Józefina Hrynkiewicz
Państwo. Rynek. Społeczeństwo obywatelskie.
Celem tego artykułu jest próba poszukiwania odpowiedzi na dwa pytania. Jaki model polityki społecznej kształtuje się (lub ukształtował się) w Polsce po 14 latach transformacji? Jakie role mają w nim pełnić państwo, rynek i organizacje społeczeństwa obywatelskiego?
W kształtowaniu ładu społecznego oraz modelu polityki społecznej zasadniczą rolę spełniało dotychczas połączenie dwóch zasad: efektywności ekonomicznej i solidarności społecznej. Efektywność ekonomiczna wyrażana jest przez działania wolnego rynku. Solidarność społeczną wyrażać ma państwo strzegąc wartości dobra wspólnego. W wyniku postępującej globalizacji gospodarki i powstawania wspólnego rynku, zarówno rola państwa, jak i rola wolnego rynku w kształtowaniu ładu społecznego nie tylko zasadniczo zmieniają; ponieważ rola obu tych podmiotów istotnie maleje. Globalizacja gospodarki zmieniła funkcjonowanie rynku, na którym nie ma już równoprawnych, swobodnie konkurujących ze sobą podmiotów. Międzynarodowe korporacje gospodarcze tworzą ponadpaństwową strukturę hierarchiczną w której nie ma miejsca dla odrębnych, swobodnie konkurujących ze sobą podmiotów wolnego rynku. Hierarchiczna struktura globalnej gospodarki zmienia też charakter demokratycznego państwa narodowego. Decyzje państwa w coraz większym stopniu zależą od stanowiska (nacisków) ponadpaństwowych korporacji politycznych, finansowych i gospodarczych.
Rola państwa w założonym modelu polityki społecznej miała dotychczas zasadnicze znaczenie w kształtowaniu ładu społecznego. Tradycyjna rola państwa ulega współcześnie zasadniczej zmianie. Dlatego hasło „więcej państwa” w polityce społecznej nie odpowiada dziś na pytanie: jakiego państwa chcemy więcej. Podobnie, jak często wysuwane (szczególnie w Polsce w okresie transformacji), hasło „więcej wolnego rynku” nie wyjaśnia, jakiego rynku autorzy hasła chcielibyśmy więcej? Współczesna polityka społeczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jakie funkcje w rozwiązywaniu narastających problemów ubóstwa, bezrobocia i społecznej marginalizacji wypełniać może państwo, a jakie rynek, chociaż dla większości klasyfikacji i typologii modeli polityki społecznej podstawowe znaczenie miało określenie roli państwa i roli rynku.
Współcześnie coraz ważniejszym warunkiem umocnienia demokracji oraz środkiem ochrony społeczeństwa przed dominującą rolą globalnej gospodarki staje się wzmocnienie więzi wspólnotowych. Wspólnotowe więzi trzeba odbudować, budować i wzmacniać przez tworzenie warunków dla działania różnych grup skupionych wokół wspólnych idei, celów, wartości i interesów.
Współczesny model polityki społecznej w Polsce - zgodnie z deklarowanymi w Konstytucji z 1997 r. postanowieniami - kształtuje się na zasadach społecznej gospodarki rynkowej. Zasadniczą rolę odgrywa w nim państwo oraz instytucje publiczne, głównie samorząd terytorialny, inne instytucje publiczne oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Realizacja zadań społecznych państwa, zgodnie z przyjętymi zasadami, wymaga współdziałania i dialogu partnerów społecznych oraz współdziałania władz publicznych z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego.
Rola państwa w polityce społecznej.
W modelach polityki społecznej rola państwa została jasno określona. Niemieckie państwo drugiej połowy XIX wieku stało się „wzorem” udziału państwa w kształtowaniu ładu społecznego. Rządzone przez O. Bismarcka Niemcy stały się pierwowzorem systemowej interwencji państwa w rozwiązywanie narastających w XIX wieku problemów ochrony pracy, rozwarstwienia dochodowego, masowego ubóstwa, zagrożenia socjalnego pracowników najemnych. Interwencja państwa polegała na ustanowieniu ram prawnych oraz na powołaniu instytucji dla realizacji przymusu ochrony pracy, ubezpieczeń społecznych i poboru podatków przeznaczonych na zmniejszanie różnic dochodowych i majątkowych. Ustanowione w czasach Bismarcka instytucje o charakterze państwowo-samorządowym (instytucje prawa publicznego) przetrwały wiele lat (ponad 120 lat kasy chorych, ponad 110 lat ubezpieczenia społeczne).
Konstytucja Rzeczypospolitej Polski z 1997 r. jako zasadę ustrojową wprowadziła społeczną gospodarkę rynkową jako podstawę ustroju gospodarczego wyznaczanego przez zasady wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej, dialogu i współpracy partnerów społecznych (art. 20). Warto przypomnieć, że koncepcję społecznej gospodarki rynkowej wypracowano i wprowadzono w Niemczech po II wojnie światowej. Podstawowe cele społeczne tej gospodarki to bezpieczeństwo socjalne, sprawiedliwość społeczna i postęp społeczny. Cele te mają być osiągane w rezultacie swobodnej inicjatywy jednostek, przy jak najszerszej indywidualnej swobodzie działania obywateli. Głównym zadaniem w realizowaniu tej koncepcji jest stworzenie syntezy pomiędzy celem wolności indywidualnej, a celem społecznej integracji zachowań ludzkich. Celem nadrzędnym społecznej gospodarki rynkowej jest stworzenie i utrzymanie warunków swobodnej konkurencji i swobody podejmowania decyzji przez jednostki. Konkurencja ma uwolnić zasoby inicjatyw i działań indywidualnych, tym samym ma wzmocnić potencjał ekonomiczny społeczeństwa i zapewnić efektywność ekonomiczną. „Efektywność gospodarcza stanowi warunek realizacji celów społecznych. Wolność osobista, sprawiedliwość społeczna i efektywność gospodarcza stanowią istotne i nierozdzielnie powiązane ze sobą części składowe społecznej gospodarki rynkowej.”
Prawo do wolności w działalności gospodarczej w społecznej gospodarce rynkowej nie jest tylko deklaracją intencji, ma ono wartość materialną wówczas, gdy jest ugruntowane w porządku prawnym. Prawo do wolności gospodarczej musi być ponadto skoordynowane ze swobodnym wyborem zawodu, miejsca pracy, zawierania umów, swobodą organizowania zgromadzeń oraz swobodą wyrażania woli politycznej. Deklarowanie ochrony socjalnej (bezpieczeństwa socjalnego) w społecznej gospodarce rynkowej ma wartość materialną tylko wówczas, gdy społeczeństwo tworzy sprawny i efektywny system gospodarczy, który pozwala wydzielić dostateczne środki materialne na ten cele społeczne i rzeczywiście oddać te środki do dyspozycji społeczeństwa. „Polityczno-ustrojowa koncepcja społecznej gospodarki rynkowej wychodzi z założenia owej współzależności dziedzin życia i podsystemów społecznych uzyskując tym samym podstawowe znaczenia dla kształtowania systemu społecznego.”
Prawo do wolności gospodarczej musi być wspierane i ugruntowane w prawie do wolności w życiu społecznym. W szczególności musi być związane ze swobodą zawierania umów, wyboru miejsca pracy i zawodu, sprawnymi instytucjami wyrażania woli politycznej (m.in. wolne wybory, referenda, swobodnie wyrażana opinia publiczna) oraz sprawnie działającymi instytucjami organizującymi zaspokajanie potrzeb (m.in. ubezpieczeń społecznych, ochrony zdrowia, edukacji).
Z koncepcji ustrojowej społecznej gospodarki rynkowej wynikają cele społeczne; sprawiedliwości społecznej, bezpieczeństwa socjalnego i postępu społecznego. Sprawiedliwość społeczna identyfikowana jest na ogół z celem sprawiedliwej dystrybucji dochodów. Ze względu na trudności w ustaleniu obiektywnych i powszechnie akceptowanych kryteriów sprawiedliwej dystrybucji dochodów, dla celów pragmatycznych przyjmuje się, że celem sprawiedliwego podziału dochodów jest zmniejszanie różnic w dochodach społeczeństwa, które prowadzić ma do bardziej równomiernego udziału w dochodach (służyć temu może np. redystrybucyjne oddziaływanie systemu podatkowego, czy systemy pomocy rodzinie).
Rola państwa w polityce społecznej jest zróżnicowana w zależności od ukształtowanego modela. Określana jest ona najczęściej przez zakres i formy interwencji państwa w sprawy społeczne, zakładane w polityce społecznej cele (budowanie więzi społecznych, integracja, utrwalanie podziałów) oraz przez realizowane zadania (program). W modelu marginalnym (liberalnym) rola państwa jest nader ograniczona, gdyż podstawowe funkcje w tym modelu polityki społecznej ma wypełniać rynek oraz rodzina i organizacje charytatywne. Państwo ogranicza się do programów selektywnych, adresowanych do tych, którzy nie są w stanie - dzięki działaniu rynku i rodziny - zaspokoić swoich potrzeb na minimalnym poziomie. Państwo pozostawia szerokie pole dla rozwoju inicjatywy prywatnej, zarówno for profit, jak i non profit (m.in. przez tworzenie korzystnych przepisów podatkowych). Inaczej jest w modelu motywacyjnym (korporacyjnym). Państwo może realizować szerokie programy powszechne, jednak pod warunkiem, że służą one i wspierają rozwój gospodarczy; programy społeczne nie mogą zakłócać działania wolnego rynku. W modelu instytucjonalno-dystrybucyjnym rola państwa jest dominująca, nie wyznacza się w nim żadnych granic udziału państwa w realizacji programów społecznych, ponieważ ani rynek, ani rodzina nie są w stanie gwarantować zaspokojenia potrzeb społecznych na dostatecznym (akceptowanym) poziomie. Podmiotem odpowiedzialnym za realizację programów społecznych w tym modelu jest państwo, gdyż mechanizmy rynkowe nie są skuteczne w zaspokajaniu ważnych potrzeb większości obywateli.
Rola rynku w polityce społecznej
Tylko w modelu marginalnym mechanizmom rynkowym przypisuje się decydująca rolę w realizacji zadań polityki społecznej. W modelu motywacyjnym i instytucjonalno-dystrybucyjnym rola rynku jest ograniczona, chociaż w każdym z nich w różnym stopniu. O roli rynku w poszczególnych wyodrębnionych modelach polityki społecznej decydują dominujące zasady ładu społecznego oraz przypisywane im znaczenie, głównie zasady: wolności, solidarności, pomocniczości i dobra wspólnego. Duże znaczenie mają też historycznie ukształtowany w danym państwie charakter związków między polityką społeczną a polityką gospodarczą;
- czy polityka społeczna jest czynnikiem kreującym i wspomagającym rozwój gospodarczy, czy też jest tylko czynnikiem, który „obciąża” i ogranicza możliwości rozwoju gospodarczego?
- czy polityka społeczna ma charakter działań systemowych kształtujących ład społeczny, czy jest ograniczona jedynie do interwencji socjalnej w przypadku wystąpienia niepożądanych zjawisk społecznych w znacznej skali?
Tradycyjnie w gospodarce liberalnej wszelka ingerencja państwa w rozwiązywanie kwestii społecznej, a także ingerencja państwa w stosunki między pracownikami a pracodawcą uważana była za szkodliwą i niebezpieczną dla ładu społecznego i gospodarki. Liberalni ekonomiści stoją niezmiennie na utrwalonym stanowisku twierdząc, że źródłem kwestii społecznej - tak w przeszłości, jak i obecnie - jest niedostatek wolnego rynku, a wszystkie problemy społeczne (ubóstwa, bezrobocia, patologii społecznych) powstają, zdaniem liberałów, wskutek interwencji państwa, która „psuje” samoregulujący mechanizm rynkowy; wszelka interwencja państwa w mechanizmy wolnego rynku jest szkodliwa. Współcześnie wolny rynek w coraz szerszym zakresie zmienia się na rynek globalny. Zmienia się także rola rynku w kreowaniu ładu społecznego i modelu polityki społecznej. Jednak w koncepcjach liberalnych ekonomistów rynek pozostaje wciąż podstawowym narzędziem rozwiązywania wszystkich problemów (kwestii) społecznych.
W motywacyjnym modelu polityki społecznej wolny rynek jest jedynie narzędziem w rozwiązywaniu kwestii społecznej; celem wolnorynkowej gospodarki jest dostarczenie środków na realizację celów społecznych, a działanie wolnego rynku jest podporządkowane celom społecznym.
Rola społeczeństwa obywatelskiego
Zbyt słaba rola państwa i bezradność rynku w rozwiązywaniu narastającej kwestii społecznej na przełomie XX i XXI wieku spowodowała zwrócenie uwagi na znaczenie i rolę organizacji wspólnotowych i społeczeństwa obywatelskiego, jako potencjalnie najskuteczniejszy podmiot polityki społecznej. Rozwój instytucji społeczeństwa obywatelskiego wiąże się z rozwojem samorządu terytorialnego opartego na zasadzie subsydiarności oraz innych form samorządności i samoorganizacji. Współcześnie zasada subsydiarności najpełniej rozwinięta została w katolickiej nauce społecznej jako podstawowa zasada organizacji społeczeństwa obywatelskiego i przejęta z niej do kształtowania zasad ładu społecznego (m.in. w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego). Katolicka nauka społeczna zakłada, że człowiek jest bytem samodzielnym zaś społeczności są bytem istniejącym dla człowieka i przez niego tworzone. Celem społeczności jest służenie jednostce przez zaspokajanie pewnej kategorii jej potrzeb. Człowiek szuka pomocy społeczności wówczas, gdy sam nie może wypełnić swoich życiowych zadań i samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb. Tak samo każda społeczność "mniejsza" szuka pomocy społeczności "większej", gdy nie może wypełnić zadań i zaspokoić potrzeb swoich członków. Zgodnie z zasadą subsydiarności społeczność "większa" powinna szanować prawa społeczności "mniejszej" i nie zastępować jej w tych działaniach, które mogą one wykonywać samodzielnie. Zasada pomocniczości w demokratycznej Polsce została podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej. W preambule Konstytucji RP z 1997 r. wymienia się zasadę pomocniczości jako jedną z podstawowych zasad organizacji społeczeństwa „umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”.
Z zasady pomocniczości wynika proces decentralizacji władzy publicznej. Decentralizacja władzy jest urzeczywistnieniem w praktycznym działaniu zasady pomocniczości państwa. Centralne podejmowanie decyzji przynosić bowiem może negatywne skutki, szczególnie w sferze społecznej, gdyż ograniczają wpływ obywateli i ich wspólnot na kształtowanie zasad ładu społecznego i warunków życia. Nadrzędnym celem powołania samorządu jest budowanie społeczeństwa obywatelskiego, upodmiotowienie społeczeństwa, zapewnienie jednostkom oraz społecznościom lokalnym wpływu na bieg spraw publicznych. Podstawowym celem reform ustrojowych państwa było reaktywowanie samorządu terytorialnego. Rozwój samorządu oznacza rozszerzenie odpowiedzialności za kształtowanie procesów społecznych i bieg spraw publicznych na wszystkich uczestniczących w podejmowaniu decyzji na wszystkich szczeblach. „W doktrynie prawa administracyjnego za podstawowe elementy konstrukcji demokratycznego państwa prawnego uznaje się poszanowanie godności człowieka i jego wolności, uznanie roli prawa jako fundamentu relacji między jednostką a państwem (najwyższa ranga Konstytucji i gwarancyjna funkcja ustawodawstwa), przestrzeganie zasady podziału funkcji między organy państwa i związanej z nią bezpośrednio zasady miarkowania zakresu oraz intensywności ingerencji władzy państwowej w sferę życia społecznego, w szczególności w sferę życia jednostki”. Podstawowym, założonym celem samorządu jest upodmiotowienie i odbudowanie społeczeństwa obywatelskiego, jako podstawy demokratycznego państwa.
Organizacje obywatelskie wyrastają z idei społeczeństwa obywatelskiego. Idea społeczeństwa obywatelskiego dostarcza wielu ludziom drogowskazu do podejmowania aktywności publicznej. Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego może być rozumiane dwojako „(...) jako norma idealna i jako pewna rzeczywistość społeczna”(...). Jako norma idealna stanowi wzór (model) stosunków społecznych. Jako rzeczywistość społeczna jest zbiorem rozwiązań prawnych i organizacyjnych utrwalających określony ład społeczny. Społeczeństwo obywatelskie postrzegane jest (...) jako wspólnota wolnych i równych obywateli, którzy łączą się, aby żyć razem, a zatem by realizować dobro wspólne, jako wspólnota, z której nikt, kto żyje w jej terytorialnych granicach, nie może być wykluczony.”
W społeczeństwie obywatelskim każdy ma możliwość manifestowania swoich interesów, wartości i preferencji. Społeczeństwo obywatelskie może rozwijać się w systemie „(...) w którym wartością podstawową jest wolność jednostki oraz jej upodmiotowienie w zakresie kształtowania własnych warunków życia.” Organizacje społeczeństwa obywatelskiego umacniają więzi w środowisku lokalnym. „Wyróżnikiem społeczeństw obywatelskich jest to, że elementy powiązane są wzajemnie dzięki wspólnej czy zbiorowej samoświadomości wspólnego uczestnictwa w społeczeństwie”. Organizacja społeczeństwa obywatelskiego obejmuje „(...) społeczne instytucje, takie, jak rynki i dobrowolne stowarzyszenia oraz sferę publiczną, pozostające (w pełni lub w ograniczonej mierze) poza zasięgiem bezpośredniej kontroli państwa”. Obywatelstwo (obywatelskość) wynika z praw, światopoglądu, postawy i aktywnego uczestnictwa jednostek w życiu wspólnoty.
W demokratycznym ustroju rola państwa oraz zakres jego ingerencji w życie społeczne, w życie rodziny i jednostki, musi być ograniczany, aby jednostka oraz społeczności lokalne miały rzeczywisty wpływ na kształtowanie procesów zmian warunków życia i ponosiły odpowiedzialność za ich skutki. Realizacja tych zasad i celów wymaga oparcia organizacji państwa na zasadzie pomocniczości. Zgodnie z zasadą subsydiarności celem społeczności jest służenie człowiekowi, który jest bytem samodzielnym.
Decentralizacja zadań państwa, rozwój samorządności, upodmiotowienie społeczności lokalnych, doprowadzić ma do odbudowania samodzielności, samorządności i odpowiedzialności społeczności lokalnych za zaspokojenie potrzeb i tworzenie warunków harmonijnego ich rozwoju. Służyć ma kształtowaniu odpowiedzialności społeczności lokalnych za ich pomyślny rozwój, za efektywne wykorzystanie i pomnażanie posiadanych zasobów społecznych i ekonomicznych. Decentralizacja i pomocniczość państwa ma sprzyjać tworzeniu i umacnianiu roli małych wspólnot. Ingerencja państwa, zwłaszcza tam, gdzie małe wspólnoty mogą działać samodzielnie i efektywnie, niszczy wartości ważne dla dobra wspólnego; więzi społeczne, zaangażowanie i aktywność małych grup i jednostek, ich uczestnictwo i odpowiedzialność za bieg spraw publicznych.
Procesy zmian ustrojowych w Polsce wywołały nowe potrzeby społeczne oraz konieczność stworzenia nowej, zdecentralizowanej polityki społecznej. Utworzenie jednostek podziału terytorialnego - gminy, powiatu i województwa - stało się początkiem budowania lokalnej wspólnoty samorządowej. Decentralizacja zadań państwa, rozwój samorządności, upodmiotowienie społeczności lokalnych, doprowadzić mają do odbudowania samodzielności, samorządności i odpowiedzialności społeczności lokalnych za zaspokojenie potrzeb i tworzenie warunków harmonijnego rozwoju. Decentralizacja i samorządność prowadzić ma do odbudowania samopomocy i samozaradności, do budowania więzi, poczucia przynależności i kształtowania tożsamości społeczności lokalnych, sprzyjać ma tworzeniu i umacnianiu roli małych wspólnot, tworzyć społeczeństwo obywatelskie. Inicjatywy i organizacje obywatelskie mogą spełniać istotne role w rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Samorząd kształtować ma odpowiedzialność społeczności lokalnych za ich pomyślny rozwój, za efektywne wykorzystanie i pomnażanie posiadanych zasobów społecznych i ekonomicznych. Przypisywana mu rola zależy od przyjętych zasad ładu społecznego, utrwalonej tradycji służby społecznej, dominującej orientacji ideologicznej, doświadczeń, cenionych wartości, charakteru władzy państwowej, poziomu rozwoju organizacji obywatelskich.
Podstawową zasadą organizacji społeczeństwa obywatelskiego jest zasada subsydiarności (pomocniczości), która ma umacniać uprawnienia obywateli i sprzyjać budowaniu wspólnot. W demokratycznej Polsce zasada pomocniczości zyskała rangę najwyższą - zasady konstytucyjnej. Istotą zmian jest przekazanie mniejszym wspólnotom tych wszystkich zadań, których nie musi wykonywać państwo. Samorządy mają pobudzać aktywność społeczności lokalnych, wspierać rozwój organizacji obywatelskich, budować samorządność i więzi społeczne.
Rola organizacji społeczeństwa obywatelskiego w kształtowaniu ładu społecznego zależy od tego, jak została zdefiniowana rola państwa oraz rynku, a także od charakteru związków między różnymi podmiotami polityki społecznej, a państwem i rynkiem. Rola organizacji obywatelskich zależna też jest od trwałości zastosowanych rozwiązań prawnych, finansowych i instytucjonalnych. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą pełnić złożone funkcje w kształtowaniu ładu społecznego. Analiza założonych i realizowanych funkcji organizacji obywatelskich w kreowaniu ładu społecznego wskazuje na ich złożone funkcje. Tradycyjnie pełniły one głównie funkcje samopomocy, samoorganizacji oraz kontroli społecznej w stosunku do podmiotów państwowych i samorządowych. Mogą one wyrażać potrzeby i interesy tych grup ludności, których potrzeby nie zostały wyartykułowane przez inne podmioty w oficjalnych programach. Pełnić mogą także funkcje reprezentacji interesów grup niezorganizowanych i marginalizowanych, wnosząc ich interesy w systemy decyzyjne. Stanowić mogą ważny podmiot negocjacji i mediacji, zmniejszając napięcia i konflikty społeczne. Podejmują się realizacji zadań, których nie wypełnia ani państwo, ani rynek. Mogą szybko reagować na pojawiające się, nowe problemy społeczne. Pełnią ważną funkcję zorganizowanej opinii publicznej, przedstawiając krytyczną ocenę oficjalnych programów oraz metod ich realizacji przez pomioty publiczne.
Zakres i formy aktywności organizacji społeczeństwa obywatelskiego mogą być ograniczone i wyznaczone przez sposób i zakres ingerencji państwa w określanie; norm ich działania (obowiązujące prawo), źródła i wielkość pozyskiwanych środków finansowych oraz materialne warunki działania (dozwolone przez prawo formy pozyskiwania środków i zasady gospodarowania nimi), stosowanych form kontroli i nadzoru, dostępności informacji. Organizacje obywatelskie mogą być w różnym stopniu sformalizowane i powiązane z podmiotami państwowymi i samorządowymi różnymi formami zależności. Niski poziom formalizacji daje większy zakres swobody działania, lecz nie sprzyja utrwalaniu struktury. Wysoki poziom formalizacji utrwala strukturę organizacji, ale może ograniczać swobodę działania w wyborze kierunków, form działania oraz dostęp do środków.
Zasadniczym warunkiem powstania i rozwoju organizacji społeczeństwa obywatelskiego jest aktywność jednostek i grup społecznych rozumiana jako ich udział w zorganizowanych formach przez wspólne określanie celów organizacji, zasad, metod i form działania, tworzenie warunków i uczestnictwo w zorganizowanych działaniach. Inspirowanie i organizowanie aktywności społecznej może być zarówno celem, jak i środkiem działania. Jako cel działania pozwala ujawniać istniejące niezaspokojone potrzeby i narastające konflikty społeczne. Jako środek działania przygotowuje program i realizuje określone zadania przystosowując je do istniejących potrzeb i warunków.
Ograniczenia w rozwoju inicjatyw i organizacji obywatelskich prowadzą do hamowania procesów społecznej integracji, do wytworzenia „próżni społecznej”, uznawanej za podstawową blokadę procesów integracji i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Tylko w demokratycznym społeczeństwie mogą kształtować się postawy obywatelskiego zaangażowania i odpowiedzialności. Organizacje obywatelskie mogą rozwijać się tylko w demokratycznym społeczeństwie, które jest świadome swoich praw i możliwości działania. W społeczeństwie, które ma możliwości skutecznego wpływania na układ spraw publicznych. Podejmuje zorganizowane działania w celu zmiany swojego położenia i zmiany otaczającej rzeczywistości. „W prawdziwej, zdrowej i autentycznej demokracji obywatele są świadomi swoich praw i obowiązków, respektują podstawowe wartości integrujące społeczeństwo.”
Reformy podejmowane w okresie transformacji systemu zmieniły warunki życia w Polsce. Poza wieloma pozytywnymi zmianami, w sferze społecznej pojawiły się także negatywne konsekwencje zmian; rozpad więzi, dezintegracja społeczna, bezrobocie, obniżenie standardu życia wielu rodzin, wzrost skali ubóstwa, wzrost poziomu rozwarstwienia położenia materialnego rodzin, wzrost skali różnych uzależnień nasilenie zjawisk przestępczości pospolitej i zorganizowanej, korupcji. Reformy systemowe wpłynęły na wzrost społecznych oczekiwań związanych z poziomem zaspokojeniem podstawowych potrzeb społecznych. W społecznej świadomości reformy miały też zwiększyć możliwości aktywnego uczestnictwa obywateli, wpływania ich na kształtowanie życia społecznego, gospodarczego i politycznego. Miały podnieść poziom zaspokojenia potrzeb, zapewnić rzetelność i sprawność działania państwa oraz instytucji organizujących życie społeczne i gospodarcze.
Kolejne lata transformacji w Polsce dowodzą, że ani państwo, ani rynek nie są zdolne rozwiązać narastających problemów (kwestii) społecznych. Coraz częściej wskazuje się więc na organizacje społeczeństwa obywatelskiego, które mogłyby sprawnie przejąć na siebie wiele zadań w rozwiązywaniu dramatycznie narastających problemów społecznych ubóstwa, bezrobocia, marginalizacji społecznej.
Wskazanie organizacji obywatelskich jako podmiotu polityki społecznej zdolnego rozwiązywać trudne problemy społecznej jest (w obecnej sytuacji i poziomie zorganizowania społeczeństwa) postulatem nierealistycznym. Mimo to, pierwsze lata nowego wieku przyniosły wiele prób poszukiwania prawnych i instytucjonalnych projektów rozwiązywania problemów społecznych przy pomocy organizacji obywatelskich. Szczególnie tych problemów, które okazały się nierozwiązywalne dla publicznych podmiotów polityki społecznej. Analizując próby poszukiwania rozwiązań problemów społecznych warto zwrócić uwagę na dwie ustawy przyjęte w Polsce w 2003 r. Wprowadzenie w życie zaprojektowanych w tych ustawach rozwiązań ma, w założeniu ich twórców, wydatnie zmniejszyć skalę bezrobocia, w tym bezrobocia grup społecznych o mniejszych możliwościach na rynku pracy oraz skalę ubóstwa, a także zmniejszyć zagrożenie ubóstwem i wykluczeniem społecznym.
W przyjętych rozwiązaniach ustawowych dotyczących zatrudnienia socjalnego ważną rolę ma odgrywać wprowadzona nowa forma pracy z podopiecznymi pomocy społecznej oparta na kontraktach. Kontrakty podpisywane będą z osobą (rodziną) i mają stanowić narzędzie pobudzające aktywność i mobilizujące podopiecznego do rozwiązywania własnych problemów. Kontrakty zawierane będą między innymi z osobami zagrożonymi wykluczeniem społecznym, którym stworzy się szansę zmiany położenia przez zatrudnienie socjalne. Zadania zatrudnienia socjalnego, mają być realizowane w stosunku do bezdomnych, bezrobotnych, uzależnionych od alkoholu i narkotyków (po zakończeniu terapii w zakładzie opieki medycznej), chorych psychicznie, uchodźców, osób zwalnianych z zakładów karnych. Rozwiązanie przyjęte w ustawie o zatrudnieniu socjalnym, ma wprowadzić istotne zmiany w pomocy społecznej. Dotychczasowy klient pomocy społecznej, pobierający świadczenia, ma stać się osobą aktywną zawodowo, zarabiającą pracą na własne utrzymanie i aktywnie zabiegającą o zmianę swojego statusu. Zatrudnienie socjalne ma być organizowane przez gminę (gminne ośrodki pomocy społecznej) lub na jej zlecenie przez organizacje „pożytku społecznego”. Do realizacji zadań zatrudnienia „wspieranego” powołane zostaną centra integracji społecznej. Centrum ma być jednostką organizacyjną realizującą zadania reintegracji zawodowej i społecznej. Ma ono organizować usługi w zakresie kształcenia umiejętności pozwalających na pełnienie ról związanych z pracą zawodową, dopomagać w odzyskaniu pozycji społecznej, uczyć zawodu, umożliwiać uzupełnianie i zmianę kwalifikacji, uczyć planowania życia i zaspokajania własnych potrzeb, uczyć osiągania dochodów i gospodarowania posiadanymi środkami pieniężnymi. Podejmowane przez gminę działania w stosunku do wymienionych w ustawie kategorii osób zagrożonych wykluczeniem mają w efekcie doprowadzić do podjęcia pracy przez podopiecznego, zarówno pracy w systemie socjalnym (zatrudnienie wspierane), oraz na „otwartym” rynku pracy. Działania związane z zatrudnieniem socjalnym mają być finansowane z funduszu pracy. O efektach zastosowania ustawy o zatrudnieniu socjalnym trudno przesądzić przed jej zastosowaniem. Pomysł, aby osoby będące podopiecznymi pomocy społecznej (nierzadko permanentnie) skierować do pracy i umożliwić im osiąganie dochodu, jest pomysłem szlachetnym, ale mało realistycznym, szczególnie w sytuacji masowego bezrobocia (w tym także ludzi młodych, z wysokim poziomem wykształcenia).
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wyrasta z idei subsydiarności państwa i społeczeństwa obywatelskiego. W założeniu jej twórców ma ona rozwiązywać liczne problemy dzięki aktywnemu uczestnictwu obywateli w życiu wspólnoty. Przede wszystkim ma rozwiązywać problemy wynikające z narastającej skali bezrobocia i ubóstwa. Rozwiązania zastosowane w przyjętej ustawie mają powiększyć możliwości zatrudnienia przez organizowanie zatrudnienia w organizacjach pożytku publicznego. Ponadto mają one stworzyć sprawne instytucje i organizacje zaspokajające potrzeby tych, których potrzeby nie zostały w ramach instytucji polityki społecznej zaspokojone.
Państwo, rynek, czy społeczeństwo obywatelskie.
Ład społeczny ukształtowany według koncepcji społecznej gospodarki rynkowej stanowi logiczny i spójny system. Model polskiej polityki społecznej stworzony na podstawie norm konstytucyjnych jest zgodny z zasadami wypracowanymi w demokratycznych państwach i utrwalonymi w dokumentach międzynarodowych. Zostały w nim jasno określone role i zakres odpowiedzialności za kształtowanie ładu społecznego poszczególnych podmiotów polityki społecznej. Ale po 14 latach transformacji konstytucyjny model polskiej polityki społecznej coraz powszechniej uznawany jest za model utopijny, za zbiór haseł, które nie mają treści i znaczenia w kształtowaniu norm prawnych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polski z 1997 r. coraz częściej w dyskusjach politycznych traktowana jest jako przejaw utopijnego marzycielskiego o wolnym, demokratycznym, obywatelskim społeczeństwie zorganizowanym na zasadach sprawiedliwości społecznej, subsydiarności i dialogu społecznego. Jeśli zatem dyskusje o zmianie konstytucji prowadzić mają do ustanowienia nowego ładu społecznego, opartego na nowych zasadach, to warto zastanowić się, na jakich zasadach zorganizowany ma być nowy ład społeczny? Od jakich zasad wyrażonych w obowiązującej Konstytucji jesteśmy gotowi odstąpić w kreowaniu innego, nowego ładu społecznego? Które zasady mają być zachowane?
Pytania takie są tym bardziej zasadne, że wiele zastosowanych dotychczas rozwiązań pomija zasady konstytucyjne i pozostaje z nimi w kolizji. Dotyczy to w zasadzie wszystkich podstawowych dziedzin polityki społecznej W ustawie o szkolnictwie wyższym dozwolono pobieranie opłat w szkołach publicznych, chociaż norma konstytucyjna gwarantuje prawo do nauki bezpłatnej w szkołach publicznych (art. 70). Ustawa o systemie oświaty gwarantuje nauczanie tylko do ukończenia gimnazjum (16 roku życia), a Konstytucja wprowadza obowiązkowa naukę do lat 18 (art. 70). Ustawa zasadnicza gwarantuje wszystkim obywatelom równe prawo do ochrony zdrowia finansowanej ze środków publicznych niezależnie od ich sytuacji materialnej (art. 68). Tymczasem konstytucyjna zasada jest powszechnie łamana przez pobieranie opłat za usługi w publicznych zakładach oraz odmowę świadczeń dla tych, którzy nie mają środków na opłacenie usług. Konstytucja przyznaje tym, którzy pozostają bez pracy nie z własnej woli i nie mają innych środków utrzymania prawo do zabezpieczenia społecznego. Prawo to jest powszechnie naruszane, bo około 85% bezrobotnych pozostaje bez pomocy ze środków publicznych.
Wypracowana w drodze kompromisu konstytucyjna koncepcja ładu społecznego po kilku latach jest przedmiotem krytyki prowadzonej z różnych stron. Zasadnicze jej ostrze dotyczy zbyt dużych praw i uprawnień obywateli (m.in. do ochrony zdrowia, do edukacji) oraz zbyt dużych w stosunku do możliwości zobowiązań państwa w polityce społecznej (np. w pomocy i ubezpieczeniach społecznych). Powszechna w kręgach liberalnych krytyka określonej w Konstytucji społecznej koncepcji państwa prowadzić ma do wycofania zobowiązań państwa i poszerzenia zakresu działania wolnego rynku w ochronie zdrowia, w edukacji, kulturze, mieszkalnictwie, zmniejszaniu różnic w poziomie dochodów, ochronie praw pracowniczych. Uzasadnieniem dla powszechnej krytyki przyjętych w Konstytucji założeń jest niewydolność instytucji państwa w wypełnianiu konstytucyjnych zobowiązań wobec obywateli.
Por. N. Ginsburg, Divisions of Welfare, 1995, S.M. Grzybowski, Wstęp do nauki polityki społecznej, Kraków 1948, G.Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, 1996. M. Księżopolski, Polityka społeczna, Wybrane problemy porównań międzynarodowych, Katowice 1999. Analiza klasyfikacji modeli polityki społecznej: M. Rymsza, Urynkowienie państwa, czy uspołecznienie rynku. Kwestia socjalna w trzeciej Rzeczypospolitej na przykładzie ubezpieczeń społecznych, Warszawa, 1998.
Rola państwa została zdefiniowana w manifeście Cesarza Wilhelma I z 17 listopada 1881 roku, określono w nim podstawy niemieckiej polityki społecznej, ogłaszając „przyjście z pomocą warstwom robotniczym przez państwo za jedno z najwznioślejszych zadań każdego społeczeństwa.” Od 1883 r. rozpoczęły się wprowadzanie ubezpieczeń społecznych (od choroby - 1883, wypadków - 1884, starości i inwalidztwa - 1889).
Konstytucja RP z dn. 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. nr 78, poz. 483.
M.J. Thieme, Społeczna gospodarka rynkowa, C.H.Beck, Warszawa 1995, s. 10 i nast.
op. cit. s. 11
Poglądy ekonomistów na rolę polityki społecznej w gospodarce są rozbieżne. Można jednak zgodzić się z poglądem J.K. Galbraith'a. „Gdyby cele ekonomiczne posiadały zasadnicze znaczenie, to ekonomiści (...) byliby pewnymi przewodnikami w działalności społecznej.” Ale wraz z rozwojem znaczenie celów ekonomicznych zmniejsza się, dlatego ekonomiści, którzy są (...) skłonni utożsamiać cele ekonomiczne z całym życiem (...) nie są najlepszymi rzecznikami priorytetów wartości społecznych, estetycznych i intelektualnych, od których w coraz większym stopniu zależy jakość i bezpieczeństwo życia”. Por. Społeczeństwo dobrobytu. Państwo przemysłowe. s. 398, PIW, Warszawa 1973.
Zasada ta została wyrażona w Encyklice Quadragessimo Anno w 1931 r.; „"Nienaruszalnym i niezmiennym pozostaje owo najwyższe prawo filozofii społecznej: co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami może zdziałać, tego jej nie wolno wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabieranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które mogą spełnić i przekazywanie ich społecznościom większym i wyższym Każda akcja społeczna ze swego celu i ze swej natury ma charakter pomocniczy; winna pomagać członkom organizmu społecznego, a nie niszczyć ich lub wchłaniać”. Por. Pius XI, Encyklika Quadragessimo Anno, „Znak” 1982, nr 7-9, s. 707-708.
Por. B. Jaworska-Dębska, Zadania społeczne samorządów wojewódzkiego, powiatowego i gminnego w reformie systemu administracyjnego polski w okresie transformacji, w: Zadania samorządów lokalnych w rozwoju demograficznym, red. J. Hrynkiewicz, Skierniewice 2002, s. 82.
K. Michalski, (red.) Europa i społeczeństwo obywatelski. Rozmowy a Castel Gandolfo, Kraków 1994.
J. Szacki, Społeczeństwo obywatelskie, „Przegląd Polityczny” 1996 nr 32.
K. Michalski, Przedmowa. Europa i społeczeństwo..., op. cit. s. 6.
P. Buczkowski, Społeczeństwo obywatelskie i zasada subsydiarności a samorząd terytorialny w Polsce, w: Subsydiarność, CE UW, Warszawa 1998.
E. Shils, Co to jest społeczeństwo obywatelskie, w: Europa i społeczeństwo obywatelskie, red. K. Michalski, Kraków 1994.
V.M. Perez Diaz, Powrót społeczeństwa obywatelskiego w Hiszpanii, Znak, Kraków 1996. s. 72.
Szerzej por. J. Hrynkiewicz (red.), Decentralizacja funkcji społecznych państwa, ISP, Warszawa 2001.
S. Nowak, (red.), Postawy, wartości i aspiracje społeczeństwa polskiego, Instytut Socjologii UW, Warszawa 1984.
A. Sen, Rozwój i wolność, Zysk i S-ka, Wydawnictwo, Poznań 1999, tłum. J. Łoziński, s. 301: „Działania mające na celu poszerzenie ludzkich wolności można przeto uznać za wspomagające odpowiedzialność, nie zaś za ją ograniczające. Owo powiązanie wolności i odpowiedzialności jest obustronne. Bez swobody poczynań niepodobna mówić o odpowiedzialności, ale jeśli ona istnieje, to osoba musi zadecydować, czy podjąć dane działanie, czy nie, i jest za tę decyzję (i jej konsekwencje) odpowiedzialna. Wolność jest przeto warunkiem koniecznym i wystarczającym odpowiedzialności.”
J. Mariański, Kościół Katolicki w społeczeństwie obywatelskim, Lublin 1998., s. 17.
Nazywane w Polsce (dziwacznie) organizacjami pozarządowymi.
Ustawa z 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, Dz. U. 2003, nr 122, poz. 1143.
Ustawa z 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, Dz.U. 2003, nr 122, poz. 1143.
Ustawa z dn. 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. 2003 r., nr 96, poz. 873.
6
7