PROCEDURA BUDŻETOWA
TRYB PRAC NAD BUDŻETEM
Prace nad projektem budżetu w każdym kraju rozpoczynają się na długo przed przedstawieniem go parlamentowi i wykonywane są w ściśle określonym porządku, który jest wyznaczany przez procedurę budżetową.
Procedura budżetowa to całokształt reguł prawnych odnoszących się do postępowania z budżetem państwa. Można w niej wyróżnić 3 fazy:
ustalanie budżetu,
wykonywanie budżetu i
kontrola wykonywania budżetu.
USTALANIE BUDŻETU
Faza ustalania budżetu dzieli się na fazę przygotowania projektu budżetu oraz fazę uchwalania budżetu.
Przygotowania projektu budżetu w Ministerstwie Finansów - planowanie budżetowe
Przygotowywanie projektu jest zadaniem administracji rządowej, która dysponuje fachowym, rozbudowanym i kompetentnym aparatem wykonawczym. Organy administracji są dodatkowo zainteresowane wpływem na kształt przyszłego budżetu, ponieważ to one będą jego wykonawcami.
Główny ciężar spoczywa na Ministerstwie Finansów. Prace rozpoczynają się w połowie roku poprzedzającego rok budżetowy. Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia projektu. Obejmują one prognozy makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata, takie jak: szacunki PKB, kursów walutowych, prognozy bezrobocia, płac, poziomu cen. Przewiduje się stan bilansu płatniczego, bilansu handlowego, wielkość dochodów budżetowych i możliwości sfinansowania deficytu budżetowego.
Minister Finansów opracowuje wstępny projekt budżetu, przedstawia go Radzie Ministrów, która po wprowadzeniu korekt przyjmuje go.
Później następuje opracowywanie planu dochodów i wydatków oraz podział kwot przewidzianych dla poszczególnych działów, a następnie poszczególni dysponenci - ministrowie - koordynatorzy opracowują dokumenty planistyczne, czyli projekty budżetów swych części. Szczegółowe zasady, tryb i terminy opracowania materiałów do projektu budżetu państwa przygotowuje Minister Finansów w tzw. nocie budżetowej, która powinna zawierać:
plany rzeczowe zadań realizowanych ze środków budżetowych
projekty planów dochodów i wydatków poszczególnych części budżetowych
wzory formularzy
W nocie budżetowej dysponenci budżetowi odnajdują informacje na temat: limitu wydatków dla poszczególnych części budżetowych, prognozy wskaźników makroekonomicznych, zasad wynagradzania pracowników sfery budżetowej, obowiązujących w danym roku budżetowym, nowych i likwidowanych jednostek państwowych, itd.
Projekty poszczególnych części budżetu sporządzane są w terminie 21 dni od ogłoszenia projektu ustawy budżetowej, po czym są przekazywane właściwym departamentom Ministerstwa Finansów wraz z uzasadnieniami.
Na tym etapie, po konsultacjach międzyresortowych, Minister Finansów, do projektu włącza dochody i wydatki instytucji centralnych, niepodlegających Radzie Ministrów (Kancelarii Sejmu, Kancelarii Prezydenta RP, Najwyższej Izby Kontroli, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego, Państwowej Inspekcji Pracy, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oraz Instytutu Pamięci Narodowej, itd.). W porównaniu z innymi jednostkami centralnymi, urzędy te nie mają obowiązku konsultowania budżetu z Ministrem Finansów, czyli są one analizowane i zatwierdzane tylko przez Parlament. Minister Finansów opracowuje projekt ustawy jako jednolity dokument, ustala też proponowane subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego oraz zbiorczą kwotę tych subwencji włącza do projektu budżetu państwa, a następnie przekazuje go pod obrady Rady Ministrów.
Racjonalizowanie planowania budżetowego
Racjonalizowanie planowania budżetowego sprowadza się do bardzo dokładnego planowania, ponieważ w ustawie budżetowej pewna jest kwota zaplanowanych wydatków, a niepewna jest kwota zaplanowanych dochodów, a niemożliwe jest przekroczenie przyjętego w ustawie deficytu budżetowego. Dlatego na etapie planowania budżetowego tworzy się specjalne rezerwy.
Ostateczne zatwierdzenie projektu następuje w drodze uchwały Rady Ministrów, która przekazuje go wraz z uzasadnieniem Sejmowi w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. W szczególnych okolicznościach, na przykład w przypadku zmiany rządu lub terminu wyborów parlamentarnych, przypadającego na okres przedłożenia budżetu, Rada Ministrów może przedstawić projekt ustawy prowizorium budżetowego. Wówczas jednak przedkłada ona Sejmowi projekty ustawy budżetowej nie później niż na trzy miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium. Jeżeli przed rozpoczęciem roku budżetowego żadna ze wskazanych wyżej ustaw nie zostanie uchwalona, ustawa o finansach publicznych stanowi, że podstawą gospodarki finansowej państwa jest przedstawiony Sejmowi jeden z projektów ustaw. W pierwszej kolejności chodzi tu o projekt ustawy budżetowej, w drugiej projekt ustawy o prowizorium budżetowym.
Uchwalanie budżetu
Faza uchwalania budżetu to całokształt czynności: od przekazania przez rząd parlamentowi przygotowanego projektu do publikacji ustawy budżetowej.
Prace nad budżetem w Parlamencie - zgodnie z Konstytucją - nie mogą trwać dłużej niż cztery miesiące. Efektywny czas pracy nad projektem w praktyce jest znacznie krótszy.
Harmonogram prac nad budżetem w Parlamencie
Regulamin Sejmu stanowi, że uchwalanie ustaw odbywa się w trzech czytaniach.
Pierwsze, drugie i trzecie czytanie projektu budżetu ma miejsce na plenarnym posiedzeniu Sejmu. W trakcie pierwszego czytania Rząd prezentuje i uzasadnia projekt budżetu, który jest przedmiotem debaty sejmowej. Przedstawiciele klubów ustosunkowują się do prognoz makroekonomicznych i głównych założeń polityki budżetowej. Ta debata ujawnia różnice występujące w diagnozowaniu stanu gospodarki oraz ocenie proponowanej przez rząd polityki społeczno-gospodarczej. Kolejne czytania są przeplatane rozpatrywaniem przez Komisję Finansów Publicznych poprawek zgłaszanych w trakcie czytań. Drugie czytanie projektu nie może odbyć się wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji, zawierającego poprawki zgłaszane podczas pierwszego czytania. Trzecie czytanie projektu ustawy budżetowej jest zamykane głosowaniem. Ustawa budżetowa jako ustawa zwykła, uchwalana jest przez Sejm zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.
Prace w komisjach sejmowych
Podczas prac w komisjach sejmowych poszczególne części podlegają analizie, która staje się podstawą do zgłaszania poprawek dotyczących przede wszystkim wydatkowania środków publicznych i kalkulowania prognozowanych dochodów. Wszystkie te poprawki są przekazywanie do Komisji Finansów Publicznych, która po ich rozpatrzeniu i zbiorczym zestawieniu poddaje je pod głosowanie. Te z nich, które uzyskają akceptację, są następnie rekomendowane do przyjęcia przez Sejm. Należy zwrócić uwagę, że Sejm - uchwalając budżet - nie jest, poza jednym wyjątkiem, związany projektem złożonym przez Radę Ministrów. Może, więc zmieniać ogólny poziom planowanych dochodów i wydatków budżetu oraz ich wzajemną relację, jak i też strukturę wewnętrzną strony dochodowej i wydatkowej budżetu. Sejm może także zmieniać poziom dochodów i wydatków Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta RP, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego, Państwowej Inspekcji Pracy, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oraz Instytutu Pamięci Narodowej, które zostały ujęte w projekcie budżetu w kształcie zaproponowanym przez nie same. Istotnym ograniczeniem zakresu możliwości oddziaływania Sejmu na kształt ustawy budżetowej w trakcie parlamentarnych prac nad ustawą budżetową jest konstytucyjne postanowienie, że zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej. Oznacza to, że poziom deficytu budżetowego określony w projekcie jest dla Sejmu nieprzekraczalny, w ustawie budżetowej możliwe jest jednak obniżenie kwoty tego deficytu.
Uchwalenie ustawy budżetowej przez Sejm i przekazanie jej Senatowi.
Po przyjęciu budżetu przez Sejm zostaje on przekazany Senatowi. Senat zaś w ciągu 20 dni, od dnia otrzymania, może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej (zgodnie z art. 223 Konstytucji RP). Poprawki te podlegają jednak głosowaniu przez Sejm i mogą być odrzucone bezwzględną większością głosów. Senat może też przyjąć ustawę budżetową bez zmian, nie może natomiast jej odrzucić. Rola Senatu w procesie opracowywaniu budżetu jest mocno ograniczona. Ograniczenie to wynika głównie z faktu, iż prace w Senacie nad budżetem trwają bardzo krótko i pozwalają jedynie na powierzchowną jego ocenę. Jeżeli Senat we wskazanym terminie nie podejmie stosownej uchwały, uznaje się ją za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm.
Jeżeli Senat zgłosi poprawki, projekt ponownie trafia do Sejmu i po dodatkowym rozpatrzeniu go przez komisje sejmowe, jest przyjmowany. W takiej postaci Marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi projekt ustawy do podpisu (bądź prowizorium budżetowe). Prezydent podpisuje w ciągu 7 dni, bo nie ma prawa zawetowania ustawy budżetowej i prowizorium budżetowego. Jednak Prezydent może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z prośbą o sprawdzenie zgodności ustawy z Konstytucją, Trybunał orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale. Jeżeli Trybunał uznaje ustawę za niezgodną z Konstytucją, Prezydent odmawia podpisania. Jeżeli jest ona w zgodzie z Konstytucją, podpisuje ją, następnie zarządza jej ogłoszenie w
Dzienniku Ustaw RP.
Układ treści ustawy budżetowej określa ustawa o finansach publicznych. W myśl jej postanowień ustawa budżetowa określa:
dochody budżetu państwa
wydatki budżetu państwa
deficyt budżetu oraz źródła jego pokrycia
limity zatrudnienia w administracji rządowej
przychody i rozchody budżetu państwa
zestawieni przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych środków specjalnych
plany finansowe państwowych funduszy celowych
wykaz programów wieloletnich
wykaz inwestycji wieloletnich
dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami
zakres i kwota dotacji przedmiotowych
wykaz jednostek otrzymujących dotacje przedmiotowe i kwoty dotacji
Poza tym do projektu ustawy przedkładanego Sejmowi załącza się także uzasadnienie. Zawiera ono m.in. główne cele polityki społecznej i gospodarczej, założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata, kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa.
Projekt budżetu, a więc i ustawa budżetowa ma ograniczoną szczegółowość. Dochody przedstawione są tam w podziale na ważniejsze źródła oraz części i działy klasyfikacji budżetowej. Wydatki natomiast ujęte są w podziale na poszczególne części, działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej. Przy czym wyodrębnia się wydatki, które będą sfinansowane ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, o ile nie podlegają zwrotowi.
Bardziej szczegółowe ujęcie dochodów i wydatków budżetowych znajduje się w tzw. układach wykonawczych budżetu. Są to dokumenty planistyczne, sporządzane - na podstawie ustaleń zawartych w ustawie budżetowej - przez dysponentów poszczególnych części budżetu państwa. Sporządzane są one w terminie 21 dni od ogłoszenia projektu ustawy budżetowej, w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej.
WYKONYWANIE BUDŻETU
Wykonywanie budżetu to całokształt czynności, polegających na pobieraniu ze źródeł w proporcjach wynikających z ustawy budżetowej oraz dokonywaniu wydatków na cele i w kwotach w budżecie ustalonych. Wykonawców budżetu można podzielić na trzy kategorie: wykonawcy bezpośredni i pośredni, a ponadto banki sprawujące bankową obsługę budżetu państwa.
Pośrednimi wykonawcami budżetu są organy państwowe, sprawujące nadzór nad wykonywaniem budżetu państwa jako całości lub też jego części.
Rada Ministrów kieruje wykonywaniem budżetu państwa. Każdy z dysponentów części budżetowych sprawuje nadzór nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek. W tym celu przeprowadzają okresowe oceny wykonywania zadań i wykorzystywania środków publicznych przez podległe im jednostki, mogą także dokonywać przeniesień wydatków miedzy rozdziałami i paragrafami w ramach danej części i działu budżetu państwa. Przeniesienie te nie mogą jednak zwiększać wydatków w jakiejkolwiek podziałce klasyfikacji o więcej niż 5%. Ponadto, nie mogą one zwiększać wydatków na wynagrodzenia, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Dysponenci części budżetowych przedstawiają szczegółowy plan dochodów i wydatków danej części budżetowej. Rola Ministra Finansów procesie wykonywania budżetu państwa polega m. in. na tym, że podejmuje on decyzje o blokowaniu wydatków budżetowych w przypadku stwierdzenia niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru środków lub naruszenia zasad gospodarki finansowej w odniesieniu do całego budżetu.
Bezpośrednimi wykonawcami budżetu są te organy państwowe oraz podlegające im jednostki budżetowe, które same gromadzą dochody na rzecz budżetu i dokonują wydatków z zasobów budżetowych (urzędy skarbowe, urzędy celne) lub takie, które dokonują wyłącznie lub niemal wyłącznie wydatków, ze względu na to, że świadczą usługi niematerialne w sposób nieodpłatny (szkoły, ośrodki pomocy społecznej).
Bankowa obsługa budżetu polega na prowadzeniu rachunków bankowych, na których gromadzone są zasoby budżetowe. Najważniejsze rodzaje tych rachunków to centralny rachunek bieżący budżetu państwa, rachunki bieżące jednostek (Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta, Sąd Najwyższy, itd.), rachunek bieżący środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, które nie podlegają zwrotowi, rachunki bieżące państwowych funduszy celowych).
Bankową obsługę budżetu państwa prowadzi przede wszystkim NBP, ale inne banki mogą prowadzić rachunki np. państwowych funduszy celowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, środków specjalnych.
ZMIANY W BUDŻECIE W TOKU JEGO WYKONYWANIA
Polskie prawo budżetowe dopuszcza możliwość dokonywania zmian w budżecie, z tym ze mogą być one przeprowadzone przez uprawnione do tego organy i w przewidzianym przez przepisy prawa budżetowego trybie. Zmiany te polegają na przenoszeniu planowanych wydatków budżetowych pomiędzy określonymi podziałkami klasyfikacji budżetowej.
Dysponenci części budżetowych mogą dokonywać przeniesień planowanych wydatków budżetowych pomiędzy rozdziałami i paragrafami klasyfikacji budżetowej w ramach danej części i działu budżetu państwa. Dysponenci ci mogą upoważnić do dokonywania przeniesień w obrębie jednego rozdziału kierowników podległych im jednostek. Przeniesienie, które spowodowałoby zmian wysokości wydatków majątkowych wymaga zgody Ministra Finansów. Nie są jednak dopuszczalne przeniesienia wydatków, które spowodowałyby zwiększenie wydatków w jakiejkolwiek podziałce klasyfikacji wydatków ujętej w budżecie państwa więcej niż o 5% ani takie, które spowodowałyby zwiększenie planowanych wydatków na wynagrodzenia.
KONTROLA WYKONYWANIA BUDŻETU
Wykonanie budżetu podlega kontroli Sejmu. W myśl art. 226 ust. Konstytucji RP Rada Ministrów ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa.
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych sprawozdanie musi zawierać miedzy innymi dane dotyczące dochodów, wydatków oraz nadwyżki lub deficytu sektora finansów publicznych dochodów i wydatków wynikających z zamknięć rachunków budżetu państwa, przychodów wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, środków specjalnych oraz państwowych funduszy celowych. Do sprawozdania dołącza się również informacje o przebiegu prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz zbiorczą informację o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z powyższego wynika, ze sprawozdanie ma przedstawić stan całości finansów publicznych, ocenę sytuacji gospodarczej państwa, a nie tylko ściśle rachunkowe zestawienie planowanych i zrealizowanych kwot wydatków dochodów budżetu państwa.
System prac komisyjnych nad sprawozdaniem przypomina prace nad projektem ustawy budżetowej. Zgodnie z art. 226 ust. 2 Konstytucji RP Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie, zapoznają się jednocześnie z opinią NIK. W ciągu 90 dni od dnia przedłożenia Sejmowi sprawozdania, Sejm podejmuje uchwałę o udzieleniu bądź odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium.
Absolutorium jest aktem woli Sejmu, którego treścią jest aprobata sposobu, w jaki budżet był wykonany oraz rezultatów jego wykonania. Udzielenie absolutorium pociąga za sobą skutek taki, że parlament nie może już w przyszłości prowadzić dyskusji i podejmować uchwał dotyczących tej kwestii. Prawne konsekwencje nieotrzymania absolutorium przez Radę Ministrów nie są w Konstytucji RP określone.
Etapy i ogólne zasady tworzenia i wykonywania budżetu są w zasadzie podobne w sektorze rządowym i sektorze samorządowym. Najważniejsze różnice dotyczą kształtowania się strony dochodowej obu sektorów oraz realizowanych zadań.
Bibliografia:
W.Ziółkowska „Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie”, Poznań 2002
H.Kuzińska „Finanse publiczne”, Warszawa 2001
B.Brzeziński, W.Matuszewski, W.Morawski, A.Olesińska „Prawo finansów publicznych”, Toruń 1999
Finanse publiczne
1