Zagranicznych UE. Już tytuł podrozdziału wskazuje na podstawowe pytanie o charakter tego urzędu: wspólnotowy czy międzyrządowy? Nowy urząd Wysokiego przedstawiciela może zająć silną pozycję w systemie instytucjonalnym zreformowanej UE. Związane jest to z tzw. „podwójnym kapeluszem” nowego urzędnika, który jednocześnie będzie bowiem wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej. Urząd będzie więc łączył w sobie dwie funkcje, które do tej pory istniały osobno, tj. dotychczasowego Wysokiego przedstawiciela ds. WPZiB oraz komisarza ds. zewnętrznych UE. Zaletą tego rozwiązania jest niewątpliwie fakt, że w ten sposób zlikwidowane zostanie dublowanie się struktur i kompetencji w Radzie UE i Komisji Europejskiej w zakresie polityki zagranicznej. Kompetencje Wysokiego przedstawiciela są sprowadzone przede wszystkim do prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii. Przyczynia się, poprzez swoje propozycje, do opracowania tej polityki i realizuje ją działając z upoważnienia Rady. Dotyczy to także wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Wysoki przedstawiciel przewodniczy posiedzeniom Rady ds. Zagranicznych, co obecnie wykonuje prezydencja. Co znamienne - zabiegała o to Komisja Europejska. Jednak część państw wolała w to miejsce Przewodniczącego Rady Europejskiej. Czuwa nad spójnością działań zewnętrznych Unii. Odpowiada w ramach Komisji za jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację innych aspektów działań zewnętrznych Unii. W wykonywaniu tych obowiązków w ramach Komisji, i tylko w odniesieniu do tych obowiązków, wysoki przedstawiciel podlega procedurom regulującym funkcjonowanie Komisji w zakresie, w jakim jest to zgodne z art. 18 ustępami 2 i 3 TUE. Obok państw członkowskich również Wysoki przedstawiciel będzie miał w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa inicjatywę ustawodawczą. Istotne jest pytanie czy w takim kształcie kompetencyjnym działania Wysokiego przedstawiciela będą ciążyć ku Komisji czy raczej wzmacniać metodę międzyrządową? Już pobieżna analiza kompetencji Wysokiego przedstawiciela pozwala stwierdzić, że ich zakres merytoryczny wystarczyłby właściwie dla kilku ważnych stanowisk: zastępca przewodniczącego Komisji Europejskiej, posiadający liczne obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych UE, z zadaniem „koordynacji innych aspektów działań UE”. Szczególnie ta ostatnia kompetencja budzi szereg zastrzeżeń. Art. 21 ust 3 akapit drugi stanowi, że Unia czuwa nad spójnością różnych dziedzin jej działań zewnętrznych oraz nad ich spójnością z innymi politykami Unii. Rada i Komisja, wspomagane przez Wysokiego przedstawiciela, zapewniają tę spójność oraz współpracują w tym celu. Niejasne jest sformułowanie „różne aspekty działań UE” tzn. jakie dokładnie? Zapewne nie będzie to np. polityka handlowa, która jest sercem wspólnego rynku i metody wspólnotowej, ale ostatecznie także jest działaniem UE. Niewyjaśnione są stosunki Wysokiego przedstawiciela i Przewodniczącego Rady Europejskiej. Kompetencje Wysokiego przedstawiciela należałoby zatem zracjonalizować, nie osłabiając w żadnym stopniu znaczenia Komisji Europejskiej.[21] III.3. Europejska Służba Działań Zewnętrznych - krok w stronę unijnego Ministerstwa Spraw Zagranicznych? W wykonywaniu swojego mandatu w zakresie polityki zagranicznej UE, Wysoki przedstawiciel jest wspomagany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (art. 27 ust. 3 TUE). Służba ta współpracuje ze służbami dyplomatycznymi państw członkowskich. Składa się z urzędników właściwych służb Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji, jak również z personelu delegowanego przez krajowe służby dyplomatyczne. Organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych określi (niewydajna wciąż) decyzja Rady. Rada stanowi na wniosek Wysokiego przedstawiciela po konsultacji z Parlamentem Europejskim i po uzyskaniu zgody Komisji Europejskiej (art. 27 ust. 3 TUE). TL zapowiada zatem utworzenie pewnego rodzaju służby dyplomatycznej Unii, która miałaby wspomagać Wysokiego przedstawiciela. Jej powołanie ustanowienie nie może mieć wpływu, jak zastrzega TL, na działalność krajowych służb dyplomatycznych. TL odnosi się wąsko do powołania do życia nowej struktury urzędniczej. A jest to przecież olbrzymie przedsięwzięcie natury prawnej i legislacyjnej, w pewnym sensie politycznej.[22] Nie jest wciąż jasne w jakich proporcjach, ilu urzędników z poszczególnych państw. Niemcy podczas nieformalnych spotkań wspominały o 40 osobach z tego kraju, Finowie o 25, Polska nie określała żadnej liczby. Kolejny problem do rozwiązania to ustalenie procedur werbowania urzędników, zasad finansowania prac (podmiotu finansującego - UE czy krajowe służby, które delegowały?). III.4. Karta Praw Podstawowych w europejskiej przestrzeni prawnej Przyznanie Karcie Praw Podstawowych mocy prawnej, w dłuższej perspektywie, sprowokuje szereg zmian ustrojowych w Unii Europejskiej, wpłynie zatem także na rozwój obszaru, który nazwać możemy europejskim obszarem sądowym. Kartę proklamowano jeszcze w 2000 roku, co oznacza m.in. to, że minął wystarczająco długi czas na „oswojenie” się z aktem, przedyskutowanie regulacji, ocenę jej skutków. Jesteśmy jednak świadkami nieustających i chyba niespodziewanych dyskusji i sporów. W około Karty narosło bowiem wiele mitów, na wielu poziomach i w wielu aspektach. Tekst KPP i dołączonych do niej wyjaśnień Komisji Europejskiej został ponownie proklamowany przez przewodniczących Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej 12.12.2007 r. (Dz.Urz. 2007 UE C 303/1). Powtórna proklamacja wynikała z potrzeby uwzględnienia zmian precyzujących głównie zakres stosowania KPP. Zmiany, o których tu mowa, zostały wprowadzone w związku z decyzją o nadaniu Karcie charakteru prawnie wiążącego. Wraz z wejściem w życie TL (możliwe, że jesienią 2009) Karta będzie miała moc prawną zrównaną z Traktatami, formalnie jednak, będąc poza ich strukturą. Stanie się zatem częścią prawa pierwotnego UE, wiążąc tak instytucje UE, jak i państwa członkowskie. Zakres stosowania KPP wyznaczają trzy zastrzeżenia. Nowy art. 6 ust. 1 TUE zapowiada, że Karta nie rozszerza kompetencji UE określonych w traktatach, a prawa podstawowe zawarte w Karcie muszą być interpretowane zgodnie z postanowieniami  jej Tytułu VII. Dodatkowo interpretacja postanowień KPP musi być zgodna z postanowieniami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: EKPCz). W realizacji tego zastrzeżenia pomagać będą załączone do Karty Wyjaśnienia Komisji Europejskiej. Wyjaśnienia są instrumentem wiążące podczas interpretowania zapisów KPP. Tytuł VII Karty potwierdza i precyzuje granice jej stosowania, stanowiąc, że postanowienia KPP mają zastosowanie do instytucji Unii i do państw członkowskich „wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii” (art. 51  ust. 1 KPP) oraz, że nie mogą rozszerzać kompetencji UE (art. 51 ust. 2 KPP). KPP opiera się na zróżnicowaniu praw i zasad.[23] Prawa uznane w KPP, „ (…) które są przedmiotem postanowień Traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych” a (…) prawa podstawowe zawarte w KPP i odpowiadające prawom zagwarantowanym w EKPCz mają  takie same znaczenie i zakres jak w EKPCz (art. 52 ust.2 i ust. 3 KPP), prawa podstawowe zawarte w KPP, wynikające ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, „interpretuje się zgodnie z tymi tradycjami” (art. 52 ust. 4). Postanowienia KPP zawierające natomiast „zasady”, tj. postanowienia wymagające dodatkowo wydania aktów wykonawczych, mogą być wprowadzane w życie aktami prawa pochodnego UE i prawa krajowego państw członkowskich - wyłącznie jednak w zakresie „wykonania prawa Unii”. A wreszcie - także w art. 52 w ust. 5 KPP stwierdza się, że postanowienia KPP mogą być w tym kontekście powoływane jedynie w celu wykładni takich aktów i kontroli ich legalności. Art. 3 (Prawo do integralności osoby) stanowi w ust. 1, że każdy ma prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej. Z kolei art. 23 (Równość mężczyzn i kobiet) stwierdza, że należy zapewnić równość mężczyzn i kobiet we wszystkich dziedzinach, w tym w sprawach zatrudnienia, pracy i wynagrodzenia. Karta jest zatem katalogiem praw, zasad i celów w dziedzinie ochrony praw człowieka UE oraz omówiony powyżej - zbiór przepisów pomostowych uściślających zakres zastosowania KPP. Zakres praw chronionych w KPP jest szeroki, a ich charakter różnorodny. Karta kompiluje zarówno prawa zawarte w innych dokumentach międzynarodowych, jak np. w EKPCz, Paktach Praw Człowieka, Europejskiej Karcie Socjalnej, a także prawa wynikające z tradycji konstytucyjnej państw członkowskich. Formułuje także nowe prawa jak np. zakaz praktyk eugenicznych, zakaz czerpania zysków z ciała ludzkiego jako takiego i jego części, zakaz klonowania w celach reprodukcyjnych, prawa osób starszych, prawa dotyczące ochrony konsumenta, ochrony środowiska. Wprowadza też nowe formuły jak prawa solidarnościowe, prawo do dobrej administracji. W tym sensie KPP stanowi najbardziej nowoczesny katalog praw podstawowych.[24] Jednak fakt czerpania z różnych źródeł w przestrzeni prawnej 27 państw członkowskich, co czyni dodatkowo utrudnioną jej interpretację. Panuje zgoda w literaturze co do tego, że regulacje KPP często są niejasne bądź bardzo szerokie w swojej wymowie.[25] W pewnych przypadkach inne być też nie mogły. Wskazuje się, że skatalogowanie i jurydyzacja takich wartości jak: godność, wolność, równość czy solidarność wobec 27 państw członkowskich o odmiennych tradycjach może doprowadzić do konfliktów interpretacyjnych oraz konfliktów relacji stosowania tych wartości, zasad i praw. Zważywszy, że w wielu przypadkach dotykają wrażliwych bądź różnie interpretowanych elementów, mogą doprowadzać do powstawania konfliktów kompetencyjnych miedzy poszczególnymi poziomami decyzyjnymi w UE. Nastąpić może więc do zaostrzenia konfliktów, ale z drugiej strony także do ich odpolitycznienia i polaryzacji, poprzez transfer ze sfery politycznej do sfery prawnej. Wiele praw podstawowych Karty nie wywiera skutków bezpośrednich. Część z nich to regulacje ramowe, wymagające implementacji, inne wyrażają zaledwie dążenia UE. Część regulacji z Karty dotyczy wyjątkowo wrażliwych, bo etycznych i moralnych, sfer, pewna część osadzona jest w kontekst ideologiczny i moralny. Tytułem przykładu regulacji wrażliwych należałoby przywołać m.in. przepis art. 13 Karty, który traktuje o wolności akademickiej i artystycznej. Zgodnie z KPP są one wolne od ograniczeń. W zasadzie bez większych problemów można wyobrazić sobie kolizje wolności badań z zasadą ochrony niezbywalnej godności człowieka. A. Zoll uważa, że Karta zawiera zasadniczy błąd, polegający na zaniechaniu podniesienia godności ludzkiej do wartości nadrzędnej w systemie wartości. To z niej powinny wynikać wszelkie prawa i wolności. Wynika z tego, że na gruncie Karty może dojść do kolizji godności z prawami i wolnościami człowieka, gdyż te nie zawsze muszą ustąpić wobec godności.[26] Fundamentalne znaczenie ma art. 2 Karty, który mówi o prawie do życia, przesądzając o zakazie stosowania kary śmierci. W art. 3, chroniącym prawo do nienaruszalności osoby ludzkiej, mowa jest m.in. o zakazie praktyk eugenicznych, w szczególności takich, których celem jest selekcja osób. Chociażby w ustawodawstwie polskim bez problemu można wskazać przepisy, które mogą być uznane za selekcjonowanie osób z przyczyn eugenicznych, jak np. te, które dotyczą badań prenatalnych płodu, a które pozwalają na aborcję w przypadku znacznej jego deformacji.[27] Inny przykład to prawo do sądu, gdzie można znaleźć nie tyle kolizje co odmienność zakresu zastosowania tego prawa. EKPCz przewiduje prawo do sądu w postępowaniu cywilnym i karnym. Przepis KPP mówi natomiast o powszechnym prawie do sądu. Nie ogranicza się zatem do określonych rodzajów spraw. Dodatkowo mowa jest też o bezpłatnej pomocy prawnej. Ten przepis budzi kontrowersje dwojakiego rodzaju; po pierwsze prawo to jest ujęte zbyt szeroko i w sposób, który może budzić sprzeczność z Konwencją (na podstawie której autonomicznie decyduje się, w jakich rodzajach spraw to prawo jest zapewniane), a po drugie, skoro Karta ma być źródłem obowiązków instytucji Unii, prawo tej treści wydaje się zupełnie zbędne.[28] W związku z tym wzrośnie rola sądów interpretujących KPP, a więc przede wszystkim ETS, o czym będzie szerzej mowa w dalszej części rozważań. Uniformizacja systemu UE, wskutek przyjęcia KPP, oznacza próbę uzgodnienia przez strony (państwa) tego co jest dla nich wspólne, a więc pewnego katalogu minimum Praktycznie z każdą rewizją prawa traktatowego Wspólnot i Unii Europejskiej dokonuje się proces uniformizacji politycznej i prawnej. Jej przejawem jest m.in. wyłanianie się europejskiej przestrzeni prawnej i opartej na niej - europejskiej przestrzeni sądowej. Mówiąc o europejskiej przestrzeni prawnej mam na myśli normy wspólnotowego prawa traktatowego (pierwotnego) i pochodnego, zasady ogólne o charakterze niepisanym i normy krajowe wydane w celu wykonania zobowiązań prawno-integracyjnych. Karta uniformizuje katalog praw podstawowych, nadając im ogólny - unijny charakter. W tym przypadku unifikacja może być oceniana jako wyraz dążenia do wprowadzenia zbliżonego traktowania wszystkich obywateli UE w zakresie minimalnych standardów ochrony praw. Wydaje się, że KPP pozwoli oprzeć przyjmowane w obszarze praw podstawowych rozwiązania i konstrukcje prawne na jednolitych założeniach teoretycznych i wspólnych zasadach ogólnych i wartościach. Sprzyjać to będzie spójności całego systemu UE, trwałości przyjętych rozwiązań ogólnych i utrwalaniu się ich w świadomości prawnej obywateli UE. Jednak uniformizacja związana z KPP, to także ograniczenie różnorodności prawnej na korzyść ujednolicenia europejskiego systemu prawnego. Pytaniem o zasadniczym znaczeniu, a które pozostawię otwartym przed Czytelnikiem, jest czy odpowiada to systemowi UE, opartemu jakby nie patrzeć na różnorodności? KPP dokonuje swoistej jurydyzacji systemu Unii Europejskiej. Jurydyzacja polega na regulacji przez ustawodawcę tych dziedzin życia, które dotąd rozwijały się bez ich kodyfikacji. Jurydyzacja może być oceniana pozytywnie, jako postęp, ale też jako nadmierna ingerencja ustawodawcy w życie obywateli. Wówczas tłumaczy się ją jako „nadobecność” prawa w społeczeństwie, o której pisał m.in. J. Habermas czy inflację prawa. Zasadniczym pytaniem jest jednak, czy w przypadku UE jej deficyt demokratyczny (legitymizacyjny) nie pogłębi się jeszcze bardziej, skoro procesy decyzyjne odsuną się od obywateli w kierunku sądów, ograniczając transparencje decyzji i ich legitymizację? Z pewnością temat wymaga osobnej i dogłębnej analizy.[29] Wejście w życie Karty wyposaży ETS w potężny oręż, jakim jest kompetencja dokonywania wiążącej wykładni prawa (a więc KPP) i tak jak dotychczas, Trybunał będzie stał na straży jednolitego stosowania prawa w państwach członkowskich.[30] To zaś, jak pokazuje doświadczenie państw federalnych (Kanady), może zadecydować o rzeczywistym charakterze KPP i jej szerokim wpływie na prawo krajowe w zakresie praw podstawowych. Uczą tego doświadczenia z innych państw, w których w pewnej chwili ewolucji ustrojowej pojawiły się akty o podobnym charakterze. Podsumowując - KPP ogranicza władzę zarówno Unii jak i państw członkowskich, federalizuje ale jednocześnie centralizuje system. Jej wejście w życie wzmacnia procesy konstytucjonalizacji systemu UE.[31] Jest także dodatkową gwarancją praw i wolności w wielopoziomowym systemie ochrony praw podstawowych w UE. Katalog i narzędzia ochrony praw zawartych w Karcie wzmacniają pozycję jednostek względem instytucji Unii i organów państwowych. Należy żywić nadzieję, że uświadomienie sobie tego przez obywateli UE będzie sprzyjać kreowaniu tożsamości europejskiej.[32] Ostatni pogląd o wpływie na powstanie europejskiej ethnos i demos (wspólnej europejskiej tożsamości obywateli UE) ma zasadnicze znaczenie dla przyszłości integracji. Czy Traktat z Lizbony i Karta Praw Podstawowych, tak jak zapowiadano to wobec Konstytucji dla Europy, staną się ów „momentem konstytucyjnym” (ang.: constitutional moment) rozwoju ustroju Unii Europejskiej? B. Ackerman podkreśla znaczenie constitutional moment dla zdolności poszczególnych konstytucji do integrowania i tworzenia tożsamości.[33] Byłby to taki moment, który niósłby ze sobą historyczne i zasadnicze zmiany w rozwoju struktur integracyjnych, o przełomowym znaczeniu w procesie budowy tożsamości europejskiej obywateli UE.[34] Tok przedstawionych tu rozważań doprowadza autora do przekonania, że Unia Europejska, a także państwa członkowskie znajdują się w okresie redefiniowania roli i znaczenia wielu instytucji prawnych. Począwszy od pozycji narodowych Trybunałów Konstytucyjnych i zadań sądów państw członkowskich, poprzez nie omawiane w artykule kwestie legitymizacji procesów decyzyjnych w UE, zmieniającą się rolę narodowych legislatorów czy wpisaną w strukturę UE specyficzną rolę władzy wykonawczej, a skończywszy na szeroko komentowanym w artykule - krzepnięciu europejskiej przestrzeni sądowej, w czym ważną rolę odegra wejście w życie Karta Praw Podstawowych. III.6. Podsumowanie części III Reformy zaprojektowane w Traktacie z Lizbony (możliwe, że zebrane w nowym traktacie i w niektórych szczegółach zmienione w przypadku odrzucenia Traktatu) pojawią się - bo pojawić się muszą - aby Unia mogła nadążyć za światem, być demokratyczną i efektywną, stabilną i nowoczesną. Reformy te zawierają rozwiązania przyjęte w toku kilkuletnich negocjacji z czasów Konwentu Europejskiego, które stanowiły  pewien wspólny mianownik poglądów państw członkowskich co do zakresu reformy ustrojowej UE. Wykład przedstawia reform zaprojektowanych w Traktacie z Lizbony, które dla efektywnego wejścia w życie, wymagać będą dalszych decyzji prawnych i politycznych, doprecyzowujących i pozwalających na efektywną implementację. Część reform nie do końca jest jasna, część należy do grupy bardzo delikatnych politycznie, a zdecydowana większość z nich stanowi natomiast olbrzymie przedsięwzięcie natury prawnej i legislacyjnej, finansowej, a także politycznej. Przedstawione zostaną też osiągnięcia i zadania poszczególnych prezydencji wobec procesów ratyfikacyjnych i wdrażających TL (słoweńskiej, francuskiej i czeskiej, tj. od 01.01.2008 do 30.06.2009). Część decyzji musi bowiem zostać podjęta także w przypadku braku ratyfikacji Traktatu z Lizbony. Dlatego rok 2009, w ujęciu zadań związanych z polityką integracyjną, będzie wyjątkowo trudnym i nieprzewidywalnym. Będzie to rok odnawiający niektóre instytucje Unii Europejskiej. Wybory do Parlamentu Europejskiego odbędą się w czerwcu 2009 roku, a w listopadzie 2009 uformować się powinien nowy skład Komisji Europejskiej - tyle, że nie jest przesądzone wg. jakich kryteriów? Czy tych, które ustanowił Traktat z Nicei czy z Lizbony? W każdym z tych przypadków brakuje jednak decyzji dookreślających tryb rotacji, zasady wyboru klucza, etc. Część IV: Wielopoziomowa ochrona praw podstawowych w systemie Unii Europejskiej Pierwsza uwaga krytyczna wobec tak enigmatycznie postawionego tytułu wydaje się wypływać dla prawnika naturalnie: wystarczy jeden poziom - tylko skuteczny. I nie można się nie zgodzić z takim poglądem, szczególnie wobec wspominanego w artykule zjawiska inflacji prawa. Prawo nie nadąża za rozwojem stosunków ekonomiczno-społecznych. Systemy prawne państw narodowych stały się wąskie i archaiczne. Jesteśmy świadkami rozwoju międzynarodowych systemów regionalnych, z których część tylko odniosła sukces (np. Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dalej też jako: EKPCz). Karta Praw Podstawowych jest dla obywateli UE trzecim katalogiem praw podstawowych. Drugim jest bowiem właśnie Europejska Konwencja a trzecim są katalogi narodowe. Pierwszy i drugi z poziomów (o zgrozo) chroni jednostki przede wszystkim przed władzą publiczną. W państwach federalistycznych, takich jak Republika Federalna Niemiec, obywatele mogą się nawet powoływać na jeszcze jeden, czwarty - landowy, katalog praw podstawowych. Prawa jednostek mają swoje źródło w różnych systemach i też na różnych poziomach podlegają ochronie.[35] Włączenie mocą art. 6 ust 1 TUE (w wersji lizbońskiej) KPP do katalogu źródeł prawa pierwotnego UE spowoduje, że akt ten będzie wiążący tak wobec instytucji UE, jak również wobec państw członkowskich - w zakresie w jakim wykonywać będą prawo unijne. Tak więc sądy i instytucje stosujące prawo, organy administracji rządowej i samorządowej zyskują dodatkowy katalog praw podstawowych, wykorzystywany w sprawach związanych z wykonywaniem prawa UE. W przypadku kolizji KPP z prawem krajowym, pierwszeństwo zastosowania będą miały zapisy Karty. Co więcej - wielopoziomowość ochrony praw podstawowych byłaby iluzoryczna, gdyby żadne z przepisów KPP nie miały cechy bezpośredniej stosowalności i skuteczności. Karta, jako część prawa pierwotnego UE, ma bezpośrednią stosowalność, a co za tym idzie - przynajmniej część jej przepisów będzie mogła wywierać skutek bezpośredni. Oznacza to, że jednostki będą mogły bezpośrednio (wprost) powoływać się na przepisy Karty. Dotyczy to postępowań toczących się przed sądami krajowymi ale z elementem unijnym (inna sprawą jest możliwość kierowania pytań prejudycjalnych).[36] Wielopoziomowość systemu ochrony praw podstawowych przejawia się także odwrotną relacją (a więc nie tylko z perspektywy praw, które przed sądami na różnych poziomach bądź w oparciu o akty z różnych poziomów, może dochodzić jednostka). Także prawodawcy różnych poziomów są związani systemem wielopoziomowym. Otóż każda inicjatywa prawodawcza na poziomie UE, od momentu wejścia wżycie Karty, będzie musiała być w jej świetle oceniana. Karta wpłynie także na wykładnię prawa UE dokonywanej przez sądy krajowe i wspólnotowe. Część V: Uwagi o programie reformy otoczenia prawnego w UE Unia Europejska jest konstrukcją na wskroś prawną. Do życia została bowiem powołana przez prawo, działa na podstawie i w zgodzie z prawem.[37] Prawo Unii Europejskiej (dalej też jako: UE) jest przede wszystkim prawem gospodarczym. Uwaga ta dotyczy, rzecz jasna, I filaru Unii, dodatkowo, co do zasady należy się zgodzić z poglądem o subsydiarnym wobec celów gospodarczych Unii, charakterze pozostałych jej filarów. Nie wchodząc w szczegóły tego szerokiego tematu, uznaje się, że formuła międzyrządowego II i III filara UE (a więc wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz współpracy sądów i policji w sprawach karnych) jest ukształtowana w dużej mierze imperatywem wzmacniania i utrwalania najważniejszego osiągnięcia procesów integracyjnych - rynku wewnętrznego. Cele gospodarcze wciąż stanowią bowiem trzon procesów integracyjnych. Ta konstatacja determinuje perspektywę dalszych rozważań. Skoro prawo UE ma charakter w pierwszym rzędzie gospodarczy, szczególnie silny nacisk będzie kładziony na efektywność regulacji prawnych. V.1. Niedostatki prawa UE Prawo UE jest konfrontowane z szeregiem zjawisk, które ciążą także systemom wewnętrznym państw członkowskich. Są to w pierwszym rzędzie biurokracja, niejasny podział kompetencji, mieszanie metody międzyrządowej ze wspólnotową, problem komitologii (art. 202 TWE), nadregulacja związana m.in. z rozrostem struktur administracyjnych (problem inflacji prawa), archaizacji regulacji, a wreszcie nieracjonalnością prawa (wysokimi kosztami tworzenia prawa i brakiem ekonomiki prawa, tj. oceny kosztów regulacji). Dodatkowo nad całością wisi cień braku legitymizacji podejmowanych decyzji (kryzys demokratyczny struktur UE). Od lat 90 obserwujemy znaczący przyrost regulacji prawnych na poziomie UE. Związane jest to m.in. z zakończeniem budowy rynku wewnętrznego i okrzepnięciem Unii Walutowej. Prawo UE w wielu obszarach zastąpiło regulacje krajowe. Ilość nowych aktów prawnych o unijnym rodowodzie powoduje przeświadczenie (nie zawsze słuszne) o zbiurokratyzowanym charakterze prawodawstwa UE. W istocie często owa biurokracja jest wskazywana w obszarach, które nie należą do kompetencji UE, np. podatki, prawo pracy, zabezpieczenia społeczne z flagowym przykładem systemów emerytalnych, planowanie przestrzenne, prawo budowlane. V.2.  Kryteria oceny jakości prawa Czy to wobec prawa UE, czy też praw krajowego, ocena jakości opiera się o 3 podstawowe przesłanki, tj. jego skuteczności, sprawności i użyteczności. Ww. punkty nie są synonimami. Ocena skuteczności, w pewnym uproszczeniu, sprowadza się do oceny efektów regulacji prawnych, sprawność prawa ocenia się poprzez jego koszty, a użyteczność  mierzona jest skalą korzyści regulacji prawnych. Ocena skuteczności prawa opiera się o analizę tekstów prawnych. Podstawowym, w ocenie prawa, jest pytanie o adresata prawa, a także o podmiot oceniający. Podmiotem tym będzie każdorazowo jednostka (w UE - jej obywatele), która odnosi regulacje prawa do własnego i specyficznego systemu wartości. V.3. Program naprawy istniejącego już acquis communautaire (O prawo, które „czyni więcej dobra niż zła”) Problemy skuteczności, sprawności i użyteczności stały się przedmiotem rozbudowywanego od początku tego wieku programu poprawy otoczenia prawnego w UE. Wysoka jakość otoczenia prawnego została uznana za jeden z kluczowych elementów polepszania konkurencyjności unijnej gospodarki w Strategii Lizbońskiej - wciąż najważniejszym programie reform społeczno-gospodarczych Unii Europejskiej.  natomiast w 2002 roku Komisja Europejska podjęła się realizacji programu naprawczego i podnoszącego jakość legislacji w UE pod nazwą „lepsze stanowienie prawa” (ang. better Legislation). Inicjatywa better Legislation oznacza zmianę procesu tworzenia prawa w ten sposób, by wszystkie instytucje biorące w nim udział kierowały się tymi samymi zasadami a przygotowywane akty były przejrzyste i zrozumiałe. Ponadto ma za zadanie propagować zasadę subsydiarności i proporcjonalności, zgonie z którymi UE powinna podejmować działania tylko wtedy, gdy zachodzi taka konieczność, a związany z tym stopień obciążenia prawnego był proporcjonalny do zamierzonego celu Proces poprawy otoczenia regulacyjnego wpisuje się praktycznie we wszystkie polityki wspólnotowe, a głównym wyzwaniem dla instytucji wspólnotowych jest zapewnienie, że prawodawstwo, które przyjmują „czyni więcej dobra niż zła”. Uproszczenie prawa UE można rozpatrywać na trzech poziomach. Pierwszy z nich dotyczy uproszczenia i reformy samych traktatów stanowiących UE. Kolejne poziomy są powiązane z pierwszym i z niego wynikają. Drugim poziomem będzie zatem reforma źródeł prawa UE oraz procedur stanowienia (tworzenia) prawa pochodnego, a trzecim, podjęte przez Komisję Europejską, zadanie uproszczenia już istniejących regulacji (acquis communautaire). Komisja Europejska postawiła przed sobą zadanie uczynienia regulacji mniej sformalizowanymi, a bardziej efektywnymi i nowoczesnymi. Legislacja UE na stałe ma mieć na uwadze poprawę jakości, efektywności oraz jasności legislacji. Programem poprawy otoczenia legislacyjnego UE objęty został także problem niezadowalającego stopnia jego egzekucji w porządkach prawnych państw członkowskich.[38] Cele prawa UE, w świetle funkcjonowania w warunkach rynku wewnętrznego i zaniku granic wewnętrznych, wobec swobody przepływu osób, towarów, świadczenia usług i prowadzenia przedsiębiorstw, czy swobody przepływu kapitału i płatności, skupiają się na zapewnieniu obywatelom Unii Europejskiej bezpieczeństwa i dobrobytu. W tej pojemnej formule mieszczą się zatem zasada niedyskryminacji, wolna i uczciwa konkurencja, ale także bezpieczeństwo żywności, ochrona środowiska naturalnego, etc. Regulacje prawne powstają na wszystkich poziomach, tj.: lokalnym, państwowym i UE. Ich tworzenie to konieczny i przyjęty aspekt współczesnego, globalnego, życia społecznego. U podstaw programu poprawy prawa w Unii legł plan działania wdrożony przez Komisję Europejską w czerwcu 2002 r stanowiący kontynuację Białej Księdze o europejskim zarządzaniu z 2 lipca 2001 roku. Reprezentuje on ogólny plan działania, przewidujący ustanowienie nowej strategii skoordynowanej na różnych poziomach procesu legislacyjnego. W grudniu 2003 r. przyjęte zostało porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa (porozumienie Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji), w którym instytucje prawodawcze UE podjęły zobowiązanie poprawy koordynacji procesu legislacyjnego w procedurze współdecydowania. Uzgodniły, że przy wykonywaniu swoich uprawnień stosować będą zasady takie, jak: zrozumiałość i spójność redakcyjna tekstów, przejrzystość procesu legislacyjnego. W omawiany tu program wpisuje się także międzyinstytucjonalne Wspólne podejście do oceny skutków regulacji z 2005 r., które określa podstawowe zasady sporządzania ocen legislacji (OSR) przez Parlament Europejski, Komisję i Radę. Komisja odpowiada za porządzanie OSR w stosunku do większości projektów prawnych, natomiast Parlament i Rada, biorąc za punkt wyjścia owe OSR, są także zobowiązane do sporządzania OSR w przypadku przedkładania istotnych poprawek do propozycji KE. Kryteria oceny jakości prawa UE grupują się wokół: skuteczności regulacji (ocenianych stopniem realizacji założonych celów) treści, jakości legislacyjnej (spójności, kosztów, aksjologii) V. 4. Buble legislacyjne UE Część regulacji prawa UE, począwszy od regulacji minimalnej ilości szczebli w drabinach kominiarskich, poprzez słynne dopuszczalne krzywizny ogórków czy bananów, a na zakazie sprzedaży czekoladowych papierosów skończywszy, było przedmiotem drwin medialnych. Z szeroką falą krytyki spotkały się m.in. takie akty prawa UE jak np. nakaz niszczenia niewykorzystanej żywności ze stołówek, restauracji i sklepów zamiast przekazywania jej ubogim i hodowcom trzody (można jednak przekazywać ją hodowcom zwierząt futerkowych) czy też dyrektywa Komisji Europejskiej zaliczająca ślimaka do ryb lądowych, zaliczenie marchewki do grupy owoców, ponieważ w Portugalii robi się z niej dżemy, ale tych przetworów w Unii nie można robić z warzyw. Warto jednak zwrócić uwagę, że wiele z tych aktów miało na celu bądź to oszczędności. Np. zaliczono ślimaki winniczki do ryb, dzięki czemu nie trzeba było tworzyć odrębnego aktu prawnego celem uregulowania dopłat do ich hodowli we Francji) czy ochronę interesów konsumenckich (np. zapewniające odpowiednią jakość ogórków), czy umożliwiając Portugalczykom produkcję dżemu (który robi się z owoców) dotację do tradycyjnych dżemów marchewkowych. Dyrektywa Rady 2001/113/WE z 20.12.2001 dotycząca dżemów owocowych, galaretek i marmolady oraz słodzonego puree z kasztanów przeznaczonych do spożycia przez ludzi, gdzie w części: A. Definicje, podje się, że: (…) do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje: 1. Owoc: • świeży, zdrowy owoc, nie nadpsuty, zawierający wszystkie swoje zasadnicze składniki i dostatecznie dojrzały do użycia, po umyciu, usunięciu skaz, nadmiarów i ogonków • do celów niniejszej dyrektywy, za owoce uważa się pomidory, jadalne części łodyg rabarbaru, marchew, słodkie ziemniaki, ogórki, dynie, melony i arbuzy (…) V.5. Poprawa prawa stanowiącego ue i procedur stanowienia prawa - Traktat z Lizbony Prawo UE jest dynamiczne, zmienia się na poziomie prawa traktatowego i prawa pochodnego. Proces rewidowania traktatów stanowiących jest procesem o zróżnicowanej dynamice i zasięgu reform. W dołączonej do Traktatu z Nicei Deklaracji w sprawie przyszłości Unii Europejskiej (przyjętej podczas spotkania Rady Europejskiej w Laeken w dniach 14-15 grudnia 2001 r.) państwa członkowskie zapowiedziały kontynuację reformy UE, która miała koncentrować się m.in. na uproszczeniu traktatów stanowiących Unię. I rzeczywiście - Traktat z Lizbony upraszcza traktaty stanowiące UE. Utrzymuje nazwę TUE, natomiast dokonuje istotnej zmiany w strukturze tego Traktatu. W efekcie dokonanych przez Traktat z Lizbony zmian „nowy” TUE liczyć będzie 53 artykuły, a jego treść, mimo podobieństwa nazw kilku tytułów i liczby artykułów, w znacznej mierze zostanie zmieniona. Zakres regulacyjny Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) odpowiada obecnemu TWE, z tym że przejęte zostały zasadnicze zmiany strukturalne, które znajdowały się w TK. Modyfikacje polegają głównie na tym, że postanowienia dotyczące Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości zostały umieszczone bezpośrednio po postanowieniach regulujących swobody rynku wewnętrznego. TFUE dzieli się w sumie na siedem części. Oba Traktaty (TUE oraz TFUE) mają równą moc prawną. Wskutek reformy lizbońskiej Unia zastąpi Wspólnotę Europejską i będzie jej następcą prawnym. System filarowy zostaje zlikwidowany i zastąpiony jednolitym reżimem prawnym Unii, jako spójnej organizacji międzynarodowej, z Unii (z jej obecnego pierwszego filaru) wyłączona zostanie Europejska Wspólnota Energii Atomowej, która pozostanie odrębną Wspólnotą - organizacją międzynarodo­wą (powiązaną strukturalnie z UE). Poprzez jednoznaczne przyznanie osobowości prawnej Unia przekształcona zostanie w organizację międzynarodową o nazwie Unia Europejska. Niewielkie zmiany w Traktacie ustanawiającym Europejska Wspólnotę Energii Atomowej zostaną dokonane na podstawie Protokołu nr 2 dołączonego do Traktatu z Lizbony. Ww. zmiany wydają się wychodzące naprzeciw oczekiwaniu podniesienia stopnia przejrzystości procesu integracji europejskiej, lecz przede wszystkim prowadzące do umocnienia spójności Unii, a w konsekwencji umożliwiające jej bardziej efektywne działanie. Jednak wraz z upadkiem Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (dalej TK) upadła także reforma źródeł prawa. TL wraca do stanu „nicejskiego”, rezygnując z terminów „ustawa europejska” i „europejska ustawa ramowa” na rzecz określenia  źródeł prawa pochodnego UE o charakterze prawodawczym i zachowania obecnie obowiązujących nazw - „roz­porządzenia”, „dyrektywy” i „decyzje”. Można zatem uznać, że w zakresie uproszczenia źródeł prawa UE nie wnosi zmian. Jednak i tu pewne zmiany okazały się konieczne wskutek zmian instytucjonalnych, jak m.in. rezygnacja z filarowości UE. Dlatego rozporządzenia, dyrektywy i decyzje stosowane będą, co do zasady, w całym obszarze regulacyjnym TUE. Wyjątkiem będzie obszar WPZiB, w ramach którego jedynym instrumentem prawnym będą decyzje. W pewnym zakresie Traktat z Lizbony porządkuje procedury stanowienia prawa pochodnego i hierarchię aktów tego prawa. Wyróżnia akty prawodawcze, tj.: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, które są przyjmowane przez Parlament i Radę w ramach zwykłej procedury prawodawczej, gdzie akt przyjmowany jest wspólnie przez Parlament Europejski i Radę na wniosek Komisji Europejskiej. Procedura ta zbliżona jest do procedury współdecydowania z art. 251  TWE (w brzmieniu nicejskim) oraz w ramach jednej ze specjalnych procedur prawodawczych, gdzie akt przyjmowany jest przez Parlament Europejski z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem PE. W toku tej procedury, w szczególnych przypadkach, możliwe jest zastosowanie tzw. procedury kładki. Procedura ta polega na tym, że Rada Europejska może podjąć decyzję o zmianie „specjalnych procedur prawodawczych” na „zwykłą procedurę prawodawczą”. Traktat z Lizbony przewiduje także kategorię aktów delegowanych, które na podstawie aktu prawodawczego mogą zostać przekazane Komisji Europejskiej uprawnienie do przyjęcia aktów nieprawodawczych o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu prawodawczego. Ostatnią kategorią stanowią akty wykonawcze, które są wydawane w ramach uprawnień wykonawczych przez Komisję Europejską (w pewnych przypadkach przez Radę), jeśli konieczne jest zapewnienie jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów Unii Akty te będą przyjmowały formę rozporządzeń wykonawczych, dyrektyw wykonawczych i decyzji wykonawczych Komisji Europejskiej. Pewne problemy związane są z przekształceniem obecnie obowiązujących aktów prawa III filaru UE  w rozporządzenia, dyrektywy i decyzje po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Polska poparła ustanowienie okresu przejściowego, którego istota polega na tym, że po wejściu w życie Traktatu, w stosunku do takich aktów Komisja Europejska nie będzie miała kompetencji do wszczynania (w odniesieniu do państw członkowskich) postępowania o naruszenie Traktatu na podstawie art. 226 (nowego art. 258) TFUE, a zakres kompetencji Trybunału Sprawiedliwości pozostanie taki, jak przed wejściem w życie Traktatu (obecnie obowiązujący art. 35 TUE). Uchylenie derogacji następuje wraz z przekształceniem danego aktu III filaru UE w rozporządzenie, dyrektywę lub decyzję, a w każdym razie pięć lat po dacie wejścia w życie Traktatu z Lizbony (artykuł 9 i 10 Protokołu w sprawie postanowień przejściowych).[39] V.6. Efekty reformy W ostatnich latach 2008 i 2009 prace Komisji Europejskie przyniosły efekty, które zyskały rozgłos w środkach społecznego przekazu.[40] KE, realizując program przeglądu istniejącego prawa, wyłowiła (proces ten jest kontynuowany w 2009 roku) akty nieaktualne, niejasne bądź sprzeczne ze sobą i zbyt skomplikowane. Wiele z nich dublowały się bądź też były zbyt obciążające podmioty gospodarcze i nadmiernie standaryzujące. Aktami poddanymi badaniu są regulacje z takich dziedzin jak: motoryzacja, odpady, branża budowlana, środki spożywcze, kosmetyki, farmaceutyki, usługi, bariery w funkcjonowaniu swobód rynku wewnętrznego. Prace KE, wspomagane przez Radę i PE, a także szeregu struktur powołanych dla lepszego stanowienia prawa, przyniosły pewne efekty, choć o rewolucji wciąż trudno mówić. O ile próba liberalizacji rynku usługowego nie powiodła się (wskutek znaczącego wypłacenia przez Parlament Europejski dyrektywy kodyfikującej szereg aktów dotyczących usług) o tyle np. dyrektywa nr 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004, w sprawie praw obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty Europejskiej. Dyrektywa ta jest przykładem udanej kodyfikacji. Zebrała bowiem akty regulujące obszar swobody przepływu pracowników oraz wszystkich zmian, wprowadzanych do nich, w jeden akt. W rezultacie „odchudzono” regulacje UE, czyniąc je czytelniejszymi i łatwiejszymi do wyegzekwowania. Kodyfikacja ta jest połączona z rewizją prawa (a więc obok ujednolicenia, dołącza się także reformę). Proces ten nazywany jest przekształceniem prawnym (ang. recasting). Innym przykładem udanego recasting jest obszar kosmetyków, gdzie scalono 45 różnych aktów prawnych w jedną dyrektywę. W efekcie procesu „lepsze stanowienie prawa” Komisja wycofała szereg aktów przestarzałych bądź nadmiernie regulujących, m.in. wspominane już rozporządzenie Komisji nr 2257/94 z 16.09.1994 roku, ustanawiające normy jakości bananów. [41] Tym samym realizowane są 3 zadania związane z uproszczeniem już istniejącego dorobku prawnego, tj. łączy akty prawne, usuwa nieaktualne i przenosi część regulacji na poziom aktów wykonawczych.[42] W efekcie podjętych działań zaproponowano już usunięcie niemal 1.300 aktów prawnych, czyli 7.800 stron Dz. Urz. UE, stanowiących ok. 10 proc. całego acquis.[43] Podsumowując - program poprawy otoczenia regulacyjnego uproszcza i udoskonala prawo UE poprzez zredukowanie kosztów ponoszonych zarówno przez przedsiębiorstwa jak i przez administrację, udoskonala też jego implementację przez państwa członkowskie. TABELA: „wpływ państw” demograficznego i prezencji w instytucjach: Państwo Liczba ludności (w tys.) Udział w liczbie ludności Rada Unii Europejskiej Parlament Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny Komitet Regionów UE 15 UE 27 UE 27 UE 27 UE 27 UE 27 Liczba głosów Udział % Liczba mandatów Udział % Liczba członków Udział Liczba członków Udział % Niemcy 82 038 21,86% 17,05% 29 8,41% 99 13,52% 24 6,98% 24 6,98% Wielka Brytania 59 247 15,79% 12,31% 29 8,41% 72 9,84% 24 6,98% 24 6,98% Francja 58 966 15,71% 12,25% 29 8,41% 72 9,84% 24 6,98% 24 6,98% Włochy 57 612 15,35% 11,97% 29 8,41% 72 9,84% 24 6,98% 24 6,98% Hiszpania 39 394 10,50% 8,19% 27 7,83% 50 6,83% 21 6,10% 21 6,10% Polska 38 667 - 8,04% 27 7,83% 50 6,83% 21 6,10% 21 6,10% Rumunia 22 489 - 4,67% 14 4,06% 33 4,51% 15 4,36% 15 4,36% Holandia 15 760 4,20% 3,28% 13 3,77% 25 3,42% 12 3,49% 12 3,49% Grecja 10 533 2,81% 2,19% 12 3,48% 22 3,01% 12 3,49% 12 3,49% Czechy 10 290 - 2,14% 12 3,48% 20 2,73% 12 3,49% 12 3,49% Belgia 10 213 2,72% 2,12% 12 3,48% 22 3,01% 12 3,49% 12 3,49% Węgry 10 092 - 2,10% 12 3,48% 20 2,73% 12 3,49% 12 3,49% Portugalia 9 980 2,66% 2,07% 12 3,48% 22 3,01% 12 3,49% 12 3,49% Szwecja 8 854 2,36% 1,84% 10 2,90% 18 2,46% 12 3,49% 12 3,49% Bułgaria 8 230 - 1,71% 10 2,90% 17 2,32% 12 3,49% 12 3,49% Austria 8 082 2,15% 1,68% 10 2,90% 17 2,32% 12 3,49% 12 3,49% Słowacja 5 393 - 1,12% 7 2,03% 13 1,78% 9 2,62% 9 2,62% Dania 5 313 1,42% 1,10% 7 2,03% 13 1,78% 9 2,62% 9 2,62% Finlandia 5 160 1,37% 1,07% 7 2,03% 13 1,78% 9 2,62% 9 2,62% Irlandia 3 744 1,00% 0,78% 7 2,03% 12 1,64% 9 2,62% 9 2,62% Litwa 3 701 - 0,77% 7 2,03% 12 1,64% 9 2,62% 9 2,62% Łotwa 2 439 - 0,51% 4 1,16% 8 1,09% 7 2,03% 7 2,03% Słowenia 1 978 - 0,41% 4 1,16% 7 0,96% 7 2,03% 7 2,03% Estonia 1 446 - 0,30% 4 1,16% 6 0,82% 7 2,03% 7 2,03% Cypr 752 - 0,16% 4 1,16% 6 0,82% 6 1,74% 6 1,74% Luksemburg 429 0,11% 0,09% 4 1,16% 6 0,82% 6 1,74% 6 1,74% Malta 379 - 0,08% 3 0,87% 5 0,68% 5 1,45% 5 1,45% Ogółem UE 15 375 325 100,00% 78,00% 237 68,70% 535 73,09% 222 64,53% 222 64,53% Ogółem UE 27 481 181 - 100,00% 345 100,00% 732 100,00% 344 100,00% 344 100,00% [1] Szerzej por. m.in.: R. Grzeszczak (red.) Europa na rozdrożu, Wrocław 2006; J. Barcz, Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym, Warszawa 2005; S. Dudzik (red.), Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, Kraków 2005. [2] Traktat z Lizbony w polskiej wersji językowej: Dz.U. UE z 17 grudnia 2007 roku, C 306/01. [3] Jest to pogląd podzielany przez większość znawców tej materii, tak J. Barcz w wywiadzie dla telewizji TVN z 25.20.2007, A. Wyrozumska na warszawskiej konferencji polskiej grupy International Law Assosatine poświęconej Karcie 18.01.2008. [4] Trybunał stwierdził w 1964 roku, że „ (…) prawu utworzonemu na podstawie traktatu, pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego wynikającą stąd szczególną naturę, przeciwstawiać w postępowaniu sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru wspólnotowego i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty”. [5] Por. opinię Służby Prawnej Rady z dnia 22 czerwca 2007 r., którą dołączono do Traktatu z Lizbony. [6] Por. J. Barcz, Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2004. [7] Indeks siły to w teorii gier metoda liczenia względnej siły poszczególnych uczestników głosowania. W rzeczywistym świecie metody podejmowania decyzji mogą być przeróżne. Do najprostszych metod należy właśnie metoda głosów ważonych. Każdy uczestnik (członek organizacji) ma pewną ilość głosów i decyzja zostaje podjęta jeśli ilość głosów jest większa od przyjętego limitu. [8] Na tym polu należałoby zastanawiać się zatem nad ewentualną możliwością marginalizacji roli państw biedniejszych bądź mniejszych, a nie w sposobie podejmowania decyzji w Radzie. Por. m. in J. Barcz Traktat konstytucyjny Unii Europejskiej - Raport aktualizacyjny, dostępny w Internecie: www.medianet.pl/ceurorev/numer38 [9] Szerzej por. A. Nowak-Far, Mandat w zakresie rynku wewnętrznego. Traktat reformujący - proponowane zmiany w dziedzinie rynku wewnętrznego i polityk UE, [w:] J. Barcz (red.), Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej - analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski. Materiały z konferencji ekspertów, Warszawa 2007, s. 6 i n. Warszawa 2007, s. 71 i n. [10] J. Fischer, Vom Staatenbund zur Föderationen. Gedanken über die Finalität der europäischen Union, referat wygłoszony w Walter-Hallstein-Institut für Europäisches Verfassungsrecht na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie, 12.05.2000, Forum Constitutionis Europae, Berlin 2000. [11] R. Watts, Comparing Federal Systems in the 1990's, Queen's University, Ontario 1996, s. 6-7. [12] Por. także R. L. Watts, Federalism, Federal political systems, and Federations Institute of Intergovernmental Relations, Kingston, annual reviews polit. sci. 1998.1:117-137, www.arjournals.annualreviews.org by wib6013 - FU Berlin on 12/09/08. [13] A. Balicki, Czy Unia Europejska jest federacją? Rubikon, nr 3 (10) / 2000, s. 2 i n. [14] M. Forsyth, The Political Theory of Federalism. The Relevance of Classical Approaches, [w:] V. Wringht (red), Federalising Europe, Oxford 1996, s. 25 [15] Por. brzmienie art. 9 ust. 2 i 3 Konstytucji dla Europy. Podział kompetencji z TL przypomina rozwiązania z Konstytucji dla Europy, por. K. Kowalik - Bończyk, Porównanie systemu kompetencji Unii Europejskiej w Konstytucji dla Europy z dotychczasowym systemem [w:] Konstytucja dla Europy (red. S. Dudzik), Zakamycze 2005, s. 131 i n. [16] Frankfurter Allgemeine Zeitung z 27.10.2000 r., s. 3. [17] F.W. Scharpf, The Joint-Decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integration, “Public Administration”, 66, 1988, s. 239-278. [18] Por. A.-M. Burley, W. Mattli, Europe before the Court: A Political Theory of Legal Integration, [w:] International Organization” 47/1993, s. 41-77. [19] Zob. rozdział  7: Zakres obowiązywania prawa UE. [20] Za J. Barcz, Możliwość wykorzystania tzw. procedury kładki (art. 42 TUE) dla reformy ustrojowej Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 10 i n., dostępne na: http://www.nipmie.pl/pliki/art42TUE.pdf [21] Przewodniczący Komisji Europejskiej, Jose Manuel Barroso, wypowiedział się, że w tym zakresie TL może uderzyć w pozycję KE. [22] Wystąpił błąd w polskim tłumaczeniu Traktatu. Przetłumaczono, że personel ma być delegowany przez krajowe służby dyplomatyczne, a nie „z” krajowych służb dyplomatycznych. [23] A. Wyrozusmka, op. cit., s. 5 i n. tytułem wyjaśnienia: Od praw człowieka należy odróżnić ich podgrupę - prawa podstawowe (niem. Grundrechte, ang. fundamental rights,). Prawa podstawowe to te prawa człowieka, które zostały zapisane w aktach o charakterze konstytucyjnym. Pod względem podmiotowym prawa podstawowe można podzielić na prawa jednostki (prawa przysługujące niezależnie od obywatelstwa jednostki) oraz prawa obywatelskie (prawa przysługujące danym obywatelom: państwa, UE, etc). Z kolei pod względem przedmiotowym  prawa podstawowe można podzielić na prawa i wolności osobiste, prawa i wolności polityczne oraz prawa społeczne, ekonomiczne i kulturalne. Odrębną subkategorią praw człowieka są prawa osób należących do mniejszości narodowych i etnicznych. [24] A. Wyrozumska, Mandat Konferencji Międzyrządowej z 2007 r. a umocnienie ochrony praw podstawowych - status Karty Praw Podstawowych i przystąpienie UE do EKPCz, referat dostępny na stronie:  www.rpo.gov.pl/pliki/1190026998.pdf , s. 3 i n. [25] Por. K. Kańska, Karta Praw Podstawowych a przestrzeganie praw człowieka przez instytucje Unii Europejskiej [w:] Zeszyty Naukowe Podyplomowego Studium Prawa Europejskiego UW, nr 4/2003, E. Piontek, Konstytucja dla Unii Europejskiej [w:] Zeszyty Naukowe Podyplomowego Studium Prawa Europejskiego UW, nr 1/2003. [26] Dopiero w oficjalnym komentarzu do Karty zawarto stwierdzenie, że żadna wolność czy prawo nie może naruszać godności człowieka, nie jest to jednak tekst prawny aktu. [27] Wystąpienie A. Zolla podczas debaty zorganizowanej przez Katedry UE i Prawa Klubu Jagiellońskiego oraz krakowski oddział World Youth Alliance 3.12.2007 r. w Krakowie, dostępne na www.kj.org.pl/kpp.pdf [28] Wystąpienie M. Kożuch podczas debaty zorganizowanej przez Katedry UE i Prawa Klubu Jagiellońskiego oraz krakowski oddział World Youth Alliance 3.12.2007 r. w Krakowie, dostępne na www.kj.org.pl/kpp.pdf [29] W tym zakresie por. opracowanie A. Anull, D. Wincott (eds.), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press 2002. [30] Np. U. Leonardy, Kompetenzabgrenzung in der Europäischen Union: Eine Marotte der deutschen Länder?, [w:] Jahrbuch des Föderalismus 2001, s. 454 - 470. [31] F. C. Mayer, Die Rückkehr der Europäische Verfasung?: ein Leitfaden zum Vertrag von Lissabon [w:] Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (2007), volume 67, issue 4, p. 1141-1217. [32] K. Wójtowicz, Konstytucja europejska a idea Stanów Zjednoczonych [w:] R. Grzeszczak (red.) Europa na rozdrożu, Wrocław 2006, s. 82 i n. [33] B. Ackerman, Constitutional Politics, Constitutional Law [w:] Yale Law Journal 1999, s. 453; tenże, We the People, t. 1, 1991, t. 2, 1998. Na ten temat m.in.: Symposium: Moments of Change, „Yale Law Journal” 108 (1999), s. 1917-2349. [34] Por. T. G. Grosse, Hybrydowy ustrój Unii Europejskiej. Dwie logiki zmian w projekcie traktatu konstytucyjnego, Analizy Natolińskie 3 (28)/2008, s. 14; por. także D. Grimm, Przez konstytucję do integracji [w:] nowa Europa 1 (I)/2005, s. 34 i n. [35] T. T. Koncewicz, Karta … op. cit., s. C-5. szeroko o ochronie prawa podstawowych w Unii Europejskiej: A. Bodnar, Obywatelstwo Unii Europejskiej a ochrona praw podstawowych obywateli państw członkowskich  [w:] Zeszyty Ośrodka Informacji i Dokumentacji Europejskiej, Kancelaria Sejmu RP, nr 9/2008, s. 49 - 102. [36] A. Wyrozumska, Znaczenie prawne zmiany statusu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w Traktacie lizbońskim oraz Protokołu polsko-brytyjskiego [w:] Przegląd Sejmowy nr 2/2008, s. 25. [37] E. Popławska, Standardy tworzenia prawa w Unii Europejskiej [w:] M. Kruk, J. Wawrzyniak (red.), Polska w Unii Europejskiej, Kraków 2005, s. 163. [38] Por. M. Szwarc, Procedury i instrumenty zapewnienia jakości prawa Unii Europejskiej [w:] Przegląd Legislacyjny 4/2002, s. 64 i n. [39] Por. projekt uzasadnienia  ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., dostępny na www.oide.gov.pl [40] Trzeci Strategiczny przegląd procesu lepszego stanowienia prawa w Unii Europejskiej COM (2009)15 z 28 stycznia 2009 r., http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/key_docs_en.htm#_br [41] Drugi Strategiczny przegląd procesu lepszego stanowienia prawa w Unii Europejskiej COM (2008)32 z 30 stycznia 2008 r. [42] R. Janas, Symplifikacja acquis communautaire - zarys problematyki [w:] Mik C. (red.) Unia Europejska w dobie reform, Toruń 2004, s. 417. [43] Dane za: Trzeci Strategiczny przegląd procesu lepszego stanowienia prawa w Unii Europejskiej COM (2009)15 z 28 stycznia 2009 r., http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/key_docs_en.htm#_br

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Sekcja informatyzacji © 2001-2009

Wydział Studia Studenci Og

---