Uniwersytet Śląski
Wydział Prawa i Administracji
Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji.
Agata Sobczyk
Nr albumu
Niestacjonarne studia
Administracyjne II stopnia
Katowice 2010 rok
1. Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne
z prawem działanie organu władzy publicznej.
2. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności
lub praw.
Art. 77 Konstytucji jest źródłem prawa podmiotowego i gwarancją legalizmu działania władzy publicznej. Obowiązek naprawienia szkody, określony w art. 77 ust. 1 Konstytucji, odnosi się wyłącznie do takiego działania organów władzy publicznej, które spełnia przesłankę „niezgodności z prawem”. Podejmując temat odpowiedzialności państwa warto zastanowić się nad pojęciem wymienionej niezgodności. Pierwszą próbę definicji tego terminu podjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2001 roku. Trybunał stwierdził wówczas, że „działanie niezgodne z prawem” należy rozumieć jako zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej. Chodzi, zatem o każde takie działanie, które pozostaje w sprzeczności z narzuconym przez prawo wzorcem postępowania.
Termin, jakim jest „prawo” powinien być interpretowany w ścisłym związku
z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa. Zakres bezprawności wynikającej z art. 77 ust. 1 Konstytucji jest znacznie węższy od tradycyjnego ujęcia tej przesłanki na gruncie prawa cywilnego, nie obejmuje bowiem obok naruszenia przepisów prawa, przypadków naruszenia norm moralnych i obyczajowych.
Drugim elementem, na który, warto zwrócić uwagę jest „działanie”. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane na poziomie konstytucyjnym, ale, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, należy je rozumieć w sposób możliwie najszerszy. Obejmuje ono
w pierwszej kolejności wszystkie czynne zachowania konkretnego organu, polegające m.in. na wydawaniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (decyzje, orzeczenia, zarządzenia). Po drugie, pojęcie „działanie” odnosi się także do niektórych przypadków zaniechania
ze strony władzy publicznej. Odnosząc się do tych ustaleń, wypada się zgodzić, że interpretacja pojęcia „działanie” powinna obejmować nie tylko zachowania czynne, ale także zaniechania. Termin „działanie” użyty w art. 77 ust. 1 Konstytucji należy interpretować możliwie najszerzej, pozostawiając tym samym jego szczegółową regulację ustawodawcy zwykłemu.
Elementem, na który należy zwrócić uwagę jest sformułowanie „organ władzy publicznej”. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż nazwa „organ” oznacza instytucję, strukturę organizacyjną lub jednostkę władzy publicznej, z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody. Na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji nie ma możliwości dochodzenia odszkodowania od konkretnej osoby, a więc faktycznego sprawcy szkody. Ustalenie statusu takiego funkcjonariusza może, co najwyżej ułatwić przypisanie danego działania organowi władzy publicznej
Trybunał Konstytucyjny uznał, że pojęcie „ władzy publicznej” obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym, a więc władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Zdaniem Trybunału, w ramach tego pojęcia mieszczą się zarówno organy państwa,
ak również wszystkie inne podmioty wykonujące powierzone lub przekazane im funkcje władzy publicznej.
Z całą pewnością osobne rozważania powinny dotyczyć zawartego w tym przepisie pojęcia „szkoda”. Interpretując pojęcie szkody Trybunał nie postępował od początku
do końca w sposób konsekwentny. Z jednej strony zwracał uwagę na znaczenie autonomicznej wykładni art. 77 ust. 1 Konstytucji, przywołując jednocześnie bardzo poważne argumenty przemawiające na rzecz tej metody interpretacji, aby zaraz potem dekodować treść tego przepisu, opierając się bezpośrednio na postanowieniach kodeksu cywilnego.
Według Trybunału Konstytucyjnego należy odczytywać „szkodę” z art. 77 ust. 1 Konstytucji poprzez treść tego pojęcia określoną w kodeksie cywilnym32. Zdaniem Trybunału, kodeksowe rozumienie szkody powinno odnosić się tylko do takich przypadków, w których wynikała ona z niezgodnego z prawem działania funkcjonariusza publicznego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności.
Przedstawione wcześniej wątpliwości dotyczące sposobu interpretacji konstytucyjnego
pojęcia „szkoda” odnoszą się także bezpośrednio do zagadnienia zakresu kompensacji.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie określonego sposobu rozumienia pojęcia „szkoda” z art. 77 ust. 1 Konstytucji determinuje jednocześnie stanowisko dotyczące tego,
czy przepis ten w istocie gwarantuje prawo do pełnego odszkodowania za każde niezgodne
z prawem działanie organu władzy publicznej.
Jednoznaczne przyjęcie, że zasada pełnego odszkodowania jest na gruncie art. 77
ust. 1 Konstytucji zasadą kierunkową, nie wydaje się mieć dostatecznie uzasadnionych podstaw konstytucyjnych. Może to w pewnym stopniu wynikać z zastosowania wykładni konstytucyjnego pojęcia „wynagrodzenie szkody” przez pryzmat cywilnoprawny. Nie jest także wykluczone, że stanowi po prostu przejaw „szlachetnego pochylenia się nad losem poszkodowanego i założenia, iż żadna szkoda nie może pozostać bez wyrównania”
Niewątpliwie, liczne, choć nie zawsze zrozumiałe, próby interpretacji art. 77 ust. 1 Konstytucji przez pryzmat regulacji ustawowych powodowały niekiedy widoczny brak spójności niektórych poglądów formułowanych przez Trybunał Konstytucyjny. Można zatem stwierdzić, że o ile zagadnienie odpowiedzialności władzy publicznej na gruncie cytowanego przepisu Konstytucji było już kilkakrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego,
o tyle w dalszym ciągu istnieje dostrzegalny brak pogłębionej analizy tej problematyki,
ale dokonanej wyłącznie na poziomie konstytucyjnym.
Bibliografia:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.)
M. Safian, Konstytucyjne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej - tendencje i nowe wyzwania, Wykład wygłoszony w siedzibie Sądu Najwyższego Izraela 20 października 2003 roku
M. Safian, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004
M. Stębelski, Artykuł 77 ust. 1 konstytucji w orzecznictwie trybunału konstytucyjnego. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2007
M. Wyrzykowski, Odpowiedzialność władzy publicznej za wyrządzoną szkodę w świetle artykułu 77 ustęp 1 Konstytucji RP, Warszawa 2000
Tak TK w wyroku z 23 maja 2006 roku, SK 51/05, OTK ZU 2006, nr 5/A, poz. 56.
OTK ZU 2001, nr 8, s. 1342.
B. Lewaszkiewicz-P etrykowska, Prawo..., s. 512--513.