PROCES ROZSZERZENIA UNII EUROPEJSKIEJ
Proces integracji europejskiej podlega jednocześnie trzem rodzajom rozszerzeń,
a mianowicie pogłębieniu, czyli integracji obszarów uznanych za obszary integracyjne (począwszy od węgla i stali), rozszerzaniu rozumianemu jako obejmowanie coraz to nowych obszarów merytorycznych współpracy w ramach Wspólnot Europejskich oraz rozszerzeniu geograficznemu, czyli przyjmowaniu nowych państw członkowskich do Wspólnoty, przypuśćmy do Unii i temu ostatniemu zagadnieniu będzie poświecony dzisiejszy wykład.
Jak dotąd, Wspólnoty, a później Unia Europejska rozszerzały się najpierw w roku 1973 - było to tzw. Pierwsze Rozszerzenie Północne i objęło Wielką Brytanię, Danię
i Irlandię. Wówczas próbowała do Wspólnot przystąpić także Norwegia, ale zrezygnowała. Zatem w roku '73 mamy przekształcenie Europejskiej Szóstki w Europejską Dziewiątkę. Następnie w roku 1981 do Wspólnot przystąpiła Grecja, a w roku 1986 Hiszpania
i Portugalia. Te dwa wydarzenia określane są łącznie mianem Rozszerzenia Południowego. Wreszcie w roku 1995 mieliśmy do czynienia z tzw. Drugim Rozszerzeniem Północnym, chociaż nie były to kraje wyłącznie północne. Rozszerzenie to obejmuje Szwecję, Finlandię
i Austrię. Po raz drugi próbowała też przystąpić Norwegia. Oczywiście była mile widziana, ale referendum norweskie dało negatywny wynik. Norwegowie sami dali wyraz tego, że nie chcą przystąpić do UE. Kolejne rozszerzenie miało miejsce w roku 2004, kiedy Wspólnoty poszerzyły się o 10 państw. Unia z Unii Piętnastu stała się Unią Dwudziestu Pięciu. Było to Wielkie Rozszerzenie Wschodnie - jedno z największych dotychczas rozszerzeń UE (przynajmniej co do liczby państw). 1 stycznia 2007 do Wspólnoty przystąpiły Bułgaria
i Rumunia.
Chronologia jest tu prosta, nie ma co wyjaśniać, trzeba po prostu zapamiętać kolejne etapy. Natomiast, interesujący jest sam proces, który podlegał ewolucji. Jak wiecie państwo z poprzednich wykładów Brytyjczycy spóźnili się na powrót europejski w latach `50 i dyplomacja Zjednoczonego Królestwa rozpoczęła wysiłki na rzecz wstąpienia do Wspólnot Europejskich w roku 1961. Wtedy to, po niepowodzeniu faktycznym EFTA - Europejskiego Obszaru Wolnego Handlu, organizacji konkurencyjnej, która powstała w odpowiedzi na Europejskie Wspólnoty, która nie dysponowała jednak w żadnym potencjałem ekonomicznym. Rdzeń genetyczny: Wielka Brytania, Dania, Irlandia i Norwegia podjęły próbę wejścia do Wspólnot Europejskich. Wówczas toczone rokowania (w czasie tzw. pierwszej tury 1961-63) były okazją do zebraniu wielu doświadczeń, ale obecne rokowania akcesyjne zupełnie w ten sposób nie wyglądają. Te pierwsze rokowania akcesyjne miały charakter zwykłych konferencji rządowych. Przy jednym stole spotykali się uczestnicy kongresu międzynarodowego, w tym przypadku konferencji negocjacyjnej na temat akcesji
i negocjowano na zasadzie równorzędnych partnerów. W praktyce oznaczało to, że negocjowała przy jednym stole szóstka państw Wspólnot Europejskich i 4 państwa kandydujące, czyli 10 państw jednocześnie. Zwracam uwagę, że nie było etapu wcześniejszego uzgodnienia stanowisk Wspólnot, a zatem były to negocjacje państw członków z państwem czy grupą państw, ale nie było wspólnego stanowiska Wspólnot wobec czwórki kandydujących państw, czy względem poszczególnych państw. To zatem powodowało, że państwa kandydujące miały dyplomatyczne możliwości rozgrywania sprzeczności w łonie państw Wspólnoty dla wygrywania własnych korzyści negocjacyjnych. Oczywiście to nie trudności proceduralne tylko sytuacja określana brytyjskim sloganem „przyjazna ________” spowodowała, że negocjacje zakończyły się w roku 1963 niepowodzeniem, a generał Charles de Gaulle zgłosił veto wobec kandydatury brytyjskiej i tym samym zamknął negocjacje. Francja odrzuciła kandydaturę Zjednoczonego Królestwa. Ponowienie próby w roku '67 zakończyło się natychmiastowym vetem francuskim, a zatem nie wniesiono żadnych nowych doświadczeń do negocjacji akcesyjnych. Dopiero po odejściu de Gaulla, w 1969 roku kolejny rząd brytyjski przedstawił trzeci już z kolei wniosek o członkostwo i rozpoczęte wówczas negocjacje trwające w latach 1969-71. Zakończyły się one sukcesem doprowadzając w roku 1973 do wejścia Wielkiej Brytanii do Wspólnot Europejskich. To dopiero ta trzecia rundę negocjacji brytyjskich była okresem, w którym wykształcił się obecny system negocjacji akcesyjnych. Pamiętamy o doświadczeniach z lat 61-63, negatywnym procesie proceduralnym, w
związku z tym wymyślono zupełnie nowy sposób negocjowania i zasadniczo funkcjonuje on dziś.
Jak zatem wygląda? Jak wiecie państwo z poprzedniego wykładu, jest to jedyna sytuacja, w której Wspólnoty Europejskie czy teraz Unia Europejska, reprezentowane są na zewnątrz nie przez Komisję, która we wszystkich innych wypadkach reprezentuje Wspólnotę, ale przez Radę, wówczas, czyli na przełomie lat 60. i 70. Radę Wspólnot Europejskich, a obecnie Radę Unii Europejskiej. Przyjęty wówczas system negocjacji akcesyjnych opierał się na zasadzie negocjacji wielo-dwustronnych. Takich terminów będzie się pojawiało sporo i wszystkie należy znać. Zaraz będę tłumaczył na czym to wszystko polega. Otóż, z iście brytyjskim poczuciem humoru, kiedy zaproponowano Brytyjczykom negocjowanie z Komisją Europejską, Brytyjczycy odpowiedzieli, że wolą negocjować z wałówką kataryniarza. Dlaczego tak powiedzieli? Otóż, Komisja Europejska nie jest organem podejmującym decyzje w imieniu państw członkowskich. Zatem przedstawienie jakiegokolwiek stanowiska brytyjskiego Komisji Europejskiej musiałoby się skończyć wysłaniem przez Komisję Europejską zapytania do Rady Ministrów, czy jej wolno przyjąć postulaty brytyjskie, czy je odrzucić. Zatem takie właśnie stanowisko brytyjskie wymusiło logicznie uznanie, że negocjować mogą tylko przedstawiciele kompetentni, czyli tacy, którzy mają polityczne kompetencje do podejmowania wiążących decyzji.
Proces negocjacyjny czy właściwie proces akcesyjny wygląda w sposób następujący (oczywiście występują drobne różnice w zależności od kraju). Otóż, najpierw dane pastwo zgłasza wolę przystąpienia do Wspólnoty Europejskiej. Zatem to kandydat inicjuje proces akcesyjny. Często zdarza się, że sam proces akcesyjny poprzedzony jest stowarzyszeniem państwa kandydującego ze Wspólnotami Europejskimi, choć trzeba podkreślić dwa fakty.
Po pierwsze, że były rozszerzenia nie poprzedzane stowarzyszeniem, jak np. brytyjskie rozszerzenie, czyli Pierwsze Północne, czy z 1995, kiedy to Austria, Finlandia i Szwecja nie były państwami stowarzyszonymi z UE, ale np. Grecja była, Portugalia też i wszystkie państwa ostatniego rozszerzenia również. (Polska od 1991).
Z drugiej strony, istnieje cała grupa państw stowarzyszonych, które jednocześnie nie są kandydatami i nie mają perspektywy członkostwa. Unia Europejska ma rozbudowany system państw stowarzyszonych w basenie Morza Śródziemnego. Są to kraje północnych wybrzeży Afryki, a nie Europy, więc nie mają traktatowego prawa starania się o członkostwo. Maroko próbowało, ale powiedziano, że nie należy do Europy. Choć jak pewnie znając geografię dostrzegacie państwo sytuację Cypru, który również nie leży w Europie, a jest państwem członkowskim Unii. Turcja, której mały fragment leży w Europie jest kandydatem. Zatem stowarzyszenie jest zjawiskiem częstym, ale nie jest zjawiskiem obowiązkowym.
Po zgłoszeniu kandydatury przez państwo zabiegające o członkostwo, Komisja Europejska zostaje obarczona przez Radę Europejską zadaniem sporządzenia tzw. acqui (chyba, bo to po francusku), czyli opinii Komisji na temat zdolności kandydata do członkostwa w UE. Od czasu negocjacji akcesyjnych Grecji, kiedy to Komisja stworzyła acqui z wnioskiem negatywnym, rekomendując Radzie Europejskiej odrzucenie kandydatury Aten. Rada Europejska podjęła decyzję polityczną. Wywołało to ostrą krytykę Grecji.
W końcu zdecydowano, że Komisja będzie tworzyła acqui przy współpracy administracji państwa kandydującego. W związku z tym, przygotowanie acqui, sporządzenie owego dokumentu, poprzedzone jest stworzeniem kwestionariusza pytań, który jest przesyłany państwu kandydującemu i dopiero na podstawie odpowiedzi na te pytania, Komisja tworzy acqui. Polska otrzymała kwestionariusz w pierwszej połowie 1996, a w lipcu zakończony był proces zbierania informacji i przedstawiono odpowiedzi na pytania Komisji. Jak już państwo wiecie, acqui ma charakter doradczy, a nie wiążący i Rada Europejska może podjąć decyzję bez rekomendacji Komisji.
Jeśli Rada Europejska podejmie strategiczną decyzję, to rozpoczyna się proces akcesyjny
2
właściwy. Pierwszym jego etapem, a tych etapów jest pięć, jest screening, czyli skanowanie. Jest to przegląd prawa państwa kandydującego pod kątem zgodności tego prawa z dorobkiem prawnym struktur europejskich- Acqui Communautaire. Screeningowi towarzyszą zazwyczaj negocjacje eksploracyjne. Negocjacje eksploracyjne są to negocjacje, których celem jest uzgodnienie terminologii. Chodzi o to, aby negocjując w przyszłości zasadniczą treść traktatu akcesyjnego, rozmawiające ze sobą strony używając tych samych słów, rozumiały pod nimi dokładnie to samo. Prowadziło to czasem do niezwykle zabawnych sytuacji, często przytaczanych przez przeciwników UE jako dowód na absurdalność zachowań Brukseli, bowiem podczas negocjacji hiszpańskich uznano marchewkę za owoc, a to z tego powodu, że w Hiszpanii z marchwi produkuje się dżemy. Dżemy produkuje się z owoców, więc uznano, że w Hiszpanii marchew jest owocem. Drugim takim przykładem jest spór Hiszpanii o definicję czekolady. Albowiem, w języku polskim istnieje jedyne słowo z jeżyka Azteków „szoklid”(pisane fonetycznie), czyli czekolada. Czekoladę wynaleziono na Wyżynie _______ i do Europy sprowadzili ją konkwistadorzy hiszpańscy. Niemniej jednak, pierwsze receptury przyrządzania czekolady sporządzili Hiszpanie. Kiedy Hiszpanie przeczytali w regulacjach prawnych Wspólnot Europejskich, że prawdziwa czekolada ma wyglądać tak i tak, a nie tak i tak, to Hiszpanie poczuli się urażeni.
Kiedy negocjacje eksploracyjne dobiegają końca, następuje rozpoczęcie kolejnego etapu, czyli drugiego etapu. Screening i negocjacje eksploracyjne zamykają się w pierwszym etapie. Drugi etap to jest wypracowanie stanowisk negocjacyjnych. Stanowisko negocjacyjne państwa kandydującego opracowywane jest zgodnie z procedurami danego państwa, a każde państwo ma własne sposoby opracowania stanowiska negocjacyjnego. Natomiast Wspólnoty Europejskie mają procedurę, w której ujawnia się system prawny. Komisja Europejska ma absolutny monopol na funkcję ustawodawczą, z czego logicznie wynika, że projekt stanowiska negocjacyjnego tworzony jest przez Komisję. Tutaj uczulam państwa na fakt, że w Komisji zasiada (zależy jeszcze o którym rozszerzeniu mówimy) obecnie 27 komisarzy (poprzednio było ich 20). Oni nie reprezentują interesów własnych państw (teoretycznie), ale należy brać pod uwagę, że już sam projekt wspólnego stanowiska jest wynikiem pewnych kompromisów pomiędzy komisarzami, a zatem jest wynikiem negocjacji wielostronnych. Następnie projekt przekazywany jest Radzie Unii Europejskiej, czy jak wcześniej Radzie Ministrów Wspólnot. Rada ewentualnie wnosi poprawki. Niemniej jednak, w trakcie debat wewnętrznych w Radzie UE, przyjmuje ona wspólne stanowisko. Tym mocniej należy tu podkreślić fakt, że wspólne stanowisko UE przedstawiane państwu kandydującemu jest wynikiem kompromisu przyjętego w wyniku negocjacji w Radzie UE, a zatem jest wynikiem negocjacji wielostronnych. To powoduje, że jest to stanowisko niezwykle sztywne. Nie ma takiej osoby, która by mogła w trakcie rozmowy z państwem kandydującym od tak sobie podjąć decyzję, że ustępuje w jakiejś kwestii. Przewodniczący Rady UE nie może powiedzieć na żądanie państwa kandydującego: „no dobrze, skoro dla osiągnięcia porozumienia potrzebne jest takie ustępstwo, to ja się zgadzam”. Nie ma on do tego prawa. Każde odstępstwo od uzgodnionego w gronie państw członkowskich wspólnego stanowiska wymaga renegocjacji w łonie Rady UE.
Gdy jest już uzgodnione ostateczne wspólne stanowisko, rozpoczyna się trzeci etap, czyli konferencje negocjacyjne - negocjowanie traktatu akcesyjnego. Konferencje negocjacyjne mają wysoce sformalizowany charakter ważny z uwagi na naturę wspólnego stanowiska, czy procesu wypracowywania wspólnego stanowiska. Oznacza to, po pierwsze, że negocjacje odbywają się w systemie Wspólnoty Europejskiej, czy potem UE i dane jedno państwo kandydujące. (średnio stylistyczne to zdanie, ale on tak powiedział)
Nie jest to tak jak w przypadku pierwszych negocjacji, negocjacji brytyjskich, kiedy to wszystkie państwa Wspólnot i wszystkie państwa kandydujące debatowały na równi przy jednym stole. Tym razem występuje tutaj UE z uzgodnionym wspólnym stanowiskiem i tylko jedno państwo kandydujące. Bez względu na to, jak liczne jest rozszerzenie w danej turze, każde państwo toczy osobne negocjacje. Jak już mówiłem, negocjacje są sformalizowane a to z uwagi na sztywność stanowisk. Oznacza to, że faktycznie konferencja negocjacyjna wygląda w następujący sposób: do pomieszczenia, w którym zgromadzeni są przedstawiciele tzn. członkowie Rady UE, wchodzi
3
główny negocjator państwa kandydującego z dokumentem będącym stanowiskiem negocjacyjnym danego państwa kandydata i odbiera na piśmie dokument pt. „Common Position of the European Union”. Czytają dokumenty i jeżeli ich treści się pokrywają, to jest koniec negocjacji. Jeżeli treści się nie pokrywają, to sporządzany jest protokół rozbieżności, strony się sobie kłaniają i wtedy jest koniec konferencji negocjacyjnej, ponieważ nie ma miejsca na wymianę poglądów. To wyjaśnia również czym są negocjacje wielo-dwustronne. Są to formalnie negocjacje UE z kandydatem, ale z punktu widzenia czasu, który jest poświęcony na negocjacje, to gro negocjacji, to są to negocjacje z państwami członkowskimi, co do tego, jak można zmienić stanowisko negocjacyjne, żeby proces przesunął się do przodu. Oczywiście gdyby w ten sposób negocjować, to negocjacje nigdy by się nie skończyły. Byłoby to czasochłonne i nie byłoby skuteczne. Dlatego też, wymyślono procedury ułatwiające obieg myśli i informacji. Otóż, przerzucono część negocjacji na tzw. negocjacje prywatne. Zamiast konferencji negocjacyjnych odbywają się tzw. non-meetings, czyli niespotkania. W czasie non-meetings przedstawia się tzw. non-papers, coś co jest nieformalnym stanowiskiem negocjacyjnym, ale nie zobowiązuje stron. Wówczas można swobodnie negocjować. Dopiero kiedy w trakcie takich „prywatnych negocjacji” dojdzie do porozumienia, zwołuje się oficjalną konferencję negocjacyjną i wtedy wymienia się stanowiska, ale ma to miejsce oczywiście tylko w przypadku rozbieżności.
Konferencje negocjacyjne odbywają się na dwóch poziomach: Rady UE, czyli ministrów państw członkowskich i na poziomie ambasadorów państw członkowskich.
Po drugiej stronie występują negocjatorzy państw kandydujących. Komisja Europejska w trakcie konferencji negocjacyjnej odgrywa istotną rolę, a mianowicie jest „najlepszym przyjacielem” państwa kandydującego w tym sensie, że jako dobry przyjaciel nie owija sprawy w bawełnę, tylko mówi, jak jest. Innymi słowy, jeżeli trzeba powiedzieć jakąś niemiłą prawdę, że np. UE nie może iść na ustępstwa, bo państwo kandydujące nie dopełniło wymogów, to oczywiście nie mówi tego przedstawiciel prezydencji (nie wiem dokładnie co on tam powiedział)UE, bo oznaczałoby to, że musi to być minister spraw zagranicznych państwa A. Wyobraźmy sobie zatem jakby wyglądały stosunki między państwem A i państwem kandydującym. W związku z tym to zadanie spada na Komisję.
Przedmiotem negocjacji jest, hmm właściwie to zastanówmy się najpierw po co są negocjacje, skoro zasadą jest, że państwo kandydujące ma obowiązek przyjąć całość Acqui Communautaire (dorobek prawny UE). Jeśli tak, to po co są negocjacje? Z powodu dwóch rzeczy: czasu i pieniędzy. To znaczy, w jednym terminie dane rozwiązania mają być wprowadzone w życie przez państwo kandydujące i przez UE. Czy zatem konieczne są jakieś okresy przejściowe zwane także okresami dostosowawczymi albo okresami derogacyjnymi? Należy zapamiętać wszystkie 3 nazwy. Okres derogacyjny czyli polegający na odłożeniu w czasie jakiegoś rozwiązania. Należy podkreślić, że okresy dostosowawcze występują zarówno po stronie kandydatów jak i Unii. Państwo kandydujące, jako strona słabsza, bo prosi o przyjęcie, również słabsza ekonomicznie, jest zainteresowane tym okresem dostosowawczym i prosi o czas, w którym będzie mogła dorównać starym członkom Unii. Należy też zauważyć, że starzy członkowie, którzy obawiają się nowych kandydatów również wprowadzają takie okresy np. dla Polski w zakresie swobodnego obrotu handlu. Z kolei Polska wprowadziła okresy przejściowe np. dla Niemiec na zakup polskiej ziemi. Nie jest tak zatem, że to tylko kandydat ma okresy dostosowawcze. Dotyczy to również państw Unii.
Te okresy są również przedmiotem negocjacji.
Skoro konferencje negocjacyjne mają taki sformalizowany przebieg, a jednocześnie państwa uczestniczące w negocjacjach, i Unii, i kandydujące toczą grę negocjacyjną każde we własnym tempie, w związku z tym zdarza się taka sytuacja, że negocjatorzy tracą rozeznanie co do tego, co jest istotą sporu, a co jest sporem ogłoszonym przez dane państwo. Kiedy dane państwo upiera się przy jakimś stanowisku bez żadnych podstaw, ale żeby móc powiedzieć w Parlamencie „dobrze, to ja zrezygnuję w zamian za to, że dacie mi to i to”. Chodzi o to, żeby widzieć czyje ustępstwo za co można kupić. Ponieważ w tym wysoce sformalizowanym systemie trudno jest o tego typu obieg
4
informacji, wymyślono procedurę opartą na tradycji kościoła katolickiego Owa pierwsza procedura
to rozwikłanie pata negocjacyjnego i jest to tzw. procedura konfesjolana. Otóż, przewodniczący Rady UE, przedstawiciel państwa sprawującego prezydencję w danym okresie, w sytuacji wystąpienia pata negocjacyjnego prosi na rozmowę w cztery oczy przedstawicieli wszystkich państw negocjujących po kolei i owi przedstawiciele w owej szczerej rozmowie w warunkach konfesjonału wyjaśniają tylko przewodniczącemu, o co naprawdę im chodzi. On wówczas jest w stanie złożyć projekt wyjścia z impasu i przedstawić go potem obu stronom. Drugą metodą jest maraton negocjacyjny, który swoją formą nawiązuje do konklawe wymyślonego przez papieża Grzegorza X w XIII w. Oznacza to, że w ostatnim etapie negocjacyjnym (w polskim przypadku były to negocjacje w Kopenhadze) istnieje wielka presja czasu, która może być albo wynikiem decyzji politycznej (w jakimś momencie Rada Europejska ogłasza, że rozszerzenie nastąpi wtedy i wtedy) i wyznaczenie takiej daty powoduje, że negocjacje muszą zakończyć się w określonym terminie, aby był czas na wykonanie wszystkich procedur ratyfikacyjnych. Np. Polsce powiedziano, że musi przystąpić do UE tak, aby reprezentanci Polski mogli być wybrani do Parlamentu Europejskiego w wyborach w 2004 r. Było zatem wiadomo, że negocjacje musiały się skończyć w roku 2003, bowiem w innym przypadku proces ratyfikacji przekroczyłby wyznaczony termin.
Nawiasem mówiąc, wbrew rozmaitym nadziejom, debatom, niekiedy deklaracjom -prezydenta Chiraca, który obiecał wejście Polski do Unii do roku 2000,dla naszej dyplomacji bylo jasne od początku, tzn. od grudnia 91 r, że Polska wejdzie do UE w roku 2004. A to z tego powodu, że Układ Europejski, czyli Traktat Stowarzyszeniowy Unii Europejskiej z Polską zawarty na 10 lat w grudniu 1991 roku, wchodził w życie w 94 r, a wygasał w 2004. W związku z czym, Unia nie miała żadnego interesu, żeby zwiększyć swoje zaangażowanie finansowe przed tym terminem, ponieważ Traktat Stowarzyszeniowy już otwierał rynek polski .W interesie Polski leżało wykorzystanie tej sytuacji, co tez zrobiono. A zatem termin roku 2004 był łatwy do przewidzenia , choć oczywiście ze względów politycznych nikt tego wcześniej nie czynił. Oficjalnym celem Polski od końca 90 r. był rok 2003 . Polska osiągała gotowość w zakresie wdrożenia prawa europejskiego do r 2003.
A zatem, maraton negocjacyjny kończący negocjacje zwoływany jest na ostatnim posiedzeniu na konferencji negocjacyjnej, oczywiście na najwyższym szczeblu, i polega na tym, że zamyka się negocjujących w pomieszczeniu i negocjują oni do czasu osiągnięcia porozumienia .Oczywiście nie jest to konklawe, bo kardynałowie, jeśli nie dojdą do porozumienia zaczynają spożywać jedynie chleb i wodę .Tu duch ascezy nie unosi się na tyle:), zamiast wody urzędnicy piją notorycznie kawę, niemniej jednak siedzą dopóki nie uzgodnią tego, co potrzeba. W przypadku przekroczenia terminu, bo może się tak zdarzyć, że siedzą do północy, następny dzień się zaczyna- trzeba wydłużyć proces ratyfikacyjny. (śmiech sali -niestety nie słychać co takiego dowcipnego powiedział..:/;) ).
Instrumentem osiągnięcia porozumienia jest zatem: presja psychologiczna, zmęczenie i świadomość negocjujących że jeśli nie dojdą do porozumienia , to będą musieli wyjść do dziennikarzy i im to powiedzieć, co dla polityków jest ciężkim przeżyciem- oświadczenie, że oto konferencja negocjacyjna, prowadząca do sfinalizowania rozmów o członkostwie zakończyła się fiaskiem. Jest to decyzja o odwołaniu sztandaru międzynarodowego. Można oczywiście to zrobić, tylko trzeba mieć poważne powody, zwykle powody, które tamują negocjacje nie są aż tak poważne, żeby doprowadzić do tak wielkiego kryzysu. Stąd tez owa presja jest skuteczna. W trakcie negocjacji negocjuje się poszczególne zagadnienia tematyczne w ramach rozdziałów negocjacyjnych, czyli tzw. dossier. Ich liczba jest różna, zależy od okresu, o którym mówimy, albowiem, jak państwo wiecie z pierwszych zdań dzisiejszego wykładu, proces integracji europejskiej ulega poszerzaniu merytorycznemu - coraz to nowe dziedziny są nim objęte. Tym samym, np. Grecja miała 18 rozdziałów negocjacyjnych, Polska 31, a Turcja negocjuje 39. Przy czym Polska negocjowała
5
faktycznie 29 rozdziałów negocjacyjnych, albowiem 2 rozdziały nie podlegają negocjacjom; jest to rozdział “Instytucje”, bowiem to należy w pełni do kompetencji Unii - państwo-kandydat nie ma nic do powiedzenia co do ich kształtu, po prostu przyjmuje się do wiadomości i koniec; podobnie nienegocjowalny był rozdział “Inne” albowiem jest to rozdział rezerwowy. Jeśli w trakcie negocjacji okaże się, że jakaś kwestia nie została uzgodniona w żadnym z poprzednich rozdziałów, negocjuje się ją w rozdziale “Inne”. Przyjętą zasadą jest, że otwiera się poszczególne rozdziały negocjacyjne w momencie zakończenia screeningu na danym obszarze merytorycznym i zamyka się wyłącznie prowizorycznie, do czasu zamknięcia ostatniego. Dopiero zamknięcie ostatniego rozdziału powoduje trwałe zamknięcie pozostałych. Owa prowizoryczność jest bowiem furtką negocjacyjną w sytuacji, w której okazało się, że osiągnięcie porozumienia w jakimś innym rozdziale wymaga ustępstw w rozdziale już prowizorycznie zamkniętym. To już teraz straciło swoja dramaturgię, ale w trakcie negocjacji Polski można było zaobserwować komentarze naszych mediów oskarżające Polskę o , że zbyt wolno negocjuje, że Czesi czy Węgrzy negocjują szybciej, mają więcej rozdziałów zamkniętych, co było prawdą, ale mówię państwu o tym, aby uzmysłowić jak istotna jest rzetelna wiedza w danym zakresie, aby móc wydawać jakiś osąd. Oczywiście, że Węgrzy i Czesi wcześniej mieli więcej rozdziałów zamkniętych i to już pierwszego dnia. Podobnie ideałem negocjacji była Estonia, tylko Estonia ma 1 400 000 mieszkańców. A zatem jakiekolwiek pomysły ochrony rynku wewnętrznego Estonii nie mają żadnego sensu ekonomicznego , natomiast ochrona
38 mln rynku polskiego ma sens ekonomiczny. Można się spierać jak, w jakiej formie, w jakim zakresie, ale nie można porównywać 1 400 000 konsumentów do państwa z 38 mln. Co do Estonii (dygresja) mamy też jeszcze świadomość, to nie należy do zagadnienia integracji europejskiej, ale świadomość specyficznej sytuacji wewnętrznej tego kraju. Otóż te 1 400 000 to są mieszkańcy Estonii, z czego jakieś 30% stanowi ludność rosyjsko języczna, która nie ma obywatelstwa estońskiego. Jeszcze trzeba dodać, że jest to zwykle produkt sowieckiej industrializacji, czyli jest to proletariat wielkoprzemysłowy, który komuniści sprowadzają w latach 45-91. Innymi słowy ta grupa społeczna, która najwięcej straciła na przemianach i na rozpadzie systemu Związku Sowieckiego, potencjalnie stanowiłaby elektorat partii skrajnych ( tylko, że nie ma, bo nie maja praw obywatelskich). W związku z czym w Estonii można przyjąć, że żadna Samoobrona nie będzie protestowała, bo ich nie , bo to są Rosjanie i nie mają praw obywatelskich, nie wybierają posłów do sejmu. A każdy rząd musi działać w pewnych realiach politycznych, a nie tak jak sobie wymarzy żeby wszyscy się zachowywali. W związku z czym Estonia oczywiście była pokazywana jako lider przemian, jest nim w Europie Środkowo- Wschodniej, tylko jeszcze raz podkreślę, że jest to specyficzny kraj: niewielki, o braku politycznego elektoratu skrajnego-są nim mieszkańcy, którzy nie mają praw obywatelskich, tylko są nielegalnie osiedleni przez komunistów w warunkach okupacji.
Wrócę jeszcze raz, bo uważam że jest to rzecz skomplikowana, do konferencji negocjacyjnych . W kontekście rozdziałów wygląda to zatem w ten sposób, że poszczególne dossier, poszczególne rozdziały są negocjowane a potem zatwierdzone w ramach odpowiednich konferencji negocjacyjnych wyższego, bądź niższego szczebla, poprzez ciągłe uzgadnianie nowego wspólnego stanowiska w Radzie Unii Europejskiej, stąd też cała procedura wygląda w ten sposób, że wynegocjowane uzgodnienia przekładane są na dokumenty i jeśli dochodzi do rozbieżności, to Rada Unii Europejskiej dziękując za spotkanie z przedstawicielem państwa kandydującego, pozostaje we własnym gronie i otwiera powtórne negocjacje nad ewentualnością zmian. Rezultatem może być kolejna konferencja negocjacyjna i tak aż do skutku, aż będzie zamknięty maraton negocjacyjny.
Jak państwo widzicie istotne jest skala kraju, z którym toczą się negocjacje. Polska była w dosyć szczególnej sytuacji jako największe państwo akcesyjne, a jednocześnie mające świadomość tego, że akcesja Polski nie jest ostatnim etapem negocjacji w tym zakresie. Wiedzieliśmy już, przynajmniej od początku tej dekady, że akcesja Bułgarii, Rumunii nastąpi później, w związku z
6
czym trudność negocjacyjna dla Polski polegała na tym, żeby domagając się rozwiązań korzystnych dla Polski jako państwa - kandydata, nie tworzyć jednocześnie rozwiązań, które staną się precedensem, a będą dla Polski niekorzystne, kiedy Polska stanie się państwem członkowskim, a kandydatem będzie kto inny. Ponadto Polska zbiera również gro negatywnych opinii, bo siłą rzeczy była najtwardszym negocjatorem. Nikt nie naraża się na koszty polityczne, jeśli nie musi i wiadomo było, że wszelkie rozwiązania wynegocjowane przez Polskę, będą możliwe do zastosowania we wszystkich innych państwach, ponieważ one są mniejsze. Dlatego odwrotnie ta reguła nie działa - rozwiązanie, które możliwe było do zastosowania na Słowacji, Czechach czy na Węgrzech, z tej racji że Polska od Czech większa jest czterokrotnie, od Litwy dziesięciokrotnie, nie było takiej możliwości. W związku z czym to Polska służyła jako wzorzec wypracowywanych ustaleń, od których dochodziło do odstępstw ze strony mniejszych państw kandydujących na ogół na korzyść UE, państwa te które nie miały z reguły potrzeby ochrony własnego rynku konsumenckiego. Jak najszybsze otwarcie rynku jest krokiem najsensowniejszym.
Po zakończeniu owego trzeciego etapu negocjacji czyli konferencji negocjacyjnej, następuje wypracowanie tekstu traktatu akcesyjnego i jego uroczyste podpisanie, co już nie jest skomplikowane politycznie. Po czym rozpoczyna się okres interny (proszę państwa o zapamiętanie tej nazwy) - między podpisaniem traktatu, a przystąpieniem państwa do Wspólnoty Europejskiej. W tym okresie następuje proces ratyfikacji układu, który przebiega w dwóch nurtach - w nurcie narodowym państwa kandydującego -każde państwo ma własną procedurę ratyfikowania tego
typu układu, w Polsce (jak państwo pamiętacie) było to referendum, tak było w większości krajów
ostatniego rozszerzenia. W innych państwach było to rozmaicie, najczęściej zdarzały się referenda. Natomiast z drugiej strony mamy nurt ratyfikacji wewnątrz Unii, gdzie są to decyzje parlamentów państw członkowskich i Parlamentu Europejskiego. Dopiero po ostatnim rozszerzeniu Jacques Chirac zadeklarował, że każde kolejne rozszerzenie będzie we Francji ratyfikowane poprzez referendum. Z chwilą wejścia w życie traktatu, cały proces dobiega końca. W naszym przypadku mieliśmy do czynienia tak naprawdę z kilkoma grupami państw - dwiema zasadniczymi tzn. z grupą luksemburską, zwaną tak od decyzji Rady Europejskiej z Luksembuga z 97 r., na mocy której to decyzji do negocjacji akcesyjnych zaproszono Polskę, Czechy, Węgry, Estonię, Cypr i Słowenię - 6 pierwszych państw. Zauważcie państwo, że brak tutaj Słowacji, a to dlatego, że wówczas w 97 roku była ona jeszcze rządzona przez Vladimira Meciara i odbierana powszechnie jako kraj o tendencjach autorytarnych. Rumunia i Bułgaria były opóźnione w systemie integracji europejskiej. Malta natomiast złożyła wniosek o członkostwo , po czym po przegranych wyborach, kolejna siła rządząca wycofała wniosek. W grudniu 99 roku, kolejna Rada Europejska, tym razem w Helsinkach sformułowała zaproszenie pod adresem następnych 6 państw i były to: Słowacja, Litwa, Łotwa, Malta, Rumunia, Bułgaria i- uznano za kandydata, ale nie zaproszono do negocjacji Turcję. Przy czym Turcja wniosek o członkostwo złożyła juz w 87 r., a stowarzyszyła się 12.09.1963 r. Jak widzicie państwo Turcja juz ponad 40 lat stara się o przyjęcie do UE. Proces rozszerzenia wspólnot europejskich w latach 90 rozpoczęty, doprowadził do wykształcenia kryteriów członkostwa, które wcześniej nie funkcjonowały, decyzja w tym zakresie została podjęta przez Radę Europejską w Kopenhadze w 93 roku i stąd nazwa- kryteria kopenhaskie- zwane są także listą paryską. Kryteria kopenhaskie zgrupowane są w 3 nurtach :
-polityczne, czyli przestrzeganie przez państwo kandydujące podstawowych politycznych wartości europejskich tj. demokracja, prawa człowieka , rządy prawa, wolność słowa, poszanowanie praw mniejszości. Wypełnienie tych kryteriów jest wymogiem bezwzględnym przystapienia do UE. Teoretycznie pożądany jest także brak konfliktu z sąsiadami, mówię teoretycznie, bo przykład Cypru pokazuje, że nie jest to konieczne.
-ekonomiczne (gosp.)
-administracyjne- zdolność do wdrożenie prawa europejskiego
7
Na podstawie tych 3 kryteriów badane są zatem warunki funkcjonowania danego państwa, w następujących 7 punktach:
1) minimalny poziom rozwoju gospodarczego, dostateczny, aby państwo zostało przyjęte do Unii, mierzony jest zatem w PKB ( produkt krajowy brutto) danego państwa.
2) stopień urynkowienia gospodarki, mierzony procentem przedsiębiorstw produkcyjnych, handlowych w rękach prywatnych. Pamiętajcie państwo, że rozszerzenie w latach 90 dotyczyło państw komunistycznych.
ten element również wynika z faktu, że mieliśmy do czynienia z państwami postkomunistycznymi- skala otwartości gospodarki rozumiana jako inwigilacja monopolu państwowego w zakresie handlu zagranicznego (państwa sowieckie oparte były na zasadzie monopolu)
kryterium specjalnie sformułowane w sposób niewyraźny po to, aby Rada Europejska miała swobodę decyzji politycznej, czy przyjąć jakiegoś kandydata czy nie - stosowny poziom opieki socjalnej ( zawsze możecie zapytać co znaczy stosowny)
rozwinięty system fiskalny i bankowy można dyskutować co jest, a co nie jest rozwiniętym systemem)
zdolność do kontrolowania inflacji i długu publicznego
zdolność administracji państwa do wdrożenia, przyjęcia i stosowania prawa wspólnotowego
Istnieją też kryteria z Maastricht, również będziecie państwo musieli je znać (będą na innym wykładzie).
W kontekście rozszerzenia Unii Europejskiej warto podkreślić, że owo poszerzanie było
najistotniejszym instrumentem polityki zagranicznej Unii. Tworzenie perspektywy członkostwa dla państw, które sobie tego życzyły dawało Unii instrument presji dyplomatycznej i nacisku politycznego na państwa kandydujące i tym samym wymuszało zmiany polityczne (stosunek do własnych obywateli, szczególnie do mniejszości, relacje z sąsiadami). UE odniosła istotne sukcesy w zakresie demokratyzacji Chorwacji, Turcji, także Słowacji (w związku z problemem Meciara), jak też i w wyrównywaniu problemów narodowościowych (w relacjach rumuńsko - węgierskich, słowacko -węgierskich, czy polsko-litewskich). Żaden z rządów kandydujących nie mógł pozwolić sobie bowiem na podgrzewanie nastrojów wokół problemów mniejszości, bo to niszczyłoby jego zdolność do akcesji. Jednocześnie warto zauważyć, że te państwa, które stały się przedmiotem zabiegów UE, a które nie miały woli przystąpienia do wspólnoty, okazały się nieskuteczne na presję Unii. Ani Białorus, ani Serbia Milosevica, ani Rosja nie podlegały skutecznym naciskom dyplomacji europejskiej, bowiem z rozmaitych względów, czy to braku woli zainteresowanych państw, czy tez braku woli samej Unii, nie była ona w stanie stworzyć perspektywy członkostwa. Perspektywę taką stworzono natomiast państwom postjugosłowiańskim oraz Albanii. Nie stworzono jej dotąd mimo usilnych zabiegów Ukrainy, czy Mołdawii-oczywiscie Białoruś z Łukaszenką nie ma na razie poważnych szans- natomiast Ukraina i Mołdawia wielokrotnie występowały o uznanie prawa do członkostwa, wyznaczenia daty, czy wydania deklaracji, ze Unia ma taka wolę, tylko w związku z faktem, że Artykuł 47 Traktatu Europejskiego przewiduje, że każde państwo europejskie, spełniające kryteria kopenhaskie ma prawo starać się o członkostwo. Najbliżej członkostwa jest obecnie Chorwacja i zapewne w ciągu kilku lat to nastąpi . Wraz z ostatnim rozszerzeniem w łonie UE znalazła się wola kontynuacji procesu rozszerzania. Elity polityczne starej Unii podzieliły ją na nowe państwa członkowskie i starą Unię i nie chcą dalszego rozszerzenia. To powoduje istotne osłabienie zdolności Unii do oddziaływania na zewnątrz i obecnie tę rolę polityczną, jaką pełni proces poszerzania wspólnot europejskich czyli instrumentem stabilizacji sąsiedztwa UE , usiłuje się przypisać nowemu obszarowi działań, a mianowicie europejskiej polityce sąsiedztwa wytworzonej w latach 2002-2003, a zatem w ostatnim etapie tuz przed rozszerzeniem, a potem po roku 2004 - przede wszystkim z inicjatywy brytyjskiej i francuskiej.
8
Może warto zauważyć, że inicjatorem (chociaż tego oczywiście nikt nie przyzna), który uruchomił całe zamieszanie polityczne wokół tej kwestii był rząd polski, który w lutym 2003 roku zaproponował stworzenie wymiaru wschodniego UE, na wzór funkcjonującego północnego i śródziemnomorskiego obejmującego Ukrainę, Białoruś, Mołdawię. Ta propozycja rządu polskiego została odrzucona, ale Unia poszerzając się o państwa naszej części kontynentu zyskiwała granice z naszymi dzisiejszymi wschodnimi sąsiadami i tym samym musiała mieć jakiś pomysł na politykę w stosunku do nich, tym bardziej, że Ukraina i Mołdawia żądały prawa do członkostwa. Skoro nie chciano im go dać, należało wymyślić cos nowego. Jednocześnie ponieważ (wbrew dosyć powierzchownej opinii o Unii jako monolicie- polityka Unii jest wypadkową interesów poszczególnych państw, z których każde ma własna politykę), Polska zgłosiła projekt wymiaru wschodniego, zostało to odebrane jako zagrożenie dla wymiaru śródziemnomorskiego, pieniądze unijne, jakkolwiek duże, nie są nieskończone. Jeśli coś się przeznacza na wschód, to nie pójdzie na południe i odwrotnie. W związku z tym w końcu osiągnięto consensus wider Europe (tzw szerszej Europy) - połączono w polityce sąsiedztwa sąsiadów południowych i wschodnich, co zostało oczywiście krytycznie odebrane nie tylko w Kijowie, ale tez w Wa-wie. ( dalej zaczyna strasznie mamrotać, poza tym dochodzą liczne efekty specjalne tj wiejący wiatr i jadący tramwaj, więc niestety nie mogłam zanotować co dokładnie mówi ;/ - można zrozumieć tyle, że ogromnym osiągnięciem Unii jest to, że potrafi ona w cywilizowany sposób pogodzić sprzeczne interesy wielu różnych państw, ale nie należy spodziewać się cudów - każde państwo najbardziej dba o własny interes:) )
Tyle zatem jako element dodatków do kwestii akcesyjnych.
Kolejne rozszerzenie zapewne będzie dotyczyły Chorwacji i tu wszyscy są optymistami, natomiast
problem akcesji Turcji wygląda raczej niedobrze. Z rozmaitych względów Turcja ma do
negocjowania 35 rozdziałów, z których jedynie dwa otworzyła (polityka przemysłowa i badania i rozwój ), a jeszcze żadnego nie zamknęła. Jednym z istotnych problemów będzie oczywiście rolnictwo (wykład na temat wspólnej europejskiej polityki rolnej jeszcze przed państwem ), a już przy okazji rozszerzenia o Polskę można przypomnieć, że ponad 50% rolników w UE to Polacy, a w Turcji rolników jest jeszcze więcej. Nie wszyscy Turcy są rolnikami, ale procent ludności rolniczej jest znakomicie większy niż w UE itd., podobnie jest z polityką regionalną. Istnieje poważny spór kulturowy, a może raczej stereotyp kulturowy. Trzeba pamiętać, że - przede wszystkim Francuzi raczej nie odróżniają - Arabowie i Turcy to dla nich po prostu muzułmanie, co nie jest prawdą. Warto zwrócić uwagę na fakt (dygresja-) , że Turcja jest jedynym krajem muzułmańskim, który przekłada swoją tożsamość narodową nad inne wartości Jest to naród, który nigdy nie był kolonią europejską i jako jedyny naród ma doświadczenia panowania nad chrześcijańskimi Europejczykami.
Presja unijna związana z niewypełnieniem przez Turcje kryteriów kopenhaskich powoduje, że system stworzony na początku lat 20 przez Kemala Ataturka ulega powolnej erozji, co wywołuje sprzeczności polityczne pomiędzy tym co Unia chciałaby osiągnąć, a tym co rzeczywiście wywołuje Albowiem podstawowym warunkiem Unii Europejskiej jest demokratyzacja systemu, czyli w żadnym wypadku krajem nie może zarządzać armia, co w Turcji do tej pory często miało miejsce. Z drugiej strony to armia, jako ostoja tradycji kemalistowskich jest gwarantem świeckości państwa tureckiego. Zatem im więcej demokracji w Turcji, tym więcej Islamistów, a im więcej Islamistów, tym Unia jest mniej skłonna przyjąć Turcję. A im jest mniej skłonna, tym Turcy mają mniej powodów, żeby się demokratyzować, tym większa rola armii w przyszłości. Gdyby okazało się, że poświęcenia na rzecz kryteriów kopenhaskich okazują się nieskuteczne, armia może teoretycznie stwierdzić: Europa nas nie chce, podważane są zasady kemalistowskie, przejmujemy władzę, dosyć tej zabawy. I wtedy oczywiście Europa powie, że Turcja jest niezdemokratyzowana, proces akcesyjny jest zamknięty. Z drugiej strony trzeba pamiętać, że Turcja ma jednocześnie wyjście na Kaukaz, na Iran, Irak, jest bliskim sojusznikiem Izraela, i ma wyjście na Bałkany - wszystkie regiony, o jakich ostatnio słyszeliśmy, że albo się tam coś złego dzieje albo może się dziać. Jest państwem, którego ludność przyrasta w tempie 600 000 rocznie czyli dwie Malty. Z
9
naszego punktu widzenia jest to niesłychanie interesujące przy debacie o konstytucji europejskiej, bo jeśli zwolennicy konstytucji europejskiej proponują, żeby decydowała liczba ludności, to jak Turcja wejdzie do UE, chciałbym zobaczyć zachwyt Niemców, którzy przestają być największym państwem Unii i może wtedy z prostej przyczyny demograficznej zgodzą się z faktem, że to nie jest dobry pomysł. Będzie to na pewno zabawne;). Polska popiera staranie Turcji ( mówi o tym, że Turcja to kraj dynamiczny, w ciągu roku powstają tam 2 nowe partie..ale znow słabo slychać ), Francja jest przeciwko ( w referendum akcesja Turcji nie zostałaby dopuszczona). Niemcy są podzielone w tym zakresie- Chadecy są przeciwko ( Schroder ), a SPD ( socjaldemokraci) są zwolennikami członkostwa Turcji. Zwolennikami członkostwa Turcji są także Brytyjczycy, w myśl stałej zasady brytyjskiej, że im szersza Unia, tym słabsza. Wielka Brytania nie jest zwolennikiem ścisłej integracji europejskiej, w związku z czym jest zwolennikiem szerokiej integracji europejskiej. Poza tym Turcja, wyjąwszy ostatnie 2 lata, od lat 50 była istotnym sojusznikiem Stanów Zjednoczonych, była więc postrzegana jako państwo pro atlantyckie, ale od czasów wojny irackiej w związku z kwestią kurdyjską stanowisko Ankary ewoluuje, następuje więc też osłabienie więzów amerykańsko - tureckich. Turcja przesuwa się w kierunku współpracy z Rosją i Iranem w zakresie kwestii energetycznych ( i kwestii kurdyjskiej z Iranem, bo w Iranie też są Kurdowie ), co oczywiście powoduje, że współpraca polsko - turecka też ulega minimalizacji, ale miejmy nadzieję, że jest to stan przejściowy. Dla nas atrakcyjne jest to, że odmiennie niż pozostałe państwa starej Unii czy starego NATO, Turcy mają własne bardzo wieloletnie i jednoznaczne doświadczenia w relacjach z Rosją, nie mają złudzeń co do Rosji. A zatem doświadczenie nasze współpracuje pod tym względem z Turcją, jest ona partnerem pożądanym w debacie o zbrojeniach konwencjonalnych itp.
Czy mają Państwo jakieś pytania?
Jeśli nie to pozdrawiamy i życzymy miłej nauki;)
10